Brief regering : Strategie ter bescherming van Noordzee-infrastructuur

Nr. 118
BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 8 februari 2023

Tijdens het begrotingsdebat Defensie op 11 november 2021 (Handelingen II 2021/22,
nr. 21, item 26) heeft het lid Boswijk (CDA) c.s. een motie1 ingediend die de regering vraagt te kijken naar de mogelijkheden om gezamenlijk met
bondgenoten een strategie te ontwikkelingen voor de bescherming van onze «cruciale2 infrastructuur» gelegen in de Noordzee.

Als Minister van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) heb ik een coördinerende verantwoordelijkheid
voor het Nederlandse deel van de Noordzee. Vanuit deze rol coördineert het Ministerie
van Infrastructuur en Waterstaat sinds juli jl. de uitvoering van de hiervoor genoemde
motie, zoals ook vermeld in de brief3 van de Minister van Defensie aan uw Kamer, d.d. 18 juli 2022.

Hierbij wil ik u, mede namens de Minister voor Klimaat en Energie, de Minister van
Economische Zaken en Klimaat, de Minister van Buitenlandse Zaken, de Minister van
Defensie en de Minister van Justitie en Veiligheid, informeren over de gezamenlijk
strategie ter bescherming van de Noordzee-infrastructuur, kabinetsbrede inzet en daarmee
de voortgang op de uitvoering van motie van het lid Boswijk c.s. Tevens wordt hiermee
tegemoet gekomen aan vragen over onderzeese internetkabels zoals gesteld tijdens het
vragenuur van 17 januari jl. (Handelingen II 2022/23, nr. 40, Vragenuur) en wordt u geïnformeerd over de voortgang op de uitvoering van de motie
van het lid Valstar (VVD) c.s.4

Nationale inzet

Het kabinet deelt de brede bezorgdheid over de veiligheid van infrastructuur op zee
en de urgentie om hierbij tot een gezamenlijke aanpak te komen. De dreiging vanuit
statelijke actoren tegen deze infrastructuur is niet nieuw en nog steeds actueel5.

Sinds de sabotage van Nordstream 1 en 2 is de aandacht voor de beveiliging van onderzeese
infrastructuur geïntensiveerd. Naar aanleiding van deze incidenten zijn er door zowel
publieke als private partijen extra maatregelen genomen. Zo is onder leiding van de
Nationaal Coördinator Veiligheid en Terrorismebestrijding (NCTV) en in samenwerking
met EZK, IenW, Defensie, AIVD, Politie en veiligheidsregio’s overleg geweest met vitale
aanbieders die actief zijn op de Noordzee en is de samenwerking geïntensiveerd. De
Kustwacht patrouilleert regelmatig op de Noordzee en monitort scheepvaart voortdurend.
De NAVO heeft haar maritieme presentie in de Noordzee en Oostzee vergroot. Ook zijn
er aanvullende procedures afgesproken over het melden van melden van verdachte situaties
bij de Kustwacht. Hierover bent u door het kabinet op 4 november 2022 geïnformeerd.6

Naar aanleiding van de hierboven genoemde dreiging en om te bezien wat er naast de
reeds genomen maatregelen extra nodig is, is het afgelopen jaar interdepartementaal
samengewerkt om invulling te geven aan een gezamenlijke strategie ter bescherming
van Noordzee-infrastructuur zoals verder toegelicht in deze brief. Naar verwachting
zal het plan van aanpak ter implementatie van de strategie in het tweede kwartaal
van 2023 gereed zijn.

Dit complexe dossier vereist goede interdepartementale afstemming en internationale
coördinatie met bondgenoten en partners. Zoals genoemd coördineert IenW de procesmatige
uitvoering, maar dragen de betrokken departementen, inclusief uitvoerende partijen
zoals politie, de Kustwacht en de private partijen die opereren op de Noordzee, daarbij
eigen (beleids-)inhoudelijke verantwoordelijkheden ten aanzien van hun rol in dit
dossier.

Ook hebben vitale aanbieders op basis van (sectorale) wetgeving een zorgplicht om
passende maatregelen te treffen om de continuïteit van hun processen te waarborgen.
De overheid is zich bewust dat vitale aanbieders zich niet in alle gevallen kunnen
weren tegen door statelijke actoren gesteunde sabotage, spionage en manipulatie. De
overheid pakt hier haar verantwoordelijkheid en ondersteunt hen hierbij.

Strategie ter bescherming van Noordzee-infrastructuur

Samenwerking en een geïntegreerde aanpak om de Noordzee-infrastructuur te beschermen
is cruciaal. Daarom is gestart met de ontwikkeling van een interdepartementaal programma
om zo concrete verbetering te realiseren betreffende de veiligheid van de infrastructuur
op de Noordzee. Een belangrijk onderdeel van de strategie vormt de borging van de
beschikbaarheid, continuïteit, integriteit en vertrouwelijkheid van de vitale processen
ten aanzien van energiedistributie en internet- en dataverkeer. Uitval of verstoring
van vitale processen kunnen leiden tot ernstige maatschappelijke ontwrichting en kunnen
een bedreiging vormen voor de nationale veiligheid.

Belangrijk onderdeel van de gezamenlijke strategie is de ontwikkeling van een sector-overstijgend
kader voor de ontwikkeling van weerbaarheidsverhogende maatregelen en handelingsperspectief
voor de betrokken publieke en private partijen. Hierbij is specifiek oog voor dreigingsactoren,
(internationale) juridische dimensies van het zeerecht, (toekomstige) ruimtelijke
ontwikkeling van offshore-activiteiten op de Noordzee, scheepvaartbewegingen, zeehavens
en aanlandpunten van data- en energie-infrastructuur vanaf de Noordzee. Juridische
mogelijkheden en belemmeringen worden onderzocht zoals de mogelijkheden tot ingrijpen
van verschillende partijen bij ongewenste aanwezigheid van derden in een gebied dat
buiten de Nederlandse territoriale wateren valt, binnen de EU en NAVO wordt het thema
geadresseerd en in het operationele domein worden de huidige crisis-en incidentbestrijdingsplannen
herijkt.

Momenteel wordt vanwege het veranderende dreigingslandschap de door de Europese Commissie
opgestelde EU Maritime Security Strategy (EUMSS) uit 2014 herijkt. Nederland is nauw
betrokken bij dit proces. Waar opportuun wordt de strategie zo veel mogelijk in samenhang
met de herijkte EUMSS geïmplementeerd. Omdat de dreiging ten aanzien van infrastructuur
op de Noordzee een grensoverschrijdend karakter kan hebben, is het van groot belang
dat de strategie ook in samenhang met strategieën van de omringende Noordzeelanden
wordt afgestemd. In dit kader zijn contacten gelegd met relevante Noordzeelanden voor
nadere inhoudelijke afstemming.

De inzet om de bescherming van de vitale infrastructuur te versterken, sinds 2021
in gang gezet onder coördinatie van de NCTV, sluit ook aan bij de strategie. De Telecommunicatiewet
en de door het Europees Parlement (EP) recent goedgekeurde Critical Entities Resilience
(CER) Directive en de Network- and Information Security 2 (NIS2) Directive bieden
daarbij de wettelijke kaders voor het verhogen van de weerbaarheid van de digitale-
en fysieke systemen van vitale infrastructuur.

Aanvullende en bestaande maatregelen

Zoals uiteengezet in het onlangs aan uw Kamer aangeboden Dreigingsbeeld Statelijke
Actoren (DBSA 2)7 is de waargenomen dreiging door statelijke actoren ten aanzien van onderzeese infrastructuur,
zoals kabels en pijpleidingen, nog altijd actueel. Voorbereidingshandelingen voor
verstoring en sabotage van de vitale infrastructuur zijn reeds in het DBSA 1 geconstateerd.
In september 2022 zijn daar de nog ongeattribueerde onderzeese explosies bij de Nord
Stream-gasleidingen bijgekomen. Deze gebeurtenissen illustreren de kwetsbaarheid van
de Europese (en Nederlandse) vitale processen voor sabotageactiviteiten.

Om dreigingen die uitgaan van statelijke actoren het hoofd te bieden is een samenhangende
en diverse set aan maatregelen en instrumenten nodig die Nederland in staat stelt
zich hiertegen te verweren, zowel in het civiele als militaire domein. De Kamerbrief
«Aanpak statelijke dreigingen en aanbieding dreigingsbeeld statelijke actoren 2»8 beschrijft deze brede aanpak.

Specifiek voor de bescherming van vitale infrastructuur wordt gewerkt aan de versterkte aanpak vitaal. De versterkte aanpak vitaal zet in op het verbeteren van de bescherming van de Nederlandse
vitale infrastructuur – waaronder in en op de Noordzee – door maatregelen te treffen
om de weerbaarheid van de vitale processen te vergroten en het vitaal beleid, de beleidscyclus
en het vitaal-stelsel te herzien. Ook wordt relevante wetgeving tegen het licht gehouden
en waar nodig in de komende periode uitgebreid of aangepast. Hierover wordt uw Kamer
nader geïnformeerd in het eerste kwartaal van dit jaar.

Het kabinet onderzoekt daarnaast de mogelijkheden om in het kader van de versterkte
aanpak vitaal een bredere informatie-uitwisselings structuur op te zetten waarin informatie
binnen een veilige omgeving kan worden uitgewisseld – ook tussen overheid en private
partijen – over risico’s, dreigingen en handelingsperspectieven.

De Minister van Economische Zaken en Klimaat is in het kader van telecommunicatiesector
verantwoordelijk voor de zeekabels die hieronder vallen. Daarnaast is Minister voor
Klimaat en Energie verantwoordelijk voor infrastructuur gerelateerd aan de distributie
en transport van de energievoorziening en verleent vergunningen aan windparkexploitanten.
Om inzicht te krijgen in de weerbaarheid van beide sectoren en om op basis daarvan
passende maatregelen te kunnen treffen worden weerbaarheidsanalyses uitgevoerd. Het
Ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK) doet in dit kader met TNO onderzoek
naar weerbaarheidsverhogende maatregelen voor de infrastructuur op de Noordzee. In
het eerste kwartaal van 2023 worden de resultaten hiervan verwacht. Meer zeekabels
zorgen voor meer redundantie en versterken daarmee de weerbaarheid. Daarom wordt door
EZK verkend welke aanvullende gerichte acties genomen kunnen worden om de aanlanding
van nieuwe zeekabels te stimuleren.

Daarnaast beziet EZK momenteel of het aantal bedrijven moet worden uitgebreid dat
binnen de olie-, gas- en telecomsector als vitale aanbieder is aangemerkt, mede in
het licht van de sabotage van Nordstream 1 en 2. Daarbij wordt meegenomen in hoeverre
er onderscheid is te maken in de vitaliteitsbeoordeling van de verschillende zeekabels.

De AIVD en MIVD dragen vanuit hun wettelijke taken bij aan de veiligheid van Nederland
en de bescherming van de Nederlandse economische- en veiligheidsbelangen. In dat kader
doen de diensten structureel onderzoek naar (heimelijke) activiteiten van statelijke
en niet-statelijke actoren die een risico kunnen vormen voor de nationale veiligheid
van Nederland. In het kader van zijn veiligheidsbevorderende taak biedt de AIVD relevante
sectoren, waaronder bedrijven in de energiesector, al dan niet in samenwerking met
andere organisaties zoveel mogelijk dreigingsinformatie en handelingsperspectief voor
het nemen van tegenmaatregelen. Hiermee wordt aan het vergroten van de weerbaarheid
van de vitale aanbieders bijgedragen. Ook in geval van incidenten kan er snel worden
afgestemd tussen de diensten en de relevante sectoren.

Beschikbare en toekomstige capaciteiten

In de recente brief van het kabinet9 bent u geïnformeerd over de aanvullende taken van de Kustwacht naar aanleiding van
de sabotage van Nordstream 1 en 2.

Monitoring, respons en communicatiestructuren in een publiek-private samenwerking
zijn onderdeel van de bescherming van Nederland. Iedere entiteit die actief is op
de Noordzee heeft een eigen rol en dient binnen de rol het maximale te bewerkstellingen
om de continuïteit van data en energie te ondersteunen.

De Kustwacht patrouilleert regelmatig op de Noordzee en monitort scheepvaart voortdurend.
Als Minister van Infrastructuur en Waterstaat fungeer ik als coördinerend Minister
voor de Kustwacht10 en de Minister van Defensie als beheerder van de Kustwacht. De Kustwacht voert taken
uit in opdracht van zes ministeries (IenW, Defensie, JenV, Financiën, EZK en LNV).
De door de Ministers aan de Kustwacht toebedeelde taken worden ingedeeld in hulp-
en dienstverlening, handhaving en maritieme security. Maritieme security betreft taken
ter voorkoming van opzettelijk ongeoorloofde acties op zee. Het beleidsvoornemen is
deze taken verder te ontwikkelen. De Minister van JenV is verantwoordelijk voor het
jaarlijks opstellen van een handhavingsplan voor de Kustwacht, waarmee zij feitelijk
coördinerend is op het terrein van de handhaving.

Er zijn aanvullende meldprocedures afgesproken met de Kustwacht en de Kustwacht kan
voor verschillende incidenten en taken een beroep doen op de middelen van Defensie
en de in Kustwachtverband ter beschikking gestelde politiecapaciteit. Tevens is afgesproken
dat de werkzaamheden van de Kustwacht bij verhoogde dreiging/incidenten kunnen worden
geprioriteerd. Daaropvolgend bekijkt het kabinet als onderdeel van de gezamenlijke
aanpak welke capaciteiten aanwezig of toekomstig benodigd zijn bij de bescherming
van de Noordzee- infrastructuur.

Vanwege de combinatie van kostenstijgingen, van veelal exogene aard, en de allengs
ontstane omvang van het aantal uitvoerende taken dat bij de kustwacht is belegd, is
momenteel sprake van een disbalans met de ter beschikking gestelde middelen. Het is
van belang dat de taken en beschikbare middelen van de Kustwacht in evenwicht zijn.
Dit vergt voor de lange termijn keuzes die dit jaar interdepartementaal zullen worden
voorbereid. Een voorstel hiervoor zal onderdeel zijn van de voorjaarsbesluitvorming.

Defensie beschikt over verschillende capaciteiten die een bijdrage leveren aan de
bescherming van Noordzee-infrastructuur. Marineschepen kunnen de Kustwacht ondersteunen
in de beeldopbouw op de Noordzee. Defensie heeft altijd een schip van de wacht gereedliggen
in Den Helder om de Kustwacht bij te staan wanneer zij daar om vraagt. Ook beschikt
Defensie over capaciteiten voor bijstand zoals hydrografische capaciteiten, duikcapaciteit
en mijnenbestrijdingsvaartuigen. Hiermee wordt bijvoorbeeld de zeebodem in kaart gebracht
of kunnen explosieven onschadelijk worden gemaakt.

Bij de vervanging van capaciteiten houdt Defensie reeds rekening met aspecten van
de onderzeese dreiging. Zo beschikken de nieuwe mijnenbestrijdingsvaartuigen vanaf
2025 over onbemande apparatuur die ook geschikt zijn voor onderwaterinspecties. Ook
is in de Defensienota 2022 (Kamerstuk 36 124) de maatregel Intelligence, Surveillance, Reconaissance (ISR) Noordzee opgenomen.
ISR Noordzee beoogt samen met partners surveillance te realiseren om bedreigingen
van Nederlandse belangen op de Noordzee tijdig te detecteren. Hierover wordt uw Kamer
later dit jaar middels een A-brief nader geïnformeerd.

Om verdere toekomstige capaciteiten te onderzoeken heeft Defensie, in overeenstemming
met betrokken departementen, voor 2023 een focusprogramma bij TNO ingesteld gericht
op Seabed Warfare. Het focusprogramma richt zich onder andere op de ontwikkeling van
de dreiging die uitgaat van Seabed Warfare (breder dan de Noordzee) en het bieden
van een doorkijk naar technologische oplossingsrichtingen waaronder ook weerbaarheidsmaatregelen
ten aanzien van de vormgeving en herstelmogelijkheden van vitale infrastructuur. Ook
worden hiervoor mogelijkheden voor het versterken van de noodzakelijke internationale
samenwerking onderzocht. Gedurende het focusprogramma zullen scenariosessies worden
gehouden met betrokken departementen en sectoren.

Internationale inzet

In lijn met de moties Boswijk en Valstar kijkt Nederland naar de mogelijkheden om
samen met andere lidstaten de veiligheid van infrastructuur op de Noordzee te verbeteren.
Het kabinet agendeert de veiligheid van infrastructuur op de Noordzee op internationaal
niveau gezien het grensoverschrijdende karakter van dit vraagstuk. De internationale
inzet is daarin het sluitstuk van de nationale aanpak en onlosmakelijk onderdeel om
de weerbaarheid en bescherming van Noordzee-infrastructuur te versterken. De weerbaarheid
van onderzeese infrastructuur staat ook hoog op de agenda van de NAVO en de EU. In
aanvulling op de inzet in multilaterale fora is het vraagstuk van infrastructuur op
zee onderwerp van gesprek in de bilaterale relaties met gelijkgezinde landen aan de
Noordzee en daarbuiten.

Europese Unie

De Europese Commissie (EC) werkt sinds 2020 aan de ontwikkeling van de Critical Entities
Resilience (CER) Directive en de Network and Information Security 2 (NIS2) Directive.
Dit traject heeft met de Russische inval in Oekraïne en de Nord Stream 1 en 2 incidenten
grotere urgentie gekregen, waardoor de vaststelling en implementatie is vervroegd.
Beide richtlijnen zijn inmiddels vastgesteld. Op dit moment worden interdepartementaal
voorbereidingen getroffen voor het omzetten van beide richtlijnen in nationale wetgeving.
De uitwerking hiervan wordt meegenomen in de reeds genoemde versterkte aanpak vitaal.

Daarnaast heeft de EC op 14 oktober jl. een voorstel gepresenteerd voor een Raadsaanbeveling
betreffende een gecoördineerde EU-aanpak voor het verhogen van de weerbaarheid van
vitale infrastructuur. De EU wil hierbij onder andere gezamenlijke principes ontwerpen
voor het uitvoeren van stresstesten voor vitale infrastructuur, te beginnen met de
energiesector, waarmee inzicht geboden kan worden op het niveau van de weerbaarheid
van vitale infrastructuur; een onderzoek uitvoeren naar onderzeese kabelinfrastructuur
binnen of verbonden met de EU; bij verstoring van vitale infrastructuur gebruik maken
van EU-crisismechanismen, waaronder de geïntegreerde politieke crisisrespons van de
EU (IPCR) en het mechanisme voor civiele bescherming van de EU (UCPM); en verbeterde
samenwerking en coördinatie tussen diverse EU-gremia11.

Ten slotte biedt zoals hierboven geschetst de EU Maritime Security Strategy (EUMSS)
van de EU sinds 2014 een breed kader voor samenwerking tussen lidstaten en EU-instituties
om de maritieme veiligheid binnen de EU te borgen. De strategie faciliteert gezamenlijke
planning, risicomanagement, crisismanagement en respons in het maritieme domein binnen
de EU. De strategie identificeert «kritieke maritieme infrastructuur» als een van
de belangen op zee die beschermd dienen te worden. In de uitwerking van de strategie
ter bescherming van Noordzee-infrastructuur wordt waar opportuun aansluiting gezocht
bij de EUMSS.

NAVO

Binnen de NAVO zetten verschillende bondgenoten, waaronder Nederland, zich in, om
op korte termijn advies te krijgen over de mogelijkheden die de NAVO heeft om een
grotere rol te spelen bij bescherming van Noordzee-infrastructuur. Nederland zet daarnaast
onder andere in op actieve betrokkenheid van het NAVO Resilience Committee ten aanzien
van het versterken van de weerbaarheid van infrastructuur op zee. De NAVO dient ook
advies te geven over de mogelijkheid en eventuele aard van inzet van NAVO-capaciteiten,
bijvoorbeeld in de vorm van een militair advies. Verschillende bondgenoten waaronder
Noorwegen, Duitsland en Nederland werken momenteel aan een voorstel voor een centraal
knooppunt ter monitoring en bescherming van vitale infrastructuur. Hier kan bijvoorbeeld
informatie worden uitgewisseld tussen overheden maar ook de private sector. Nederland
vindt het ook van belang dat de EU en NAVO op dit onderwerp waar mogelijk kennis delen
en samenwerken. Nederland zet zich daar ook actief voor in.

Defensie investeert tevens binnen de NAVO en in bilateraal verband in internationaal
onderzoek in het maritieme domein, met name gericht op het verbeteren van sensoren
zoals radar, sonar of onderwatersystemen en ook het bijeenbrengen van verschillende
sensordata.

Op operationeel gebied is er binnen de NAVO nauwe samenwerking en uitwisseling van
informatie tussen de Koninklijke Marine en onze strategische partners12. De vier NAVO-vlootverbanden in de noordelijke en zuidelijke wateren van het verdragsgebied
zijn vrijwel continu op zee en zijn inzetbaar zodra de NAVO daartoe besluit. NAVO-landen
delen informatie over wat zij waarnemen op zee. Deze maand spreken de Commandanten
der Zeestrijdkrachten van diverse landen in de NATO Channel Committee over het nauwer integreren van operationele plannen in dit verband.

Nederland zet in op een versterking van de defensiesamenwerking met Noordzeelanden,
zoals in de Joint Expeditionary Force13 (JEF), tevens in lijn met eerder genoemde moties. De JEF bestaat uit enkele landen
die nu of op korte termijn lid zullen zijn van de NAVO en die vanwege hun ligging
aan de Noordzee gedeelde belangen hebben om binnen de NAVO nauwer samen te werken.
Zo spraken zij eind 2022 binnen de JEF af meer informatie uit te wisselen over kwetsbaarheden
en dreigingen op de Noordzee en de Baltische zee. De JEF biedt -naast de NAVO- een
forum om snel informatie en inlichtingen uit te wisselen en te kijken naar mogelijkheden
voor gezamenlijke, of in elk geval afgestemde, inzet van militaire capaciteiten.

Daarnaast verkent het kabinet verdere internationale samenwerking met partners rondom
de Noordzee en daarbuiten. Zo vinden er diverse bilaterale gesprekken plaats met o.a.
het Verenigd Koninkrijk, Noorwegen en België. Hierin is het van belang om goed te
kijken naar de handvatten die het internationaal zeerecht biedt om de Noordzee-infrastructuur
beter te beschermen.

Verenigde Naties

Voorts zet Nederland internationaal in op het bestendigen en implementeren van normen
die cyberaanvallen op «kritieke14 infrastructuur» tegengaan. In VN-verband is vastgesteld dat staten geen actie mogen
ondernemen die opzettelijk kritieke infrastructuur beschadigt of anderszins het gebruik
van kritieke infrastructuur schaadt. Hierbij is expliciet opgenomen dat kritieke infrastructuur
kan bestaan uit technische infrastructuur tussen verschillende staten die essentieel
is voor de algemene beschikbaarheid of integriteit van het internet15. Nederland schaart onderzeese kabels hier ook onder.

Tot slot

Het kabinet staat in nauw contact met de betrokken partijen om de bescherming van
de infrastructuur op de Noordzee continu te verbeteren. Het kabinet werkt intensief
samen met nationale en internationale partners om de aandacht voor het dossier om
te zetten in concrete stappen.

In deze tijd waarin de dreiging vanuit statelijke en niet-statelijke actoren duidelijk
op ons netvlies staat en we geconfronteerd worden met manifestaties van deze dreiging,
zoals de sabotage van Nordstream 1 en 2, acht het kabinet een robuuste aanpak noodzakelijk
om de bescherming van infrastructuur op de Noordzee te kunnen borgen en waar nodig
te verbeteren.

Uw Kamer zal in het najaar worden geïnformeerd over de voortgang van de kabinetsinzet.
Vanzelfsprekend zal het kabinet uw Kamer tussentijds informeren bij belangrijke of
nieuwe ontwikkelingen.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
M.G.J. Harbers