Brief regering : Uitkomsten validatie-onderzoek wegingsfactoren bezoldigingsklassen voor topfunctionarissen in het onderwijs

Nr. 129 BRIEF VAN DE MINISTERS VOOR PRIMAIR EN VOORTGEZET ONDERWIJS EN VAN ONDERWIJS, CULTUUR
EN WETENSCHAP

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 26 januari 2023

In deze brief zullen wij nader ingaan op de uitkomsten van de evaluatie van de ministeriële
regeling van OCW (hierna: de regeling) bij de Wet normering topinkomens (hierna: WNT)
door onderzoeksbureau SEOR. Het onderzoeksrapport is in december 2020 aan uw Kamer
verzonden1, samen met de andere stukken uit de Tweede Wetsevaluatie WNT. Destijds is de afweging
gemaakt de inhoudelijke appreciatie van de resultaten over te laten aan een volgend
kabinet.

De regeling waarborgt met bezoldigingsklassen dat het beloningsniveau in het onderwijs2 passend is bij de relatieve complexiteit van de bestuursfuncties. Voor de indeling
van de instellingen over deze bezoldigingsklassen maakt de regeling gebruik van drie
criteria (wegingsfactoren): de totale baten, het aantal leerlingen/studenten en het
aantal (gewogen) onderwijssoorten en -sectoren. Bij de Tweede Wetsevaluatie WNT is
door SEOR onderzocht of deze criteria een geschikte benadering geven van de complexiteit
van de functie van een bestuurder. En of de criteria daarmee leiden tot een juiste
indeling.

Belangrijkste resultaten en beleidsmatige keuzes

In onderstaande passage uit het rapport vat SEOR de opbrengst van de interviews met
stakeholders over de OCW-regeling als volgt samen:

«Over het algemeen vindt men, uitzonderingen daargelaten, de huidige criteria een
beperkte, maar redelijke indicatie van de zwaarte van een bestuursfunctie. De eenvoud
en transparantie zijn positieve punten van de regeling. Tegelijkertijd worden veel
kritische kanttekeningen naar voren gebracht op de huidige criteria en alternatieven
geformuleerd.»

Deze constatering stemt tot tevredenheid. Wij trekken hieruit de conclusie dat de
regeling goed functioneert en begrijpelijk is voor de sector. Dat neemt uiteraard
niet weg dat er wel goed naar de genoemde kritiekpunten moet worden gekeken. Alles
in overweging nemende, hebben wij na aandachtige bestudering van het onderzoeksrapport
echter geen aanleiding gezien wijzigingsvoorstellen over te nemen uit het brede scala
van suggesties die uit de gevoerde interviews met stakeholders naar voren zijn gekomen.
Wij hechten veel waarde aan de ervaren sterke punten van de regeling, te weten de
eenvoud en de transparantie. Geen van de genoemde voorstellen heeft bij ons de overtuiging
gewekt dat deze de algehele kwaliteit van de regeling zouden verbeteren, zonder daarbij
in minstens gelijke mate ten koste te gaan van de sterke punten ervan. Hieronder zullen
wij toelichten hoe wij tot deze conclusie zijn gekomen.

Inhoudelijke appreciatie kanttekeningen en suggesties in het onderzoeksrapport

In het SEOR-rapport worden diverse kritische kanttekeningen gemaakt en alternatieven
gegeven. Ook wordt er aantal meer algemene knelpunten in de toepassing van de regeling
benoemd. De zaken waar wij inhoudelijk nader op willen ingaan, hebben betrekking op
vijf deelaspecten: wegingsfactoren bezoldigingsklassen; groepsrelaties/personele unies;
correlatie tussen de criteria totale baten en aantal leerlingen/studenten; gewichten
tussen sectoren; en de omvang als criterium.

1. Wegingsfactoren bezoldigingsklassen

Bij dit punt betreft het voornamelijk de weerslag van suggesties die zijn gedaan door
respondenten in het onderzoek. De aangedragen alternatieven zijn veelal bedoeld om
de vermeende grofmazigheid van de regeling te verminderen en de bestuurlijke complexiteit
beter naar voren te laten komen. Vooral voor het criterium aantal onderwijssoorten
en -sectoren worden suggesties gedaan. Voorbeelden van suggesties in deze richting
zijn om in de beoordelingssystematiek nuance aan te brengen voor de aard van de leerlingenpopulatie,
het aantal gemeenten of samenwerkingsverbanden waarmee wordt samengewerkt, het aantal
aangeboden crebo’s of croho’s, contacten met ouders (po en vo) en/of de intensiteit
waarmee wordt samengewerkt met het bedrijfsleven (mbo en hbo).

Wij maken de inschatting dat een groot deel van de talrijke genoemde alternatieven
voornamelijk afbreuk zou doen aan de eerder genoemde sterke punten van de regeling:
eenvoud en transparantie. Waarbij het bovendien twijfelachtig is in welke mate deze
aanpassing(en) zouden bijdragen aan een betere klassenindeling. Bijvoorbeeld doordat
een nieuw (deel)criterium naar een te klein deelbelang zou kijken, dat daardoor een
te zwaar gewicht zou krijgen. Of dat er te veel (verschillende) informatie moet worden
verzameld voor het bepalen van de klasse. Ook komt het voor dat het geopperde criterium
überhaupt niet (voldoende) objectief meetbaar is, of dat het multi-interpretabel is.
Bovendien is er ook bij de respondenten in veel gevallen het besef dat een sectorale
WNT-regeling niet geschikt is om (te) ingewikkeld te maken door iedere complexiteit
in regels te willen vangen. Om deze redenen – en het feit dat de huidige regeling
goed functioneert – komen wij tot de conclusie dat aanpassing van de huidige wegingsfactoren
niet wenselijk is.

2. Groepsrelaties/personele unies

Vooral in het funderend onderwijs speelt een discussie op het gebied van groepsrelaties
(personele unies). Bij een personele unie maken één of meerdere bestuurders van een
bevoegd gezag tevens deel uit van het bestuur van een ander bevoegd gezag. De personele
unie dient om het beleid af te stemmen. In principe blijven de besturen autonoom,
er ontstaan in beginsel geen vermogensrechtelijke of contractuele betrekkingen tussen
de rechtspersonen. Er wordt voor een personele unie gekozen om bepaalde uitdagingen
het hoofd te bieden. De belangrijkste redenen zijn het opvangen van krimp en het aanbieden
van opvang, zorg en onderwijs. Soms gaat het om een verkenning of een voorstadium
van een fusie.

Uit de regeling vloeit voort dat de bezoldigingsklasse moet worden vastgesteld op
het niveau van het bevoegd gezag. Wanneer een bestuurder meerdere bevoegde gezagsorganen
onder zich heeft, dan moet hij voor elk bevoegd gezag apart de bezoldigingsklasse
bepalen en zijn tijd naar rato verdelen. Hierdoor kan de maximale bezoldiging van
een individuele bestuurder van de personele unie lager zijn dan de maximale bezoldiging
behorende bij het grootste bevoegd gezag of dan bij de situatie waarbij de instellingen
gefuseerd zouden zijn tot één bevoegd gezag. In de evaluatie komt naar voren dat dit
door bepaalde stakeholders als niet rechtvaardig wordt beschouwd. Zij geven aan dat
de zwaarte van het besturen van meerdere bevoegde gezagsorganen hierdoor niet weerspiegeld
wordt in de maximale beloning.

Ondanks dat wij begrip kunnen opbrengen voor de genoemde kritiek vanuit het perspectief
van bepaalde stakeholders, achten wij het niet wenselijk de systematiek in de regeling
op dit punt aan te passen. Omdat de praktische situatie (de groep) niet overeenkomt
met de formele juridische situatie kan deze niet leidend zijn voor het bepalen van
de klasse. Bovendien kunnen groepsrelaties tijdelijk zijn. Bij een duurzame samenwerking
heeft formalisering via een bestuurlijke fusie de voorkeur. Alleen een fusie wijzigt
de omvang van «de instelling» in het onderwijsrecht. De WNT-regeling sluit daarmee
aan bij het niveau van de bekostiging volgens de onderwijswetten.

3. Correlatie tussen de criteria totale baten en aantal leerlingen/studenten

Uit een kwantitatieve analyse door SEOR komt naar voren dat de criteria totale baten
en aantal leerlingen/studenten sterk met elkaar gecorreleerd zijn. Dit roept de vraag
op of niet één van beide criteria geschrapt zou kunnen worden met het oog op de eenvoud
en vermindering van de administratieve lasten.

Het is niet logisch om het criterium «totale baten» te schrappen. Dit criterium geeft
niet alleen een indicatie van de grootte van de instelling, maar weegt ook diverse
zaken indirect mee zoals een hogere bekostiging voor achterstandsleerlingen, onderzoeksmiddelen
en inkomsten buiten de reguliere onderwijstaak. Dit criterium telt mede hierom dubbel
zo zwaar als de andere twee criteria.

Uit het onderzoek is echter gebleken dat ook het criterium aantal leerlingen/studenten
een bepaalde inhoudelijke betekenis heeft. Het veld zelf ziet dit criterium als een
logische factor. Het voegt bovendien enige nuance toe en is herkenbaar gezien het
primaire proces. Aangezien het enige argument om dit criterium te schrappen een nog
verdere nadruk op «eenvoud» zou zijn, vinden wij dit niet voldoende opwegen tegen
het verlies aan de ervaren meerwaarde.

4. Gewichten tussen sectoren

Ook de verschillen in gewichten tussen onderwijssoorten bij het criterium aantal onderwijssoorten
roepen discussie op. SEOR rapporteert dat regelmatig wordt aangegeven dat po en vo
sterk vergelijkbaar zouden zijn in complexiteit. Ook is er enige consensus (ook buiten
het wo) dat het terecht is dat het wo een hoge weging krijgt door de combinatie onderzoek/onderwijs
en het internationale karakter. Vanuit het hbo worden echter juist de overeenkomsten
met het wo benadrukt.

Vanwege het verschil in bestuurlijke complexiteit tussen onderwijssoorten (po en vo)
en sectoren (mbo, hbo en wo) wordt bij het criterium «aantal gewogen onderwijssoorten
en sectoren» een weging van de sectoren toegepast. De onderbouwing van deze weging
was in 2016 als volgt:

«Het aantal onderwijssoorten in po en vo wordt vermenigvuldigd met de factor 1, het
aantal sectoren in mbo en hbo wordt vermenigvuldigd met de factor 2 en het aantal
sectoren in wo wordt vermenigvuldigd met de factor 3. De factor twee volgt uit de
zwaardere bestuurlijke complexiteit van sectoren die samenhangt met het hogere aantal
financiële en bestuurlijke relaties. De factor 3 voor wo-sectoren volgt (in aanvulling
op het genoemde onder factor 2) uit het feit dat in het wetenschappelijk onderwijs
binnen een sector het onderwijs per definitie verbonden is aan fundamenteel (internationaal)
wetenschappelijk onderzoek en uit het feit dat de doctorsgraad mag worden verleend.»

Hoewel er sinds 2016 tal van ontwikkelingen zijn geweest, is bovenstaande argumentatie
nog actueel en accuraat. Er zijn diverse ontwikkelingen die de bestuurlijke complexiteit
van een instelling wellicht (hebben) laten toenemen, maar omdat deze in alle sectoren
voordoen, wijzigen de onderlinge verhoudingen niet. Het hbo is de afgelopen jaren
bijvoorbeeld internationaler geworden, maar ook het wo is verder geïnternationaliseerd.

5. Omvang als criterium

De laatste kritische kanttekening die regelmatig door de respondenten is gemaakt,
komt neer op een zekere relativering van omvang (baten/leerlingen) als criterium.
De gedachtegang hierachter is dat bestuurders van kleine organisaties weliswaar een
meer overzichtelijke organisatie hebben, maar ook een kleiner ondersteunend apparaat.
Wel wordt door diverse respondenten aangegeven dat de risico’s met de grootte van
de instelling toenemen. Dat laatste achten wij een belangrijk argument om de belangrijke
rol van omvang in de regeling in stand te houden. Daar komt bij dat in artikel 2.7
van de WNT (eerste lid, op basis waarvan de bezoldigingsklassen in de regeling kunnen
worden ingesteld), de omvang van de instellingen expliciet genoemd wordt als een criterium
waarop deze indeling gebaseerd kan worden.

Tot slot

Zoals hierboven aangegeven, zien wij geen reden om op basis van het onderzoek van
SEOR aanpassingen door te voeren in de regeling. Wel zullen er naar alle waarschijnlijkheid
wijzigingen volgen in de wetswijziging van de WNT (ofwel tweede evaluatiewet WNT),
die ook relevant zullen zijn voor de WNT-instellingen binnen het OCW-domein. Over
de hoofdlijnen van deze voorgenomen wetswijziging heeft onze collega van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijkrelaties uw Kamer begin september per brief geïnformeerd (Kamerstuk
30 111, nr. 127).

De Minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs, A.D. Wiersma

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, R.H. Dijkgraaf