Brief regering : Pakket nationaal CO2-plafond

Nr. 1027
BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 januari 2023

Met de brief van 21 oktober 20211 is de Kamer geïnformeerd over de voortgang van de uitwerking van een nationaal CO2-plafond voor de internationale luchtvaart vertrekkend uit Nederland. In die brief
is ook het streven benoemd om in het najaar van 2022 een principebesluit te nemen
over een CO2-plafond, op basis van een pakket met de resultaten van de effectenstudie en een juridische
beoordeling.

De besluitvorming over de maximale capaciteit op Schiphol, zoals gecommuniceerd in
de brief Hoofdlijnen Schiphol van 24 juni 20222, heeft geleid tot uitbreiding van de effectenstudie op basis van de meest actuele
inzichten. In de beantwoording3 op de vragen in het schriftelijk overleg van 2 september 2022 over de brief Hoofdlijnen
Schiphol is de Kamer geïnformeerd over het nieuwe tijdpad van het CO2-plafond. Daarin is toegezegd dat de Kamer kort na de jaarwisseling zal worden geïnformeerd
over de effectenstudie, actualisatie van de effectenstudie en de juridische beoordeling.
Ook is aangegeven dat de Kamer in het eerste kwartaal van 2023 geïnformeerd wordt
over het principebesluit ten aanzien van de invoering en vormgeving van een CO2-plafond.

Met deze brief ontvangt u het pakket van uitkomsten van de effectenstudie, de actualisatie
ervan en de juridische beoordeling. Ook wordt in deze brief vooruitgeblikt op het
vervolgproces, zoals toegezegd aan het lid Boucke (D66) tijdens het tweeminutendebat
Luchtvaart op 21 december 2022 (Handelingen II 2022/23, nr. 38, tweeminutendebat vliegveiligheid). Voor de volledigheid zijn ook de eerder uitgevoerde
onderliggende analyses gebundeld en bijgevoegd. Dit hele pakket aan documenten is
de basis voor het principebesluit, dat later in het eerste kwartaal zal worden genomen
ten aanzien van de invoering en vormgeving van een CO2-plafond.

Context

In de Luchtvaartnota 2020–20504 is aangekondigd de klimaatdoelen uit het Akkoord Duurzame Luchtvaart te borgen. Eén
van de maatregelen die nader uitgewerkt dient te worden is een nationaal CO2-emissieplafond voor internationale luchtvaart vertrekkend vanuit Nederland. In het
coalitieakkoord5 «Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst» is het voornemen om een CO2-plafond in te voeren nogmaals bevestigd. Binnen het klimaatbeleid voor de luchtvaart
hanteert het kabinet primair een internationale aanpak. De nationale aanpak borduurt
hierop voort, en kan ook dienen als impuls voor krachtiger internationaal beleid.

Het CO2-plafond dient als borgingsmechanisme om te zorgen dat de CO2-uitstoot van uit Nederland vertrekkende internationale vluchten binnen de opgelegde
grens blijft. Het plafond betreft CO2-reductie binnen de luchtvaartsector, dus zonder een mogelijkheid tot CO2-compensatiemaatregelen. Het plafond beoogt de klimaatdoelen voor de luchtvaart te
borgen door een duidelijke en handhaafbare grens te stellen aan de toegestane CO2-uitstoot, zodat een resultaatsverplichting ontstaat voor het halen van de klimaatdoelen
uit de Luchtvaartnota.

De Luchtvaartnota bevat drie doelen voor in-sectorreductie voor CO2: in 2030 maximaal op het niveau van 2005, in 2050 minimaal gehalveerd, en in 2070
nul CO2-emissies. Het zijn ambitieuze doelen die veel vragen van de luchtvaartsector en de
overheid. Als iedereen zich houdt aan de gemaakte afspraken, worden de doelen bereikt
en knelt het steeds dalende plafond niet. Die doelen zijn echter op dit moment niet
afdwingbaar. Zonder invoering van een plafond bestaat het risico dat de CO2-uitstoot van de luchtvaart in de praktijk hoger uitvalt, waardoor de doelen uit de
Luchtvaartnota niet gehaald worden.

Mocht het plafond dreigen te knellen, dan kan de overheid verduurzaming realiseren
door aanvullend beleid en kan de sector door duurzame innovaties ervoor zorgen dat
de CO2-emissies van de luchtvaart onder de afgesproken grens blijven. Mochten de inspanningen
toch tekort schieten, dan borgt het CO2-plafond dat de doelen gehaald worden. Op deze manier biedt het CO2-plafond ook zekerheid en duidelijkheid aan de sector. Immers, als de luchtvaartsector
nu niet verder verduurzaamt, dan zal de verduurzaming op een later moment sneller
moeten verlopen, waarschijnlijk tegen hogere kosten.

Ter voorbereiding van de principebesluitvorming over het CO2-plafond heeft CE Delft in opdracht van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat
een effectenstudie uitgevoerd op basis van de meest actuele inzichten. Gedurende dit
proces zijn stakeholders op verschillende momenten betrokken en geïnformeerd. Vervolgens
zijn de onderzochte varianten vanuit een juridisch perspectief beoordeeld. De effectenstudie
toont aan dat iedere variant voor- en nadelen heeft. De juridische beoordeling merkt
de luchthavenvariant juridisch als de meest kansrijke variant aan. Alle technische
en juridische aspecten van de varianten worden meegewogen in het principebesluit.

Effectenstudie

In de effectenstudie wordt de effectiviteit van een nationaal CO2-plafond onderzocht. De uitwerking van het CO2-plafond kent een drietal varianten, te weten (1) de luchthavenvariant, (2) de brandstoffenvariant,
en (3) de ETS-variant. In de Kamerbrief van 21 oktober 20216 zijn deze varianten beschreven.

De effectenstudie bestaat uit twee documenten, omdat er een actualisatie heeft plaatsgevonden.
De studie van september 2022 bevat een uitgebreide analyse van de effecten gebaseerd
op 54 scenario's, waarin verschillende aannames over toekomstige ontwikkelingen zijn
gemaakt. Vervolgens is besloten om, gelet op de laatste ontwikkelingen, een actualisatie
uit te voeren. Hierin zijn de meest recente ontwikkelingen op het gebied van luchthavencapaciteit,
Europese onderhandelingen (Fit for 55) en de uitkomsten van de 41e Algemene Vergadering van ICAO7 meegenomen. Dit heeft geleid tot acht aanvullende scenario's.

De effectenstudie beantwoordt drie hoofdvragen:

1. Is het CO2-plafond een effectief instrument om de klimaatdoelen te borgen, zoals opgenomen in
de Luchtvaartnota?

2. Treden er neveneffecten op door de invoering van het CO2-plafond?

3. Zo ja, welke neveneffecten betreft dit?

Hieronder worden de antwoorden op de hoofdvragen samengevat op basis van beide delen
van de effectenstudie. Iedere variant heeft voor- en nadelen.

1. Is het CO2-plafond een effectief instrument om de klimaatdoelen uit de Luchtvaartnota te borgen?

De effectenstudie concludeert dat het CO2-plafond een effectief borgingsinstrument is voor de CO2-doelen uit de Luchtvaartnota. Wel zijn er verschillen tussen de varianten. Een plafond
per luchthaven is volgens de effectenstudie het makkelijkst in te voeren, geeft het
minste risico op internationale repercussies en is het meest handhaafbaar ten opzichte
van de andere twee varianten. De effectenstudie laat zien dat alle varianten de gereguleerde
entiteit voldoende grip geven op de CO2-emissies van de Nederlandse luchtvaart om de emissiereducties te kunnen waarborgen.
Wanneer de luchthavens worden gereguleerd is de grip op de emissies echter het minst
sterk: de luchthavens hebben door de slotsystematiek geen directe zeggenschap over
het type vliegtuig of de bestemming waarnaar wordt gevlogen, waardoor de exacte CO2-reductie afhankelijk is van keuzes van de luchtvaartmaatschappijen.

2. Treden er neveneffecten op door de invoering van het CO2-plafond?

Er treden volgens de effectenstudie alleen neveneffecten op als het CO2-plafond knelt (bijv. effecten op de economie of op geluidsemissies). Dit is het geval
indien de uitstoot in een toekomstscenario zonder CO2-plafond hoger uitkomt dan binnen het CO2-plafond zal zijn toegestaan.

Of het plafond knelt, hangt af van verschillende externe factoren zoals economische
groei, Europees klimaatbeleid, Nederlandse capaciteitsrestricties en aanvullend Nederlands
klimaatbeleid. Bovendien hangt het aantal vliegtuigbewegingen dat onder het CO2-plafond past onder andere af van de vloot, het gebruik van alternatieve brandstoffen,
bestemmingen en operationele efficiëntie. Om deze afhankelijkheden te ondervangen
onderscheidt de effectenstudie 54 scenario’s en bevat de actualisatie acht aanvullende
scenario’s.

In de meeste onderzochte scenario’s is het CO2-plafond niet knellend en zijn er dus ook geen neveneffecten. Door het besluit in
de Hoofdlijnenbrief Schiphol om de capaciteit op Schiphol te beperken tot 440.000
vluchten per jaar, is de kans dat het CO2-plafond voor 2030 knellend wordt zeer klein. In scenario’s waarin de capaciteit vanaf
2030 mag groeien op basis van geluidsreductie is er een redelijke kans dat het CO2-plafond in een bepaalde periode zal knellen (als er geen overige mitigerende maatregelen
worden genomen om de CO2-uitstoot te verminderen). Deze scenario’s laten zien dat het CO2-plafond zorgt voor een beperking van de ruimte voor groei van de capaciteit. In de doorgerekende scenario’s komt het niet voor dat het aantal
vluchten moet worden verlaagd ten opzichte van voorgaande jaren vanwege het CO2-plafond.

3. Zo ja, welke neveneffecten betreft dit?

Als het plafond knellend is, moet de CO2-uitstoot worden teruggebracht. Dit kan door minder (ver en/of vaak) te vliegen, efficiëntere
vliegtuigen in te zetten of door meer duurzame brandstof bij te mengen. Sectorpartijen
dienen een strategische afweging te maken voor de manier van emissiereductie die wordt
toegepast.

De ordegrootte van neveneffecten verschilt per variant. Dit is in de effectenstudie
inzichtelijk gemaakt en tegen elkaar afgezet. Hieronder staan de algemene bevindingen
met betrekking tot eventuele neveneffecten samengevat.

Effect op de luchtvaartsector (wanneer het plafond knelt)

Wanneer de luchthavens worden gereguleerd (luchthavenvariant), is bij een knellend
plafond de beperking van de groei van het aantal Europese en intercontinentale vluchten
relatief groot. Wanneer de brandstofleveranciers (brandstoffenvariant) of luchtvaartmaatschappijen
(ETS-variant) worden gereguleerd kan het CO2-plafond – als het knelt – tot een beperking van de groei van het intercontinentale
netwerk leiden, maar het CO2-plafond heeft geen effect op de groei van het Europese netwerk. Wanneer de veilinginkomsten
(bij de brandstoffenvariant en de ETS-variant) worden teruggesluisd, is het effect
op de luchtvaartsector volgens de effectenstudie het kleinst.

Kosten voor de sector, de overheid en effect op de Nederlandse economie

Kosten voor de sector en de overheid verschillen sterk tussen de varianten. Wanneer
de luchthavens worden gereguleerd, zijn er geen veilingkosten. Wanneer de brandstofleveranciers
of de luchtvaartmaatschappijen worden gereguleerd, worden er bij een knellend plafond
kosten gemaakt door de sector voor de veiling van CO2- rechten (dit zijn inkomsten voor de overheid), tenzij de inkomsten worden teruggesluisd
naar de sector.

Het effect op de Nederlandse economie is licht positief als de luchthavens worden
gereguleerd. Wanneer de brandstofleveranciers of luchtvaartmaatschappijen worden gereguleerd
en de veilinginkomsten voor de staat zijn, is het effect op de Nederlandse economie
positief. Als de veilinginkomsten (bij de brandstoffenvariant en de ETS-variant) worden
teruggesluisd is het effect op de economie daarentegen negatief.

Klimaateffect

Alle varianten hebben verschillende maar vergelijkbare positieve wereldwijde klimaateffecten
volgens de effectenstudie. Bij deze analyse is zowel het directe klimaateffect van
de Nederlandse luchtvaartsector meegewogen als het indirecte klimaateffect door uitwijk
naar buitenlandse luchthavens, uitwijk naar landvervoer en toename van emissies in
overige EU ETS sectoren. Samen geeft dit voor iedere variant een reducerend netto-effect
op de wereldwijde CO2-uitstoot. Indien andere landen in de toekomst vergelijkbare regelgeving invoeren
zal de uitwijk afnemen en de netto-mondiale CO2-reductie van deze maatregel toenemen.

Lokale milieueffecten

Alle varianten leiden tot een vermindering van luchtvervuiling en geluid rondom luchthavens.
De positieve effecten zijn het grootst wanneer de luchthavens worden gereguleerd.

Juridische beoordeling

Bij de juridische beoordeling zijn de drie varianten van het CO2-plafond, voor zover deze concreet zijn uitgewerkt, getoetst aan de toepasselijke
internationaal- en Europeesrechtelijke kaders. Op basis van de juridische beoordeling
worden de brandstoffenvariant en de ETS-variant afgeraden, omdat deze varianten strijdig
worden geacht met het Europese recht. In de bijlage bij deze brief wordt nader ingegaan
op de Europeesrechtelijke bezwaren.

De luchthavenvariant wordt juridisch als de meest kansrijke variant aangemerkt. Uit
de beoordeling is een aantal belangrijke aandachtspunten naar voren gekomen waar rekening
mee moet worden gehouden bij een (mogelijke) nadere uitwerking van de luchthavenvariant:

– In het verband van het Kyoto Protocol, en het Akkoord van Parijs als opvolger hiervan,
is afgesproken dat maatregelen ter reductie van de CO2-uitstoot van de internationale burgerluchtvaart in beginsel worden uitgewerkt in
ICAO-verband. Een nationaal CO2-plafond waarbij de uitstoot van het internationale vliegverkeer wordt meegeteld,
moet daarom in internationale context worden bezien.

– De luchthavenvariant sluit aan bij de doelstelling en het toepassingsgebied van de
ETS-richtlijn. Bij de uitwerking moet rekening worden gehouden met het Unierecht en
de (bindende) voorwaarden die artikel 193 VWEU stelt aan nationale verdergaande maatregelen.
Dit houdt onder meer in dat het nationaal plafond niet het nuttig effect van de richtlijn
mag doorkruisen. De maatregel zal daarnaast moeten worden genotificeerd bij de Europese
Commissie.

– Teneinde te kunnen voldoen aan de beginselplicht tot handhaving, zal de luchthavenvariant
op zo’n wijze moeten worden uitgewerkt dat ook effectief tot handhaving van het plafond
kan worden overgegaan ten aanzien van de luchthaven.

Achterliggende deelstudies

In 2021 heeft het ministerie een aantal kleinere studies door consultants laten uitvoeren
om met name de inhoudelijke vormgeving van de varianten te versterken. Ook deze ontvangt
de Kamer als bijlage bij deze brief. Het betreft notities over:

1. Verdeelsleutel en reductiepad voor luchthavenvariant (to70);

2. Capaciteitsdeclaratie in relatie tot luchthavenvariant (to70);

3. Initiële prognose van CO2-emissies in 2030 en 2050 (NLR);

4. Mogelijkheid tot borging via EU ETS of CORSIA (CE Delft);

5. Vormgeving nationaal emissiehandelssysteem (CE Delft);

6. Vormgeving brandstoffenplafond (CE Delft);

7. Internationale effecten van de varianten (CE Delft);

8. Beleidsadvies internationale inbedding (CE Delft).

Vervolgstappen

Eind 2022 zijn, in het kader van het ontwikkelen van het beleidsvoornemen, op hoofdlijnen
de uitkomsten van de effectenstudie en de conceptuitkomst van een voorlopige juridische
beoordeling in stakeholderssessies met de sector gedeeld. In het eerste kwartaal van
2023 spreekt het ministerie verder met stakeholders, onder andere aan de Duurzame
Luchtvaarttafel, over de uitkomsten van de effectenstudie en de juridische beoordeling.
De input van de gesprekken met stakeholders wordt meegewogen in de besluitvorming
van het kabinet.

Zowel in de Luchtvaartnota als het Hoofdlijnenbesluit Schiphol wordt benoemd dat gewerkt
wordt aan de ontwikkeling van een CO2-plafond en aan de ontwikkeling van een stelsel van normen en maatregelen voor de
vermindering van geluidshinder en gezondheidseffecten (door ultrafijnstof). Dit normenstelsel
en het CO2-plafond worden niet organisatorisch gekoppeld ten behoeve van de beheersbaarheid
en de voortgang, maar bij de ontwikkeling van de twee kaders zal er wel regelmatige
afstemming plaatsvinden. De inhoudelijke kaders moeten zo goed mogelijk op elkaar
aansluiten, evenals het implementatietraject. Hier wordt rekening mee gehouden tijdens
de uitwerking.

Het kabinet is voornemens om de Kamer aan het eind van het eerste kwartaal van 2023
te informeren over een principebesluit ten aanzien van de invoering en vormgeving
van het CO2-plafond.

Parallel hieraan zal worden gestart met een vervolgstudie ten behoeve van de verdere
uitwerking van een CO2-plafond. Bij de verdere uitwerking dienen onder andere keuzes te worden gemaakt voor
de meest geschikte wijze om CO2-uitstoot te monitoren en prognosticeren ten behoeve van toezicht en handhaving. De
vervolgstudie zal zich hierop richten.

Vervolgens dienen er verschillende stappen te worden doorlopen voordat het CO2-plafond in werking kan treden. Het wetgevingsproces is afhankelijk van de gekozen
variant en de uitkomsten van de vervolgstudie, en tevens bepalend voor de doorlooptijd
tot inwerkingtreding van het plafond. De Kamer is hierover in de brief van 10 mei
20228 geïnformeerd. De verwachting is momenteel dat het CO2-plafond op zijn vroegst in 2025 in werking zal treden. Het precieze tijdpad is nog
niet zeker en afhankelijk van de gekozen vormgeving van het plafond. Bij de aanbieding
van het principebesluit wordt de Kamer hierover nader geïnformeerd.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
M.G.J. Harbers