Brief regering : Aanvullende maatregelen aanpak arbeidsmarktkrapte

Nr. 1174 BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 3 februari 2023

Het kabinet streeft een maatschappij na waarin mensen hun talenten ontplooien en de
toekomst met vertrouwen tegemoet kunnen zien. Daarvoor is een goed werkende arbeidsmarkt
van fundamenteel belang. Nederland staat voor grote opgaven. Voorbeelden van deze
opgaven zijn de energietransitie, het versterken van de onderwijskwaliteit en de uitdaging
om de zorg bestendig te maken tegen de vergrijzing. Dit soort opgaven kunnen we het
hoofd bieden door samen te werken tussen overheid, werkgevers en werkenden. Om mensen
op al die plekken te krijgen waar ze het meest nodig zijn. Dat is waar het kabinet
voor staat. En dat is de «waarom» van het onderzoek naar aanvullende maatregelen in
de aanpak van arbeidsmarktkrapte.

Voor de zomer heb ik u, mede namens meerdere collega’s van het kabinet, meegenomen
in de acties en maatregelen die we in gang hebben gezet om personeelstekorten terug
te dringen.1 Ook is uw Kamer geïnformeerd over de sectorale plannen op het gebied van onder andere
zorg, onderwijs, klimaat- en digitale transitie, kinderopvang, (internationale) veiligheid
en wonen. Op 29 september jl. hebben we met elkaar gedebatteerd over de aanpak (Handelingen II
2022/23, nr. 6, item 7). Met uw Kamer voelt het kabinet de urgentie om actie te blijven ondernemen. In de
brief van 24 juni over arbeidsmarktkrapte, is de visie van het kabinet op de rol van
de overheid – naast de essentiële rol van werkgevers en werkenden zelf – uiteengezet.
Omdat krapte ook in de toekomst een cruciaal punt van aandacht zal blijven, worden
er aanvullende maatregelen onderzocht die een duurzame en actiegerichte aanpak ondersteunen.

In deze brief informeer ik uw Kamer, mede namens de Minister voor Armoedebeleid, Participatie
en Pensioenen (APP), de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW), de Minister
voor Primair en Voortgezet Onderwijs (PVO), de Minister van Economische Zaken en Klimaat
(EZK), de Minister voor Klimaat en Energie (K&E), de Minister voor Langdurige Zorg
en Sport (LZS), de Staatssecretaris Fiscaliteit en Belastingdienst en de Staatssecretaris
Toeslagen en Douane, over de stand van zaken van dit onderzoek naar aanvullende kraptemaatregelen.
De voorliggende brief kan worden gezien als een onderdeel van de bredere hervorming
van de arbeidsmarkt, waarover uw Kamer begin februari wordt geïnformeerd.

Na een periode van hoge economische groei zal de economie in de nabije toekomst naar
verwachting minder groeien, onder andere door de gevolgen van de oorlog in Oekraïne
en de sterk gestegen energieprijzen. Op korte termijn zal de veranderende economische
situatie de acute krapteproblematiek iets doen verminderen. Op de langere termijn
blijven we voor de uitdaging staan om ons niveau van welvaart en publieke voorzieningen
op peil te houden én de noodzakelijke transitie naar een duurzame economie te maken.
Daarvoor moeten we structurele personeelstekorten aanpakken in sectoren als de zorg,
het onderwijs, de techniek, ICT en beroepen die nodig zijn voor de klimaat- en digitale
transitie. Dit alles met in de toekomst structureel minder werkenden als aandeel van
de totale bevolking. Dat vereist een extra inzet om mensen naar werk te begeleiden
en tot (meer) werk aan te zetten. En te blijven investeren in de ontwikkeling van
mensen. Ook zullen we mismatches op de arbeidsmarkt moeten tegengaan door te zorgen
dat werkenden de juiste vaardigheden hebben. Bovendien zullen we werk slimmer en efficiënter
moeten inrichten, om hetzelfde werk met minder mensen gedaan te krijgen. Alleen samen
houden we Nederland open, waarbij er een rol is weggelegd voor de overheid én voor
werkgevers en werkenden.

Leeswijzer

In deze brief wordt eerst ingegaan op de economische situatie en hoe die samenhangt
met de krappe arbeidsmarkt. Vervolgens wordt toegelicht welke aanvullende maatregelen
het kabinet nader aan het onderzoeken is om de krapte tegen te gaan en de arbeidsmarkt
van nu en in de toekomst te verstevigen. Dit komt bovenop de maatregelen en acties
die we, conform de Kamerbrief van 24 juni, in gang hebben gezet. Tot slot wordt een
doorkijk gegeven naar de fundamentele vraag waar we ook mee aan de slag gaan: hoe
de economie en onze arbeidsmarkt er in de toekomst uit kan zien. Vanaf pagina 24 vindt
u in de bijlagen een overzicht van de maatregelen uit de brief van 24 juni en meer
informatie over marginale druk.

Economische situatie

Achter ons liggen twee jaren die in macro-economisch opzicht zijn gekenmerkt door
forse inhaalgroei. Hoewel niet iedereen daar in gelijke mate van heeft geprofiteerd,
en de maatschappelijke en medische gevolgen van de coronapandemie nog voelbaar zijn,
was het economisch herstel van de coronacrisis opzienbarend. De jaren 2021 en 2022
hebben het bbp teruggebracht tot ruim boven het niveau van voor de coronacrisis.2 Net als in de jaren voorafgaand aan de coronacrisis werd de groei in 2021 en 2022
vooral gedreven door toename van het aantal werkenden, aangezien de arbeidsproductiviteit
al jaren nauwelijks toeneemt.3 Door zeer hoge inflatie in 2022 hebben mensen hier niet van geprofiteerd via hun
inkomen. De inhaalgroei na de coronacrisis zorgde wel voor een snelle toename in de
vraag naar werkenden. Mede door een verminderde dynamiek op de arbeidsmarkt tijdens
de coronacrisis (onder andere als gevolg van de steunmaatregelen), heeft het arbeidsaanbod
die groei van de vraag naar arbeid onvoldoende kunnen bijhouden. De krapte is hierdoor
in vrijwel alle sectoren sterk opgelopen.

Het arbeidsaanbod is in deze periode wel fors toegenomen. Ten opzichte van februari
2020 zijn er ruim 400 duizend mensen extra aan het werk gegaan. Vergeleken met mei
2020 zijn dit zelfs meer dan een 600 duizend extra werkenden.4 In totaal zijn er met 9,7 miljoen werkenden meer mensen dan ooit aan het werk in
Nederland. Hoewel de krapte voor flinke problemen zorgt, zien we ook dat veel mensen
de kans hebben gekregen om via werk in hun bestaanszekerheid te voorzien, hun talenten
te ontplooien, en te profiteren van een nieuwe sociale omgeving. Het aantal langdurig
werklozen is sterk afgenomen, net als het aantal mensen dat door ontmoediging gestopt
is met zoeken naar werk, het aantal mensen in de bijstand en het aantal onderbenutte
deeltijdwerkenden.5

Inmiddels is het economisch beeld aan het veranderen. De gevolgen van de oorlog in
Oekraïne raken de Nederlandse economie, bijvoorbeeld door sterk gestegen energieprijzen.
Het kabinet zet zich in om de klap voor huishoudens en mkb’ers te verzachten, maar
kan de pijn niet volledig wegnemen. Hoge energieprijzen drukken de koopkracht van
huishoudens, drijven de productiekosten van bedrijven op en remmen de buitenlandse
vraag naar Nederlandse goederen en diensten. Dit zorgde al in de tweede helft van
2022 voor lagere economische groei: 0,4% op kwartaalbasis in het derde kwartaal van
2022 tegenover 2,3% in het tweede kwartaal. De economische groei voor heel 2023 wordt
door het CPB geraamd op 0,9%. Dat is aanzienlijk lager dan in 2021 en 2022, en ook
onder het langjarige gemiddelde van 2,15% tussen 2014 en 2019.

Dit beïnvloedt de krapte op de arbeidsmarkt. De trend van alsmaar oplopende krapte
over de gehele linie van de economie zal naar verwachting niet doorzetten bij lagere
economische groei. Het aantal vacatures per 100 werklozen is in het derde kwartaal
van 2022 iets afgenomen, van 143 naar 121.6 Dit laat onverlet dat er sprake blijft van krapte en dat de hele samenleving hier
de gevolgen van ervaart.7 Met het verminderen van de conjuncturele krapte zal het met name binnen sectoren
waar de krapte een meer structureel karakter heeft, moeilijk blijven om voldoende
werkenden te vinden. Het gaat dan voornamelijk om beroepen in de zorg, het onderwijs,
de techniek, ICT en beroepen die nodig zijn voor de klimaat- en digitale transitie8.

In deze zware tijden moeten we voorkomen dat mensen toegang verliezen tot basale levensbehoeften
of hun rekeningen niet meer kunnen betalen. Dit kabinet wil naast mensen staan. Het
kabinet zet voor 2023 een groot pakket aan maatregelen in om de koopkracht van huishoudens
te stutten en mkb’ers met hoge energiekosten te ondersteunen. Die maatregelen hebben
ook consequenties voor de economie als geheel. Deze tijdelijke maatregelen houden
werkgelegenheid in stand en hebben daarmee invloed op het voortbestaan van krapte
op de arbeidsmarkt. Dat accepteert het kabinet. De prioriteit is nu om huishoudens
en ondernemingen door deze moeilijke tijd heen te helpen.

Het kabinet zet tegelijkertijd onverminderd in op de acties genoemd in de brief over
arbeidsmarktkrapte van 24 juni. Die acties dragen bij aan een arbeidsmarkt die structureel
beter bestand is tegen periodes van krapte. Een belangrijk onderdeel van de krapteaanpak
zijn de sectorale aanpakken waar uw Kamer over is en wordt geïnformeerd.9 Zo komt het kabinet tegelijkertijd met deze brief bijvoorbeeld met een Actieplan
Groene en Digitale banen, gericht op de aanpak van de arbeidsmarktkrapte in de techniek
en ICT. Ook werkt het kabinet aan het beter in beeld krijgen van verwachte tekorten
op de arbeidsmarkt. Dit mede naar aanleiding van de motie van de leden Ceder en Smals10 en het advies van de Raad van State bij de Miljoenennota, om bij voorgenomen beleid
rekening te houden met de arbeidsmarkteffecten daarvan.11

Die blijvende inzet is hoog nodig, ook vanwege de demografische vooruitzichten. De
afgelopen decennia hebben we in Nederland steeds te maken gehad met een groeiende
beroepsbevolking. De effecten van de vergrijzing op de demografie zijn tot dusver
gecompenseerd door een steeds hogere arbeidsparticipatie. Ook innovatie en automatisering
kunnen compenseren voor demografische ontwikkelingen, maar sinds 2008 slagen we er
nauwelijks in om langs die weg een hogere algehele arbeidsproductiviteit te realiseren.
Vanaf 2026 stagneert de groei van het aantal werkenden; behoudens onverwachte ontwikkelingen
in arbeidsparticipatie en migratie. Voor de periode 2026–2030 raamt het CPB de groei
van de werkzame beroepsbevolking op 0,0%.12 Dat is een periode waarin er juist veel werk te verzetten is ten behoeve van de noodzakelijke
transities en de ambities die het kabinet heeft gesteld. Dit zijn langdurige uitdagingen,
die we als samenleving zullen moeten oplossen terwijl we leren omgaan met schaarser
wordende arbeid.

Onderzoek naar aanvullende kraptemaatregelen

Er is al veel beleid in gang gezet om de arbeidsmarktkrapte tegen te gaan. In bijlage
1 treft u een overzicht van de acties en maatregelen die het kabinet in gang heeft
gezet, conform de Kamerbrief van 24 juni. De verantwoordelijke vakministers blijven
u daarnaast separaat en meer gedetailleerd informeren over de voortgang van sectorale
maatregelen. Iedere sector werkt immers anders en is gebaat bij maatwerk, ook als
het gaat om kraptemaatregelen.

Naast deze in gang gezette sectorale en generieke maatregelen blijven we aandacht
houden voor de krappe arbeidsmarkt. Het kabinet verkent aanvullende maatregelen om
de krapte aan te pakken en de arbeidsmarkt van nu en in de toekomst te verstevigen.
Op dit moment worden de volgende maatregelen samen met sociale partners en (onderwijs)organisaties
nader onderzocht:

(1) diverse acties gericht op meer lonend maken van werk;

(2) extra inzet op vergroten arbeidsaanbod;

(3) financiële ondersteuning bij overstap naar structurele kraptesectoren.

Deze maatregelen worden getoetst op onder meer effectiviteit, uitvoerbaarheid en doelmatigheid,
en afgestemd met externe (sociale) partners. Ook wordt gekeken naar de budgettaire
gevolgen en dekking van de maatregelen voor het Rijk. Daarbij is een belangrijke disclaimer
dat de maatregelen (potentieel) grote budgettaire effecten hebben. Het kabinet zal
in het voorjaar de financiële haalbaarheid en wenselijkheid van de voorgestelde maatregelen
bezien.

1. Werk moet meer lonen

Het kabinet vindt het belangrijk dat werken loont. Op een krappe arbeidsmarkt is het
extra belangrijk dat wie de stap maakt om aan het werk te gaan of meer uren te werken
dat ook echt merkt in de portemonnee. In het coalitieakkoord (bijlage bij Kamerstuk
35 788, nr. 77) zijn hier verschillende maatregelen voor opgenomen, zoals het verhogen van de arbeidskorting
en het inkomensonafhankelijk maken van de vergoeding voor kinderopvang. Uw kamer heeft
op dit punt ook diverse moties aangenomen, zoals de motie van het lid Palland c.s.
en de motie van het lid Léon de Jong13.

Of werken loont, gaat in eerste instantie over de vraag hoeveel een werkende in totaal
overhoudt. Dat wordt beïnvloed door de gemiddelde belastingdruk: het procentuele verschil
tussen het brutoinkomen en het besteedbaar inkomen. De gemiddelde belastingdruk wordt
groter bij hogere belastingen en juist verkleind door inkomensondersteuning, zoals
toeslagen. Bij beslissingen rondom werk speelt ook de marginale belastingdruk een
grote rol. Iemand die overweegt om meer te gaan werken, nieuwe vaardigheden aan te
leren voor een hogere salarisschaal, of te solliciteren op een beter betaalde functie,
wil vooral weten hoeveel extra besteedbaar inkomen dat oplevert. En dus hoeveel van
een extra verdiende euro die iemand kwijt is aan belastingen en op- of afbouw van
inkomensafhankelijke regelingen zoals toeslagen. Dat laatste wordt aangegeven door
de marginale druk.

De marginale druk kan hoog tot zeer hoog uit vallen, vooral voor werkenden die aanspraak
maken op meerdere inkomensafhankelijke regelingen. Bij een toenemend inkomen kan het
gebeuren dat die regelingen gelijktijdig afbouwen. Een extra euro inkomen uit werk
zorgt er dan voor dat deze werkenden minder inkomen ontvangen uit al deze regelingen.
Bijvoorbeeld doordat zowel de huurtoeslag als de zorgtoeslag omlaag gaat. Daardoor
valt de marginale druk voor specifieke groepen zeer hoog uit: onder de streep houden
zij weinig over als ze meer gaan verdienen. Een zeer hoge marginale druk zien we bij
4%14 van de werkenden: zij hebben een marginale druk van boven de 70%. Deze groep houdt
minder dan 30 cent over van een extra verdiende euro. Voor de helft van deze groep
komt de marginale druk zelfs extreem hoog uit: boven de 80%. In de groepen met zeer-
of extreem hoge marginale druk is een deel al voltijd aan het werk. Het percentage
voor wie dit een belemmering is om meer uren te werken ligt dus lager. De groep met
zeer hoge marginale druk bevindt zich vooral op een specifiek punt in de inkomensverdeling.
Ruim twee derde van hen verdient minimumloon of net daarboven. Daarnaast heeft bijna
85% van deze groep te maken met afbouw van huur- en/of zorgtoeslag. In het afbouwtraject
wordt de huurtoeslag ca. 20–30 cent minder per extra verdiende euro. Bij de zorgtoeslag
is dat 13 cent. Wanneer deze afbouwtrajecten samenvallen kost dit een werkenden per
extra verdiende euro dus 30 tot ruim 40 cent. Dat betekent dat ze de marginale druk
met 30 tot ruim 40%-punt verhogen.

De meeste werkenden hebben daar in de praktijk niet mee te maken; voor driekwart van
hen ligt de marginale druk tussen de 40 en 70%. Daarmee houden zij dus 60 tot 30 cent
over van elke extra euro brutoinkomen. Een marginale druk boven 60% is nog altijd
hoog: ruim de helft van een extra verdiende euro komt niet in de eigen portemonnee.
Met een combinatie van het toptarief pensioenpremie en afbouw van de arbeidskorting
wordt een dergelijk hoge marginale druk al bereikt. Deze hoge marginale druk moet
daarom ook worden afgezet tegen andere wensen en doelen, zoals een progressief stelsel,
pensioenopbouw en gerichte inkomensondersteuning/regelingen. 8% van de werkenden heeft
een marginale druk tussen 60 en 70%. Bij één op de vijf werkenden is de marginale
druk lager dan 40%. Een te negatieve inschatting van de eigen feitelijke marginale
druk kan werkenden ook remmen om meer uren te werken. Het is van belang dat mensen
zich hiervan een goed beeld kunnen vormen, bijvoorbeeld door gebruik van de WerkUrenBerekenaar
en de WerkZorgBerekenaar.15 Het kabinet zet zich ervoor in dat mensen hun feitelijke marginale druk scherper
in beeld krijgen en dergelijke nuttige tools weten te vinden.

Hoewel de meeste werkenden hier niet mee te maken hebben, vindt het kabinet de bestaande
extremen in de marginale druk onwenselijk. Alle werkenden zouden er duidelijk van
moeten profiteren als zij een extra inspanning leveren. Tegelijkertijd is de eerlijke
boodschap dat het niet eenvoudig is om de marginale druk te verlagen. Er is altijd
sprake van een afruil. De mate van inkomensondersteuning, de gemiddelde druk, de hoogte
van de marginale druk en de gezondheid van de overheidsfinanciën zijn met elkaar verbonden.
Om te bereiken dat een regeling niet langer (of minder) bijdraagt aan de marginale
druk moet ofwel de hele regeling afgeschaft worden, of moet de regeling inkomensonafhankelijk
(of minder inkomensafhankelijk) worden gemaakt en voor alle inkomens open worden gesteld.
De afschaffing van een regeling verlaagt de mate van inkomensondersteuning (en verhoogt
de gemiddelde belastingdruk), terwijl openstelling voor alle inkomensgroepen grote
budgettaire consequenties heeft (en inkomensondersteuning biedt aan mensen die dat
niet nodig hebben). Dat dilemma kwam ook scherp naar voren in de besluitvorming over
de Begroting van 2023, waarbij gekozen is voor een groot pakket aan maatregelen om
huishoudens te ondersteunen. Die steun vindt het kabinet net als uw Kamer noodzakelijk,
maar heeft ook gevolgen voor de marginale druk. Door de verhoging van de toeslagen,
krijgt een grotere groep huishoudens recht op toeslagen. Daardoor krijgen ook meer
huishoudens te maken met de inkomensafhankelijke afbouw van die toeslagen, wat hun
marginale druk verhoogt, maar tegelijk ook hun gemiddelde druk verlaagt.

Varianten om extremen in de marginale druk te verminderen (motie van het lid Palland
c.s. en de motie van het lid Koffeman)

Het kabinet heeft in totaal zes varianten in beeld gebracht om op korte termijn de
extremen in de marginale druk te verminderen, naar aanleiding van de motie van het
lid Palland c.s.16 Bijlage 2 en 3 bevatten een gedetailleerde beschrijving van de varianten en hun effecten.
De varianten geven tevens invulling aan de motie van het lid Koffeman.17 De varianten illustreren de mogelijkheden om de marginale druk te verlagen en ook
de afruil zoals hierboven is geschetst. De varianten zijn niet budgettair neutraal
en kosten tot € 2,5 miljard. Uiteraard geldt dat voor dergelijke maatregelen dekking
gevonden dient te worden. Als die dekking gevonden wordt binnen het domein van de
inkomstenbelasting en toeslagen, heeft dit vervolgens weer effect op de marginale
druk. In de uitgewerkte varianten is enkel het effect van de maatregel om de marginale
druk te verlagen meegenomen, het effect van eventuele dekkingsmaatregelen is dus niet
zichtbaar. Ter illustratie van de dekkingsopgave is een technische mogelijkheid doorgerekend.
Om € 2,5 miljard te dekken uit het tarief van de eerste schijf, zou het tarief met
0,61%-punt verhoogd moeten worden. Daarmee stijgt voor alle huishoudens de gemiddelde
druk. Voor werkenden die binnen de eerste schijf vallen stijgt daarnaast ook de marginale
druk met 0,61%-punt (dus met een inkomen van maximaal € 73.031). Een deel van de verlaging
van de marginale druk wordt daarmee weer te niet gedaan. Dit voorbeeld illustreert
hoe het benodigde bedrag ongeveer opgebracht kan worden. Er zijn echter meerdere manieren
om in dekking te voorzien.

Variant

Titel

Omschrijving

Kosten (– = opbrengst)

1

Zorgtoeslag: afbouwpunt verhogen

De zorgtoeslag bouwt af vanaf ca. 35.000 euro (nu ca. 25.000 euro)

€ 2,5 miljard

2

Zorgtoeslag: afbouwpercentage halveren

Na het afbouwpunt bouwt de zorgtoeslag af met 6,82% (nu 13,64%)

€ 2,3 miljard

3

Huurtoeslag: afbouwpunt verhogen en afbouwpercentage verlagen

De huurtoeslag bouwt af vanaf ca. 24.500 euro voor eenpersoonshuishoudens en ca. 33.500
euro voor meerpersoonshuishoudens (nu resp. 19.500 euro en 28.500 euro) en het afbouwpercentage
wordt verlaagd met ca. 10%

€ 0,75 miljard

4

Arbeidskorting: opbouw tussen 2e en 3e inkomensgrens verhogen

De arbeidskorting bouwt ca. 8% steiler op tussen een inkomen van ca. WML en ca. modaal

€ 2,1 miljard

5

Tarief eerste schijf: verlagen

Het IB-tarief over de eerste ca. 36.000 euro (deel eerst schijf) wordt verlaagd met
0,5%

€ 2,1 miljard

6

Afbouwtrajecten van heffingskortingen omzetten in schijftarieven

De inkomensafhankelijke afbouw van de algemene heffingskorting en arbeidskorting vervalt.
In plaats daarvan worden de schijftarieven op deze trajecten verhoogd. Hierdoor verdwijnt
het tweeschijvenstelsel en ontstaat een vierschijvenstelsel.

€ –3,1 miljard

6a

Afbouwtraject van algemene heffingskorting omzetten in schijftarieven

Conform fiche 6, maar dan enkel voor afbouw algemene heffingskorting. Er ontstaat
een drieschijvenstelsel.

€ –1,6 miljard

Bij de uitwerking van de motie van het lid Palland c.s. zijn extremen in de marginale
druk geïnterpreteerd als een zeer hoge marginale druk van 70% en hoger. Om deze extremen
te beperken is gekeken naar de groep waar deze extremen zich voordoen; de groep met
een marginale druk >70%. Door de varianten op deze groep te richten, kunnen de extremen
gericht worden beperkt. Hun zeer hoge marginale druk heeft veelal te maken met afbouw
van zorg en/of huurtoeslag. In drie van de doorgerekende varianten (varianten 1, 2
en 3; zie ook bijlage 2 en 3 voor een uitgebreidere beschrijving) wordt daarom de
afbouw van zorg- of huurtoeslag aangepakt. De grootste bijdrage aan de marginale druk
komt door de inkomensheffing, ook bij de groep met een zeer hoge marginale druk. Daarom
zijn er ook twee varianten in de belastingheffing uitgewerkt: in de arbeidskorting
(variant 4) en in het tarief van de eerste schijf (variant 5). De arbeidskorting kent
ook een afbouwtraject en draagt daardoor bij aan de marginale druk. De doorgerekende
aanpassing in de arbeidskorting kan precies worden gericht op het inkomensniveau van
werkenden met een zeer hoge marginale druk. Het verlagen van de eerste belastingschijf
is juist een heel generieke aanpassing die de marginale druk verlaagt voor alle groepen
met een belastbaar inkomen onder de tweede belastingschijf, zowel werkenden als niet-werkenden.
De varianten 6 en 6a haken in op de complexiteit van het stelsel. De variant laat
de marginale druk nagenoeg ongewijzigd en levert, in tegenstelling tot de andere varianten,
geld op. De variant maakt de marginale druk transparanter door de afbouw van de heffingskortingen
af te schaffen en deze afbouw te verwerken in hogere schijftarieven. Daarbij gaat
het stelsel terug van de huidige 2 schijven naar 4 schijven zoals die er tot eind
2018 waren. Deze variant geeft daarmee invulling aan het verzoek van Van Apeldoorn
voor een variant met meerdere schijven.18 En past ook bij de in de motie van het lid Eppink19 gevraagde vereenvoudiging van het belastingstelsel. Hiermee wordt tevens invulling
gegeven aan de motie van het lid Grinwis c.s om te bezien hoe de inkomstenbelasting
transparanter kan worden gemaakt, bijvoorbeeld door de afbouw van de heffingskortingen
te verwerken in de nominale belastingtarieven.20 Het rapport «Bouwstenen voor een beter belastingstelsel21» bevat meer en verdergaande opties op het gebied van vereenvoudiging. Qua toeslagen
heeft het kabinet de ambitie om de toeslagen af te schaffen. In december is uw Kamer
per brief geïnformeerd over de aanpak om te komen tot de uitwerking hiervan.22

Het huidige en voorgaande kabinetten voeren al jaren beleid om en het gesprek met
uw Kamer om de marginale druk te verlagen. Er zijn de afgelopen jaren een aantal maatregelen
genomen waarmee grote stappen zijn gezet in het verlagen van de extremen in de marginale
druk. Hiervoor zijn aanpassingen gedaan in de huurtoeslag, de arbeidskorting en het
kindgebonden budget. Het laatste onderzoek naar marginale druk dat met de Tweede Kamer
gedeeld is23, is gemaakt nadat deze maatregelen genomen waren en concludeerde al dat het bestaande
stelsel op het randje van de mogelijkheden balanceert. De inventarisatie bij deze
brief, laat dat in nog sterkere mate zien. Daarbij maakt de complexiteit van het huidige
stelsel het ook complex om het stelsel te veranderen.

Tabel 1 Per variant de verandering van het aandeel werkenden met marginale druk >80%,
en het totale percentage met marginale druk >80%

 

basis

ZTS afbouwpunt

ZTS afbouw%

huurtoeslag

arbeidskorting

tarief eerst schijf

Verandering (in %-punt)

 

– 1,77

– 0,93

– 1,51

– 1,04

– 0,12

totaal (in %)

2,17

0,40

1,24

0,65

1,13

2,05

Gevolgen van onderzochte varianten

De verschillende onderzochte varianten verkleinen het aandeel werkenden met een extreem
hoge marginale druk (> 80%), maar hebben wisselend effect op het aandeel werkenden
met een zeer hoge marginale druk (>70%). Tabel 1 toont het effect op werkenden met
een marginale druk van >80%. De bovenste kolom laat de verandering zien in het aandeel werkenden met een extreem hoge marginale druk (> 80%). De onderste kolom maakt het resterende aandeel huishoudens met een marginale druk boven de 80% inzichtelijk. De tabel laat zien
dat alle varianten bijdragen aan een reductie van de groep werkenden met een extreem
hoge marginale druk. In de basis zijn dit 2,17% van de werkenden. In de eerste vier
varianten wordt dit aandeel zelfs (meer dan) gehalveerd, en na een verschuiving van
het afbouwpunt in de zorgtoeslag (variant 1) blijven er nauwelijks werkenden over
met een marginale druk hoger dan 80% (0,40%).

Figuur 1 Toename en afname van het aandeel werkenden met een marginale druk boven
70% per variant (in de basis zijn dit 4% van de werkenden) (in %-punt). Onder x-as in blauwe balk totale aandeel per variant

Figuur 1 laat echter zien dat niet alle varianten leiden tot een reductie van de groep
werkenden met een zeer hoge marginale druk (>70%).

Bij alle varianten geldt dat een verlaging van de marginale druk voor de ene groep,
leidt tot een verhoging van de marginale druk bij een andere groep. Die verhoging
van de marginale druk is dus niet zo groot dat de groep met een extreme marginale
druk (>80%) toeneemt, maar is bij sommige varianten wel zo groot dat de groep met
een zeer hoge marginale druk (>70%) toeneemt. Dit ondanks de forse budgettaire impuls.
Relevant is dat de meeste varianten de marginale druk verlagen voor de laagste inkomens,
terwijl de verhoging van de marginale druk neerslaat bij middeninkomens. De twee varianten
die per saldo het meest bijdragen aan een reductie van het aandeel werkenden met een
marginale druk boven 70%, zijn de zorgtoeslagvariant (– 0,40%-punt) en arbeidskortingvariant
(– 0,81%-punt). Deze varianten hebben echter ook belangrijke nadelen. De minder steile
afbouw van de zorgtoeslag vergroot het aantal huishoudens in de zorgtoeslag met bijna
een derde: van 5 miljoen naar 6,6 miljoen. De 1,6 miljoen extra huishoudens vallen
allemaal in het afbouwtraject, waardoor zij te maken kunnen krijgen met terugvorderingen
en nabetalingen. Een nadeel van de verdere verhoging van de maximale arbeidskorting24 (variant 4) is dat dit de verschillen vergroot in het belastingstelsel tussen alleenverdieners
en tweeverdieners, en tussen werkenden en niet-werkenden. Vanuit uw Kamer is hier
al diverse malen zorg over geuit.25 Bovendien is er relatief veel geld nodig om extremen in de marginale druk voor een
relatief kleine groep te verlagen. Dat roept de vraag op of de uitgewerkte opties
doelmatig zijn.

Conclusie naar aanleiding van onderzochte varianten

De varianten laten zien dat er geen gemakkelijke manieren zijn om op korte termijn
de marginale druk te verlagen. Met de in kaart gebrachte varianten is het – ondanks
de forse budgettaire gevolgen – niet mogelijk om iedereen met een zeer hoge of extreme
marginale druk te bereiken. Ook leidt het verlagen van de marginale druk voor de een,
vaak tot een hogere marginale druk voor de ander. Daarbij komt dat de groep met een
zeer hoge of extreme marginale druk relatief klein is. Op de langere termijn blijft
het kabinet – conform de ambitie uit het coalitieakkoord – op zoek naar manieren om
werken en meer uren werk meer te laten lonen. Dit is complex. Alle inkomensafhankelijke-
en gemeentelijke regelingen die een piek in de marginale druk veroorzaken zullen we
in samenhang moeten bezien samen met de uitvoerders en gemeenten. Het traject dat
loopt rond de ambitie om toeslagen af te schaffen en het rapport «Bouwstenen voor
een beter belastingstelsel26» bieden aanknopingspunten om te komen tot een grondige herziening van het stelsel.

Voorop staat dat het kabinet het belangrijk vindt dat werkenden worden beloond als
zij meer uren gaan werken. Dat betekent ook dat mensen zich goed een beeld moeten
kunnen vormen van wat het ze oplevert als ze meer uren werken. En dat het effect op
de portemonnee ook dusdanig is dat mensen overtuigd de keuze maken om meer uren te
werken. Hoewel het verlagen van de marginale druk complex is, kunnen we concluderen
dat de marginale druk bij veruit het grootste deel van de werkenden niet hoger dan
60% is. Bij een deel van de werkenden – een groep die hun uren veelal zou kunnen uitbreiden
– is de marginale druk minder dan 40%. Het potentieel van meer uren werk is groot.
Zowel vanuit het individu – denk aan de voordelen van economische zelfstandigheid
– als vanuit het perspectief van de arbeidsmarkt en de economie: we hebben deze extra
uren heel hard nodig. Daarom kijkt het kabinet ook naar meer voorlichting voor burgers
over hun marginale druk, pilots om meer uren te werken, de voltijdsbonus, een arbeidskorting
naar gewerkte uren en naar de waardering van werk. Deze opties passen binnen de motie
van het lid Léon de Jong,27 waarin de regering gevraagd wordt om werken te laten lonen en maatregelen te treffen,
waardoor inkomensbelemmeringen worden weggenomen en/of worden voorkomen. Hieronder
wordt nader op deze opties ingegaan.

Toegankelijke informatie over marginale druk

Het kabinet zet naast het zoeken naar manieren om werken en meer uren werk meer te
laten lonen én het vereenvoudigen van het stelsel, ook in op het bieden van toegankelijke
informatie over marginale druk aan burgers. Waar veel mensen doordrongen zijn van
de inkomensafhankelijkheid van toeslagen, zijn heffingskortingen als de algemene heffingskorting,
arbeidskorting en inkomensafhankelijke combinatiekorting veel minder bekend. Mogelijk
is het beeld van mensen te veel gekleurd door de inkomensafhankelijke afbouw van toeslagen.
Zij veronderstellen daardoor te snel dat meer werken niet lonend is, terwijl er in
werkelijkheid soms hogere heffingskortingen tegenover staan. Daarnaast betekent meer
werken meer dan alleen direct financieel voordeel. Denk bijvoorbeeld aan de pensioenopbouw
die bepalend is voor hoeveel pensioenuitkering iemand later krijgt, de hoogte en duur
van de uitkering bij werkloosheid of arbeidsongeschiktheid en de gevolgen van arbeidsdeelname
op de carrièrekansen en economische zelfstandigheid van een werkende.

Het is daarom belangrijk dat werkenden zich goed informeren over de gevolgen van de
keuze voor meer of minder uren werk. De marginale druk van werkenden verschilt namelijk
sterk per persoon en huishouden: de impact van meer uren werken op het salaris en
eventuele toeslagen, belasting en pensioenpremies daarmee ook. Om werkenden te informeren
over hun feitelijke marginale druk hebben Het Potentieel Pakken, Women Inc., en het
Nibud de WerkUrenBerekenaar28 ontwikkeld: een tool om werkenden meer inzicht te geven in hun marginale druk en
de financiële gevolgen van meer of minder uren werken. Daarnaast hebben het Nibud
en Women Inc. ook de WerkZorgBerekenaar29 ontwikkeld. Dit is een tool om mensen inzicht te geven in de financiële gevolgen
van een verandering in hun werk-zorgverdeling. Er wordt samen met sociale partners
bekeken hoe we deze tools nog meer over het voetlicht kunnen brengen van werkgevers
en werkenden. Zo is er eind vorig jaar vanuit de overheid een publiekscommunicatie
geweest om mensen, via social media, te wijzen op de bovenstaande twee tools zodat
ze kunnen zien wat meer werken hen financieel oplevert.

Pilots en onderzoek naar meer uren werk

Het kabinet werkt samen met de Stichting van de Arbeid aan pilots om meer uren werken
te stimuleren. Het doel van de pilots is om belemmeringen die (met name de groep vrouwelijke)
deeltijders weerhouden om meer uren te gaan werken in kaart te brengen en deze weg
te nemen. Stichting Het Potentieel Pakken is de afgelopen periode al gestart om samen
met werkgevers en werknemers contractuitbreiding binnen de zorg en het onderwijs te
realiseren. Recent is de kinderopvangsector in samenwerking met Stichting Het Potentieel
Pakken een proeftuin gestart om de deeltijdfactor te verhogen.

Met de voorgenomen pilots wordt onderzocht of én onder welke voorwaarden een soortgelijke
aanpak te vertalen is naar andere sectoren waar structurele arbeidsmarktkrapte heerst.
Daarbij wordt ook gekeken hoe sectoren waar overwegend door mannen in voltijd wordt
gewerkt toegankelijker gemaakt kunnen worden voor een grote doelgroep van werkenden.
Dit betreft onder andere de klimaat- en energiesector. Dit is een onderwerp dat ook
aan de orde kan komen in de maatschappelijke dialoog over gendergelijkheid op de arbeidsmarkt
die ik in een Kamerbrief van 14 november jl. heb aangekondigd (Kamerstuk 29 544, nr. 1156). In de dialoog gaan we in gesprek met een brede afspiegeling van de samenleving
over gelijkwaardige kansen voor vrouwen op de arbeidsmarkt en welke rol daarin is
weggelegd voor burgers, werkgevers en de overheid. Het streven is de pilots in het
voorjaar van 2023 te starten.

Tegelijkertijd wordt samen met onder andere de Universiteit Utrecht gewerkt aan een
groeifondsaanvraag voor het tijdvak februari 2023. Deze aanvraag richt zich eveneens
op interventies gericht op het stimuleren van meer uren werk. Uw Kamer wordt in het
voorjaar van 2023 geïnformeerd over de stand van zaken met betrekking tot uitvoering
van de pilots en de groeifondsaanvraag.

Voltijds- en/of meerurenbonus

Meer uren werken moet voldoende lonen. Daarvoor doet het kabinet ook onderzoek naar
de invoering van de voltijds- en/of meerurenbonus. Dit ook naar aanleiding van de
motie van het lid Beukering-Huijbregts30 over de mogelijkheid tot het opnemen van voltijdsbonussen in cao’s om meer uren werken
te bevorderen, en de motie van de leden Paternotte en Hermans31 en de motie van het lid Gündoğan c.s.32 om te onderzoeken of en op welke wijze een voltijdsbonus of meerurenbonus mogelijk
gemaakt kan worden voor mensen die extra willen werken. Zoals reeds gemeld in de Kamerbrief
over de aanpak arbeidsmarktkrapte van 24 juni heeft het kabinet besloten zich eerst
te richten op de zorg en het onderwijs omdat in deze sectoren vaak in deeltijd wordt
gewerkt. Zo heeft de Minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs en de Minister
van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap u recentelijk geïnformeerd over de stappen die
gezet worden in het mogelijk maken van een voltijdsbonus of een variant daarop.33 Minister voor Langdurige Zorg en Sport start binnenkort een vignettenstudie om te
onderzoeken wat de meest effectieve vorm van een meerurenbonus is. Verwachting is
dat de vignettenstudie in het voorjaar van 2023 gereed zal zijn.

In het onderzoek naar de voltijds- en meerurenbonus houdt het kabinet rekening met
de motie van de leden Smals en Van Beukering-Huijbregts.34 Die verzoekt de regering ook de mogelijkheid die de werkkostenregeling (WKR) biedt
hierbij te betrekken, ook gelet op de motie van de leden Hermans en Heerma waarin
wordt verzocht de WKR te verruimen.35 De WKR maakt het op dit moment al mogelijk voor werkgevers om werknemers een onbelaste
vergoeding te geven. Daarnaast is in het Belastingplan 2023 voor het jaar 2023 de
eerste schijf van de vrije ruimte binnen de WKR extra verhoogd naar 3%. Dit naar aanleiding
van de motie van de ledeb Hermans en Heerma en een motie van het lid Wilders.36 Door het gebruik van de verruimde vrije ruimte, kunnen werkgevers onbelast een meerurenbonus
geven aan hun werknemers, mits dit past bij de overige voorwaarden van de WKR. Werknemers
hoeven dan geen loonheffingen te betalen over de bonus. Een belangrijke voorwaarde
hiervoor is dat voldaan wordt aan de gebruikelijkheidstoets.37 Na afronding van het onderzoek naar een meerurenbonus zal het kabinet terugkomen
op motie van het lid Smals.

Arbeidskorting op basis van gewerkte uren

Vanuit de doelstelling «meer uren werken stimuleren», is het een interessant idee
om de arbeidskorting te baseren op gewerkte uren en niet op jaarinkomen, zoals nu
het geval is. De arbeidskorting wordt daarmee direct gekoppeld aan de doelstellingsvariabele.
Er komt daarmee een directe relatie tussen gewerkte uren en arbeidskorting in plaats
van de indirecte relatie die er nu is via het totale loon. Een arbeidskortingvariant
op basis van gewerkte uren geeft ook invulling aan de motie van de leden Van Weyenberg
en Grinwis38. De arbeidskortingvariant is op hoofdlijnen onderzocht. Op basis van dit onderzoek
lijkt de variant echter geen beter alternatief om meer uren werken te stimuleren dan
de huidige arbeidskorting. De huidige invulling van de arbeidskorting stimuleert het
immers voor de meeste werknemers al om meer uren te werken. Daarbij voegt vaststelling
op basis van het aantal gewerkte uren een voorwaarde toe aan de arbeidskorting, waardoor
deze complexer wordt voor burger en uitvoerder. Dit komt vooral doordat er veel problemen
spelen rond de registratie van gewerkte uren bij bijvoorbeeld werknemers of rechthebbende
zelfstandigen van wie de wekelijkse arbeidsinspanning wisselt. Ook zouden fouten bij
de registratie van het aantal uren werken ertoe leiden dat iemand recht heeft op meer/minder
arbeidskorting dan gedacht, zelfs als het inkomen wel goed is doorgegeven. Bij de
huidige vormgeving van de arbeidskorting gebeurt dit niet. Naast de urenregistratie
en de effecten op meer uren werken is in het onderzoek gekeken naar de achtergrond
van de arbeidskorting en hoe deze past binnen de beginselen van het belastingstelsel
en gelijke behandeling. Het volledige onderzoek is te vinden in bijlage 4.

Waardering van werk: arbeidsvoorwaarden

Op een krappe arbeidsmarkt moet werk voldoende gewaardeerd worden, zowel in loon als
in andere arbeidsvoorwaarden. Werkgevers geven aan al verschillende stappen te ondernemen
om de krapte het hoofd te bieden en aantrekkelijker te worden voor werkenden.39 Op macroniveau is dit nog beperkt terug te zien in de loongroei. In 2022 was er sprake
van een groei in de cao-lonen van gemiddeld 3,2%40, die sterk achter bleef bij de inflatie van 10,0%.41 In het najaar van 2022 zien we de loongroei wel toenemen. In november 2022 is de
gemiddelde contractloonstijging 5,7% op jaarbasis.42 Voor 2023 verwacht het CPB een cao-loonstijging van gemiddeld 4,6%.43

Het kabinet blijft werkgevers oproepen om te zorgen goede arbeidsvoorwaarden, met
waar dat kan ook hogere lonen. Het CPB en DNB geven aan dat er bij bedrijven op macroniveau
gemiddeld wel ruimte voor loonstijgingen is.44 Daarbij zijn er grote verschillen tussen bedrijven en sectoren. Waar sommige bedrijven
ruimte hebben om hogere lonen te betalen door in te teren op hun winstmarge, is die
ruimte voor andere bedrijven beperkt. Zolang loonsverhogingen door bedrijven worden
bekostigd vanuit hun winstmarges zorgt dit niet voor een loon-prijsspiraal. Een spiraal
ontstaat pas als hogere lonen volledig worden doorberekend in de prijzen. Omdat DNB
gemiddeld genomen nog voldoende winstmarges ziet bij bedrijven, acht zij het risico
op een loon-prijsspiraal in Nederland klein.45

Als bedrijven die dat kunnen ook echt een stap naar voren zetten, kan de arbeidsmarkt
via die loonontwikkeling tot een nieuw evenwicht komen. Voor werkgevers die hogere
lonen kunnen betalen, wordt het gemakkelijker om mensen aan zich te binden. Werkgevers
die hier niet in mee kunnen, zullen hun bedrijfsvoering moeten inrichten op de mensen
die ze wel hebben. Dat zal vaak niet eenvoudig zijn.

We zien goede voorbeelden van bedrijven en sectoren die lonen fors verhogen, zoals
de cao van IKEA (15,6% in een jaar), de cao van Orsima (industriële dienstverlening;
10% in anderhalf jaar) en van de Metalektro-sector (9% in anderhalf jaar).46

Kwaliteit van werk en goed werkgeverschap

Om werk daadwerkelijk op waarde te schatten, dient er ook aandacht te zijn voor de
kwaliteit van werk. Het kabinet is zich ervan bewust dat alleen financiële prikkels
niet voldoende zijn om meer uren te gaan werken. Een groot gedeelte van deze Kamerbrief
gaat in op marginale druk, mede naar aanleiding van verschillende moties en toezeggingen.
Uit de rest van de brief mag duidelijk zijn dat er een belangrijke taak ligt voor
werkgevers, werkenden en het kabinet om werk aantrekkelijker te maken.

Om de kwaliteit van werk voor een individu te verbeteren, is het nodig om naar alle
aspecten van iemands leven te kijken. Dat gaat verder dan het verhogen van loon of
het zorgen voor roostering, aanpak van werkdruk, zeggenschap, zekere contracten en
ontwikkelingsmogelijkheden. Het gaat namelijk ook om continu het gesprek aan blijven
gaan tussen werkgever en werkende over de individuele werk-privé balans en of er voldoende
ruimte is voor bijvoorbeeld (mantel)zorg en andere vormen van onbetaalde arbeid. Maar
het gaat ook om iets wat lastiger op papier te zetten is: het creëren van een veilige
een inclusieve cultuur, zodat mensen met plezier naar hun werk gaan. Het zorgen voor
een balans in voldoende uitdaging en een werkdruk die niet te hoog is. Goed werkgeverschap
zorgt niet alleen voor een hogere instroom, maar vermindert ook de uitstroom.

Naast primaire en secundaire arbeidsvoorwaarden zijn er ook veel concrete stappen
die werkgevers kunnen zetten om werkenden te vinden en vast te houden. Dit is ook
eerder toegelicht in de Kamerbrief arbeidsmarktkrapte van 24 juni. Werkgevers kunnen
bijvoorbeeld inzetten op job carving, open hiring, contractvormen die zekerheid bieden, autonomie en ruimte voor werkenden om hun werktijden
te kiezen, en op goede ontwikkelmogelijkheden voor werkenden.

2. Extra inzet op vergroten arbeidsaanbod

Dit kabinet heeft als doel om meer mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt naar
werk te begeleiden. Daarvoor zet het kabinet verschillende stappen, onder andere via
het wetsvoorstel Breed Offensief47 dat 29 november jl. door de Eerste Kamer is aangenomen, inzet voor verbetering van
de banenafspraak48 en het traject Participatiewet in balans49. Ook de inzet voor begeleiding van langdurig bijstandsgerechtigden naar werk50, onder andere door bijscholing via praktijkleren in het mbo, naar aanleiding van
de gewijzigde moties van het lid De Kort51 en de ontwikkeling van de toekomstige arbeidsmarktinfrastructuur52 dragen hieraan bij.

Het zetten van de stap naar de arbeidsmarkt is echter voor veel langdurig bijstandsgerechtigden
niet gemakkelijk en vergt passende ondersteuning. Bijvoorbeeld in de vorm van het
wegnemen van belemmeringen voor arbeidsdeelname zoals schulden en problemen in het
gezin, het aanleren van (werknemers)vaardigheden, scholing, begeleiding, jobcoaching
en/of plaatsing met loonkostensubsidie bij reguliere werkgevers of een Sociaal Ontwikkelbedrijf.
Ook kan nazorg nodig zijn in de vorm van ondersteuning bij mogelijke veranderingen
in uitkering, loon en toeslagen en het bieden van duidelijkheid over de financiële
situatie op het moment dat mensen aan het werk gaan.

Om meer bijstandsgerechtigden naar werk in structurele kraptesectoren te begeleiden,
onderzoeken we op dit moment verschillende varianten van extra inzet op re-integratiedienstverlening
door gemeenten. Onderdeel hiervan kan zijn dat gemeenten met een grotere groep langdurig
bijstandsgerechtigden gesprekken voeren en hen passende ondersteuning bieden. Een
dergelijke impuls vraagt aanvullende investering in de gemeentelijke dienstverlening.

Ook is een belangrijke rol weggelegd voor werkgevers voor het openstellen en aanpassen
van hun baanopeningen voor bijstandsgerechtigden. Nauwe samenwerking in de arbeidsmarktregio’s
met werkgevers en onderwijspartijen is daarom van belang. Inzet van de regionale mobiliteitsteam
(RMT) structuur en het ontschotte budget kan daarbij helpen. De komende maanden onderzoeken
we, in aanloop naar de voorjaarsbesluitvorming, zowel de doelmatigheid, uitvoerbaarheid
en effectiviteit, als de budgettaire en juridische haalbaarheid van de verschillende
varianten. Hierbij laten we ons inspireren door bewezen succesvolle formules voor
opleiden en scholen, zoals bijvoorbeeld GAP Academy, Beroepentuin en Codam. Hierbij
betrekken wij het amendement van het lid De Kort c.s. inzake het samen met UWV en
gemeenten uitwerken van een concreet voorstel voor een pilot met een no-riskpolis
voor langdurig bijstandsgerechtigden (Kamerstuk 36 200 XV, nr. 62).

Statushouders

Ook zet het kabinet erop in om de arbeidsparticipatie en inzet van het arbeidspotentieel
van statushouders te verbeteren. Ondanks grote personeelstekorten staan nog veel statushouders
aan de zijlijn van de arbeidsmarkt. Door de hoge werkloosheid onder hen is de bijstandsafhankelijkheid
groot (58% eind 2020).53 Een groot deel van hen is al meer dan 5 jaar aangewezen op bijstand. Dit is één van
de oorzaken waarom ook de armoede onder statushouders relatief hoog is (bij Syriërs
ruim 60% en bij Eritreeërs bijna 50% eind 2020).54 Een snellere arbeidsparticipatie van statushouders is belangrijk voor hen zelf, voor
de samenleving en voor de economie. Het is daarom zaak dat steviger ingezet wordt
op verbetering.

Het kabinet informeert de Kamer in het eerste kwartaal van 2023 in een brief over
statushouders en werk over het verhogen van de arbeidsparticipatie van statushouders
en de wijze waarop het kabinet invulling geeft aan verschillende moties en toezeggingen
op dit terrein. De brief zal een plan van aanpak bevatten waarmee statushouders sneller
naar werk kunnen worden begeleid. Het doel is dat de arbeidsmarktkansen en arbeidsparticipatie
van statushouders verbeteren. Door betere samenwerking en informatie-uitwisseling
tussen partijen bij de inzet van bestaande instrumenten voor, tijdens en na de inburgering.
Daarbij zal nadrukkelijk gekeken worden naar het stimuleren van de totstandkoming
van meer leerwerktrajecten voor statushouders in regio’s en in tekortsectoren zoals
de techniek, zorg, en het onderwijs. Het leren van de taal op de werkvloer zal extra
aandacht krijgen in het plan van aanpak.

Op basis van eerste gesprekken met verschillende partijen van de Taskforce VIA55 wordt gezamenlijk uitwerking gegeven aan vier actielijnen waarin werk en taal worden
gecombineerd:

– Vroege participatie (vanuit het azc);

– Gerichte ondersteuning en samenwerking met werkgevers en intermediaire partijen;

– Werken op eigen niveau (begeleiding van hoger opgeleide statushouders);

– Stimuleren van samenwerking in regio’s en met branches.

Ter invulling van deze actielijnen lopen gesprekken met werkgevers, gemeenten en andere
relevante partijen. Daar worden ook verschillende verkenningen uitgevoerd naar aanleiding
van moties en toezeggingen. Het betreft een toezegging aan Kamerlid Aartsen56, om de Kamer te informeren over de uitkomsten van overleg met gemeenten over startbanen
voor statushouders, na vestiging in een gemeente. Ook betreft het de toezegging aan
Kamerlid Becker57 om met gemeenten in gesprek te gaan over de inzet van loonkostensubsidie voor de
doelgroep statushouders, zodat actiever kan worden ingezet op arbeidsparticipatie
tijdens en na inburgering. Daarnaast wordt in vervolg op moties van Kamerlid Aartsen58, 59 ver
kend hoe concrete afspraken met gemeenten en werkgevers gemaakt kunnen worden over
de toeleiding naar de werk, en welke mogelijkheden er zijn om de inzet van jobcoaches
voor statushouders die dat nodig hebben te bevorderen.

Naast de uitwerking met genoemde partijen wordt nieuwe inzet en beleid ook getoetst
op onder meer effectiviteit, uitvoerbaarheid, doelmatigheid en budgettaire gevolgen.
Het kabinet zal in het voorjaar de financiële haalbaarheid en wenselijkheid van de
voorgestelde maatregelen bezien en uw Kamer hierover informeren.

Tot slot, cijfers van het CBS laten zien dat de arbeidsparticipatie van Oekraïense
ontheemden hoog is.60 De komende periode onderzoekt het kabinet de langetermijneffecten van de arbeidsparticipatie
van Oekraïners op o.a. hun integratie in Nederland en beziet welke lessen hieruit
te trekken zijn.

Arbeids- en kennismigratie

Om personeelstekorten op te vangen, kijken werkgevers onder andere naar arbeidsmigratie
van buiten de Europese Unie om het arbeidsaanbod te vergroten. Het kabinet ziet arbeidsmigratie
van buiten de Europese Unie, met uitzondering van kennismigratie, als sluitstuk van
de aanpak van krapte op de arbeidsmarkt.

Kennismigratie is van belang voor de kenniseconomie, innovatiekracht en het vestigingsklimaat
van Nederland. Het kabinet streeft ernaar om internationaal talent dat een bijdrage
levert aan het innovatief vermogen en het realiseren van belangrijke transities, waaronder
de digitale en de energietransitie te faciliteren. Ten aanzien van kennismigranten
voert het kabinet een uitnodigend beleid. De kennismigrantenregeling61 is de belangrijkste regeling waarmee het kabinet de Nederlandse werkgevers in staat
stelt om schaars internationaal talent te werven. Daarmee is de samenstelling van
de instroom van kennismigranten het resultaat van de vraag van Nederlandse werkgevers
naar talent.

Het kabinet werkt aan de zichtbaarheid en de positionering van Nederland als aantrekkelijk
vestigingsland voor internationaal talent, o.a. door de ontwikkeling van een Netherlands
Branding lijn, online campagnes en een informatie- landingspagina. Doelstelling is
het aantrekken en behoud van internationaal talent dat in Nederland wil werken en
zich hier duurzaam wil vestigen. Recentelijk heeft het kabinet besloten om startende
ondernemers meer tijd te geven om een innovatieve start-up op te richten en te laten
groeien. De duur van de verblijfsvergunning voor start-up ondernemers zal derhalve
worden verlengd naar 2 jaar.

De Netherlands Point of Entry (NPE), een team binnen de Rijksdienst voor Ondernemend
Nederland (RVO), zet zich in opdracht van het kabinet gezamenlijk met de Talent coalitie
bestaande uit regionale partners in om tekorten op de arbeidsmarkt binnen STEM-gerelateerde
sectoren (Science, Technology, Engineering and Mathematics) te vervullen met internationaal
talent. Dit manifesteert zich onder andere in het bijwonen van (tech)events, het adviseren
van ondernemers die hun startup in Nederland willen vestigen. De Talent Coalitie heeft
recent met succes een nationale landings- en informatiepagina gelanceerd, (www.welcome-to-nl.nl) en een Relocation Tool, een applicatie die internationaal talent op een toegankelijke manier wegwijs maakt
in de Nederlandse samenleving.

Ouderen

Tevens willen we het arbeidsaanbod verhogen door werkgevers verder te stimuleren meer
werkzoekende 55 plussers in dienst te nemen en om te blijven werken met ouderen bij
het bereiken van de AOW-gerechtigde leeftijd of om na pensioen opnieuw toe te treden
tot de arbeidsmarkt. Er wordt ingezet op verandering van sociale normen bij werkgevers
en werknemers. Door het normaler te maken om ook opties voor doorwerken te bespreken,
kan stoppen of doorwerken na bereik van de AOW-leeftijd meer een echte keuze worden.
Daarnaast zullen er voorlichtingsmaterialen worden ontwikkeld met als doel het kennisniveau
van werkgevers te verhogen over de mogelijkheden en de voordelen van het werken met
AOW’ers. Hiermee proberen we aanname en behoud van werknemers die de AOW-leeftijd
hebben bereikt te stimuleren. Zo geldt er een lichter arbeidsrechtelijk regime voor
werknemers die de AOW-gerechtigde leeftijd hebben bereikt. Veel werkgevers zijn hiermee
echter niet bekend. Om te weten wat werkt om meer werkzoekende 55 plussers aan het
werk te krijgen gaan we met een aantal pilots starten. In de pilot werving assessment
krijgen werkzoekende senioren de kans hun vaardigheden te laten zien voordat ze ergens
solliciteren. Dit moet tegelijkertijd ook voorkomen dat werkgevers oudere werkzoekenden
al (onterecht) bij voorbaat afwijzen vanwege enkel hun leeftijd. Met UWV zijn we aan
het verkennen of we een pilot kunnen starten om senioren warm te introduceren bij
werkgevers en daarbij ook een jobcoach kunnen inzetten. In de brief Seniorenkansenvisie
ga ik ook in op het benutten van de kwaliteiten van senioren op de arbeidsmarkt.62

Dichterbij dan je denkt

Daarnaast is het kabinet in 2022 gestart met het actieplan Dichterbij dan je denkt, met als doel om een extra impuls te geven aan de matching van werkgevers en werkzoekenden
uit het onbenut arbeidspotentieel. Eind oktober is uw Kamer geïnformeerd63 over het vervallen van de werkgeverssubsidie uit het actieplan vanwege uitvoeringstechnische
redenen. Hierdoor kwam € 17,9 miljoen vrij. We hebben u toen ook geïnformeerd over
de alternatieve bestedingsdoelen die we voor ogen hadden om op alternatieve wijze
werkgevers te stimuleren om mensen uit het onbenut arbeidspotentieel aan te nemen.

We zijn blij met alle regionale inzet voor het actieplan Dichterbij dan je denkt. Om die redenen willen de initiatieven voor het verder intensiveren van de ondersteuning
van de matching tussen werkgevers en werkzoekenden verder aanmoedigen door de decentralisatie-uitkering
die arbeidsregio’s voor de uitvoering van het actieplan ontvangen verder te verhogen
met € 250.000 per regio (€ 8,75 miljoen in totaal)64. Dit conform aankondiging in de Decembercirculaire gemeentefonds 2022.65 Met de aanvullende middelen kunnen regio’s bijvoorbeeld acties ondernemen om werkgevers
te ondersteunen bij andere vormen van werving en de aanname van mensen uit het onbenut
arbeidspotentieel, zoals extra inzet op jobcarving, praktijkleren in het mbo, Open
Hiring of het verstrekken van regionale werkgeversvouchers.

Ook wordt € 2 mln. van de vrijgevallen middelen ingezet voor een uitbreiding en verlenging
van de pilot van het Sociaal Innovatiefonds.66Uw Kamer is hier eerder dit jaar in de Kamerbrief Simpel Switchen over geïnformeerd.
Het Sociaal Innovatiefonds is een publiek-private fonds met als doel om werkgevers
te ondersteunen bij het doen van investeringen in inclusieve aanpassingen om groepen
mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt aan te nemen, waaronder mensen uit de doelgroep
banenafspraak. Met de verlenging en uitbreiding van de pilot kunnen vijf extra werkgeversdeals
worden gesloten waarbij extra banen worden gerealiseerd.

Voor de resterende € 6,4 miljoen konden geen geschikte alternatieven gevonden worden
die in 2022 realiseerbaar waren. Aangezien dit crisismiddelen zijn, worden deze conform
begrotingsafspraken niet op een andere manier besteed.

Het kabinet zet in op uiteenlopende maatregelen om mensen aan het werk te helpen die
nu nog drempels ondervinden of onvoldoende door werkgevers gevonden worden. Om zo
te streven naar een minder krappe en meer inclusieve arbeidsmarkt. Daarnaast kijkt
het kabinet ook naar het ondersteunen van werkenden bij hun overstap naar een baan
in maatschappelijke sectoren waar ook op langere termijn krapte is.

Tegengaan van discriminatie bij de zoektocht naar werk

Niet iedereen die werk zoekt, kan het gewenste werk vinden. Een deel van de mensen
krijgt te maken met discriminatie bij de zoektocht naar werk of stage. Individueel
talent wordt daarmee uitgesloten op de arbeidsmarkt op basis van (vermeende) groepskenmerken.
Dit is een voor de samenleving onacceptabele en voor werknemers pijnlijke ervaring,
die bovendien serieuze gevolgen kan hebben voor het aanbod op de arbeidsmarkt. Een
deel van de mensen vindt geen werk, geen passend werk, of ziet voor zichzelf geen
kansen meer en keert zich af van de arbeidsmarkt of van bepaalde sectoren.

Vanuit de aanpak arbeidsmarktdiscriminatie, vormgegeven in het in de zomer van 2022
met de Tweede Kamer gedeelde Actieplan Arbeidsmarktdiscriminatie 2022–202567 en de Werkagenda VIA wordt ingezet op gelijkwaardige kansen en een arbeidsmarkt waar
diversiteit als meerwaarde wordt gezien.

Vaak discrimineren werkgevers niet moedwillig, maar ontbeert het ze de tools om objectief
te werven en te selecteren. Om werkgevers hierin te ondersteunen wordt bijvoorbeeld
gewerkt aan een e-learning voor objectief werven en selecteren, het openstellen van branche- en sectornetwerken,
een helpdesk voor alle werkgevers die willen werken aan gelijke kansen en aan het
naar voren brengen van rolmodellen (communities of practice) die laten zien dat verandering mogelijk is. Ook is het wetsvoorstel Toezicht gelijke
kansen bij werving en selectie in behandeling bij de Tweede Kamer. Met dit wetsvoorstel
worden werkgevers en intermediairs verplicht over een werkwijze voor non-discriminatoire
werving en selectie te beschikken.

Als onderdeel van de aanpak van arbeidsmarktdiscriminatie wordt de komende periode
ingezet op het bereiken van een steeds grotere groep werkgevers bij het bieden van
gelijke kansen en hen in beweging krijgen. Specifieke aandacht daarbij gaat uit naar
het bereiken en activeren van mkb-bedrijven, zodat zij ondersteund kunnen worden bij
het nemen van effectieve actie.

In perioden van krapte op de arbeidsmarkt, neemt kansengelijkheid toe. We weten echter
uit het verleden dat zodra sectoren ruimer worden, dit ook een negatief effect heeft
op het vasthouden van die toegenomen kansengelijkheid. In deze brief wordt beschreven
dat een deel van de huidige krapte conjunctureel van aard is, en een deel structureel.
Om verbeteringen op het gebied van kansengelijkheid die we nu met elkaar bereiken
op termijn vast te houden, is het belangrijk dat die stevig verankerd worden.

3. Financiële ondersteuning bij overstap naar structurele kraptesectoren

Het kabinet zet erop in om werken in maatschappelijke sectoren waar op langere termijn
krapte wordt verwacht aantrekkelijker te maken.68 Er zijn door het kabinet bijvoorbeeld vanuit het Coalitieakkoord substantiële middelen
beschikbaar gesteld om de arbeidsvoorwaarden in het onderwijs te verbeteren. Ook werkt
het kabinet met het programma Toekomstbestendige Arbeidsmarkt Zorg & Welzijn aan voldoende
ruimte voor het behoud van medewerkers, voor innovatieve werkvormen en technieken,
en voor leren en ontwikkelen in de sector zorg en welzijn. Daarnaast werkt het kabinet
aan het Actieplan Groene- en Digitale Banen, gericht op de tekorten in de techniek
en ICT.

In aanvulling op deze acties onderzoekt het kabinet nu of en hoe overheid, werkgevers
en werknemers in samenwerking werkenden (en eventueel werkzoekenden die geen recht
hebben op een uitkering) financieel kunnen ondersteunen bij hun overstap naar een
baan in een maatschappelijke sector waar voor langere periode krapte wordt verwacht.
Een optie is om de overstap met het creëren van loopbruggen van baan naar baan makkelijker
te maken, zodat mensen perspectief hebben op een begeleide overstap naar een baan
van betekenis. Financiële ondersteuning bij een dergelijke overstap heeft als doel
werkenden de ruimte te geven om daadwerkelijk over te stappen naar maatschappelijke
beroepen en zo de instroom in deze sectoren te verhogen.

De mogelijkheden van het opzetten van dergelijke ondersteuning wil het kabinet in
samenwerking met sociale partners van de betreffende sectoren en andere stakeholders
verder onderzoeken. Hierbij kijken we naar het effect en de wenselijkheid van verschillende
opties, inclusief de budgettaire, juridische en praktische consequenties. Er is nu
geen financiële dekking voor deze maatregel. We zoeken naar andere invullingen van
bestaande publieke en private middelen. We sluiten hierbij aan op de verantwoordelijkheden
van verschillende partijen, zoals werkgevers, overheden en werknemers. In het voorjaar
wordt bezien of een ondersteuningsmaatregel uitvoerbaar, effectief en wenselijk is.

We handelen zo in lijn met de motie van leden Maatoug en Kathmann, waarin het kabinet
wordt verzocht een voorstel uit te werken waardoor een overstap naar een maatschappelijke
sector financieel wordt ondersteund.69

De Europese Commissie heeft 2023 gedoopt tot het Europees jaar van de Vaardigheden.
Het kabinet zal de komende jaren een deel van de middelen van het Europees Sociaal
Fonds Plus (ESF+)inzetten voor de ondersteuning van mensen met een kwetsbare arbeidsmarktpositie
vanuit de sectoren. Momenteel kijken we met sociale partners op welke wijze om- en
bijscholing naar kansenberoepen met deze ESF+ middelen ook een impuls kunnen krijgen.

Wat zien we nu als mensen overstappen van sector?

Werkenden beschikken vaak al over skills die ook in te zetten zijn in beroepen in
een maatschappelijke sector. Een werkende geïnteresseerd in een overstap kan binnen
diverse bestaande samenwerkingsverbanden van werkgevers en opleiders terecht voor:

• oriëntatiemogelijkheden;

• begeleiding bij het vinden van een baan die bij hen past, met baanzekerheid;

• en een scholingstraject op maat.

Deze samenwerkingsverbanden zien we bijvoorbeeld ontstaan via de Nationaal Groeifonds
projecten LLO Katalysator en Opschaling publiek private samenwerking in het beroepsonderwijs.
Vanuit de rijksoverheid stimuleren we de oriëntatiefase, door bijvoorbeeld in te zetten
op de (door)ontwikkeling van het leeroverzicht.nl. Ook stimuleren we een skillsgerichte
arbeidsmarkt, waardoor de verbinding tussen een baan en de benodigde scholing verbeterd
wordt.

Werkgevers hebben zeker in een krappe arbeidsmarkt vaak belangstelling voor gemotiveerde
zij-instromers. Tegelijkertijd willen zij graag dat de overstapper al enige scholing
heeft gehad, voordat degenen aan het werk gaat bij de werkgever. Deze behoefte speelt
met name bij mkb-bedrijven.

De werkende kan bij een samenwerkingsverband van werkgevers en opleiders nu vaak niet
terecht voor compensatie van het verlies van inkomen gedurende deze overstapperiode,
waarin vaak (voorwaardelijke) scholing gevolgd wordt. De nieuwe arbeidsovereenkomst
start vaak pas, zodra iemand ook daadwerkelijk start met het werk. Ook komt het voor
dat de werkende tijdelijk een lager salaris ontvangt vanwege de lagere productiviteit
in het begin. Dit heeft als gevolg dat alleen werkenden die het verlies van inkomen
tijdens de scholing en de start zelf kunnen opvangen de overstap naar een andere sector
maken. Mensen die kampen met financiële onzekerheid komen zo nu niet in beweging om
een overstap naar een maatschappelijke sector te maken.

Welke acties onderzoeken we?

Financiële ondersteuning van werkenden die te maken hebben met inkomensverlies tijdens
de overstapperiode naar maatschappelijke sectoren kan volgens het kabinet mogelijk
bijdragen aan het vergroten van het aantal overstappers. De ondersteuning zou passen
in de integrale benadering van de werk-naar-werk aanpak, waar maatwerk en de individuele
behoefte van de overstapper de basis vormen. Bij het onderzoeken van de ondersteuning
hebben we aandacht voor het inpassen in de bestaande keten van oriëntatie, begeleiding,
matching en voorwaardelijke scholing. Ook kijken we expliciet naar de rol van de werkgever
en de mogelijke samenwerkingen tussen overheid, werkgevers en werkenden.

Mocht er een vorm van financiële ondersteuning komen, dan wil het kabinet snel van
start kunnen gaan. Daarom onderzoeken we de mogelijkheid om te werken met een beperkt
aantal bestaande samenwerkingsverbanden van bedrijven en opleiders, bijvoorbeeld in
de klimaat- en digitale transitie en de zorg, die al een traject hebben ontwikkeld
voor oriëntatie, begeleiding, matching en eventueel voorwaardelijke scholing. En waarbij
werkenden een concreet perspectief geboden wordt op een betaalde baan bij (de bij
dit samenwerkingsverband aangesloten) werkgevers. Deze samenwerkingsverbanden, waarbij
we aandacht hebben voor betrokkenheid van het MKB, zouden bij de werving van potentiële
overstappers de mogelijkheid kunnen aanbieden om gebruik te maken van een vorm van
inkomensondersteuning. We verkennen verschillende varianten van de vorm van inkomensondersteuning.

Toekomst van de arbeidsmarkt

Het verder onderzoeken van de drie bovenstaande maatregelen komt voort uit de urgentie
die het kabinet voelt. Tegelijkertijd vergt deze exercitie zorgvuldigheid en ruimte
voor nader gesprek met maatschappelijke partners en wetenschappers. Het kabinet realiseert
zich ook dat, ondanks de vele stappen en maatregelen die gezet worden, de krapte op
dit moment maar beperkt opgelost kan worden. Als we echt impact willen maken, zullen
we ook keuzes moeten maken over wat voor soort samenleving we willen zijn, wat voor
soort banen daarbij horen, en wat voor economie en arbeidsmarkt daarvoor nodig zijn.

Met een stagnerend aantal werkenden in de toekomst én een aantal grote maatschappelijke
uitdagingen moeten we accepteren dat niet alles tegelijkertijd kan. Schaarste van
arbeid zet verschillende afwegingen op scherp. In de zorg en de publieke dienstverlening
gaat dit over een afweging tussen efficiëntie en aandacht voor de menselijke maat.
In de sociale zekerheid over een afweging tussen bestaanszekerheid en activering naar
werk. In het onderwijs spelen de afwegingen tussen grote klassen versus maatwerk voor
iedereen een rol. Voor onze economie als geheel zet krapte de verhouding tussen de
publieke en de private sectoren op scherp. Waar de banen het meest aantrekkelijk zijn,
heeft een impact op wat voor soort economie en maatschappij we hebben. Op al deze
punten is het zaak dat we de krapte van de arbeidsmarkt meewegen in de keuzes die
we als samenleving maken. Dit eist zorgvuldigheid en maatschappelijke discussie.

Het kabinet is om die reden ook actief aan de slag met de fundamentele vraag hoe de
economie en onze arbeidsmarkt er in de toekomst uit kan zien. Hierbij kijkt het kabinet
naar hoe werk zich in de toekomst gaat ontwikkelen, welke beleidsopties mogelijk zijn
en welke keuzes nodig zijn om onze arbeidsmarkt toekomstbesteding te maken. Hiervoor
kan het perspectief van brede welvaart aanknopingspunten bieden. Een strategische
agenda voor de economie in 2050 zal de Minister van Economische Zaken en Klimaat in
het eerste kwartaal naar de Kamer verzenden. Ook is aan de Staatscommissie Demografische
Ontwikkelingen gevraagd om advies uit te brengen over scenario’s, mogelijke beleidsopties
en handelingsperspectieven van de regering in relatie tot de maatschappelijke gevolgen
van de demografische ontwikkelingen. Dit betreft in het bijzonder de vergrijzing en
migratie, tot tenminste 2050, tegen de achtergrond van de brede welvaartsbenadering.
De domeinen onderwijs en arbeidsmarkt worden hierin meegenomen. De commissie brengt
naar verwachting 1 november 2023 haar advies uit. Tot slot kijkt het kabinet ook uit
naar het advies van de SER over welke oorzaken en oplossingen de SER ziet voor de
personele krapte in de maatschappelijke sectoren.

De strategische agenda voor de economie, de krapteaanpak70, de Staatscommissie Demografische Ontwikkelingen en het advies van de SER bieden
aanknopingspunten om na te denken over krapte in het licht van bredere maatschappelijke
ontwikkelingen en opgaven. De vraag hoe we om moeten gaan met schaarse arbeidskrachten,
gaat uiteindelijk over de vraag in wat voor land we willen wonen en werken. Die vraag
moeten we blijven stellen, zodat we door de keuzes die we maken op een gezamenlijke
visie baseren en stap voor stap verder kunnen bouwen aan een evenwichtige arbeidsmarkt.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, C.E.G. van Gennip

Bijlage 1. Maatregelen en acties aanpak arbeidsmarkt krapte

Onderstaand overzicht laat zien welke acties en maatregelen het kabinet onderzoekt
en in gang heeft gezet ter aanpak van de krapte op de arbeidsmarkt. Deze acties zijn
onder andere aangekondigd in de Kamerbrief van 24 juni jl.

Actielijn

Wat

Stimuleren van technologie en procesinnovatie

Sectorale aanpak adoptie en opschaling procesinnovaties

Integrale aanpak arbeidsbesparende en ondersteunende technologieën

Verminderen regeldruk en administratieve lasten

Digitale vaardigheden onderdeel maken van het po/vo onderwijscurriculum

Standaarden gebruiken bij aanbestedingen

Praktijkgericht onderzoek

Inzet op arbeidsaanbod

Verhogen en moderniseren van het minimumloon

Verruimen van de bijverdiengrenzen in de Participatiewet

Actieplan Dichterbij dan je denkt

Extra inzet op maatwerk

Arbeids- en kennismigratie

Werkgeversservicepunt arbeidsmigratie van buiten de EU

Verbeteren van de match

Uitbreiding arbeidsmarktinfrastructuur

Opschaling van loopbaanpaden

Scholingsbudget WW

Kennisloket strategisch HR-beleid

Banenafspraak

Stimuleren van meer uren werken

Kinderopvanghervorming

Ouderschapsverlof

Verminderen marginale druk

Voltijdsbonus

Pilots n.a.v. IBO Deeltijdwerk

Inzet op leven lang ontwikkelen

Inzet van STAP-budget en SLIM-regeling

Extra inzet op de ontwikkeling van een passend aanbod voor bij- en omscholing

Transparantie over opleidings- en financieringsmogelijkheden

Omscholingsregeling voor kansrijke beroepen

Verbeteren aansluiting initieel onderwijs en arbeidsmarkt

Verstevigen van loopbaanoriëntatie en -begeleiding

Aandacht voor jongeren met afstand tot de arbeidsmarkt

Opschalen publiek-private samenwerkingen (PPS) in het beroepsonderwijs

Toekomstgericht macrodoelmatigheidsbeleid mbo en ho

Stimuleren gelijke kansen op stage en werk (Stagepact)

Bijlage 2. Marginale druk

De marginale druk71 geeft inzicht in hoeveel mensen overhouden van een inkomensstijging wanneer zij meer gaan werken of verdienen. Driekwart van de werkenden heeft een marginale druk tussen
40 en 70%. Dat wil zeggen dat van iedere extra verdiende euro 40 tot 70 cent niet in de eigen portemonnee komt vanwege inkomstenbelasting
en/of afbouw van inkomensafhankelijke regelingen.72

1. Verdeling van de marginale druk

Figuur 1 hieronder laat zien hoe de marginale druk verdeeld is. 13% heeft een marginale
druk van 60% of meer. Een klein deel van hen heeft een zeer hoge tot extreem hoge
marginale druk: 4%73 van de werkenden heeft een zeer hoge marginale druk boven 70% en voor de helft van
hen ligt die boven 80%. Voor één op de vijf werkenden is de marginale druk lager dan
40% en de overige tweederde heeft een marginale druk tussen 40 en 60%. Bij de verdeling
van de marginale druk is het vanuit economisch perspectief belangrijk dat deze vooral
laag is bij de groepen die met hun arbeidsaanbod sterk reageren op financiële prikkels.

Figuur 1 Verdeling marginale druk, 2023

De marginale druk is maar voor 2% van de minstverdienende partners met kinderen hoger
dan 60% (zie tabel 1). Uit onderzoek van het CPB74 blijkt dat de groep minstverdienende partners hun arbeidsaanbod sterk aanpassen bij
financiële prikkels. Voor alleenstaanden zonder kinderen, alleenverdieners en de meestverdienende
partner geldt dit veel minder. Voor deze groepen ligt de marginale druk vaker hoger
dan 60%, maar zij reageren hier ook minder sterk op. De alleenstaande ouders vormen
een uitzondering. Zij reageren sterk op financiële prikkels, maar hebben toch een
hoge marginale druk. Om het risico op armoede voor deze groep te beperken ontvangen
zij namelijk relatief veel inkomensondersteuning als tegemoetkoming voor de kosten
van huur, de zorgpremie en kinderen. Door de inkomensafhankelijke afbouw van deze
ondersteuning is de marginale druk voor deze groep relatief hoog.

Tabel 1 per huishoudtype aandeel werkenden in die groep met marginale druk hoger dan
60%, 2023

huishoudtype

aandeel met marginale druk >60%

Zonder kinderen

 

Alleenstaande

17%

Alleenverdiener (paar met één werkende)

27%

Meestverdienende partner

8%

Minstverdienende partner

0%

 
 

Met kinderen

 

Alleenstaande

42%

Alleenverdiener (paar met één werkende)

45%

Meestverdienende partner

26%

Minstverdienende partner

2%

Tabel 1 laat zien dat de huishoudens met kinderen een hogere marginale druk hebben
dan de huishoudens zonder kinderen. Dat komt doordat er voor huishoudens met kinderen
specifieke inkomensondersteuning is zoals het kindgebonden budget en de kinderopvangtoeslag.
Voor huishoudens op het afbouwtraject (met een huishoudinkomen boven het afbouwpunt
van de toeslag) dragen die toeslagen bij aan de marginale druk. Dit wordt ook inzichtelijk
in de volgende paragraaf.

2. Hoe de marginale druk is opgebouwd

De gemiddelde opbouw van de marginale druk over alle werkenden is in figuur 2 inzichtelijk
gemaakt. De inkomstenbelasting levert de grootste bijdrage: tot ongeveer € 70.000
is het tarief in 2023 36,93% en daarboven 49,5%. De lage marginale druk bij de laagste
inkomens ontstaat door extra verzilvering van de heffingskortingen (in de figuur weergegeven
als algemene heffingskorting) en de opbouw van de arbeidskorting. Bij deze inkomens
hebben huishoudens recht op meer korting op hun belastingafdracht, dan dat ze belasting
moeten betalen. Ze kunnen daardoor hun kortingen niet volledig verzilveren. Van een
extra verdiende euro houden deze huishoudens daardoor een groot deel over (80 à 90
cent).

Het verzilveren van heffingskortingen en de opbouw van de arbeidskorting verlagen
voor de lage inkomens de marginale druk. Vanaf ca. € 25.000 stijgt de marginale druk
doordat de toeslagen afbouwen. De hoogste inkomens hebben uiteindelijk alleen nog
te maken met de inkomstenbelasting, waardoor hun marginale druk gelijk is aan het
toptarief: 49,5%.

Figuur 2 Marginale druk opbouw1, 2023

1 De negatieve bijdrage van de algemene heffingskorting bij de laagste inkomens betreft
verzilveringsproblematiek (recht op korting is groter dan de belastingafdracht). Deze
verzilveringsproblematiek betreft het totaal aan heffingskortingen en niet alleen
de algemene heffingskorting.

De kinderopvangtoeslag ontbreekt in de legenda, omdat de bijdrage van de kinderopvangtoeslag
aan de gemiddelde marginale druk over alle werkenden te klein is om weer te geven.

Figuur 2 laat zien hoe de marginale druk gemiddeld is opgebouwd bij alle werkenden.
Voor individuele huishoudens kan de marginale druk sterk afwijken van dit gemiddelde.
Dit blijkt ook uit de marginale druk tabel in het Belastingplan. Deze tabel is naar
aanleiding van Kamervragen gemaakt voor een alleenverdiener (de werkende ouder in
een paar) met twee kinderen in een huurwoning. In dit specifieke geval loopt de marginale
druk hoog op: op het inkomenstraject van € 15.000 tot € 50.000 ligt de marginale druk
veelal boven 70%, oplopend tot 87% bij een inkomen van € 45.000. Tabel 2 laat zien
dat de marginale druk zo hoog kan oplopen, omdat dit huishouden nog veel inkomensondersteuning
ontvangt. Dit voorbeeld komt niet vaak voor: van alle werkenden heeft slechts 2% een
marginale druk boven 80%. Het voorbeeld maakt wel goed inzichtelijk hoe de marginale
druk is opgebouwd en hoe stapeling kan leiden tot extreme uitkomsten

Tabel 2 Opbouw van marginale druk voor alleenverdiener met 2 kinderen van 6–11 jaar
en huurwoning, 20231

1 Afkortingen in tabel: AHK = algemene heffingskorting; AK= arbeidskorting; ZTS= zorgtoeslag;
WKB= kindgebonden budget; HTS= huurtoeslag; MD= marginale druk

(a) De bijdrages van de verschillende regelingen aan de marginale druk komen niet
exact overeen met het belastingtarief en de afbouwpercentages, doordat het tarief
en de afbouw gelden ten opzichte van het belastbaar loon en dat stijgt vanwege de
pensioenpremie met minder dan de brutoloonstijging van € 1.000. Bij het kindgebonden
budget is de bijdrage met 2% laag, doordat de afbouw daarvan tussen € 45.000 en € 46.000
begint en dus hier niet over de volledige loonstijging geldt.

Door een samenloop van afbouwtrajecten blijft van een bruto inkomensstijging van de
werkende partner van € 45.000 naar € 46.000 (+€ 1.000), slechts een stijging van het
besteedbaar inkomen van € 130 over (zie tabel 2). De overige € 870 gaat naar de inkomstenbelasting
(€ 340 via de tarieven, plus € 120 vanwege de afbouw van heffingskortingen), de pensioeninleg
(€ 80) en afbouw van toeslagen (€ 334; dat is de som van € 125 zorgtoeslag, € 17 kindgebonden
budget en € 192 huurtoeslag). De afbouw van de toeslagen veroorzaakt hier een derde
van de totale marginale druk. Zonder deze afbouw zou de marginale druk 54% zijn in
plaats van 87%. Van een bruto inkomensstijging van € 1.000 resteert dan niet € 130,
maar € 464.

Inzoomen op de groep werkenden met een zeer hoge marginale druk (>70%) laat zien dat
het merendeel van hen (85%), net als de alleenverdiener uit tabel 2, te maken heeft
met de afbouw van huur- en of zorgtoeslag. De huurtoeslag draagt ca. 20–30%-punt bij
aan de marginale druk en de zorgtoeslag ca. 13%-punt.

3. Marginale en gemiddelde druk

Hoe financieel lonend werken is, hangt niet alleen af van hoeveel extra werken oplevert,
maar ook van wat werken in totaal oplevert. Marginale druk laat zien wat over iedere
extra euro wordt afgedragen en de gemiddelde druk laat zien wat gemiddeld over het totale inkomen wordt afgedragen. Over alle werkenden samen is de gemiddelde
druk75 42%. Gemiddeld wordt over een verdiende euro 42 cent afgedragen.

Figuur 3 Gemiddelde druk voor werkenden, 2023

De marginale druk zegt niets over de progressie van het belastingstelsel. Huishoudens
met de hoogste marginale druk, betalen niet per se de meeste belasting. Voor de progressie
moet naar de gemiddelde druk gekeken worden. De gemiddelde druk stijgt in Nederland
met het inkomen (zie figuur 3). Hogere inkomens betalen dus een groter deel van hun
inkomen aan belasting. Dat impliceert dat de sterkste schouders de zwaarste lasten
dragen, ook al is hun marginale druk niet het hoogst. Bovendien is in het huidige
stelsel de gemiddelde druk doorgaans laag waar de marginale druk hoog is en andersom.
Dat komt doordat inkomensondersteuning (zoals toeslagen) het verschil verkleint tussen
het bruto en besteedbaar inkomen. Dat geeft een lage gemiddelde druk. Wel draagt de
inkomensafhankelijke afbouw van de toeslagen bij aan een hoge marginale druk. Dit
laat ook tabel 2 van het specifieke alleenverdienershuishouden uit het Belastingplan
zien. Bij het bruto inkomen van € 45.000 ontvangt dit huishouden € 4.224 aan toeslagen.
Dit werkt direct door in het besteedbaar inkomen: dat ligt hierdoor € 4.224 hoger.
Hierdoor is de gemiddelde druk lager, terwijl de afbouw van deze toeslagen al voor
34%-punt bijdraagt aan de marginale druk.

4. Werken geeft niet alleen financieel voordeel

De marginale en gemiddelde druk laten alleen het directe financiële voordeel van (meer)
werken zien. Er zijn echter ook andere voordelen die niet direct in de portemonnee
zichtbaar zijn. Hierbij kan gedacht worden aan het sociale aspect van werken, de pensioenopbouw
(die bepalend is voor de hoogte van de pensioenuitkering) en aan de hoogte en duur
van de uitkering bij werkloosheid of arbeidsongeschiktheid. Verder verbetert arbeidsdeelname
de carrièrekansen en draagt het bij aan economische zelfstandigheid. Vrouwen zijn
nog altijd minder vaak economisch zelfstandig dan mannen: in 2021 heeft 66% van de
vrouwen tegen 81% van de mannen een eigen netto inkomen van minimaal bijstandsniveau76.

Economische zelfstandigheid hangt sterk samen met de arbeidsduur. Mensen die niet
werken, zouden in 2019 circa 26 uur per week tegen het minimumloon77 moeten werken om economisch zelfstandig te worden. De groep die al werkt, maar toch
niet economisch zelfstandig is, zou gemiddeld zo’n 10,7 uur per week extra moeten
werken om economisch zelfstandig te worden78. Dit waren in 2019 circa 640 duizend mensen.

Ter illustratie: deze uitbreiding met gemiddeld 10,7 uur zou een extra arbeidsaanbod
opleveren van ruim 180.000 fte.79 Dat staat gelijk aan ruim driemaal de bestaande tekorten in het primair onderwijs
(9.100 fte voor schooljaar 20/2180) en de zorg (48.600 fte81). En economische zelfstandigheid is helaas ook geen luxe; in 2021 waren er bijna
26.000 echtscheidingen. De kans dat een huwelijk in een echtscheiding eindigt ligt
rond 33%.82 Vooral vrouwen gaan er bij een echtscheiding financieel op achteruit. Zij verliezen
bij een echtscheiding bijna een kwart aan koopkracht.83 Ook voor kinderen betekent dit een extra risico op opgroeien in armoede.

5. Wat levert meer werken echt op

Het stelsel van belastingen en toeslagen is dermate complex dat het voor mensen niet
eenvoudig is om in te schatten wat een extra dag werken financieel oplevert. Veel
mensen zijn bekend met de afbouw van de toeslagen, maar bijvoorbeeld de opbouw van
de arbeidskorting tot een inkomen van bijna € 38.000 lijkt veel minder bekend. Het
invullen van de WerkUrenBerekenaar en WerkZorgBerekenaar van het Nibud, WOMEN Inc.
en Stichting Het Potentieel Pakken helpt door het totaalbeeld voor mensen inzichtelijk
te maken. Dit kan laten zien dat meer uren werken veelal meer loont dan wordt gedacht.84

De WerkZorgberekenaar laat zien dat als de niet-werkende partner uit het specifieke
alleenverdienershuishouden van de marginale druk tabel in het Belastingplan 2 dagen
per week zou gaan werken dat in 2022 de marginale druk slechts 19% is.85 Het levert dit huishouden dus weliswaar financieel niet veel op als de reeds werkende
partner meer gaat verdienen, maar het levert financieel wel veel op als de niet-werkende
partner aan het werk gaat.

6. Varianten om extremen in de marginale druk aan te pakken

Er zijn de afgelopen jaren al een aantal maatregelen genomen om de extremen in de
marginale druk weg te nemen. Zo is in 2020 de harde inkomensgrens in de huurtoeslag
vervallen, is er een extra opbouwtraject in de arbeidskorting toegevoegd (het zogenaamde
«dakje») en is in het kindgebonden budget de afbouwgrens voor paren verhoogd. Verder
is in het coalitieakkoord opgenomen dat vanaf 2025 de kinderopvangtoeslag niet langer
inkomensafhankelijk is, waardoor de afbouw ervan niet langer de marginale druk verhoogt.

In deze bijlage zijn een aantal varianten om de marginale druk te verlagen in beeld
gebracht. Met deze varianten wordt ook uitwerking gegeven aan de motie van het lid
Palland c.s.86, waarin wordt gevraagd om varianten waarmee nog deze kabinetsperiode de extremen
in de marginale druk kunnen worden aangepakt. De varianten zijn niet budgettair neutraal,
maar kosten tot € 2,5 miljard. Dit illustreert het duidelijkst de mogelijkheden om
de marginale druk te verlagen, maar uiteraard geldt dat voor dergelijke maatregelen
dekking gevonden dient te worden. Als die dekking gevonden wordt binnen het domein
van de inkomstenbelasting en toeslagen, heeft dit vervolgens weer effect op de marginale
druk.

Keuze van varianten

Om de extremen in de marginale druk te beperken is gekeken naar de groep waar zich
deze extremen voordoen; de groep met een marginale druk >70%. Door de varianten op
deze groep te richten, kunnen de extremen gericht worden beperkt. Uit de analyse volgt
dat de groep met een zeer hoge marginale druk veelal te maken heeft met afbouw van
huur en/of zorgtoeslag. Deze afbouw levert een grote bijdrage aan hun totale marginale
druk. De afbouw van zorg- en huurtoeslag wordt daarom in de drie toeslagvarianten
aangepakt. De inkomstenheffing levert, ook bij de groep met een hoge marginale druk,
de grootste bijdrage aan de marginale druk. Daarom zijn er ook twee varianten in de
belastingheffing uitgewerkt: in de arbeidskorting en in het tarief van de eerste schijf.
Deze varianten zijn uitersten qua gerichtheid. De arbeidskortingvariant is precies
gericht op het inkomensniveau van de werkenden met een zeer hoge marginale druk. Het
verlagen van het tarief van de eerste schijf is een generieke variant, die ook voor
niet-werkenden geldt. De zesde en laatste variant haakt in op de complexiteit van
het stelsel. Deze variant pakt niet de extremen zelf aan, maar maakt het stelsel inzichtelijker.
Daardoor wordt het voor mensen eenvoudiger om in te schatten wat ze netto overhouden
van extra inkomen. Deze variant levert, in tegenstelling tot de andere varianten,
geld op.

Hiermee komen we tot de volgende varianten87:

Vanuit toeslagen:

1. Zorgtoeslag: afbouwpunt verhogen

2. Zorgtoeslag: afbouwpercentage halveren

3. Huurtoeslag: afbouwpunt verhogen en afbouwpercentage verlagen

Vanuit de heffingskant:

4. Arbeidskorting: opbouw tussen 2e en 3e inkomensgrens verhogen

5. Tarief eerste schijf: verlagen

Vanuit verlagen complexiteit:

6. Afbouwtrajecten van heffingskortingen omzetten in schijftarieven

Effecten van de varianten

Het eerlijke verhaal is dat het verlagen van de marginale druk geen eenvoudige opgave
is. Er is immers altijd sprake van een afruil: de mate van inkomensondersteuning en
de gemiddelde druk, de hoogte van de marginale druk en de gezondheid van de overheidsfinanciën
zijn met elkaar verbonden. Als de marginale druk verlaagd wordt, gaat dit ten koste
van de inkomensondersteuning, de overheidsfinanciën, of allebei. Dit blijkt ook uit
de effecten van de varianten. De varianten beogen op korte termijn de extremen in
de marginale druk aan te pakken, maar leveren in alle gevallen ook een verschuiving
van marginale druk naar andere groepen op.

Tabel 2 Per variant de verandering van het aandeel werkenden met marginale druk >80%,
en het totale percentage met marginale druk >80%

 

basis

ZTS afbouw-punt

ZTS afbouw%

huur-toeslag

arbeids-korting

tarief eerst schijf

Verandering (in %-punt)

 

– 1,77

– 0,93

– 1,51

– 1,04

– 0,12

totaal (in %)

2,17

0,40

1,24

0,65

1,13

2,05

De verschillende onderzochte varianten verkleinen aandeel werkenden met een extreem
hoge marginale druk (> 80%), maar hebben wisselend effect op het aandeel werkenden
met een zeer hoge marginale druk (>70%). Tabel 1 toont het effect op werkenden met
een marginale druk van >80%. De bovenste kolom laat de verandering zien in het aandeel werkenden met een extreem hoge marginale druk (> 80%). De onderste kolom maakt het resterende aandeel huishoudens met een marginale druk boven de 80% inzichtelijk. De tabel laat zien
dat alle varianten bijdragen aan een reductie van de groep werkenden met een extreem
hoge marginale druk. In de basis zijn dit 2,17% van de werkenden. In de eerste vier
varianten wordt dit aandeel zelfs (meer dan) gehalveerd, en na een verschuiving van
het afbouwpunt in de zorgtoeslag (variant 1) blijven er nauwelijks werkenden over
met een marginale druk hoger dan 80% (0,40%).

Figuur 2 Toename en afname van het aandeel werkenden met een marginale druk boven
70% per variant (in de basis zijn dit 4% van de werkenden) (in %-punt). Onder x-as in blauwe balk totale aandeel per variant

De varianten leiden echter niet allemaal tot een reductie van de groep werkenden met
een zeer hoge marginale druk (>70%). Bij alle varianten geldt dat een verlaging van
de marginale druk voor de ene groep, leidt tot een verhoging van de marginale druk
bij een andere groep. Figuur 1 laat zien dat per saldo het aandeel werkenden met een
marginale druk boven de 70% bij sommige varianten zelfs omhoog gaat, ondanks de forse
budgettaire impuls. Wel is relevant dat de meeste varianten de marginale druk verlagen
voor de laagste inkomens, terwijl de verhoging van de marginale druk neerslaat bij
middeninkomens. De twee varianten die per saldo het meest bijdragen aan een reductie
van de het aandeel werkenden met een marginale druk boven 70%, zijn de zorgtoeslagvariant
(- 0,40%-punt) en arbeidskortingvariant (-0,81%-punt). Deze varianten hebben echter
ook belangrijke nadelen. De minder steile afbouw van de zorgtoeslag vergroot het aantal
huishoudens in de zorgtoeslag met bijna een derde: van 5 miljoen naar 6,6 miljoen.
De 1,6 miljoen extra huishoudens vallen allemaal in het afbouwtraject, waardoor zij
te maken kunnen krijgen met terugvorderingen en nabetalingen. Een nadeel van de verdere
verhoging van de maximale arbeidskorting88 (variant 4) is dat dit de verschillen vergroot in het belastingstelsel tussen alleenverdieners
en tweeverdieners, en tussen werkenden en niet-werkenden. Vanuit uw Kamer is hier
al diverse malen zorg over geuit.89

Bovendien is er relatief veel geld nodig om extremen in de marginale druk voor een
relatief kleine groep te verlagen. Dat roept de vraag op of de uitgewerkte opties
doelmatig zijn.

In de effecten op de groep met een zeer hoge marginale druk is variant 6 niet meegenomen,
omdat deze niet gericht is op het verlagen van de extremen, maar op het eenvoudiger
maken van het stelsel. In deze variant komt de afbouw van de heffingskortingen (algemene
heffingskorting, arbeidskorting en ouderenkorting) uit het huidige stelsel te vervallen.
De afbouw van algemene heffingskorting en arbeidskorting wordt verwerkt in de belastingtarieven
door deze op de overeenkomstige inkomenstrajecten te verhogen.90 Het vervallen van de afbouw van de ouderenkorting wordt niet in de tarieven verwerkt
en biedt daarmee een (gedeeltelijke) compensatie voor gepensioneerden. Zij hebben
nadeel van de omzetting van de afbouw van de algemene heffingskorting en arbeidskorting
in de tarieven. Dat komt doordat voor hen de afbouw van de algemene heffingskorting
minder steil is dan voor niet-gepensioneerden en omdat zij niet te maken hebben met
de afbouw van de arbeidskorting, omdat de arbeidskorting alleen voor werkenden is.

Voor de algemene heffingskorting wordt met deze variant teruggegaan naar de situatie
van vóór 2014. De algemene heffingskorting was toen nog inkomensonafhankelijk. Met
deze aanpassingen wordt het stelsel eenvoudiger te doorzien. Het haalt dus niet de
extremen uit de marginale druk, maar maakt de marginale druk wel inzichtelijker. Bij
variant 6 is een subvariant 6a opgenomen, waarin alleen de afbouw van de algemene
heffingskorting wordt overgezet in de schijftarieven. De subvariant biedt een beperktere
vereenvoudiging dan variant 6, maar heeft ook beperktere inkomenseffecten.

De complexiteit van het verlagen van de marginale druk is ook eerder in de rapporten
«Marginale druk in het inkomensbeleid91» en «Marginale druk: op het randje van de mogelijkheden92» aan de Tweede Kamer inzichtelijk gemaakt. Wat in deze uitwerking is toegevoegd aan
de eerdere analyses is de verandering in het aandeel werkenden met een marginale druk
boven 70% met zowel het deel wat erbij komt als het deel dat eruit valt (zie figuur
4). Dit maakt de verschuiving in marginale druk inzichtelijk.

7. Marginale druk op de lange termijn

In december is uw Kamer per brief geïnformeerd over de aanpak om te komen tot de uitwerking
van het afschaffen van toeslagen93. Deze brief verwijst ook naar het rapport «Eindrapport alternatieven voor de toeslagen
(2020)»94 Dit rapport biedt inzicht in de denkrichtingen om op lange termijn extremen uit de
marginale druk te verminderen. Het rapport bevat drie richtingen waarbij opgemerkt
dient te worden dat deze inmiddels soms ten dele zijn ingehaald door diverse afspraken
uit het coalitieakkoord en het beleid daarna, waarmee ze niet meer één op één toepasbaar
zijn:

Richting 1: prijzen voor burgers verlagen

Door de prijzen te verlagen van zorg en huur kunnen de toeslagen omlaag. Een lagere
toeslag is al bij een lager inkomen volledig afgebouwd. Hierdoor ontvangen minder
huishoudens de toeslag. De huishoudens die geen toeslag meer ontvangen, hebben ook
niet meer te maken met de afbouw en dus de marginale druk ervan. Een deel van de toeslagverlaging
wordt in het rapport gecompenseerd door het minimumloon met 5% te verhogen. In deze
richting worden de extremen in de marginale druk beperkt en is er minder spreiding
in de marginale druk. De inkomenseffecten lopen in de budgettair neutrale uitwerking
van -1,2% voor de laagste inkomensgroep tot +0,7% voor de middelste inkomensgroep.
Per 2023 wordt inmiddels een minimumloonverhoging van in totaal ruim 10% voorzien.
De aanleiding is de historisch hoge inflatie. Daarom worden de toeslagen niet gelijktijdig
verlaagd.

Richting 2: zoveel mogelijk inkomensonafhankelijke ondersteuning.

In deze richting staan tegenover het afschaffen van de toeslagen inkomensonafhankelijke
uitkeerbare heffingskortingen. Door de inkomensonafhankelijkheid bieden deze heffingskortingen
zekerheid. Door de uitkeerbaarheid wordt voorkomen dat de lage inkomens maar beperkt
voordeel hebben vanwege verzilveringsproblematiek (wanneer de belastingafdracht lager
is dan de heffingskorting). In deze richting vervalt nog steeds de zorgtoeslag, maar
in plaats van een verlaging van de nominale premie komt hiervoor een heffingskorting
in de plaats. Deze richting haalt net als richting 1 de extremen uit de marginale
druk en geeft minder spreiding, maar het effect is wel kleiner dan bij de eerste richting.
Dat komt vooral door verschillen in hoe de huurtoeslag wordt hervormd. De inkomenseffecten
zijn vergelijkbaar met richting 1: -1,1% voor de laagste inkomens tot +0,7% voor de
middeninkomens. Voor de kinderopvangtoeslag is inkomensonafhankelijkeid voorzien vanaf
2025.

Richting 3: grote herziening van hele belastingstelsel, waarbij toeslagen worden afgeschaft.

Van de drie richtingen is deze richting het meest vergaand, en vooral bedoeld als
illustratie van een mogelijk toekomstperspectief. Het gaat om een fundamentele herziening
van het belasting- en toeslagenstelsel, waarmee een verschuiving van € 102,6 miljard
is gemoeid. Niet alleen worden de toeslagen afgeschaft, het hele belastingstelsel
wordt grondig vereenvoudigd. Daarbij komen er vier schijven en vervallen alle aftrekposten
en heffingskortingen. Er komen inkomensonafhankelijke toelages die afhangen van eenvoudige
huishoudkenmerken zoals leeftijd en aantal kinderen. Deze variant heeft de grootste
impact op marginale druk. De extremen in de marginale druk zijn hiermee weg en ook
is er veel minder spreiding in de marginale druk. De inkomenseffecten zijn, zeker
gegeven de grote aanpassingen, in de mediaan gematigd (van -0,4% voor het 4e inkomenskwintiel tot +2,8% voor het 2e inkomenskwintiel). De spreiding is echter groot: 17% van de huishoudens gaat er meer
dan 5% op achteruit en dat zijn vooral de lage inkomens.

Bijlage 3. Uitwerking varianten marginale druk

Effecten van de varianten op marginale druk alleenverdiener uit Belastingplan

Tabel 3 Alleenverdiener uit BP: mutatie in besteedbaar inkomen in euro’s en mutatie
in marginale druk (MD). Voor werkenden gunstige wijzigingen zijn groen (hoger besteedbaar
inkomen/lagere marginale druk) en ongunstige zijn rood.

Tabel 3 laat zien wat de varianten betekenen voor de marginale druk van de alleenverdiener
uit het Belastingplan. In het algemeen geldt dat het inkomenseffect niets zegt over
het effect op de marginale druk. Als er een positief inkomenseffect is, dan kan de
marginale druk ook stijgen of juist dalen, maar ook ongewijzigd blijven. Dat een groep
huishoudens er in inkomen op voor- of achteruitgaat zegt dus niet wat er met hun marginale
druk gebeurt. Hieronder worden de effecten per variant besproken.

In de zorgtoeslagvariant waarin het afbouwpunt wordt verhoogd daalt de marginale druk
van de alleenverdiener tussen € 25.000 en € 36.000 (de oude en nieuwe afbouwgrens)
met 13%-punt. Bij de overige inkomensniveaus blijft de marginale druk ongewijzigd.
Weliswaar stijgt ook voor inkomens boven € 36.000 de zorgtoeslag in euro’s, maar omdat
deze nog steeds met hetzelfde percentage van het extra inkomen afbouwt, blijft de
marginale druk gelijk. Waar in de basis het alleenverdienershuishouden tot circa € 51.000
zorgtoeslag ontvangt, wordt dat in deze variant circa € 61.000. Vanaf € 51.000 komen
er daarom huishoudens bij die recht krijgen op zorgtoeslag, en daarmee ook hun marginale
druk zien stijgen met ca 13%-punt.

Wanneer het afbouwpercentage in de zorgtoeslag gehalveerd wordt, daalt de marginale
druk met 6%-punt op het traject € 25.000 tot € 50.000. Vanaf € 51.000 komen er huishoudens
bij die recht krijgen op zorgtoeslag, en daarmee hun marginale druk zien stijgen met
ca. 6%-punt. Voor het alleenverdienershuishouden loopt de zorgtoeslag in deze variant
door tot ca. € 71.500. In vergelijking met de eerste variant zijn er in deze variant
meer inkomensniveaus waarvoor de marginale druk wijzigt, maar tegelijk zijn de wijzigingen
ook kleiner.

De huurtoeslagvariant geeft de grootste afname in marginale druk. Voor inkomens net
boven het oude afbouwpunt daalt de marginale druk 20%-punt. Zij hebben niet langer
te maken met afbouw van de huurtoeslag. In de variant bouwt de huurtoeslag vanaf ca.
€ 31.000 af. Daarna wordt de daling van de marginale druk kleiner. Deze slaat om in
een toename van marginale druk vanaf € 46.000, omdat daar huishoudens recht krijgen
op huurtoeslag, en daarmee ook te maken krijgen met de afbouw ervan.

In de arbeidskortingsvariant ontvangen de lagere inkomens minder arbeidskorting. Vanaf
€ 23.000 is de arbeidskorting in euro’s ook lager, maar is de opbouw van de arbeidskorting
steiler. Daardoor is de marginale druk hier lager. Vanaf € 41.000 ligt de arbeidskorting
hoger dan in de basis, maar is de marginale druk ongewijzigd. Deze groep valt in het
afbouwtraject van de arbeidskorting en de steilheid van de afbouw blijft ongewijzigd.
Wel loopt de afbouw verder door: tot € 126.000 in plaats van € 115.000. De werkenden
die in dit laatste inkomenstraject vallen krijgen recht op arbeidskorting, maar ook
een hogere marginale druk (ca. +6%-punt) als gevolg van de afbouw ervan.

Tot slot geeft de verlaging van het belastingtarief in de eerste schijf bij alle inkomensniveaus
een daling van de te betalen belasting en daarmee een stijging van het besteedbaar
inkomen. Ook daalt voor alle inkomensniveaus in de tabel de marginale druk. Ook voor
inkomens vanaf de tweede schijf (ca. € 73.000) gaat het besteedbaar inkomen omhoog,
maar voor hen blijft de marginale druk gelijk. Het toptarief blijft immers ongewijzigd.

Uitgewerkte varianten

1. Zorgtoeslag: Afbouwpunt voor alleenstaanden en paren verhogen met € 10.000

Omschrijving van de maatregel

• De variant95 bestaat eruit om het punt waarop de zorgtoeslag begint af te bouwen met € 10.000
op te schuiven. Dat betekent dat de zorgtoeslag begint af te bouwen vanaf een inkomen96 van ca. € 35.000 in plaats van ca. € 25.000. Het afbouwpercentage blijft gelijk.
De figuur hieronder maakt inzichtelijk hoe de zorgtoeslag bij verschillende inkomensniveaus
wijzigt.

• De bijdrage die de zorgtoeslag levert aan de marginale druk wordt dus niet kleiner,
wel schuift deze met € 10.000 op in het inkomensgebouw.

• Uit de analyse blijkt dat de zeer hoge marginale druk vooral voorkomt bij werkenden
met inkomens van minimumloon en net daarboven door de stapeling van afbouwtrajecten
van verschillende regelingen. De variant zorgt ervoor dat de extremen in de marginale
druk over dit inkomenstraject kleiner worden.

Achtergrond/rationale

• In 2023 bouwt de zorgtoeslag vanaf het wettelijk minimumloon (ca. € 25.000) met 13,64%
af. Voor alleenstaanden is de zorgtoeslag bij een inkomen van ca. € 38.500 afgebouwd.
Voor paren is de zorgtoeslag bij een inkomen van ca. € 48.500 afgebouwd, omdat zij
een hoger bedrag aan zorgtoeslag ontvangen (het afbouwpercentage is gelijk). Dat betekent
dat de zorgtoeslag over deze inkomenstrajecten (tussen € 25.000 en € 38.500/€ 48.500)
bijdraagt aan de marginale druk (het afbouwpercentage is 13,64%).

• In de variant schuiven zowel het afbouwpunt als het maximum inkomen € 10.000 op.

• De zorgtoeslag loopt daardoor verder in het inkomensgebouw door met als gevolg dat
het aantal ontvangers van zorgtoeslag stijgt met 900 duizend en deze groep dus ook
te maken krijgt met een hogere marginale druk ter grootte van ca. 13%.

• De variant verlaagt de marginale druk voor de huishoudens met een inkomen dat tussen
de oude en nieuwe afbouwgrens valt, omdat daar de zorgtoeslag niet meer afbouwt. Hun
marginale druk daalt met ca. 13%-punt.

Effecten

Inkomenseffect

Inkomenseffecten 2023

Inkomensgroep

Iedereen

Alleen effect

1e (<=111% WML)

0,0%

0,6%

2e (111–176% WML)

2,7%

3,2%

3e (176–267% WML)

0,7%

2,1%

4e (267–392% WML)

0,0%

1,5%

5e (>392% WML)

0,0%

0,9%

 
 
 

Inkomensbron

 
 

Werkenden

0,0%

2,0%

Uitkeringsgerechtigden

0,0%

2,5%

Gepensioneerden

0,0%

2,8%

 
 
 

Huishoudtype

 
 

Tweeverdieners

0,0%

2,2%

Alleenstaanden

0,0%

2,3%

Alleenverdieners

0,0%

2,3%

 
 
 

Kinderen

 
 

Huishoudens met kinderen

0,0%

1,8%

Huishoudens zonder kinderen

0,0%

2,2%

 
 
 

Alle huishoudens

0,0%

2,3%

Voor de huishoudens met een inkomen onder de oude afbouwgrens verandert er niets:
zij ontvangen nog steeds de maximale zorgtoeslag. De huishoudens net boven de oude
afbouwgrens hebben het grootste voordeel, omdat de extra zorgtoeslag die zij ontvangen
relatief groot is ten opzichte van hun besteedbaar inkomen.

Budgettair

In prijzen 2023 (x miljard euro)

 

2023

Verhogen afbouwpunt zorgtoeslag

– 2,5

Marginale druk

Het aandeel werkenden met een marginale druk boven 80% daalt in deze variant van 2,0%
in de basis met 1,8%-punt.

• Het aandeel werkenden met een marginale druk boven 80% daalt van 2,17% in de basis
met 1,77%-punt naar 0,40%.

• Het aandeel werkenden met een marginale druk boven 70% stijgt met 0,17%-punt. Er zijn weliswaar 1,29% werkenden waarvoor de marginale druk tot onder 70% verlaagd
wordt, maar er komen 1,46% werkenden bij met een marginale druk boven 70%.

De variant verlaagt de marginale druk voor de huishoudens met een inkomen dat tussen
de oude en nieuwe afbouwgrens valt, omdat daar de zorgtoeslag niet meer afbouwt. Hun
marginale druk daalt met ca. 13%-punt.

De zorgtoeslag loopt verder in het inkomensgebouw. De huishoudens die recht krijgen
op de zorgtoeslag krijgen te maken met een hogere marginale druk ter grootte van ca.
13%-punt.

Doordat in de grafiek de gemiddelde marginale druk tegen persoonlijk inkomen is uitgezet
en de zorgtoeslag op basis van huishoudinkomen afbouwt, zie je de veranderingen in
de grafiek niet 1-op-1 terug.

2. Zorgtoeslag: Halveren afbouwpercentage

Omschrijving van de maatregel

• In deze variant97 wordt het afbouwpercentage van de zorgtoeslag gehalveerd. Het huidige afbouwpercentage
is 13,64%. Het afbouwpercentage in de variant wordt 6,82%.

• Dat betekent dat het inkomensniveau98 waarop de zorgtoeslag volledig is afgebouwd verschuift van ca. € 38.500 naar ca.
€ 52.200 voor alleenstaanden, en van ca. € 48.300 naar ca. € 71.500 voor paren.

Achtergrond/rationale

• Door de halvering van het afbouwpercentage wordt de bijdrage van de zorgtoeslag aan
de marginale druk van huishoudens met een inkomen op het afbouwpad gehalveerd.

• De zorgtoeslag loopt verder in het inkomensgebouw door met als gevolg dat het aantal
ontvangers van zorgtoeslag stijgt met 1,6 miljoen (32% meer zorgtoeslagontvangers).
Deze groep krijgt dus ook te maken krijgt met een hogere marginale druk ter grootte
van het afbouwpercentage van de zorgtoeslag.

• Deze variant heeft een kleinere impact op de marginale druk dan het verhogen van de
afbouwgrens (variant 1). Waar in de eerste variant voor de huishoudens tussen de oude
en nieuwe afbouwgrens de zorgtoeslag volledig wegvalt uit de marginale druk (ca. 13%-punt
lager), daalt in deze variant de marginale druk met de helft hiervan (ca. 6%-punt).

• Wel is het aantal huishoudens waarvoor de marginale druk daalt groter: in deze variant
daalt de marginale druk voor iedereen tussen de afbouwgrens en het maximum inkomen.

• De groep die recht krijgt op zorgtoeslag is met 1,6 miljoen groter dan bij variant
1 (900.000), maar de toename in marginale druk is voor deze groep ook maar half zo
groot, omdat de afbouw half zo groot is.

Effecten

Inkomenseffect

Inkomenseffecten 2023

Inkomensgroep

Iedereen

Alleen effect

1e (<=111% WML)

0,0%

0,3%

2e (111–176% WML)

1,4%

1,7%

3e (176–267% WML)

1,5%

2,0%

4e (267–392% WML)

0,0%

0,9%

5e (>392% WML)

0,0%

0,6%

 
 
 

Inkomensbron

 
 

Werkenden

0,0%

1,4%

Uitkeringsgerechtigden

0,0%

1,6%

Gepensioneerden

0,0%

1,7%

 
 
 

Huishoudtype

 
 

Tweeverdieners

0,0%

1,6%

Alleenstaanden

0,0%

1,3%

Alleenverdieners

0,4%

1,6%

 
 
 

Kinderen

 
 

Huishoudens met kinderen

0,0%

1,4%

Huishoudens zonder kinderen

0,0%

1,4%

 
 
 

Alle huishoudens

0,0%

1,5%

Voor de huishoudens met een inkomen onder de afbouwgrens verandert er niets: zij ontvangen
nog steeds de maximale zorgtoeslag. De huishoudens boven de afbouwgrens hebben te
maken met een lagere afbouw en daardoor hogere toeslag. Ten opzichte van variant 1
zijn de gunstige inkomenseffecten wat verschoven van de 2e inkomensgroep naar de 3e
inkomensgroep, omdat het voordeel van de lagere afbouw groter wordt als het inkomen
verder boven de afbouwgrens ligt.

Budgettair

In prijzen 2023 (x miljard euro)

 

2023

Verlagen afbouwpercentage zorgtoeslag

– 2,3

Marginale druk

• Het aandeel werkenden met een marginale druk boven 80% daalt van 2,17% in de basis
met 0,93%-punt naar 1,24%.

• Het aandeel werkenden met een marginale druk boven 70% daalt met 0,40%-punt. Er zijn
0,61% werkenden waarvoor de marginale druk tot onder 70% verlaagd wordt en er komen
0,21% werkenden bij met een marginale druk boven 70%.

De toename in het aantal huishoudens met zorgtoeslag is veel groter dan in variant
1, maar de toename in de marginale druk van nieuwe ontvangers is ook maar de helft
van de toename in variant 1. Per saldo is er een lichte daling van het aantal huishoudens
met een marginale druk boven 70%.

De variant verlaagt de marginale druk voor de huishoudens die al zorgtoeslag ontvingen
met bijna 7%-punt.

De zorgtoeslag loopt verder in het inkomensgebouw. De huishoudens die recht krijgen
op de zorgtoeslag krijgen te maken met een hogere marginale druk ter grootte van ca.
7%-punt.

Doordat in de grafiek de gemiddelde marginale druk tegen persoonlijk inkomen is uitgezet
en de zorgtoeslag op basis van huishoudinkomen afbouwt, zie je de veranderingen in
de grafiek niet 1-op-1 terug.

3. Huurtoeslag: afbouwgrens opschuiven en afbouw verlagen

Omschrijving van de maatregel

• De huurtoeslag wordt alleen voor niet-gepensioneerden aangepast. De afbouwgrens voor
niet-gepensioneerden wordt met € 5.000 verhoogd voor zowel eenpersoons- als meerpersoonshuishouden.

• Dat betekent dat het afbouwpunt 99 voor de huurtoeslag verschuift van ca. € 19.500 naar ca. € 24.500 voor eenpersoonshuishoudens,
en van ca. € 28.500 naar ca. € 33.500voor meerpersoonshuishoudens.

• Daarnaast wordt de afbouw met ca 10%-punt verlaagd, door de referentienormhuur met
€ 75 te verlagen voor niet-gepensioneerden. Vanwege de parabolische afbouw van de
huurtoeslag is deze verlaging niet bij ieder inkomensniveau 10%, maar schommelt daaromheen.
Door deze aanpassingen loopt de huurtoeslag tot een hoger inkomen door.

• Dat betekent dat het inkomensniveau waarop de huurtoeslag volledig is afgebouwd verschuift.
De verschuiving is meer dan € 5.000, maar de exacte verschuiving kan verschillen omdat
deze ook afhankelijk is van de hoogte van de huur.

• De figuur hieronder laat het niveau van de huurtoeslag in de basis en in de variant
zien voor een alleenstaande en meerpersoonshuishouden (beide niet-gepensioneerd) bij
een huur van 639 euro (gemiddelde huurniveau).

Achtergrond/rationale

• Door de afbouwgrens € 5.000 te verhogen hebben mensen die vanuit de bijstand aan het
werk gaan minder snel met afbouw te maken en verliezen zij minder huurtoeslag als
zij aan het werk gaan. Voor ontvangers met een inkomen tussen de oude en nieuwe afbouwgrens
daalt de marginale druk het meest, omdat de huurtoeslag op dat inkomenstraject niet
langer afbouwt. Voor ontvangers boven de nieuwe afbouwgrens daalt de marginale druk
ook, maar wel minder.

• Omdat marginale druk alleen voor werkenden relevant is, zijn de aanpassingen beperkt
tot niet-gepensioneerden.

• Deze variant is gericht op het aanpakken van extremen in de marginale druk. Het aanpassen
van de huurtoeslag ligt dan voor de hand, omdat de huurtoeslag vanwege de steile afbouw
een grote bijdrage levert aan de marginale druk. Het is echter de vraag, gegeven alle
geplande aanpassingen rond de huurtoeslag, zoals overstap op genormeerde huur, hoe
wenselijk het is om op dit moment ook nog andere aanpassingen in de huurtoeslag door
te voeren.

• Het aantal huurtoeslagontvangers stijgt met ruim 180.000 huishoudens. Doordat ze recht
krijgen op huurtoeslag, krijgen ze ook te maken met de inkomensafhankelijk afbouw
ervan. Daardoor hebben ze een hogere marginale druk.

• In deze variant zijn vanwege de uitvoerbaarheid de aanpassingen beperkt tot parameterwijzigingen.
Dat betekent ook dat niet van een parabolische afbouw wordt overgestapt op een lineaire
afbouw. Een lineaire afbouw zou de pieken in het afbouwtraject van de huurtoeslag
weghalen. Dat betekent in deze variant dan ook dat bij sommige inkomensniveaus de
afbouw met veel meer dan 10%-punt zou dalen en bij andere met veel minder. Omdat een
lineaire afbouw verder gaat dan een parameterwijziging is dat in deze variant niet
meegenomen. Gegeven alle trajecten die al lopen bij de Belastingdienst zou zo’n verdergaande
wijziging kunnen stuklopen op uitvoerbaarheid.

Effecten

Inkomenseffect

Inkomenseffecten 2023

Inkomensgroep

Iedereen

Alleen effect

1e (<=111% WML)

0,0%

4,1%

2e (111–176% WML)

0,0%

4,8%

3e (176–267% WML)

0,0%

2,6%

4e (267–392% WML)

0,0%

1,1%

5e (>392% WML)

0,0%

0,0%

 
 
 

Inkomensbron

 
 

Werkenden

0,0%

4,2%

Uitkeringsgerechtigden

0,0%

3,6%

Gepensioneerden

0,0%

0,0%

 
 
 

Huishoudtype

 
 

Tweeverdieners

0,0%

3,1%

Alleenstaanden

0,0%

4,6%

Alleenverdieners

0,0%

3,5%

 
 
 

Kinderen

 
 

Huishoudens met kinderen

0,0%

2,9%

Huishoudens zonder kinderen

0,0%

4,7%

 
 
 

Alle huishoudens

0,0%

4,1%

De inkomenseffecten zijn groot, maar niet zichtbaar in de medianen, omdat de groep
huurtoeslagontvangers te klein is op het totaal.

Budgettair

In prijzen 2023 (x miljard euro)

 

2023

Aanpassen huurtoeslag

– 0,75

Marginale druk

• Het aandeel werkenden met een marginale druk boven 80% daalt van 2,17% in de basis
met 1,51%-punt naar 0,65%.

• Het aandeel werkenden met een marginale druk boven 70% stijgt met 0,97%-punt. Er zijn weliswaar 0,82% werkenden waarvoor de marginale druk tot onder 70% verlaagd wordt, maar er komen
1,79% werkenden bij met een marginale druk boven 70%.

Deze variant verlaagt de marginale druk het meeste voor werkenden met een inkomen
tussen het oude en nieuwe afbouwpunt. Dit verklaart de grote afname van de groep met
een marginale druk boven 80%. Er komt echter ook een nieuwe groep huurtoeslagontvangers
bij, die door de aanpassingen recht krijgen op huurtoeslag, maar daarmee ook te maken
krijgen met de afbouw ervan. Deze is ondanks de minder steile afbouw nog steeds relatief
hoog met 10–20%. In de gemiddelde marginale druk grafiek zie je dit maar beperkt terug,
vanwege het relatief beperkte aandeel van huurtoeslagontvangers in het totale aantal
werkenden.

4. Verhogen arbeidskorting (AK)

Omschrijving van de maatregel

• Terugdraaien van de AK-verhoging bij het eerste en tweede knikpunt en verhogen van
de AK met € 677 extra bij het derde knikpunt (waarop de AK nu maximaal is).

• De AK stijgt in 2023 met € 384 bij het eerste knikpunt (inkomen van € 10.750), € 472
bij het tweede knikpunt (bij inkomen van € 23.200) en € 523 bij het derde knikpunt
(bij inkomen van € 37.700). In deze variant wordt de verhoging bij het eerste en tweede
knikpunt teruggedraaid en de verhoging bij het derde knikpunt verder verhoogd tot
€ 1.200. Dit verhoogt vooral de opbouw van de arbeidskorting tussen het tweede en
derde knikpunt Deze stijgt bijna 8%-punt. Tot het eerste knikpunt ligt de opbouw 3,6%-punt
lager en vervolgens tot het tweede knikpunt 0,7%-punt lager.

Achtergrond/rationale

• De maatregel draagt bij aan het stimuleren van (meer) werken, door zowel de gemiddelde
als de marginale druk voor een groep werkenden te verlagen. Vooral tussen WML en modaal
daalt de marginale druk fors (7,3%).

• De verhoging van € 677 bij het derde knikpunt leidt tot een positief inkomenseffect
voor werkenden met een inkomen tussen de € 34.000 en € 126.000. Voor hen daalt de
gemiddelde druk. Werkenden met een inkomen tot € 34.000 krijgen minder arbeidskorting
en voor hen stijgt de gemiddelde druk juist.

Effecten

Inkomenseffect

Inkomenseffecten 2023

Inkomensgroep

Iedereen

Alleen effect

1e (<=111% WML)

0,0%

– 1,7%

2e (111–176% WML)

0,0%

0,4%

3e (176–267% WML)

0,3%

1,0%

4e (267–392% WML)

1,0%

1,1%

5e (>392% WML)

0,8%

0,9%

 
 
 

Inkomensbron

 
 

Werkenden

0,9%

0,9%

Uitkeringsgerechtigden

0,0%

– 0,8%

Gepensioneerden

0,0%

– 0,3%

 
 
 

Huishoudtype

 
 

Tweeverdieners

0,4%

0,8%

Alleenstaanden

0,0%

0,8%

Alleenverdieners

0,4%

1,0%

 
 
 

Kinderen

 
 

Huishoudens met kinderen

0,9%

1,0%

Huishoudens zonder kinderen

0,5%

0,8%

 
 
 

Alle huishoudens

0,0%

0,8%

Het terugdraaien van de verhogingen van de AK bij de 1e en 2e inkomensgrens geeft
een negatief inkomenseffect voor de laagste inkomens. Vanaf de 2e inkomensgroep is
het effect van de variant al positief en vanaf de derde inkomensgroep is het effect
ook zichtbaar in de mediaan.

Budgettair

In prijzen 2022 (x miljard euro)

 

2023

Verhogen AK (dakje)

– 2,1

Het structurele effect zal waarschijnlijk iets hoger zijn, doordat de IACK (inkomensafhankelijke
combinatiekorting) in de structurele situatie is afgeschaft. Hierdoor kunnen mensen
die voorheen recht hadden op IACK de andere heffingskortingen wat vaker verzilveren.

Marginale druk

• Het aandeel werkenden met een marginale druk boven 80% daalt van 2,17% in de basis
met 1,04%-punt naar 1,13%.

• Het aandeel werkenden met een marginale druk boven 70% daalt met 0,81%-punt. Er zijn
0,93% werkenden waarvoor de marginale druk tot onder 70% verlaagd wordt en er komen
0,12% werkenden bij met een marginale druk boven 70%.

Bij deze variant is er nauwelijks een verschuiving van de marginale druk naar andere
groepen.

Het verhogen van de arbeidskorting bij het derde knikpunt zorgt ervoor dat de marginale
druk met 7,3%-punt daalt voor inkomens tussen ruim € 23.000 en € 37.700. Voor inkomens
tussen € 37.700 en € 115.300 wijzigt de marginale druk niet en tussen € 115.300 en
€ 126.000 ontstaat recht op arbeidskorting en stijgt daardoor de marginale druk. Ook
tot ruim € 23.000 stijgt de marginale druk omdat daar de opbouw (licht) afneemt.

5. Verlagen tarief eerste schijf tot 36k (TES)

Omschrijving van de maatregel

• Verlagen van het tarief eerste schijf met 0,5%-punt zorgt ervoor dat de marginale
druk daalt voor werkenden met een inkomen tot ca. € 73.000. Voor werkenden met een
inkomen daarboven wijzigt de marginale druk niet, omdat dan voor extra verdiend inkomen
het toptarief geldt. Wel heeft ook deze groep een positief inkomenseffect, omdat ze
in totaal minder belasting gaan betalen.

Achtergrond/rationale

• Het verlagen van het tarief in de huidige eerste schijf zorgt voor een verlaging van
de marginale druk voor een groep huishoudens zonder dat deze voor een andere groep
huishoudens stijgt.

• Waar de marginale druk bij verlaging van de eerste schijf alleen daalt voor werkenden
met een inkomen tot einde eerste schijf, daalt de gemiddelde druk voor nagenoeg alle
huishoudens. Dit maakt de maatregel vanuit de wens om de marginale druk te verlagen
relatief ongericht en kostbaar.

Effecten

Inkomenseffect

Inkomenseffecten 2023

Inkomensgroep

Iedereen

Alleen effect

1e (<=112% WML)

0,4%

0,4%

2e (112–178% WML)

0,5%

0,5%

3e (178–273% WML)

0,6%

0,6%

4e (273–402% WML)

0,6%

0,6%

5e (>402% WML)

0,6%

0,6%

 
 
 

Inkomensbron

 
 

Werkenden

0,5%

0,5%

Uitkeringsgerechtigden

0,5%

0,5%

Gepensioneerden

0,5%

0,5%

 
 
 

Huishoudtype

 
 

Tweeverdieners

0,5%

0,5%

Alleenstaanden

0,5%

0,5%

Alleenverdieners

0,5%

0,5%

 
 
 

Kinderen

 
 

Huishoudens met kinderen

0,5%

0,5%

Huishoudens zonder kinderen

0,6%

0,6%

 
 
 

Alle huishoudens

0,5%

0,5%

De verlaging van het eerste schijf tarief geeft voor alle groepen een positief inkomenseffect
in de mediaan.

Budgettair

In prijzen 2023 (x miljard euro)

 

2023

TES met 0,5%-punt verlagen naar 36,43%

– 2,1

Marginale druk

Het aandeel werkenden met een marginale druk boven 80% daalt van 2,17% in de basis
met 0,12%-punt naar 2,05%.

Het aandeel werkenden met een marginale druk boven 70% blijft nagenoeg constant (+0,04%-punt).

6. Afbouw heffingskortingen overzetten in schijftarieven

Omschrijving van de maatregel

In deze variant100 komen de afbouw van de algemene heffingskorting (AHK) en de arbeidskorting (AK) te
vervallen. In plaats daarvan worden de schijftarieven op dezelfde inkomenstrajecten
met deze afbouwpercentages verhoogd. Daartoe moet worden teruggegaan van de huidige
twee schijven naar de voormalige vier schijven.

• De afbouw van de AHK loopt over de voormalige 2e en 3e schijf en is in 2023 6,095%.

• De afbouw van de AK loopt vanaf ruim 500 euro boven de start voormalige 3e schijf tot circa 115.000 euro en is 6,51%

Op basis hiervan wordt het volgende aangepast

• De voormalige eerste schijf blijft ongewijzigd op 36,93%

• De voormalige tweede schijf wordt met de afbouw van de AHK (6,095%-punt) verhoogd.

• De voormalige derde schijf wordt met 12,605% verhoogd, dat is de som van afbouw AHK
(6,095%-punt) en afbouw AK (6,51%punt).

• Het toptarief in de voormalige 4e schijf (huidige 2e schijf)) wordt met afbouw AK (6,51%) verhoogd

Dit geeft de volgende schijven en tarieven:

 

van

tot

tarief (%)

Schijf 1

0

22.660

36,93

Schijf 2

22.660

37.149

43,02

Schijf 3

37.149

73.074

49,53

Schijf 4

73.074

 

56,01

Omdat gepensioneerden door deze omzettingen met hogere tarieven te maken krijgen doordat
zij niet te maken hebben met de afbouw arbeidskorting en de algemene heffingskorting
bij hen maar half zo snel afbouwt als bij niet-gepensioneerden, worden zij gecompenseerd
door de afbouw ouderenkorting af te schaffen.

In deze variant is het maximale tarief voor aftrekposten gezet op tarief 1e schijf (36,93%). Dat wil zeggen dat voor inkomens tot € 22.660 en vanaf € 73.074
er niets wijzigt qua maximaal aftrektarief. Voor inkomens tussen € 22.660 en € 73.074
(het afbouwtraject van de algemene heffingskorting) gaat het maximale aftrektarief
omlaag. In de huidige situatie hebben zij bij aftrek naast het voordeel van tarief
eerste schijf ook het voordeel van het niet afbouwen van de algemene heffingskorting
(6,095%). Zij trekken daardoor in de huidige situatie af tegen in totaal 43,025% (=36,93%
+ 6,095%) In de variant gaat daarom hun maximale aftrektarief omlaag van 43,025% naar
36,93%.

Achtergrond/rationale

• In deze variant wordt de afbouw van de heffingskortingen uit het huidige stelsel teruggezet
in de belastingtarieven, zoals dat voor de algemene heffingskorting het geval was
vóór 2014. De algemene heffingskorting was toen nog inkomensonafhankelijk.

• De omzetting van afbouw heffingskortingen in hogere schijftarieven maakt het stelsel
eenvoudiger, zodat werkenden makkelijk kun inschatten wat hun marginale druk zal zijn.

• De variant haalt niet de extremen uit de marginale druk, maar maakt de marginale druk
wel inzichtelijker.

• Deze variant sluit niet volledig aan bij de afbouw van de heffingskortingen.

• Zo hebben gepensioneerden niet te maken met de afbouw van de arbeidskorting en bouwt
voor hen de AHK maar half zo snel af als voor niet-gepensioneerden. Voor hen is er
nog wel compensatie door het vervallen van de afbouw ouderenkorting. Ook arbeidsongeschikten
met een hoger inkomen, krijgen geen arbeidskorting, maar krijgen wel te maken met
de tariefsverhoging vanaf ruim 37.100 euro.

• De arbeidskorting heeft alleen betrekking op het arbeidsinkomen, terwijl de schijftarieven
over het hele box 1 inkomen gaan. Verder start de afbouw AK ruim € 500 boven de start
van de voormalige 3e schijf. Daarnaast bouwt de arbeidskorting af tot € 115.000, terwijl in deze variant
het hogere toptarief doorloopt voor alle inkomens daarboven. Inkomens boven € 115.000
gaan er daardoor op achteruit.

• Vanaf 2025 loopt de afbouw AHK niet meer alleen over het box 1 inkomen, maar ook over
het box 2 en box 3 inkomen. Om het vervallen van de afbouw AHK in deze boxen te compenseren
moeten de tarieven worden verhoogd. In box 2 worden de tarieven in beide schijven
met 0,37%-punt verhoogd (opbrengst ca € 50 miljoen) en het tarief in box 3 wordt met
2%-punt verhoogd (opbrengst ca € 300 miljoen).

Effecten

Inkomenseffect

Inkomenseffecten 2023

Inkomensgroep

Iedereen

Alleen effect

1e (<=111% WML)

0,1%

0,2%

2e (111–176% WML)

0,0%

– 0,1%

3e (176–267% WML)

– 0,5%

– 0,5%

4e (267–392% WML)

– 0,6%

– 0,6%

5e (>392% WML)

– 0,6%

– 0,6%

 
 
 

Inkomensbron

 
 

Werkenden

– 0,3%

– 0,3%

Uitkeringsgerechtigden

0,0%

0,1%

Gepensioneerden

0,0%

0,0%

 
 
 

Huishoudtype

 
 

Tweeverdieners

– 0,4%

– 0,4%

Alleenstaanden

0,0%

– 0,1%

Alleenverdieners

– 0,3%

– 0,3%

 
 
 

Kinderen

 
 

Huishoudens met kinderen

– 0,4%

– 0,4%

Huishoudens zonder kinderen

– 0,2%

– 0,2%

 
 
 

Alle huishoudens

– 0,2%

– 0,2%

De inkomenseffecten zijn in doorsnee licht negatief, maar er is veel spreiding. Dat
komt vooral doordat het maximale aftrektarief voor inkomens op het afbouwtraject van
de algemene heffingskorting wordt verlaagd. Ook gaan groepen zoals ouderen en arbeidsongeschikten
met een inkomen vanaf de derde schijf (€ 37.149) erop achteruit. Dat komt doordat
zij geen recht hebben op arbeidskorting, maar wel te maken krijgen met het hogere
schijftarief. Ook wordt de inkomensterugval verhoogd voor werkenden met een inkomen
tussen € 37.149 euro en ruim € 115.000 die arbeidsongeschikt raken. Zij verliezen
niet alleen de arbeidskorting, maar houden dan ook het hogere tarief waarin de afbouw
van de AK verwerkt is.

Budgettair

In prijzen 2023 (x miljard euro)

Afschaffen afbouw AHK

– 11,2

Afschaffen afbouw AK

– 6,8

Afschaffen afbouw ouderenkorting

– 0,9

 
 

Verhogen schijftarieven1

22,0

 
 

Overzetten afbouw heffingskortingen

3,1

X Noot

1

In de budgettaire opbrengst is rekening gehouden met een gedragseffect voor de verhoging
van het toptarief.

Deze variant levert ruim € 3,1 miljard op. Dezelfde variant was bij doorrekening in
2019 voor het jaar 2021 nog nagenoeg budgettair neutraal (zie variant 6.8 in Marginale druk: op het randje van de mogelijkheden | Tweede Kamer der Staten-Generaal»).

Het verschil zit deels in de keuze van het maximale aftrektarief. Door deze te beperken
tot tarief eerste schijf gaat deze voor inkomens tussen € 22.660 en € 73.074 6,095%-punt
omlaag.

De variant kan budgettair neutraal gemaakt worden door bijvoorbeeld het tweede en
derde schijftarief te verlagen. Dan zouden de inkomenseffecten verbeteren en zou de
marginale druk voor inkomens in die schijven lager worden.

Marginale druk

Deze variant is niet gericht op het verlagen van de marginale druk, maar op het inzichtelijker
maken van het stelsel, waardoor werkenden beter hun marginale druk kunnen inschatten.

De figuur laat zien dat de marginale druk nagenoeg gelijk blijft.

• Rond een inkomen van 35.000 is de marginale druk hoger, omdat de afbouw van de AK
ruim € 500 boven de start van de 3e schijf begint. Door de overzetting in het schijftarief
begint deze in de variant € 500 eerder.

• Rond een inkomen van € 75.000-€ 80.000 is de marginale druk in de variant lager. Dat
komt doordat in het huidige stelsel inkomens in de voormalige 2e en 3e schijf een aftrektarief hebben dat gelijk is aan het eerste schijf tarief plus de
afbouw van de algemene heffingskorting. Als zij meer gaan verdienen en in de hoogste
schijf vallen, gaat niet alleen de belasting omhoog, maar zakt ook het aftrektarief
naar alleen tarief eerste schijf wat hun marginale druk extra verhoogd. In de variant
is het maximum aftrektarief gelijkgezet aan tarief 1e schijf en blijft bij de overgang
naar de hoogste schijf het aftrektarief ongewijzigd. Er is dan dus geen extra marginale
druk als gevolg van een lager maximum aftrektarief.

• De hoogste inkomens hebben een hogere marginale druk, omdat de arbeidskorting rond
€ 115.000 euro volledig is afgebouwd en het schijftarief en dus de verhoging daarvan,
geen maximum kent.

6a. Afbouw algemene heffingskorting overzetten in schijftarieven

Omschrijving van de maatregel

Deze variant is een subvariant van variant 6. In variant 6 vervallen zowel afbouw
AHK als afbouw AK en worden de schijftarieven daarvoor verhoogd. Ook vervalt afbouw
ouderenkorting. In deze subvariant vervalt alleen afbouw AHK en worden de schijftarieven
daarvoor verhoogd.

• In deze variant101 komt de afbouw van de algemene heffingskorting (AHK) te vervallen. In plaats daarvan
worden de schijftarieven op hetzelfde inkomenstraject met dit afbouwpercentage verhoogd.
Daartoe moet worden teruggegaan van de huidige twee schijven naar drie schijven.

• De afbouw van de AHK loopt over de voormalige 2e en 3e schijf en is in 2023 6,095%.

Op basis hiervan worden de schijftarieven als volgt aangepast

• De voormalige eerste schijf blijft ongewijzigd op 36,93%

• De voormalige tweede en derde schijf worden met de afbouw van de AHK (6,095%-punt)
verhoogd.

• Het toptarief in de voormalige 4e schijf (huidige 2e schijf)) blijft ongewijzigd op 49,5%.

Dit geeft de volgende schijven en tarieven:

 

van

tot

tarief (%)

Schijf 1

0

22.660

36,93

Schijf 2

22.660

37.149

43,02

Schijf 3

37.149

73.074

43,02

Schijf 4

73.074

 

49,05

In deze variant is net als in variant 6 het maximale tarief voor aftrekposten gezet
op tarief 1e schijf (36,93%). Dat wil zeggen dat voor inkomens tot € 22.660 en vanaf € 73.074
er niets wijzigt qua maximaal aftrektarief. Voor inkomens tussen € 22.660 en € 73.074
(het afbouwtraject van de algemene heffingskorting) gaat het maximale aftrektarief
omlaag. In de huidige situatie hebben zij bij aftrek naast het voordeel van tarief
eerste schijf ook het voordeel van het niet afbouwen van de algemene heffingskorting
(6,095%). Zij trekken daardoor in de huidige situatie af tegen in totaal 43,025% (=36,93%
+ 6,095%) In de variant gaat daarom hun maximale aftrektarief omlaag van 43,025% naar
36,93%.

Achtergrond/rationale

• In deze variant wordt de afbouw van de algemene heffingskorting uit het huidige stelsel
teruggezet in de belastingtarieven, zoals dat voor de algemene heffingskorting het
geval was vóór 2014. De algemene heffingskorting was toen nog inkomensonafhankelijk.

• De omzetting van de afbouw van de algemene heffingskorting in hogere schijftarieven
maakt het stelsel eenvoudiger, zodat werkenden makkelijker kunnen inschatten wat hun
marginale druk is.

• De variant haalt niet de extremen uit de marginale druk, maar maakt de marginale druk
wel inzichtelijker.

• Deze variant sluit niet goed aan bij de afbouw van de algemene heffingskorting voor
gepensioneerden.

• Voor hen bouwt de AHK maar half zo snel af als voor niet-gepensioneerden.

• Vanaf 2025 loopt de afbouw AHK niet meer alleen over het box 1 inkomen, maar ook over
het box 2 en box 3 inkomen. Om het vervallen van de afbouw AHK in deze boxen te compenseren
moeten de tarieven van beide schijven in box 2 met 0,37%-punt worden verhoogd (opbrengst
ca € 50 miljoen) en het box 3 tarief met 2%-punt (opbrengst ca € 300 miljoen)

Effecten

Inkomenseffect

Inkomenseffecten 2023

Inkomensgroep

Iedereen

Alleen effect

1e (<=111% WML)

0,1%

0,2%

2e (111–176% WML)

0,0%

0,0%

3e (176–267% WML)

– 0,4%

– 0,4%

4e (267–392% WML)

– 0,4%

– 0,4%

5e (>392% WML)

0,0%

0,0%

 
 
 

Inkomensbron

 
 

Werkenden

0,0%

0,0%

Uitkeringsgerechtigden

0,0%

0,1%

Gepensioneerden

– 0,1%

– 0,1%

 
 
 

Huishoudtype

 
 

Tweeverdieners

– 0,2%

– 0,2%

Alleenstaanden

0,0%

0,0%

Alleenverdieners

0,0%

0,0%

 
 
 

Kinderen

 
 

Huishoudens met kinderen

– 0,1%

– 0,1%

Huishoudens zonder kinderen

0,0%

0,0%

 
 
 

Alle huishoudens

0,0%

0,0%

De inkomenseffecten zijn aan de onderkant licht positief. Dat komt doordat bijstand
en vooral AOW stijgen. De oorzaak hiervan is dat in de bepaling van de hoogte van
de bijstand en de AOW (de «netto-netto-koppeling») de AHK meer dan 1 keer102 meetelt, terwijl in het tarief maar 1 keer de stijging zit.

Anderzijds is de afbouw van de AHK voor gepensioneerden maar half zo groot als voor
niet-gepensioneerden, waardoor de omzetting van de afbouw AHK in het tarief voor gepensioneerden
per saldo een tariefsstijging betekent. Naarmate het aanvullend pensioen hoger is
zal dit tweede effect sterker worden en gaan gepensioneerden erop achteruit. Dit is
de oorzaak van het in doorsnee negatieve effect bij gepensioneerden.

Verder gaan ook huishoudens die gebruik maken van aftrekposten tussen € 22.660 en
€ 73.074 euro erop achteruit, omdat het maximum aftrektarief wordt gemaximeerd op
tarief eerste schijf, terwijl zij in het huidige stelsel aftrekken tegen tarief eerste
schijf plus afbouw AHK.

Gegeven dat deze variant geld oplevert zou dat kunnen worden ingezet om ouderen en/of
de groep die door maximum aftrek geraakt wordt, te compenseren. Voor ouderen ligt
een compensatie voor de hand waarin zowel de maximale ouderenkorting wordt verhoogd
als de afbouw van de ouderenkorting wordt beperkt.

Budgettair

In prijzen 2023 (x miljard euro)

Afschaffen afbouw AHK

– 11,2

 
 

Verhogen schijftarieven*

9,6

 
 

Overzetten afbouw heffingskortingen

1,6

Deze variant levert ruim € 1,6 miljard op.

De variant kan budgettair neutraal gemaakt worden door bijvoorbeeld het schijftarief
in de nieuwe tweede schijf (van € 22.660–€ 73.074) te verlagen. Dan zouden de inkomenseffecten
verbeteren en zou de marginale druk voor inkomens in die schijven lager worden. Dit
geeft tevens een (gedeeltelijke) compensatie voor de groep die te maken krijgt met
een lager maximal aftrektarief. Ook kan ervoor gekozen worden om gepensioneerden te
compenseren via een hogere maximale ouderenkorting en een minder steile afbouw daarvan.

Marginale druk

Deze variant is niet gericht op het verlagen van de marginale druk, maar op het inzichtelijker
maken van het stelsel, waardoor werkenden beter hun marginale druk kunnen inschatten.

De figuur laat zien dat de marginale druk nagenoeg gelijk blijft.

• Rond een inkomen van € 75.000-€ 80.000 is de marginale druk in de variant lager. Dat
komt doordat in het huidige stelsel inkomens in de voormalige 2e en 3e schijf een aftrektarief hebben dat gelijk is aan het eerste schijf tarief plus de
afbouw van de algemene heffingskorting. Als zij meer gaan verdienen en in de hoogste
schijf vallen, gaat niet alleen de belasting omhoog, maar zakt ook het aftrektarief
naar alleen tarief eerste schijf wat hun marginale druk extra verhoogd. In de variant
is het maximum aftrektarief gelijkgezet aan tarief 1e schijf en blijft bij de overgang
naar de hoogste schijf het aftrektarief ongewijzigd. Er is dan dus geen extra marginale
druk als gevolg van een lager maximum aftrektarief.

Bijlage 4. Onderzoek arbeidskorting naar gewerkte uren binnen de inkomstenbelasting

Vanuit de doelstelling «meer uren werken stimuleren», is het een interessant idee
om de arbeidskorting te baseren op gewerkte uren en niet op jaarinkomen, zoals nu
het geval is. De arbeidskorting wordt daarmee direct gekoppeld aan de doelstellingsvariabele.
Een arbeidskortingvariant op basis van gewerkte uren geeft ook invulling aan de motie
van de leden Van Weyenberg en Grinwis (Kamerstuk 36 200, nr. 88). De arbeidskortingvariant is in deze bijlage op hoofdlijnen uitgewerkt. Hierbij
is gekeken naar hoe de arbeidskorting past binnen het belastingstelsel en welke ontwikkelingen
er door de tijd heen zijn geweest. Verder is er aandacht voor uitvoeringsaspecten
rond de registratie van gewerkte uren en de complexiteit. Tot slot is een concrete
arbeidskortingvariant uitgewerkt.

De rol van de arbeidskorting in het belastingstelsel

De arbeidskorting is de opvolger van het arbeidskostenforfait van de Wet IB 1964 en
was oorspronkelijk bedoeld als tegemoetkoming voor de gemaakte kosten voor een behoorlijke
vervulling van de dienstbetrekking. Dat past bij het draagkrachtbeginsel dat ten grondslag
ligt aan de inkomstenbelasting, waarbij rekening wordt gehouden met de kosten bij
de verwerving van de bron van inkomen. In de loop der jaren is de arbeidskorting steeds
meer ingezet om de arbeidsparticipatie te verhogen en daarmee is impliciet de oorspronkelijke
doelstelling komen te vervallen. Het doel arbeidsparticipatie verhogen staat meestal
haaks op het draagkrachtbeginsel binnen het stelsel103. Deze tegenstelling wordt versterkt doordat de omvang van de arbeidskorting door
de jaren heen fors is toegenomen: het budgettaire beslag is tussen 2004 en 2023 met
312% toegenomen104. Vanuit de arbeidskorting als instrument voor arbeidsparticipatie bezien is de stap
naar gewerkte uren wellicht klein, maar vanwege de tegenstelling met het draagkrachtbeginsel
moet bij deze stap opnieuw bezien worden hoe de doelstellingen zich tot elkaar verhouden.

Daarnaast maakt een arbeidskorting naar gewerkte uren onderscheid in hoe belastingplichtigen hun inkomen verdienen. Twee belastingplichtigen met een gelijk
inkomen, maar die een verschillend aantal uren werken, worden anders belast. In dit
geval wordt degene met een lager loon die meer uren werkt lager belast dan degene
met een hoger loon die meer uren werkt, omdat er een hogere arbeidskorting tegenover
staat. Enerzijds sluit dit aan bij de economische theorie om te belasten naar verdienvermogen.
Anderzijds wringt dit met de neutraliteit van de inkomstenbelasting. Belastingplichtigen
zijn individuen met unieke wensen, samenlevingsvormen en zorgtaken, maar ook met unieke
fysieke en mentale mogelijkheden. In dit geval zal ook goed gekeken moeten worden
naar eventuele juridische vraagstukken omtrent gelijke behandeling.

Wat betreft gelijke behandeling spelen in ieder geval twee aspecten hier een rol.
In de eerste plaats het verbod op het maken van onderscheid op basis van de omvang
van arbeidsduur. Dit verbod richt zich tot werkgevers, maar kan reflexwerking hebben
op onderhavige fiscale kwestie. Het College voor de Rechten van de Mens heeft over
dit onderwerp een advies uitgebracht. Het betreft het advies van 26 oktober 2021 over
de mogelijkheden om meer uren werken te stimuleren via de arbeidsvoorwaarden (Kamerstuk
29 282 en 27 923, nr. 459). In de tweede plaats kan het onderscheid naar arbeidsduur op indirecte wijze leiden
tot ongelijke behandeling van vrouwen. Vrouwen werken immers vaker dan mannen in deeltijd.
Gezien het beschikbare alternatief van de huidige arbeidskorting, waarbij de beoogde
stimulans om meer uren te werken goeddeels al bestaat, kan het onderscheid naar gewerkte
uren mogelijk niet gerechtvaardigd worden.

Al met al vraagt de stap naar een arbeidskorting naar gewerkte uren een zeer grondige
voorbereiding en zal naast de toetsing op doelmatigheid en doeltreffendheid, ook rekening
gehouden moeten worden met de plek van de arbeidskorting binnen het stelsel van de
inkomstenbelasting en met juridische aspecten zoals gelijke behandeling.

Uitvoeringsaspecten en administratieve lasten van arbeidskorting naar gewerkte uren

Toename onzekerheid

Voor werknemers wordt de arbeidskorting vaak al in de loonheffing verrekend. Door
gewerkte uren mee te nemen in de arbeidskorting wordt deze complexer en zal vaker
dan nu het geval is de loonheffing niet aansluiten op de inkomstenbelasting. Hierdoor
moeten mensen in de inkomstenbelasting vaker te veel of te weinig betaalde belasting
verrekenen. Dit betreft vooral belastingplichtigen met variërende inkomsten of meerdere
inkomstenbronnen. Naast de grotere onzekerheid voor de burger betekent dit ook dat
de Belastingdienst hiervoor extra uitvoeringscapaciteit nodig heeft.

Registratie van «gewerkte uren» voor werknemers

Voor werknemers zijn in de polisadministratie105 de variabelen «contracturen» en «verloonde uren» opgenomen. Het daadwerkelijk aantal
gewerkte uren wordt niet geregistreerd in de polisadministratie. Contracturen zijn
de overeengekomen uren. Voor standaard contractvormen kan dit een goede indicatie
zijn voor het aantal gewerkte uren. Toch kent de arbeidsmarkt veel meer vormen van
werk waarbij op voorhand niet vaststaat hoeveel uren gewerkt wordt, zoals bij beschikbaarheidsdiensten,
seizoensarbeid, uitzendwerk en oproepkrachten. In daar vaak gebruikte contractvormen,
zoals oproepcontract met voorovereenkomst en nulurencontract, is het aantal contracturen
geen vast gegeven.

Het begrip «verloonde uren» geeft aan hoeveel beloonde uren er zijn, maar dat zijn
niet altijd gewerkte uren. Bovendien worden verloonde uren op nul gezet wanneer het
loon afhangt van een andere eenheid dan het aantal uren. Voorbeelden hiervan zijn
stukloon, denk aan groente en fruit plukken, pakketten bezorgen, en loon per dienst,
denk bijvoorbeeld aan zeevarenden. In alle gevallen wordt uren gewerkt, maar zijn
die niet geregistreerd als verloonde uren.

Voor een arbeidskorting naar gewerkte uren of een daarmee vergelijkbaar alternatief
is dus nog geen betrouwbaar gegeven voorhanden. Een nieuwe administratie- en renseigneringverplichting
is noodzakelijk om een realistische stimulans in te bouwen in de arbeidskorting. Dat
kan in de vorm van een eenmalig gegeven per tijdvak of per arbeidsrelatie, zoals een
deeltijdfactor, of in de vorm van een administratie van het daadwerkelijk aantal gewerkte
uren.

Hoewel dat voor sommige beroepsgroepen een eenvoudig gegeven lijkt, kan dat elders
in de arbeidsmarkt tot complexe vraagstukken leiden waarbij de invulling van het begrip
«gewerkt uur» met bijbehorende grensverkenning en -afbakening nodig zal zijn. Daarnaast
zullen oplossingen nodig zijn voor situaties waarbij iemand meerdere banen naast elkaar
heeft. Hoewel hier in het kader van deze motie geen verder onderzoek naar is gedaan,
is vanuit de uitvoering wel aangegeven dat prudentie vereist is bij de inzet van dergelijke
begrippen. Is er voor het doel van een arbeidskorting naar gewerkte uren een beter
uitvoerbaar alternatief dat een vergelijkbaar resultaat bereikt, dan is dat te prefereren
boven een «uren administratie».

Ten slotte zijn contracten en administraties gevoelig voor onbedoelde fouten of misbruik.
Zeker bij een hoge arbeidskorting neemt het risico op misbruik toe. Dit geeft een
aanzienlijke toename van de administratieve last voor belastingplichtigen en inhoudingsplichtigen
waaronder werkgevers, en vergroot de uitvoeringslast voor de Belastingdienst.

Registratie van gewerkte uren voor ondernemers/zzp’ers

Voor ondernemers/zzp’ers is het niet haalbaar om over te gaan op een arbeidskorting
naar gewerkte uren. Voornaamste reden is dat hun gewerkte uren niet te controleren
zijn: er is geen contra-informatie beschikbaar. Voor deze groep is weliswaar nu al
een urenregistratie vereist om te voldoen aan het urencriterium. Daarbij gaat het
niet om het exacte aantal gewerkte uren, maar moet de ondergrens worden gehaald: de
ondernemer moet minimaal 1.225 uur per kalenderjaar besteden aan de onderneming(en)
voor recht op ondernemersaftrek. Er is hierbij geen standaard registratie voorgeschreven
en het daadwerkelijk aantal gewerkte uren wordt bij de IB aangifte niet uitgevraagd.
Contra-informatie ontbreekt waardoor handhaving op het aantal uren afhangt van reguliere
controles en boekenonderzoek. Gezien het grote aantal ondernemers/zzp’ers is voor
deze groep een regeling waarvoor een exacte urenregistratie nodig is niet controleerbaar
en dus niet uitvoerbaar.

Benodigde aanpassingen

Daarnaast komen andere praktische aspecten om de hoek kijken. Een aanpassing van de
arbeidskorting is een structuurwijziging waarvoor de Belastingdienst capaciteit (zogenaamde
IV-capaciteit) nodig heeft om deze te verwerken. Deze aanpassing is daarom niet op
korte termijn te realiseren. Niet alleen de informatievoorziening van de Belastingdienst
moet worden aangepast. Werkgevers werken met loonbelastingtabellen en loonaangiftesoftware
waarin de arbeidskorting is verwerkt. Deze zullen ook moeten worden aangepast en in
complexiteit toenemen.

Uitwerking variant arbeidskorting op basis van gewerkte uren

Ondanks de hierboven geschetste problemen, is een variant van de arbeidskorting met
gewerkte uren op hoofdlijnen uitgewerkt. Dit geeft inzicht in wat de toevoeging van
gewerkte uren kan opleveren en daarmee in hoeverre het zinvol is om deze variant met
bovengenoemde problemen en risico’s verder te onderzoeken. De toevoeging van gewerkte
uren wordt beoordeeld uitgaande van de inzet van de arbeidskorting als arbeidsmarktinstrument.

De arbeidskorting werkt als arbeidsmarktinstrument als deze toeneemt bij meer gewerkte
uren. De arbeidskorting stimuleert op die manier een uitbreiding van het aantal gewerkte
uren. De huidige arbeidskorting stimuleert nu al voor uurlonen tot het modale uurloon
een urenuitbreiding. Voor hogere uurlonen is er echter een omslagpunt waarboven de
arbeidskorting juist afneemt bij meer uren werken. Tot het omslagpunt (bijna 38.000
euro) bouwt de arbeidskorting op en daarboven neemt deze af. Het omslagpunt ligt net
onder het modaal jaarinkomen bij een voltijds baan (40.000 euro). Voor een uurloon
van 2 keer modaal (80.000 euro voltijds) wordt dat omslagpunt bereikt bij een deeltijdfactor
van bijna een half (zie tabel 1 kolom «huidig»). De arbeidskorting stimuleert werknemers
met dit uurloon niet om boven deze deeltijdfactor meer uren te gaan werken: de arbeidskorting
daalt dan bij een uitbreiding van het aantal uren.

Door gewerkte uren in de arbeidskorting mee te nemen wordt de werking van de arbeidskorting
als arbeidsmarktinstrument verbeterd: meer werknemers worden gestimuleerd om hun uren
uit te breiden dan bij de huidige arbeidskorting. Er is gekozen voor een variant met
deeltijdfactor, omdat de deeltijdfactor qua administratie minder complex is dan gewerkte
uren106. In de variant wordt op de huidige arbeidskorting de deeltijdfactor toegepast. Voor
werknemers die in deeltijd werken daalt de arbeidskorting: bij een deeltijdfactor
van een tiende resteert nog een tiende van de huidige arbeidskorting. Voor werknemers
die voltijds werken verandert er niets. Zij behouden dezelfde arbeidskorting (zie
tabel 1 kolom «variant»).

Effecten van de variant

De variant geeft een verschuiving tussen kleine en grote deeltijdbanen qua hoeveel
de arbeidskorting stijgt bij meer uren werken. Bij kleine deeltijdbanen wordt de stijging
van de arbeidskorting minder groot dan bij de huidige arbeidskorting en bij grotere
deeltijdbanen wordt de stijging juist groter (zie tabel 1 kolom «verschil»). Een uitbreiding
van het aantal uren wordt dus minder aantrekkelijk voor werknemers in kleine deeltijdbanen
en aantrekkelijker voor werknemers in grotere deeltijdbanen. Bij een hoog uurloon
en hogere deeltijdfactor neemt de arbeidskorting ook in de variant nog altijd af bij
een uitbreiding van het aantal uren. Maar de deeltijdfactor waarbij het omslagpunt
bereikt wordt, ligt in de variant wel hoger. Bij een uurloon van 80.000 euro (2 keer
modaal) gaat deze van 0,5 naar 0,8. Ook is de afname van de arbeidskorting bij meer
uren werk in de variant minder groot.

Hoewel de variant meer uren werken meer stimuleert, is het de vraag of een positief
effect resteert op het aantal gewerkte uren. Dat komt doordat de werknemers waarvoor
de prikkel in de variant groter wordt (de arbeidskorting neemt toe bij meer gewerkte
uren) een hoger uurloon hebben en/of al een grotere deeltijdbaan hebben. Naar mate
het uurloon hoger ligt, zal de rol van de financiële stimulans kleiner worden en wordt
intrinsieke motivatie belangrijker. Vanuit arbeidsparticipatie bezien wordt de stap
om aan het werk te gaan in een deeltijdbaan juist minder aantrekkelijk, terwijl die
stap belangrijk is voor arbeidsparticipatie en bovendien makkelijker gemaakt wordt
dan starten in een voltijdsbaan.

Tot slot maakt het toevoegen van de deeltijdfactor de arbeidskorting complexer, wat
betekent dat het voor mensen (nog) moeilijker wordt om te doorzien hoeveel ze overhouden
bij meer uren werk. Ook staat extra complexiteit haaks op de wens om het stelsel te
vereenvoudigen.

Deze kanttekeningen bij het effect op gewerkte uren en complexiteit tezamen met de
geschetste problemen en risico’s rond vaststelling van gewerkte uren/deeltijdfactor
en de juridische risico’s maken dat de variant met deeltijdfactor op basis van deze
analyse geen beter alternatief is om meer uren werken te stimuleren dan de huidige
arbeidskorting. Belangrijk punt daarbij is dat de registratie van gewerkte uren voor
zelfstandigen niet uitvoerbaar is. De punten rond vaststelling van gewerkte uren/deeltijdfactor,
uitvoering, complexiteit en risico’s zijn van zo’n grote omvang, dat een mogelijke
verbetering van de variant niet verder onderzocht is. De ruimte voor verbetering is
er wel, doordat de variant geld oplevert: in de variant behouden voltijders dezelfde
arbeidskorting en krijgen deeltijders minder arbeidskorting.

Tabel 4 De hoogte van de arbeidskorting huidig en in de variant bij verschillende
deeltijdbanen; de toename van de arbeidskorting als de deeltijdfactor met 0,1(=halve
dag) stijgt. De kolom verschil geeft het verschil in toename van de arbeidskorting
tussen de variant en de huidige situatie, 2023