Brief regering : Nationaal Programma Circulaire Economie 2023-2030 (NPCE) incl. kabinetsreactie op ICER en SER-verkenning

Nr. 225
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 3 februari 2023

Met deze Kamerbrief bied ik u, als coördinerend bewindspersoon voor Circulaire Economie,
mede namens de Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, de Minister
van Economische Zaken en Klimaat, de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
de Minister voor Klimaat en Energie en de Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking,
het Nationaal Programma Circulaire Economie 2023–2030 (NPCE) aan. Met dit NPCE, dat
volgt uit de afspraken in het coalitieakkoord, zet het kabinet een volgende noodzakelijke
stap in de transitie op weg naar een circulaire economie.

In deze brief ga ik in op de belangrijkste inhoud van het NPCE. Daarnaast reageer
ik op twee relevante rapporten: de Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023 (ICER)
van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) en de verkenning «Evenwichtig sturen
op de grondstoffentransitie en energietransitie voor brede welvaart» van de sociaaleconomische
Raad (SER).

De circulaire transitie versnellen

De manier waarop we op dit moment met grondstoffen omgaan is niet houdbaar. Een stijgende
bevolkingsomvang leidt bovendien zonder ingrijpen tot een toename van de vraag naar
grondstoffen. Meer mensen betekent meer gebruik van grondstoffen, tenzij ze bijvoorbeeld
vaker producten hergebruiken. Maar ook bestaande opgaves leiden tot een hogere vraag
naar grondstoffen. Denk bijvoorbeeld aan de bouwopgave, die leidt tot een toenemende
vraag naar bouwmateriaal. De energietransitie, die leidt tot een toenemende vraag
naar grondstoffen voor de bouw van windmolens, zonneparken enzovoort. We mogen volgende
generaties niet opzadelen met problemen die we nu veroorzaken. Daarom werkt het kabinet
toe naar een circulaire economie in 2050 met als richtinggevend doel het gebruik van
primaire abiotische grondstoffen in 2030 te halveren.

Een circulaire economie draagt bij aan het tegengaan van klimaatverandering, het herstellen
en verbeteren van biodiversiteit en het creëren van een gezonde, schone en veilige
leefomgeving. Daarnaast draagt een circulaire economie bij aan het vergroten van de
leveringszekerheid van grondstoffen. De oorlog in Oekraïne maakt eens te meer duidelijk
hoe afhankelijk we als Nederland zijn van andere landen voor onze grondstoffen1. Versnellen van de transitie is daarom hard nodig. Het NPCE is een belangrijke stap,
maar met de maatregelen in het NPCE alleen komen we er niet. Er is meer nodig om de
doelen daadwerkelijk te realiseren.

Het Nationaal Programma Circulaire Economie 2023–2030 (NPCE)

In het NPCE zijn concrete doelen voor geselecteerde productgroepen geformuleerd en
een uitgebreide set aan maatregelen opgenomen. In het NPCE zijn de maatregelen opgenomen
langs de vier aangrijpingspunten:

1. Vermindering gebruik grondstoffen;

2. Substitutie;

3. Levensduurverlenging en

4. Hoogwaardige verwerking.

Waar het beleid zich eerder vooral richtte op materialen in de afvalfase, leggen we
in dit NPCE steeds meer de nadruk op de gehele keten, van ontwerp en hergebruik tot
en met verwerking, zonder de aandacht te verliezen voor de achterkant van de keten.
Bij meer nadruk op de gehele keten kijken we ook naar de internationale delen daarvan.
De transitie naar een circulaire economie voltrekt zich niet geïsoleerd; het is ook
een Europees en internationaal proces. We sluiten daarom aan bij EU-beleid en dragen
bij aan promotie van de circulaire economie op Europees en mondiaal niveau. Daarbij
houden we ook oog voor onder meer de milieu en sociaaleconomische consequenties van
de transitie in andere landen, waaronder ontwikkelingslanden. Ook zetten we met het
NPCE bewuster in op het stimuleren en faciliteren van het gewenste circulaire gedrag
van burgers op basis van een uitgewerkte gedragsstrategie, die als bijlage is toegevoegd.

Met de inzet op de vier aangrijpingspunten, zorgen we voor een evenwichtige inzet
om te komen tot een circulaire economie, met een evenwichtige set aan stimulerende,
normerende en beprijzende maatregelen. Per fase van de transitie in een productgroep
of materiaalstroom zal het accent verschillen. Waar in het begin van de transitie
de vrijwilligheid vooral gezocht werd met ook stimulerende maatregelen, zal gaandeweg
steeds meer normerende en beprijzende maatregelen voor de hand liggen. Ik ben voornemens
om een tijdlijn op te stellen waarin de verschillende (soorten) maatregelen duidelijk
zichtbaar in de tijd worden gezet.

Maatregelen

De in het NPCE opgenomen maatregelen zijn financieel gedekt. In het geval van een
verkenning of onderzoek is de verkenning of het onderzoek zelf gedekt, maar de doorvertaling
van de uitkomsten van de verkenningen en onderzoeken naar eventuele beleidsmaatregelen
niet.

Voorbeelden van maatregelen in het NPCE zijn:

1: Vermindering gebruik grondstoffen:

– In 2030 koopt de overheid veel meer circulair in. Denk aan bureaus en stoelen, maar
ook aan bruggen, wegen en waterwerken. Daarmee voorkomen we veel onnodig gebruik van
grondstoffen en stimuleren we dat bedrijven circulaire producten gaan aanbieden.

– In 2030 is minimaal vijftig procent van de (wegwerp)verpakkingen gereduceerd ten opzichte
van nu. We verpakken alleen dat wat absoluut noodzakelijk is en stimuleren herbruikbare
verpakkingen.

– Milieuschade mag niet zonder gevolgen blijven. Veroorzaakt de productie van grondstoffen
of producten milieuschade? Dan moet dat gecompenseerd worden door de producent. Door
milieuschade te beprijzen, stimuleren we consumenten en producenten om verantwoorder
keuzes te maken. De komende jaren verkennen we hoe we nog onbeprijsde milieuschade
beter in de kostprijs van producten en diensten kunnen meenemen.

2: Substitutie

– We zetten in op een verplicht percentage hernieuwbare grondstoffen. Doel hiervan is
dat we meer en betere herbruikbare grondstoffen gebruiken. De komende tijd verkennen
we hoe we dit verplichte percentage het beste kunnen invoeren en wat een realistisch
percentage is. Hierbij hebben we oog voor verschillende materiaalstromen. We starten
met textiel (via de ESPR2), verpakkingen (via de verpakkingenverordening), en elektrische apparaten (via de
Ecodesign-richtlijn).

– We werken aan het zo circulair mogelijk bouwen binnen de woningbouwopgave. Daarvoor
gaan we onder andere de voorwaarden scheppen voor het vergroten van vraag en aanbod
voor biobased bouw3.

3: Levensduurverlenging:

– We gaan hergebruik stimuleren, onder andere door het kopen en verkopen van tweedehandskleding
te stimuleren (via de Uitgebreide producentenverantwoordelijkheid (UPV)). We onderzoeken
of het mogelijk is om retailers te verplichten een steeds groter aandeel tweedehands
producten aan te bieden.

– Vanaf 2023 komt er een reparateursregister voor elektrische en elektronische apparaten,
zodat producten die het niet meer doen worden hersteld in plaats van weggegooid.

4: Hoogwaardige verwerking

– In 2050 moet het verbranden van recyclebaar materiaal volledig verleden tijd zijn.
Dat vergt ingrepen aan de voorkant van de keten. Daarom gaan we onder andere gemeentes
én inwoners van Nederland helpen om afval nog beter te scheiden. Uiteindelijk kan
dit leiden tot een materiaalgericht verbrandingsverbod.

– We zetten in op een UPV voor meubels voor 2030. Dat betekent dat producenten verantwoordelijk
worden gemaakt voor (de kosten van) het inzamelen en recyclen van meubels aan het
einde van de levensduur, zodat er zo min mogelijk afval ontstaat.

ICER en SER-verkenning

Bij het opstellen van het Nationaal Programma zijn de aanbevelingen van de SER-verkenning
(Kamerstuk 32 852, nr. 209) en de Integrale Circulaire Economie Rapportage van het PBL (bijlage bij deze brief)
betrokken. De belangrijkste aanbevelingen uit de SER-verkenning en de ICER sluiten
nauw bij elkaar aan.

1. Stel concrete doelen op die gepositioneerd zijn in een visie voor de lange termijn.

Het PBL stelt voor om op nationaal niveau meerdere doelen op te stellen, de SER stelt
één duurzame grondstoffendoelstelling voor. Beide organisaties bevelen doelen aan
waarbij zowel op milieu als circulariteit wordt gestuurd. Om concrete invulling te
geven aan een doel moet deze volgens hen specifiek gemaakt worden op productgroepniveau
(volgens het PBL) of worden toebedeeld aan sectoren en ketens (SER).

2. Ontwikkel een coherent pakket van beleidsmaatregelen met voldoende inzet van verplichtende
maatregelen zoals normering en beprijzing.

Deze maatregelen scheppen nieuwe spelregels om een substantiële marktvraag te creëren
naar circulaire producten die nodig is om de omslag naar een circulaire economie te
maken.

3. Versterk de governance inclusief uitvoeringsstructuur met een duidelijke verdeling
van de verantwoordelijkheden.

Geef betrokken partijen een stevig en gespecificeerd mandaat om de gewenste veranderingen
te realiseren. Het PBL en de SER geven aan dat voldoende structurele mogelijkheden
(mensen en middelen) beschikbaar moeten komen om deze verantwoordelijkheden waar te
maken. Ze constateren dat er op dit moment te weinig middelen beschikbaar worden gemaakt
door het kabinet.

4. Zet in op een kabinetsbrede aanpak waarin circulariteit volledig wordt geïntegreerd
in ander beleid om de ambitie om de economie circulair te maken in 2050 te behalen.

Ambities voor 2030 en 2050 helpen de stap te zetten naar een circulaire economie.
In het NPCE zijn daarom doelen opgenomen voor productgroepen, overeenkomstig de eerste
aanbeveling van de SER en het PBL. Aangetekend dient te worden dat voor het vaststellen
van overkoepelende doelen nog een aantal stappen te zetten is. Ten aanzien van de
tweede aanbeveling is zoals eerder gesteld een grote stap gezet in het NPCE, met een
evenwichtige set aan maatregelen. Op de derde en vierde aanbeveling kom ik later in
deze brief terug.

Uitwerking ambitieus klimaatdoel voor de circulaire economie

In het NPCE wordt ingegaan op de verdere uitwerking van het ambitieuze klimaatdoel
voor de circulaire economie. Door het sturen en faciliteren van (internationale) duurzame,
circulaire ketens draagt beleid voor de circulaire economie immers bij aan de klimaatopgave,
op zowel (1) de mondiale klimaatopgave als (2) de nationale klimaatdoelen. Het kabinet
zet zich in voor het reduceren van de Nederlandse broeikasgasvoetafdruk. Beleid hiertoe
zal ook bijdragen aan de kabinetsdoelstelling om in 2030 nationaal minimaal 55 procent
uitstootreductie te realiseren. Zoals eerder aan uw Kamer gemeld ziet het kabinet
een potentiële bijdrage aan de binnenlandse reductie-opgave van structureel 2–4 Mton
CO2-reductie door circulair beleid. Een recente studie door CE Delft naar de kwantitatieve
CO2-impact van een tiental circulaire maatregelen laat zien dat, naast de te verwachten
mondiale reducties, de verwachte nationale CO2-reductie 0,1 tot 2,8 Mton bedraagt. Het precieze reductiepotentieel op Nederlands
grondgebied ten opzichte van het huidig klimaatbeleid is daarmee onzeker. Dit onderzoek
stuur ik mee met deze brief.

Een circulaire economie draagt bij aan de klimaatopgave, milieuopgave, biodiversiteit
en leveringszekerheid. Omgekeerd kan klimaatbeleid een circulaire economie helpen
versnellen. In het NPCE wordt ingegaan op hoe de samenhang tussen circulaire economie
en klimaatbeleid wordt versterkt in het instrumentarium en welke mogelijkheden er
zijn om de samenhang te versterken in de verschillende klimaatsectoren.

Data en monitoring

Bij het opstellen van het NPCE (en eerder de adviesroutekaarten door de transitieteams4) bleek dat nog veel data ontbreken. Data over de feitelijke belemmeringen, de effectiviteit
van maatregelen en de kosten. Het komende jaar zal gebruikt worden voor het goed in
kaart brengen op welke onderdelen de noodzakelijk data ontbreekt. En zetten we een
eerste stap in het verder verzamelen van deze data. Dit draagt bij het aan zowel de
eerste als de tweede aanbeveling van de SER en het PBL. Een belangrijke notie hierbij
is dat de dataverzameling, net als de wijze waarop we de doelen zullen meten, nog
onontgonnen terrein is, mede omdat we voorlopen op andere landen.

Kabinetsbrede inzet op circulaire economie

Indachtig de vierde aanbeveling van het PBL en de SER, vinden we het belangrijk om
te benadrukken dat de transitie naar een circulaire economie een kabinetsbrede aanpak
is. Omdat de transitie naar een circulaire economie andere opgaven raakt en kan helpen
(en vice versa), trekken we voor de uitwerking zoveel mogelijk op met andere ministeries,
waarvan de SER en het PBL in hun adviezen ook het belang benadrukken. Denk hierbij
ook aan samenwerking bij de klimaat- en energietransitie, de woningbouwopgave en de
transitie in het landelijk gebied, maar ook aan de zorg, sport, logistiek en mobiliteit.

Op 9 december 2022 heeft uw Kamer tevens de Nationale Grondstoffenstrategie (Kamerstuk
32 852, nr. 224) ontvangen. Deze kent een nauwe samenhang met het NPCE, met name als het gaat om
inzet van circulaire strategieën gericht op het vergroten van de leveringszekerheid
van kritieke grondstoffen en de verduurzaming van internationale ketens. De Grondstoffenstrategie
en het NPCE versterken elkaar.

In samenhang met de derde aanbeveling van het PBL en de SER heeft uw Kamer per motie
(Kamerstuk 32 852, nr. 199) verzocht om naast het concretiseren van circulaire economiedoelen ook de concrete
beleidsopties, routes, afwegingen en (maatschappelijke) kosten die gepaard gaan met
het behalen van deze doelen, in kaart te brengen. Deze zijn opgenomen in de bijlage.
Daarnaast wordt hierbij invulling gegeven aan de motie van de leden Bontenbal en Grinwis
(Kamerstuk 32 813, nr. 952).

Tot slot

We gaan met dit NPCE een volgende fase van deze urgente transitie in. Het kabinet
had dit programma niet op kunnen stellen zonder de basis die er afgelopen jaren gelegd
is. Daar zijn we de betrokken partijen, zoals de transitieteams en leden van het Bestuurlijk
Overleg Circulaire Economie en hun achterban, zeer erkentelijk voor.

Om de benodigde versnelling mogelijk te maken gaan we met het NPCE in de hand in gesprek
met betrokken partijen bij de circulaire economie. We gaan afspraken maken met bedrijven,
werkgeversorganisaties, financiële en kennisinstellingen, vakbonden, maatschappelijke
organisaties en medeoverheden over de bijdrage die zij kunnen leveren aan het realiseren
van de doelen. Veel partijen hebben in aanloop naar dit NPCE aangegeven een bijdrage
te willen leveren.

We zetten met het NPCE weer een stap op weg naar de circulaire economie. Maar, zoals
gezegd, is er nog meer nodig om de ambities te halen. We willen de komende jaren daarom
meer stappen zetten en gaan op zoek naar mogelijkheden om de doelen binnen bereik
te brengen.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
V.L.W.A. Heijnen

Bijlage: Mogelijke aanvullende maatregelen op het NPCE

In het Nationaal Programma Circulaire Economie 2023–2030 zijn alleen maatregelen en
acties opgenomen waar we middelen voor hebben. Voor de volgende aanvullende maatregelen
en acties zijn (nog) geen middelen:

• Circulair uitvoeren andere transities (zoals klimaatagenda en bouwopgave) uitgebreider
dan huidige inzet;

• Opschalingsregeling Circulaire Economie (volgens systematiek SDE++);

• Meerkosten vergoeden bij Maatschappelijk Verantwoord Opdrachtgeven en Inkopen (MVOI);

• Voor meer productgroepen circulaire inkoopcriteria oppakken;

• Faciliteren medeoverheden en regionale partijen om circulaire economie-opgave regionaal
in de praktijk te brengen;

• Meer ondernemers in het peloton bereiken door verdere opschaling van het Versnellingshuis
Nederland Circulair!;

• Aandacht voor het thema duurzaamheid in brede zin en de circulaire economie vergroten
en vraaggestuurd het onderwijs hierin ondersteunen.

• Het (laten) opvangen van de sociale gevolgen van afbouw door om- en bijscholing naar
circulaire skills;

• Inzet op een data- en digitaliseringsstrategie, een platform om datadeling te faciliteren;

• Een onderzoeksagenda opstellen om de gaten in beschikbare data op te vullen.

Niet in deze bijlage opgenomen, maar wel relevant, is de opvolging van de aanbevelingen
die volgen uit de verkenningen van maatregelen en onderzoeken zijn opgenomen in het
NPCE. De verkenning/onderzoek is financieel gedekt, maar de uitvoering van de hieruit
volgende aanbevelingen niet. Deze kunnen zonder aanvullende middelen dus niet zomaar
doorgang vinden.

Met deze bijlage geven we invulling aan een motie van Tweede Kamerlid Mulder (CDA).5

De voorgestelde wetgevende maatregelen, zowel nationaal als Europees, zullen impact
hebben op handhaving, uitvoering en toezicht, ook financieel. De impact op uitvoering
en handhaving zal bij verdere uitwerking van specifieke wetgevende maatregelen met
een HUF-toets6 nader in kaart worden gebracht. Dit zal nader inzicht geven in de implicaties voor
de bevoegde autoriteiten (o.a. de Inspectie voor Leefomgeving en Transport (ILT) en
Omgevingsdiensten), uitvoeringsorganisaties (o.a. RWS, RVO) en, in sommige gevallen
medeoverheden, en de budgettaire gevolgen.