Brief regering : Aanbevelingen n.a.v. het evaluatierapport 'Besluit Adviescollege levenslanggestraften'

Nr. 768
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 3 februari 2023

In de Kamerbrief van 8 juni 2022 heb ik kort aandacht besteed aan de uitkomsten van
de evaluatie van het Besluit Adviescollege levenslanggestraften, uitgevoerd door de
Erasmus Universiteit Rotterdam.1,
2 Naar mijn mening biedt het rapport aanknopingspunten voor verbeteringen in de periode
voorafgaand aan de herbeoordeling van de levenslange gevangenisstraf. Ik heb naar
aanleiding van het rapport in het najaar van 2022 een expertsessie met ketenpartners
georganiseerd om over de aanbevelingen van het rapport te spreken.3 Ik waardeer de betrokkenheid en professionaliteit van de ketenpartners en ben erkentelijk
voor hun inbreng. Met deze brief informeer ik uw Kamer over de stappen die ik neem
ten aanzien van de aanbevelingen uit het evaluatierapport. De in deze brief aangekondigde
wijzigingen zie ik als tussenstap op weg naar het wetsvoorstel voor een alternatieve
herbeoordeling in de vorm van een regeling van voorwaardelijke invrijheidstelling
(v.i.) voor levenslanggestraften. In de afsluiting van deze brief schets ik het vervolg
van dit traject.

Besluit Adviescollege levenslanggestraften

Het Besluit voorziet in de instelling van het Adviescollege levenslanggestraften (hierna:
Adviescollege).4 Samen met het Reglement en het Ketenwerkproces biedt het Besluit grondslag voor de
rol die het Adviescollege vervult. Het Adviescollege adviseert de Minister over het
toelaten van levenslanggestraften tot de re-integratiefase. Indien de Minister positief
besluit, dan adviseert het Adviescollege over de re-integratieactiviteiten. In het
evaluatierapport wordt bezien hoe dit in praktijk gaat, sinds de start van het Adviescollege
in juni 2017. Uit de evaluatie komt naar voren dat het Besluit als zodanig adequaat
functioneert. Desalniettemin volgt uit de evaluatie een aantal aanbevelingen voor
verbetering. Hieronder noem ik achtereenvolgens de aanbevelingen en de aanpassingen
die ik doorvoer naar aanleiding daarvan.

Aanbevelingen Evaluatie Besluit Adviescollege levenslanggestraften

De Erasmus Universiteit Rotterdam doet in haar rapport de volgende aanbevelingen:

Knelpunten en daaruit voortvloeiende aanbevelingen:

1. De opzet inclusief de duur van de re-integratiefase moet opnieuw worden doordacht;

2. Het Adviescollege moet als organisatie worden verstevigd.

Aandachtspunten en daaruit voortvloeiende aanbevelingen:

3. Verander de inrichting van de detentie van levenslanggestraften tot aan toepassing
van het Besluit;

4. Zorg voor tijdige beschikbaarheid en volledigheid van informatie: strafdossier, penitentiair
dossier, justitiële documentatie;

5. Vervroeg de start van de werkzaamheden van het Adviescollege;

6. Verbeter de begeleiding van slachtoffer(s) en nabestaande(n);

7. Zorg voor een voorziening voor gefinancierde rechtsbijstand;

8. Verbeter de informatievoorziening en de positie van de levenslanggestrafte (informatie,
inspraak, rechtsmiddelen);

9. Actualiseer ketenwerkproces, institutionaliseer overleg binnen de keten.

Beleidsreactie

Ad 1. Opzet en duur re-integratiesfase

Duur re-integratiefase

Uit de praktijk is gebleken dat de duur van de re-integratiefase te kort is. Na 25
jaar detentie geeft het Adviescollege zijn eerste advies over de toelating van de
levenslanggestrafte tot de re-integratiefase. Na 27 jaar detentie wordt een ambtshalve
gratieprocedure gestart om te beoordelen of de straf nog een legitiem strafdoel dient.
Als wordt besloten een levenslanggestrafte toe te laten tot de re-integratiefase,
beslaat de re-integratiefase dus in theorie twee jaar. Effectief komt het echter neer
op anderhalf jaar in verband met de te doorlopen processtappen. Volgens ketenpartners
is dit te kort. Dit vind ik een belangrijk signaal. Het is van belang dat een levenslanggestrafte,
die immers al zeer lange tijd gedetineerd is, voldoende tijd besteedt aan het werken
aan re-integratiedoelen. Dit stelt de levenslanggestrafte in staat zich voor te bereiden
op de herbeoordeling van de straf. Daarom heb ik besloten om de duur van de re-integratiefase
met een jaar te verlengen. Dat doe ik door de ambtshalve gratieprocedure een jaar
te verlaten, dus niet meer na 27 jaar, maar na 28 jaar detentie. Daardoor wordt de
duur van de re-integratiefase drie jaar. Het moment van de mogelijke invrijheidsstelling
sluit hierdoor ook beter aan op de langste tijdelijke gevangenisstraf van 30 jaar:
veroordeelden met deze straf kunnen namelijk na 28 jaar detentie met voorwaardelijke
invrijheidsstelling (v.i.). Ten aanzien van de ingangsdatum van deze wijziging dient
nog nadere afstemming plaats te vinden. Hierbij wordt ook gekeken of het nodig is
om te voorzien in een overgangsregeling. Ik streef ernaar hier voor juli 2023 duidelijkheid
over te bieden.

Flexibiliseren moment van herbeoordeling van de straf

In de evaluatie wordt ook aanbevolen te kijken naar de mogelijkheid om het moment
van herbeoordeling van de levenslange gevangenisstraf te flexibiliseren, bijvoorbeeld
tussen 27 en 30 jaren detentie, afhankelijk van de individuele voortgang in het werken
aan de vastgestelde re-integratiedoelen. Gelet op de expertsessie met ketenpartners
heb ik echter afgeleid dat er op dit moment meer behoefte is aan een langere re-integratiefase
en dat het, onder andere met het oog op de belangen van slachtoffers en nabestaanden,
belangrijk is dat het duidelijk is wanneer de eerste herbeoordeling plaatsvindt. Een
flexibel moment van herbeoordeling doet afbreuk aan die duidelijkheid.

Opzet van de re-integratiefase

Om ervoor te zorgen dat alle betrokken partners beter kunnen overzien waaruit de re-integratiefase
bestaat, heb ik de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) gevraagd om dit in een handreiking
te beschrijven. DJI besteedt daarbij aandacht aan de volledige periode van de re-integratiefase.
Hiermee sluit ik aan op de aanbevelingen uit het evaluatierapport op dit punt. Belangrijk
om te vermelden in dit verband is dat de re-integratiefase maatwerk is en dat iedere
levenslanggestrafte die tot de re-integratiefase is toegelaten persoonlijke re-integratiedoelen
heeft.

Verlof

Een van de mogelijke re-integratieactiviteiten voor levenslanggestraften die tot de
re-integratiefase zijn toegelaten, is verlof. In de evaluatie wordt aanbevolen voor
levenslanggestraften ook meerdaags verlof mogelijk te maken. De Regeling tijdelijk
verlaten van de inrichting (Rtvi) schrijft nu voor dat het verlof eindigt op dezelfde
dag dat het is aangevangen (art. 20d lid 5 Rtvi). In eerdergenoemde expertsessie ben
ik erop gewezen dat het voor een succesvolle re-integratie van levenslanggestraften
van belang is om te kunnen oefenen met overnachting buiten de penitentiaire inrichting
(PI). Ik wil de komende tijd onder meer met DJI en gedragsdeskundigen het gesprek
voortzetten over verlof in het kader van de re-integratiefase. Daarbij bezie ik of
meerdaags verlof als laatste stap in de re-integratiefase van levenslanggestraften
mogelijk gemaakt moet worden. Ook op dit punt streef ik ernaar voor juli 2023 duidelijkheid
te bieden.

Ad 2. Versteviging Adviescollege als organisatie

Over organisatorische zaken zoals kantoorruimte, bezoldiging en formatie vindt afstemming
plaats tussen het Adviescollege en mijn ministerie. Uitgangspunt daarbij is dat het
Adviescollege zijn taken goed moet kunnen uitvoeren. Recent is onder andere met het
Adviescollege gesproken over het beter borgen van de beschikbaarheid van werkplekken
en vergaderruimte.

Ad 3. Inrichting van detentie tot aan toepassing van het Besluit

Zowel uit de evaluatie als uit de expertsessie blijkt dat er verbetering mogelijk
is op het volgen van het gedrag en de ontwikkeling van de levenslanggestrafte gedurende
diens detentie. Het actief in de gaten houden van gedrag en gesteldheid is in het
belang van de levenslanggestrafte. Daarnaast helpt een adequate verslaglegging daarvan
het Adviescollege om te toetsen aan het derde criterium («het gedrag en de ontwikkeling
van de levenslanggestrafte gedurende zijn detentie»). In de eerdergenoemde handreiking
die door DJI wordt opgesteld zal expliciet aandacht worden besteed aan de wijze waarop
gedrag en ontwikkeling tijdens detentie gevolgd kunnen worden en hoe dit kan worden
vastgelegd. Uit de expertsessie bleek dat hiervoor mogelijkerwijs aansluiting kan
worden gezocht bij bestaande structuren zoals het Multidisciplinair Overleg (MDO)
en het Psychomedisch Overleg (PMO) in de PI.

Zoals ik reeds heb aangegeven in mijn Kamerbrief van 8 juni 2022, vind ik het wenselijk
dat er meer aandacht is voor het leefklimaat, een zinvolle dagbesteding/zingeving
en de fysieke en geestelijke gezondheid van levenslanggestraften. Tijdens de expertsessie
is hieraan nadrukkelijk aandacht besteed. Daaruit kwam naar voren dat opleidingen
niet alleen in het kader van de re-integratie van belang zijn, maar ook voor zingeving
en aansluiting houden bij de maatschappij. Voor het volgen van een opleiding vind
ik het geen vereiste dat de levenslanggestrafte is toegelaten tot de re-integratiefase.
Bij levenslanggestraften ligt de focus tot aan eventuele toelating tot de re-integratiefase
weliswaar op detentie, maar daaronder vallen zingeving en een zinvolle dagbesteding
en mogelijkerwijs dus ook een opleiding of cursus. Ik verzoek DJI ook deze lijn vast
te leggen in de op te stellen handreiking.

Ad 4. Tijdige beschikbaarheid en volledigheid van informatie

Een goede informatiepositie is van groot belang zodat alle betrokken organisaties
hun werkzaamheden goed kunnen uitvoeren. In navolging op de aanbevelingen uit het
rapport zijn hierin reeds stappen gezet. Zo zijn de strafdossiers van aankomende zaken
gedigitaliseerd en is de toegankelijkheid van de penitentiaire dossiers van levenslanggestraften
verbeterd.

Ad 5. Vervroegen start werkzaamheden Adviescollege

Uit de evaluatie komt naar voren dat het Adviescollege meer tijd nodig heeft voor
zijn werkzaamheden. Aanbevolen wordt om de start van de werkzaamheden met een jaar
te vervroegen naar het moment dat de detentie 22 jaar duurt. Hierdoor heeft het Adviescollege
meer tijd voor de voorbereiding van de inhoudelijke werkzaamheden, waaronder de inventarisatie
van slachtoffers en nabestaanden in de betreffende zaak. Ik vind het erg belangrijk
dat dit zorgvuldig gebeurt. Het vervroegen van het moment van de adviesaanvraag geeft
het Adviescollege en Slachtofferhulp Nederland ook meer ruimte om zich te verdiepen
in de positie van de slachtoffers en nabestaanden, zoals hoe het strafproces voor
hen is verlopen. Ik heb daarom besloten mee te gaan met de aanbeveling uit de evaluatie
om bij 22 jaar detentie de adviesaanvraag bij het Adviescollege in te dienen. De ingangsdatum
van deze wijziging wordt afgestemd met het Adviescollege en andere betrokken ketenpartners.
Het moment waarop het eerste advies wordt uitgebracht, blijft hetzelfde (na 25 jaar
detentie).

Ad 6. Begeleiding van slachtoffers en nabestaanden

Ik heb uw Kamer toegezegd om aan het einde van het tweede kwartaal van dit jaar een
brief over de positie van slachtoffers en nabestaanden in het kader van de levenslange
gevangenisstraf en de herbeoordeling te sturen. Ik vind het daarbij van belang dat
slachtoffers en nabestaanden de mogelijkheid hebben om aan te geven wat zij belangrijk
vinden, zowel ten aanzien van de huidige wijze van herbeoordeling van de levenslange
gevangenisstraf als de mogelijke v.i.-regeling voor levenslanggestraften. Dit doe
ik ook in het licht van de aangenomen motie van de leden Eerdmans en Ellian, die oproept
slachtoffers daar een zwaarwegende stem bij te geven.5 Ik organiseer daarom een bijeenkomst voor slachtoffers en nabestaanden van zaken
waarin de dader is veroordeeld tot een levenslange gevangenisstraf, om het gesprek
hierover te voeren. Aan hen zal worden gevraagd hoe zij betrokken wensen te worden
bij (de voorbereiding op) de herbeoordeling van de straf en op welke manier zij hierover
geïnformeerd willen worden. Ik ben mij ervan bewust dat dit van persoon tot persoon
kan verschillen. Naar aanleiding van de aanbeveling uit het evaluatierapport is het
Adviescollege reeds begonnen om slachtoffers en nabestaanden uit te nodigen voor een
gesprek om hen voor aanvang te informeren over de start van het onderzoek en het uiteindelijk
uit te brengen advies.

Ad 7. Voorziening gefinancierde rechtsbijstand

In het evaluatierapport wordt aanbevolen om de rechtsbijstand voor levenslanggestraften
overkoepelend te regelen door te voorzien in een aparte overkoepelende regeling voor
financiering van de werkzaamheden van de advocaat. Advocaten moeten op dit moment
samen met de Raad voor Rechtsbijstand zorgen voor financiering. Hoewel dit gepaard
gaat met meer afstemming is het in de praktijk werkbaar, zo staat ook in het evaluatierapport.
Ik acht het daarom niet noodzakelijk om hier een aparte regeling voor te treffen.

Ad 8. Informatievoorziening en positie levenslanggestrafte

Zorgvuldigheid aangaande de positie van de levenslanggestrafte acht ik van belang.
Inmiddels wordt, in lijn met een aanbeveling uit de evaluatie, de levenslanggestrafte
als laatste gehoord door het Adviescollege. Uit de evaluatie volgt verder de aanbeveling
om advocaten van de levenslanggestraften rechtstreeks kennis te laten nemen van de
adviezen van het Adviescollege, voordat de Minister beslist over de re-integratiefase.
Op dit moment ontvangt de advocaat het Advies als bijlage bij het besluit, dus nadat
het besluit is genomen. Volgens het Adviescollege ontstaat er in sommige gevallen
een ongelijkwaardige informatiepositie tussen de levenslanggestrafte en bijvoorbeeld
de justitiële inrichting waar deze verblijft. Ik ben echter van mening dat het proces
voldoende transparant is. Het advies is immers gevraagd door en gericht aan de Minister.
De justitiële inrichting maakt deel uit van het ministerie. Om deze reden houd ik
vast aan de verstrekking van het advies als bijlage bij het besluit.

Ad 9. Actualiseren Ketenwerkproces en institutionaliseren van overleg

Met een actualisatie van het ketenwerkproces is reeds aangevangen. Het Besluit en
het ketenwerkproces worden aangepast naar aanleiding van de hierboven genoemde wijzigingen
ten aanzien van de re-integratiefase. Dit is naar verwachting voor juli 2023 gereed.
Er vindt periodiek overleg in de keten plaats en ook op bestuurlijk niveau vindt periodiek
overleg plaats met het Adviescollege. Ik acht dit vooralsnog toereikend.

Tot slot

In mijn brief van 8 juni 2022 heb ik uw Kamer geïnformeerd over mijn voornemen om
een alternatieve wijze van herbeoordeling van de levenslange gevangenisstraf in de
vorm van een v.i.-regeling, en heb ik daarvoor de eerste contouren geschetst. In het
commissiedebat met de vaste Kamercommissie van Justitie en Veiligheid op 5 oktober
2022 (Kamerstuk 29 279, nr. 737) heb ik toegezegd ernaar te streven voor het einde van 2023 een wetsvoorstel hierover
in te dienen. De uitkomsten en aanbevelingen van het evaluatierapport en de aanpassingen
die ik als gevolg daarvan in deze brief heb aangekondigd, betrek ik daar uiteraard
bij. Het evaluatierapport heeft een belangrijke bijdrage geleverd aan het verder verbeteren
van de periode voorafgaand aan de herbeoordeling van de levenslange gevangenisstraf.

De Minister voor Rechtsbescherming,
F.M. Weerwind