Brief regering : Actieagenda Sterk Bestuur

Nr. 25 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 20 januari 2023

Het is mijn inzet als Minister – en een kernopgave van dit kabinet1 – om de verbinding met de samenleving te herstellen en een betrouwbare overheid te
zijn die waarmaakt wat ze belooft. Daarnaar verwees ik reeds in mijn hoofdlijnenbrief
van 24 januari 2022.2 Dat vereist een overheid die dienstbaar, responsief en realistisch is.

Een dienstbare overheid let niet alleen op de regels, maar kijkt ook hoe haar handelen
voor mensen uitpakt. Een responsieve overheid luistert goed naar wat er leeft en zorgt
ervoor dat wetgeving, beleid en uitvoering meer één geheel vormen. Dat signalen uit
de uitvoering ook tijdig bij de beleidsmakers terugkomen. Een realistische overheid
belooft niet meer dan ze waar kan maken. Met alle uitdagingen die er op dit moment
zijn wordt dat er niet eenvoudiger op.3

Zo’n betrouwbare overheid is noodzakelijk voor de stabiliteit van onze democratische
rechtsstaat. Onze democratische rechtsorde is geen vanzelfsprekendheid en vereist
bescherming, onderhoud en vernieuwing. Zij vraagt ook om een sterk binnenlands bestuur
dat in staat is om invulling te geven aan de grote opgaven waar onze samenleving voor
staat.

De opgaven in het sociaal domein op het gebied van de jeugdzorg en maatschappelijke
ondersteuning, het fysieke domein rondom de stikstofproblematiek, de energietransitie
en de woningbouw en het veiligheidsdomein met bijvoorbeeld de aanpak van asielvraagstukken
confronteren ons met vragen waarop we de antwoorden nog niet altijd kennen. Deze uitdagingen
zijn veelomvattend, hangen met elkaar samen en raken niet alleen veel facetten van
het dagelijks leven van onze inwoners, maar vergen ook veel van ons openbaar bestuur.
Dit alles vraagt om keuzes die een lange schaduw vooruitwerpen. Het vraagt om een
openbaar bestuur dat met elkaar samenwerkt om tot oplossingen voor die maatschappelijke
vraagstukken te komen.

In mijn brief4 over de uitwerking van een visie op organisaties op afstand heb ik de noodzaak aangegeven
van goede samenwerking op bestuurlijk, beleids-, toezichts- en uitvoeringsniveau om
gezamenlijk publieke waarde te creëren. In deze brief zet ik uiteen hoe ik, als Minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, samen met bestuurders van Rijk, gemeenten,
provincies en waterschappen wil werken aan een sterk bestuur dat kan inspelen op de
behoeften van onze inwoners en de opgaven van deze tijd.

In deze brief, die ik u mede namens de Staatssecretaris van Fiscaliteit en Belastingdienst
stuur, schets ik wat bijdraagt aan een sterk bestuur. Daarvoor wil ik een aantal instrumenten
aanreiken, waarbij het ook en vooral moet gaan over het toepassen daarvan. Het gaat
hierbij onder andere om een actualisatie van de Code Interbestuurlijke Verhoudingen,
het toedelen van taken aan medeoverheden op basis van een beleidskader, het zorgdragen
voor een goede uitvoerbaarheid van taken met behulp van een uitvoerbaarheidstoets
decentrale overheden (UDO) en het in voorkomende gevallen medeondertekenen van voorstellen
die medeoverheden raken. Hierna licht ik mijn beleidsinzet toe.

Wat is er nodig voor een sterk bestuur?

Sterke bestuursorganen en bestuurslagen met een autonome positie zijn voor een sterk
bestuur het uitgangspunt. De uitdagingen waar we als bestuur en samenleving voor staan
houden zich evenwel niet aan scheidslijnen tussen bestuurlijke eenheden noch aan uniforme
gebieds- en landsgrenzen. Die uitdagingen worden steeds vaker aangepakt in de grote
diversiteit van regio’s die ons land kent «tussen de bestuurslagen in». Slagkracht
mag daarbij niet ten koste gaan van democratische legitimiteit.

Het Rijk is voor resultaten mede afhankelijk van sterke gemeenten, provincies en waterschappen.
Zij maken onze democratische rechtstaat tastbaar voor de 17 miljoen inwoners van ons
land. Zij brengen de politiek dichtbij de inwoners, bieden laagdrempelige toegang
tot de overheid en kunnen vanuit hun positie goed inspelen op de ontwikkelingen in
de samenleving. Daarvoor is een goede democratische basis nodig met op elk niveau
bestuurders die kunnen sturen op de aanpak en daarbinnen keuzes kunnen maken en een
volksvertegenwoordiging die dat kan controleren. Daarnaast moeten inwoners de mogelijkheid
hebben om invloed te kunnen hebben op besluiten die hen raken.

Overheden kunnen niet ieder voor zich aan de slag en we kunnen het als overheid ook
niet alleen. Goede interbestuurlijke samenwerking en samenwerking met maatschappelijke
partners en inwoners zijn een randvoorwaarde om resultaten te boeken. De Nederlandse
bestuursstijl kenmerkt zich door samenspel tussen bestuurslagen en -eenheden en is
gericht op consensus: samenwerken aan het algemeen belang met respect voor het belang
van de eigen gemeenschap. In onze gedecentraliseerde eenheidsstaat, waarbij de uitvoering
van beleid afhankelijk is van samenwerking tussen verschillende bestuurslagen, is
het de kunst om met elkaar te ontdekken wat voor het geheel geldt als een goed resultaat.

Om goede resultaten te kunnen boeken moeten we als overheid aandacht hebben voor de
uitvoerbaarheid van het beleid. In deze brief richt ik me daarbij op beleid waarbij
een beroep op medeoverheden wordt gedaan. Om het vertrouwen te versterken en behouden
dienen we realistisch te zijn over wat we aan onze inwoners kunnen beloven. De grootste
winst is te behalen door aan het begin van nieuwe beleidsvoornemens beter te doordenken
wat we willen bereiken, wie daarin welke bijdrage levert, hoe we daarbij samenwerken,
welke middelen nodig zijn en wie de regie neemt als dat nodig is. En, heel belangrijk,
wat wij doen als wij vaststellen dat er meer nodig is om de gezamenlijke inzet tot
resultaten te laten leiden. Dat is een kwestie van het vooraf en zodra nodig ook tussentijds
zoeken naar een doordachte balans tussen ambities, beleid, toezicht, uitvoering, de
samenwerking daartussen en voldoende – democratisch gelegitimeerde – checks en balances.

Welke ontwikkelingen spelen een rol?

Gemeenten hebben sinds een aantal jaar veel taken en verantwoordelijkheden erbij gekregen.
Het idee daarachter is dat zij beter op lokale omstandigheden in kunnen spelen en
daardoor effectiever en goedkoper dienstverlening kunnen organiseren. Dit blijkt in
de praktijk ingewikkelder dan gedacht. De Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB), de
Raad van State (RvS) en verschillende wetenschappers, waaronder prof. mr. dr. Elzinga
constateren dat de bestuurlijke en financiële verhoudingen niet goed op elkaar aansluiten.
Als ambities, taken, middelen en uitvoering niet met elkaar in balans zijn, gaat dat
ten koste van de uitvoerbaarheid en samenwerking. De onbalans zet ook de eigenstandige
positie van gemeenten en provincies onder druk, door een toenemende vraag om oplossingen
regionaal te vinden.5 Inmiddels zijn door het kabinet stappen gezet om de balans te herstellen.

Rijk en medeoverheden hebben allen een rol in het zorgen van balans tussen bestuur
en financiën.6 Een sterk bestuur mag voor zijn bestuurlijk vermogen niet afhankelijk zijn van crisisstructuren.7 Voor een bestendige organisatie van het openbaar bestuur is het nodig terughoudend
en rolvast te zijn. De uitvoeringspraktijk krijgt niet altijd de tijd zichzelf te
bewijzen. Het vraagt ook om zelfbeheersing van de politiek en de wetgever in het bijzonder.8

Regionale samenwerking is geen nieuw fenomeen. Verschillende adviesorganen hebben
– ook recent nog – aandacht gevraagd voor deze bestuurlijke tussenvorm.9 Mijn ambtsvoorganger heeft de bevoegdheden voor volksvertegenwoordigers ten opzichte
van gemeenschappelijke regelingen bijvoorbeeld verruimd met als bedoeling om de volksvertegenwoordiging
meer mogelijkheden te geven om invloed uit te oefenen. Bij vrijwillige samenwerking
kan de volksvertegenwoordiging zich uitspreken, maar bij door het Rijk opgelegde samenwerking
kan dat niet en dat beperkt de rol van de volksvertegenwoordiging.

Naar aanleiding van een motie van het lid Leijten10, heb ik opdracht gegeven onderzoek te doen naar de stand van de wetenschap op het
gebied van doelmatigheid, doeltreffendheid en democratische legitimiteit van regionale
samenwerking.11 Het onderzoek wijst op witte vlekken in (kennis over) de genoemde thema’s. Ook blijkt
dat de doeltreffendheid van regionale samenwerking vaak moeilijk meetbaar is. Het
rapport signaleert bovendien dat gemeenteraden niet alle instrumenten en middelen
gebruiken die hen ter beschikking staat bij de kaderstelling en controle op regionale
samenwerking. Gebrek aan tijd en ondersteuning speelt hierbij een rol. Volgens een
(groot) deel van de literatuur is de geringe betrokkenheid van raadsleden de kern
van het probleem, en ook het handvat voor de oplossing. Ik vind het belangrijk dat
de gesignaleerde lacunes in kennis worden ingevuld en dat bij de keuze voor samenwerking
in goed onderling overleg met de gemeenteraad vorm wordt gegeven aan hun betrokkenheid.
Op deze punten ga ik in een brief over de versterking van het decentrale bestuur,
gepland in het eerste kwartaal van 2023, nader in.

Er bestaan verschillende vormen van regionale samenwerking. In de vorm van gemeentelijke
samenwerking via een centrumgemeente of stichting bijvoorbeeld.12 Steeds vaker vindt samenwerking plaats tussen decentrale overheden en Rijk, onder
meer in de vorm van bestuursakkoorden. Bijvoorbeeld bij gebiedsgerichte samenwerking
rond opgaven die op dat schaalniveau samenkomen. Deze nieuwe samenwerkingsrelaties
passen nog niet goed in ons bestuurlijk en financieel stelsel, dat nog gebaseerd is
op het idee van gescheiden taakverdeling, terwijl de praktijk soms behoefte heeft
aan andere vormen van samenwerking en instrumenten die dat ondersteunen.

Nederland kent bestuurslagen met een eigen huishouding die formeel geen hiërarchische
verhouding tot elkaar hebben. De bestuurscultuur daarbij berust in Nederland op samenwerking
en consensus. Schuring is inherent aan ons stelsel met autonome bestuurslagen. Het
vooraf bereiken van consensus tussen de bestuurslagen kost tijd. Dit vraagt aandacht
voor de uitvoerbaarheid en zorgvuldigheid van beleid, waarbij ook rekening gehouden
moet worden met elkaars positie, rollen en verantwoordelijkheden.

Slagkracht en legitimatie van het bestuur onder druk

De optelsom van deze ontwikkelingen maakt dat het openbaar bestuur niet als vanzelfsprekend
de resultaten boekt die inwoners verwachten. Dit wordt versterkt door de huidige arbeidsmarktomstandigheden
waardoor benodigd personeel moeilijk of niet te vinden is. Dit staat het behalen van
resultaten rondom individuele opgaven in de weg en gaat ten koste van de slagkracht
en (democratische) legitimatie van het bestuur.13 Deze ontwikkeling vraagt onze aandacht.

Ik zie het dan ook als mijn verantwoordelijkheid als Minister van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties te zorgen voor een slagvaardig bestuur en sterke volksvertegenwoordiging
voor onze inwoners. Ik zie het als mijn rol en dat van mijn departement om kaders
te stellen voor taakverdeling tussen Rijk en medeoverheden en bij te dragen aan betere
samenwerking tussen de bestuurslagen. Stabiele en goede bestuurlijke en financiële
arrangementen zijn essentiële voorwaarden voor uitvoerbaar beleid en sterke provincies,
gemeenten en waterschappen.

Werken aan een sterk bestuur is een opgave op zichzelf

De afgelopen jaren zijn diverse waardevolle adviezen uitgebracht door onder meer de
Raad voor het Openbaar Bestuur, de Raad van State en prof. mr. dr. Elzinga. Zij geven
richting over hoe het openbaar bestuur beter kan functioneren. Ook wordt herhaaldelijk
aangedrongen, onder andere in debatten met Tweede en Eerste Kamer, op het versterken
van de positie van het decentraal bestuur door een betere balans tussen de bestuurlijk-financiële
verhoudingen te realiseren en met meer aandacht voor de uitvoerbaarheid van beleid
in plaats van het systeem.14

De afgelopen maanden zijn veel gesprekken gevoerd met vertegenwoordigers van gemeenten,
provincies, waterschappen en het Rijk op zowel ambtelijk als bestuurlijk niveau mede
aan de hand van deze adviezen. Ik ervaar een breed gedeelde wil om samen werk te maken
van de aanpak tot het versterken van het bestuur met de grote maatschappelijke opgaven
als vertrekpunt. Iedereen voelt de urgentie en beseft dat we elkaar meer dan ooit
nodig hebben. De zorgen over de manier waarop we samenwerken, of taken uitvoerbaar
zijn dan wel of er voldoende middelen zijn15 en of – los van de financiën – er voldoende capaciteit is op de arbeidsmarkt vragen
om voortdurend gesprek.

De opgave om het bestuur te versterken zie ik als een opgave op zichzelf. Als bestuur
hebben we uiteindelijk dezelfde drijfveer: we willen de samenleving dienen. Bestuurlijk
vermogen heeft daarom ook een intrinsieke waarde: een openbaar bestuur dat als kernelement
van onze democratische rechtsstaat de belangen van inwoners een plek kan geven en
daartussen keuzes maakt. Vertrouwen kan weer toenemen als de overheid een betere balans
hanteert tussen publieke waarden als doelmatigheid en doeltreffendheid en waarden
als rechtvaardigheid, democratische legitimatie en responsiviteit bij de ontwikkeling
van beleid.16

Actieagenda Sterk Bestuur: van denken naar doen

De aangehaalde adviezen leggen ieder hun eigen accenten, maar ik zie één gemene deler:
overheden dienen meer samen op te trekken om beleid te maken dat uitvoerbaar is en
steeds kijken hoe dat beter kan. Ik kies voor een aanpak waarbij we betekenisvolle
stappen zetten. Daarvoor wil ik investeren in samenwerking binnen het Rijk en samenwerking
tussen Rijk en medeoverheden, zorgen dat er betere handvatten komen om decentralisaties
goed vorm te geven zodat taken uitvoerbaar zijn en bijdragen aan sterkere decentrale
overheden.

De actieagenda bevat concrete acties voor de korte termijn, maar zal zich in de loop
van de tijd ook verder ontwikkelen aan de hand van inzichten die we samen opdoen en
resultaten die we boeken. Een van de inzichten is dat we als overheden nu geen meerwaarde
zien in het sluiten van een basisbestuursakkoord17 bovenop de afspraken in de Code interbestuurlijke verhoudingen maar samen werkende
weg aan de slag gaan. We moeten van denken naar doen.

Met deze actieagenda doe ik tevens de motie van het lid Inge Van Dijk gestand die
tijdens het debat over Wijziging van de «Wet gemeenschappelijke regelingen en enige
andere wetten in verband met het versterken van de democratische legitimatie van gemeenschappelijke
regelingen» is aangenomen, waarin verzocht wordt om concrete ontwikkelrichtingen voor
het binnenlands bestuur.18 Bij de uitwerking zal ik ook de verschillende adviezen benutten die afgelopen jaren
zijn uitgebracht.

Uitgangspunten en acties

Alle analyses en inbreng bevatten een aantal rode draden waarop ik de uitgangspunten
voor de actieagenda baseer:

1. Investeren in de onderlinge samenwerking

2. Zorgen voor een passende verdeling van taken en bevoegdheden

3. Zorgen voor balans tussen ambities, taken, middelen en uitvoering

4. Zorgen voor goede ondersteuning van provincies, gemeenten en waterschappen

Deze vier uitgangspunten staan vanzelfsprekend niet op zichzelf, maar hangen met elkaar
samen. Het gaat om cultuur en structuur. De vier uitgangspunten geven richting aan
mijn beleidsinzet. Daarbij licht ik tevens de acties toe die ik al in gang gezet heb.

1. Investeren in de onderlinge samenwerking

Belangrijk uitgangspunt voor de actieagenda is aandacht voor de samenwerking tussen
overheden èn binnen het Rijk vanuit het principe ««je draagt bij waar je nodig bent».19 Betere samenwerking zorgt voor een beter resultaat. Dat begint bij elkaar kennen,
het onderhouden van goede relaties, zakelijkheid op de inhoud, rollen scherper maken
en innemen. Het is belangrijk om tijdig zicht te krijgen op wat (niet) werkt in de
praktijk en wat de oorzaken daarvan zijn. Uit de gesprekken neem ik mee dat het van
belang is de komende jaren met elkaar in gesprek te blijven over de samenwerking,
te leren van wat goed gaat en beter moet.

Vastleggen van onze omgangsvormen

De afgelopen maanden heb ik namens het kabinet en samen met de medeoverheden de Code Interbestuurlijke Verhoudingen geactualiseerd. Deze zullen de koepels van decentrale overheden en ik namens het
kabinet op korte termijn ondertekenen. Bij deze brief bied ik u geactualiseerde Code
interbestuurlijke verhoudingen aan. Ik zie deze code als leidraad voor hoe we samenwerken
en voor onze omgangsvormen. De ervaring leert dat het niet alleen gaat om de afspraken,
maar juist ook om de toepassing ervan. Het is aan ons als bestuurders van Rijk en
medeoverheden om hier echt werk van te maken.

Verzamelen van inzichten interbestuurlijke samenwerkingsstructuren

Op het vlak van integraal werken en het toepassen van regionaal maatwerk, wordt onder
meer in de Regio Deals en City Deals waardevolle praktijkervaring opgedaan. In de
ondersteunende governance labs van de Regiodeals zijn inzichten verzameld over wat voor interbestuurlijke samenwerkingsstructuren
geschikt zijn voor het realiseren van de vaak veelal integrale opgaven in regio’s
en steden. In de eindrapportage van de evaluatie van de Regio Deals, die ik met deze
brief aanbiedt, worden relevante aanbevelingen gedaan die ik bij die nieuwe Regio
Deals, maar ook breder zal toepassen. Dit betreft onder meer het verkennen en toepassen
van andere vormen van versterken van de (democratische) legitimatie van regionale
samenwerking, via meer directe vormen van betrokkenheid van inwoners.20 Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) en de Nederlandse School voor Openbaar
Bestuur (NSOB) onderstrepen in het essay «Leren institutionaliseren» dat de praktijk
van netwerkend werken in City Deals vraagt om extra aandacht voor leren.21

Ook zal ik breder het gesprek aan gaan over nieuwe manieren van samenwerken waarvoor
dit kabinet gekozen heeft, zoals het programma Werk aan Uitvoering en de uitwerking
van de ruimtelijke opgaven waarbij provincies een grotere rol krijgen. Omdat veel
(ruimtelijke) opgaven samenkomen in gebieden doen we dat gebiedsgericht. Rijk en medeoverheden
als democratisch gelegitimeerde organen, samen met andere partners in gebieden. Dit
zijn vernieuwende aanpakken die ik ook zie als investering in het als overheden met
elkaar samenwerken om onze gezamenlijke slagkracht te versterken.

Inzichten in de uitvoerbaarheid van beleid vanuit de praktijk

Onder meer via de «Staat van de Uitvoering» (die 18 januari gepubliceerd is) komt
reflectie vanuit de lokale praktijk op de uitvoerbaarheid van beleid. Daarnaast werkt
mijn ministerie samen met gemeenten en de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) en
andere betrokken departementen aan de inrichting van het Samenwerkingsplatform Sociaal
Domein. Dit platform moet een belangrijke bijdrage leveren aan een meer duurzame feedback
tussen lokale, regionale en landelijke partners, gericht op het versterken van beleid
en de uitvoering daarvan. Departementen, koepels, decentrale overheden, kennisinstellingen
en uitvoeringsorganisaties geven een krachtige impuls aan de ontwikkeling van volwaardige
leer- en kennisnetwerken in de fysieke leefomgeving. Hiermee wordt de al langer ervaren
behoefte aan regionalisering van kennis vervuld. Departementen, medeoverheden en kennisinstellingen
doen dat samen zodat niet iedere provincie, gemeente en waterschap afzonderlijk het
wiel opnieuw hoeft uit te vinden. Via het samenwerkingsplatform en de kennisimpuls
kunnen we signalen uit de beleids- en uitvoeringspraktijk eerder opvangen en benutten
voor een slagvaardiger openbaar bestuur.

2. Zorgen voor een passende verdeling van taken en bevoegdheden

Een sterk bestuur wordt gevormd door bestuurslagen met een autonome positie. Bestuurslagen
die voldoende beleidsvrijheid hebben om bij te dragen aan wat nodig is. Het «huis
van Thorbecke» moet weer meer centraal staan bij de taaktoedeling aan de verschillende
bestuurslagen en de bestuursorganen daarbinnen, zodat duidelijk is waar verantwoordelijkheden
en bevoegdheden liggen en waarom voor één van de bestuurslagen gekozen is. Die structuur
beschikt op zichzelf over voldoende flexibiliteit, we moeten deze alleen veel beter
benutten.

Bovengemeentelijke samenwerking

Bovengemeentelijke samenwerking is een niet weg te denken figuur in onze bestuurlijke
praktijk. Dat is in beginsel een vrijwillige keuze.22 Als we van dat uitgangspunt afwijken, moeten we goed kunnen uitleggen welk doel verplichte
samenwerking dient en welke alternatieven er zijn, bijvoorbeeld in de vorm van functionele
decentralisatie. Verschillen tussen gebieden en in slagkracht van gemeenten en provincies
zijn ook van belang. Ik wil daarom niet toewerken naar een nieuwe bestuurlijke blauwdruk,
maar wil gebruik maken van de mogelijkheden die er zijn voor bijvoorbeeld taakdifferentiatie.
Aan de Raad van State heb hier nader advies over gevraagd.23 Daarnaast vind ik het belangrijk om zoveel mogelijk aan te sluiten bij bestaande
samenwerkingsverbanden om verdere uitdijing te voorkomen. Ook vrijwillige samenwerkingsverbanden
zouden bij voorkeur zo veel als mogelijk samenvallen.

Werken aan een beleidskader decentraal bestuur

Op 18 februari 2022. heb ik uw Kamer de bouwstenen voor een beleidskader decentraal
bestuur toegestuurd.24 Aan de hand van onder andere de adviezen van em. hoogleraar prof. mr. dr. D.J. Elzinga
en de B&A-groep ben ik afgelopen maanden in gesprek gegaan met het decentraal bestuur
en de vakdepartementen. Ik bied u hierbij het verslag van deze gesprekken aan dat
bureau Berenschot in opdracht van BZK heeft opgesteld.25 De deelnemers aan de gesprekken vinden het van groot belang dat er met behulp van
een beleidskader meer duidelijkheid komt over het beleggen van taken bij het decentraal
bestuur. Bestuurders en organisaties ervaren dat zij het soms moeilijk vinden om daadkrachtig
te functioneren omdat niet duidelijk is waar welke taak is belegd. Om een sterk bestuur
en goede interbestuurlijke verhoudingen te bevorderen, is het immers van belang dat
decentrale besturen taken uitvoeren die passen bij hun organisatievorm. Dat is in
de praktijk niet altijd het geval.

Het beleidskader decentraal bestuur zal criteria bevatten voor taaktoedeling. Zo kan
bijvoorbeeld bij nieuwe taaktoedelingen gedacht worden aan gedeconcentreerde rijksdiensten
in plaats van verplichte bovengemeentelijke samenwerking wanneer gemeenten een taak
niet zelf kunnen uitvoeren en de taak beperkt beleidsvrij is.

Ik zet daarom in overleg met alle betrokkenen in op de verdere concretisering en vormgeving
van een beleidskader decentraal bestuur – in samenhang met de andere initiatieven
in deze brief – en verwacht uw Kamer daar aan medio 2023 het resultaat van te kunnen
sturen.26

3. Zorgen voor balans tussen ambities, taken, middelen en uitvoering

Ik wil inzetten op een zorgvuldige voorbereiding van beleid dat medeoverheden raakt.
Daar ligt de sleutel tot beleid dat ook daadwerkelijk uitvoerbaar is voor medeoverheden.
Ik hecht eraan om vroegtijdig betrokken te zijn bij beleidsvorming.27 Bij decentralisaties hoort een zorgvuldige afweging of de beoogde bestuurslaag de
ruimte heeft om eigen keuzes te maken die passen bij de beoogde doelen van beleid,
wat er nodig is om een nieuwe taak uitvoerbaar te maken en het wegen van de samenhang
met bestaande taken en bevoegdheden. Het gaat niet alleen om passende arrangementen
op afzonderlijke beleidsvelden, maar ook over de balans in de optelsom.

In deze brief sta ik niet afzonderlijk stil bij de financieringssystematiek van gemeenten
en provincies. De financieringssystematiek staat vanzelfsprekend niet los van de onderwerpen
die in deze brief aan de orde komen. Over het vervolg op mijn contourennota berichtte
ik u onlangs in mijn brief van 11 oktober jl.28

Medeondertekening van wetten die gemeenten en provincies raken

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties medeondertekent wetgeving
die medeoverheden raakt als sprake is van afwijking van de uitgangspunten die we hanteren
bij decentralisaties (zoals verplichte bovengemeentelijke samenwerking) of als sprake
is van taken met grote impact op de decentrale overheden. Daarmee geef ik invulling
aan de motie van de leden Inge van Dijk (CDA) en Grinwis (CU) en de motie van lid
Koole (PvdA, Eerste Kamer).29 Het scherper maken van de uitgangspunten wordt bij de verdere uitwerking van het
beleidskader decentraal bestuur betrokken.

Implementatie van en werken met de UDO

In mijn hoofdlijnenbrief van 24 januari 2022 informeerde ik u al over mijn voornemen
een uitvoerbaarheidstoets decentrale overheden (UDO) te ontwikkelen. Het instrument benadrukt het belang en faciliteert het proces
om als Rijk en medeoverheden samen op te trekken bij het ontwikkelen van nieuwe beleidsvoornemens,
waarbij zowel bestuurlijke als financiële aspecten belicht worden, en ondersteunt
mijn rol als verantwoordelijke voor de coördinatie van beleid dat medeoverheden raakt.
Het proces van een UDO geeft concreet vorm aan het gedachtengoed van de Code interbestuurlijke
verhoudingen en is complementair aan het in ontwikkeling zijnde Beleidskompas als
de keuze op medeoverheden valt om taken op te pakken.30 Er wordt in onderling overleg en al naar gelang de omvang en belang van de taak gekeken
naar de omvang en inrichting van het proces. De UDO en de bijdrage van BZK is erop
gericht om vakdepartementen te faciliteren bij het uitwerken van hun opgaven. De UDO
en de daaraan ten grondslag liggende onderzoeken worden openbaar gemaakt op het moment
dat de beleidsvoornemens in consultatie gaan: een beperkte UDO bijvoorbeeld als onderdeel
van de memorie van toelichting (MvT), een meer uitgebreide UDO door openbaarmaking
van de verschillende documenten zoals de MvT die onderdeel uitmaken van de UDO-uitwerking
als resultante van het doorlopen UDO-proces.31 Over een jaar zal ik de UDO samen met departementen en medeoverheden evalueren.

Departementen betrekken de medeoverheden doorgaans ook nu al bij de voorbereiding
van nieuw beleid dat hen raakt. De manier waarop en de mate waarin verschilt tussen
de departementen. De UDO sluit aan op bestaande processen, maar brengt dit essentiële
onderdeel van het beleidsproces opnieuw onder de aandacht, expliciteert deze werkwijze
en de bijdrage van mijn departement daarin. Departementen zijn verantwoordelijk voor
de uitvoering van de UDO. Mijn departement adviseert bij de UDO, helpt bij de juiste
toepassing en bij de naleving van wet- en regelgeving voor decentrale overheden aan
de hand van het normenkader interbestuurlijke verhoudingen.32 Aan de Raad van State heb ik advies gevraagd naar het handelingsperspectief in situaties
waarbij de uitkomst van de UDO positief zijn, maar om legitieme redenen blijkt dat
decentrale overheden de taak toch niet kunnen uitvoeren.33 Dit advies van 15 december jl. heb ik op 16 december aan uw Kamer toegestuurd.34 Over het advies spreek ik eerst met de medeoverheden – het is een gezamenlijke aanvraag
– waarna ik een reactie aan uw Kamer zal sturen. De afgelopen maanden is het instrument
in nauw overleg met de medeoverheden en departementen vormgegeven. Ik bied u de handleiding
van de UDO hierbij aan.

Het lid Inge van Dijk (CDA) heeft bij motie tijdens het debat over de Voorjaarsnota
2021 de Minister van Financiën verzocht geen taken over te dragen naar decentrale
overheden, behalve in gevallen waarin dit echt noodzakelijk is, mits in goed overleg
met de gemeenten en met de bijbehorende financiën.35 Door de implementatie van de UDO en het toepassen daarvan reageert het kabinet op
deze motie.

Handelingsperspectief bij onverwachte ontwikkelingen

Investeren in de samenwerking en de zorgvuldige voorbereiding van beleid zijn erop
gericht om geschillen achteraf te voorkomen. Er wordt verschillend gedacht over de
vraag of dit voldoende is of dat er nog een sluitstuk nodig is, anders dan de mogelijkheden
die er nu al zijn. Ik ben met de Raad van State van mening dat een permanent en generiek
mechanisme van geschillenbeslechting niet bijdraagt aan het oplossen van de oorzaken
van bestaande (financiële) spanningen. Daar zal ik me op dit moment dus ook niet op
richten.

Wel vind ik het van belang dat er tijdig een gericht handelingsperspectief is voor
de medeoverheden en het kabinet in situaties dat na invoering van nieuw beleid voor
medeoverheden blijkt dat dit om goede redenen, zoals nieuwe ontwikkelingen of inzichten,
niet zonder meer uitvoerbaar is. Zo nodig tussentijds bijsturen op basis van gezamenlijke
analyse van wat er aan de hand is. Daarbij is inzicht uit en kennis over de praktijk
noodzakelijk. Het maken van afspraken over de stappen, als handelingsperspectief ook
in de onderlinge verhoudingen, die gezet worden bij discussies over onverwachte ontwikkelingen
na invoering van het nieuwe beleid maakt onderdeel uit van de uitwerking van een UDO.
Ook de invoeringstoets36, die zich richt op de werking van nieuwe regelgeving in de praktijk, zou bij kunnen
dragen aan het verkrijgen van meer inzicht in mogelijke oplossingsrichtingen. Zoals
boven vermeld heb ik de Raad van State advies gevraagd over mogelijke handelingsperspectieven.

4. Zorgen voor goede ondersteuning van decentrale volksvertegenwoordigingen

De hoge werkdruk van raads- en statenleden en het aantrekkelijk houden van politieke
ambten hebben mijn nadrukkelijke aandacht. Ik ben in gesprek met de beroeps- en belangenverenigingen
in het decentraal bestuur, om na te gaan welke aanvullende acties en maatregelen nodig
en/of wenselijk zijn ter versterking van het decentraal bestuur en van decentrale
volksvertegenwoordigingen. Daarbij wil ik in ieder geval aandacht besteden aan het
versterken van de positie van decentrale volksvertegenwoordigingen, het versterken
van de ondersteuning (bijvoorbeeld door scholing en door de ondersteuning door rekenkamers
en griffiers), het verlagen van de werkdruk van raads- en statenleden en het bevorderen
van de aantrekkelijkheid van de politieke ambten. Ook van belang is dat er bij beleid
en wetgeving dat medeoverheden raakt aandacht is voor de rol die decentrale volksvertegenwoordigers
kunnen vervullen.

Over de verdere invulling en uitvoering van deze acties ter versterking van het decentraal
bestuur streef ik ernaar uw Kamer in het eerste kwartaal van 2023 te informeren. Onlangs
informeerde ik uw Kamer al over mijn inzet om het burgemeestersambt toekomstbestendig
te houden.37 Ten aanzien van mijn beleid inzake het bevorderen van de integriteit van politieke
ambtsdragers op decentraal niveau, informeer ik uw Kamer in een samenhangende visie
in het eerste kwartaal van 2023.

Tot slot

Met de inzet van deze actieagenda wil ik bijdragen aan het versterken van het bestuur,
door te investeren in de samenwerking, aandacht te hebben voor uitvoerbaarheid van
beleid en bijdragen aan sterke medeoverheden. Het versterken van het bestuur doe ik
vanzelfsprekend niet alleen. Het is een weg van de lange adem, maar één die departementen,
waterschappen, provincies en gemeenten – ambtelijk en bestuurlijk – samen moeten gaan.
Bij de verdere uitwerking wil ik daarom samen optrekken met departementen en medeoverheden.
Over de voortgang en inzichten zal ik uw Kamer jaarlijks informeren.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, H.G.J. Bruins Slot