Brief regering : Reactie op verzoek commissie over het rapport ‘A carbon takeback obligation for fossil fuels: Feasibility study - phase 2’

Nr. 1175 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR KLIMAAT EN ENERGIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 27 januari 2023

De vaste commissie voor Economische Zaken en Klimaat (EZK) heeft mij op 6 juli 2022
verzocht een reactie te geven op het rapport «A carbon takeback obligation for fossil fuels: Feasibility study phase 2»1. Dit onderzoek is uitgevoerd mede in opdracht van het Ministerie van EZK. Met het
onderzoek is beoogd de voor- en nadelen van een Carbon Takeback Obligation (CTBO) in kaart te brengen voor eventuele toepassing ervan als onderdeel van een
transitieplan voor de Nederlandse olie- en gassector. Er zijn verschillende organisaties
bezig met de ontwikkeling van een CTBO-concept, waaronder de universiteit van Oxford,
waardoor er verschillende varianten van het concept CTBO kunnen bestaan. Deze reactie
is specifiek gericht op het bovengenoemde rapport.

Het Carbon Takeback Obligation concept

Het concept Carbon Takeback Obligation beoogt bindende voorwaarden te stellen aan
«op de markt te brengen hoeveelheden aardgas», en voor te schrijven dat voor elke
kubieke meter aardgas die op de markt wordt gebracht een passend percentage koolstof
permanent wordt opgeslagen. Dit zogenaamde «CTBO-percentage» zal geleidelijk toenemen
van 15% in 2030 naar 100% in 2050. Bij invoering van een CTBO zullen producenten en
importeurs van aardgas verplicht worden om opslagcertificaten te kopen (en in te leveren
bij het bevoegd gezag) om zo aan hun Carbon Takeback-verplichting te voldoen. De bedrijven
die CO2 of koolstof permanent opslaan, genereren deze opslagcertificaten en kunnen deze verkopen.
Hiermee ontstaat aanvullende marktvraag voor CCS-projecten en daarbij mogelijk een
verminderde subsidie-afhankelijkheid. Het CTBO-concept zou ook toepasbaar kunnen zijn
voor olie (producten), maar dit rapport van De Gemeynt et al. betreft enkel de gasmarkt.

Gemodelleerde effecten van een CTBO

In het rapport wordt gesteld dat de implementatie van een CTBO een concreet pad biedt
voor het behalen van de doelstelling van het Klimaatakkoord van Parijs (Kamerstuk
32 813, nr. 342), onafhankelijk van de snelheid van de uitrol van hernieuwbare energiebronnen. Een
CTBO kan bewerkstelligen dat alle CO2-emissies van fossiele brandstoffen binnen een gesloten systeem, zoals bijvoorbeeld
binnen de grenzen van de EU, op een effectieve manier (gedeeltelijk) kunnen worden
gecompenseerd. Volgens het onderzoek zullen de totale maatschappelijke kosten voor
het bereiken van net zero in 2050 lager zijn als er een CTBO-beleid wordt ingevoerd. De kosten van de toepassing
van CCS zijn lager in vergelijking met andere alternatieven, zoals duurzame warmte
en alternatieve brandstoffen. Om die reden is de projectie dat er in een scenario
met CTBO-beleid in 2050 meer fossiele brandstoffen zullen worden gebruikt in vergelijking
met referentiescenario’s zonder CTBO-beleid.

Producenten van fossiele brandstoffen (in dit geval gasproducenten) zullen de extra
kosten van de CTBO, door het kopen van opslagcertificaten, gedeeltelijk doorberekenen
aan zowel de industriële als de huishoudelijke gasverbruikers. Hoewel de auteurs aangeven
dat de stijging van de energieprijzen tot 2030 klein zal zijn (enkele procenten),
is het effect van een verder stijgend CTBO-percentage op de energieprijzen onduidelijk.

Het rapport stelt dat door toepassing van CTBO in Nederland, de extra financiële stimulans
voor CCS-projecten om opslagcertificaten te genereren en te verkopen naar verwachting
zal leiden tot een additionele ongesubsidieerde CO2-reductie tot 2 megaton in 2030 op nationaal niveau t.o.v. het gehanteerde referentiescenario2. Dit komt deels doordat er momenteel geen business case bestaat voor DACS of BECCS3. De Europese Commissie heeft recentelijk een wetsvoorstel voor certificering van
koolstofverwijdering gepubliceerd4, inclusief verwijdering van biogene en atmosferische koolstof (d.m.v. DACS en BECCS).
Het kabinet heeft de Europese Commissie in de hieraan voorafgaande Mededeling Duurzame
Koolstofcycli al eerder verzocht om te onderzoeken of de koolstofverwijderingscertificaten
kunnen worden erkend binnen het EU ETS5. Dit zou perspectief kunnen bieden op een stabiele marktvraag en -financiering voor
gecertificeerde koolstofverwijderingen.

Op dit moment is dus onzeker of een CTBO-beleid, gezien de huidige marktprikkels en
de uitbreidingsruimte in de huidige instrumenten, als aanvullend beleidsinstrument
in de toekomst de beoogde meerwaarde biedt. Op Europees niveau is de implementatie
van zulke wetgeving uitdagend; niet alle lidstaten erkennen het belang van CCS of
hebben de geschikte geologie om CO2-opslagplaatsen te ontwikkelen, wat een belemmering kan vormen voor een bredere Europese
uitrol van een CTBO-beleid.

Compatibiliteit met het kabinetsbeleid

Op fundamenteel niveau zet ik mijn vraagtekens bij de verenigbaarheid van het CTBO-concept
met het huidige kabinetsbeleid rondom energie en klimaat, ondanks de mogelijke voordelen
die een CTBO biedt in de transitie naar netto nul uitstoot van broeikasgassen. Het
CTBO-concept berust op carbon balancing en biedt de mogelijkheid om fossiele brandstoffen te blijven winnen en gebruiken
mits daar elders voor wordt gecompenseerd door middel van technieken als CCS, BECCS
of DACS. Uit de onderzoeksresultaten volgt dat bij een implementatie van CTBO-beleid
het gebruik van fossiele brandstoffen tot 2050 hoger zal zijn dan in de referentiescenario’s
zonder CTBO. Het effect dat de invoering van een CTBO-beleid heeft op het gebruik
van fossiele brandstoffen is daarmee niet in lijn met het kabinetsbeleid dat doelstellingen
stelt met betrekking tot de reductie van broeikasgasemissies.

De afhankelijkheid van fossiele brandstoffen (waaronder aardgas) zal, in lijn met
de klimaatambities, structureel en zo snel als mogelijk moeten afnemen. Om de klimaatdoelstellingen
op een duurzame wijze te bereiken, zal Nederland zich richting een fossielvrije toekomst
moeten bewegen, met verminderde afhankelijkheid van eindige bronnen als fossiele brandstoffen
of CO2-opslagcapaciteit in de Noordzee. Voor het kabinet is het realiseren van CCS nadrukkelijk
geen doel an sich maar een transitietechniek om op korte termijn effectief CO2-emissies te reduceren in de industrie.

Dit zijn de voornaamste redenen waarom ik niet voornemens ben het CTBO-beleid te ontwikkelen
of CTBO-pilots in Nederland uit te voeren.

De Minister voor Klimaat en Energie, R.A.A. Jetten