Brief regering : Kabinetsreactie op het tweede deelrapport van de Onderzoeksraad voor Veiligheid: 'Aanpak Coronacrisis', Deel 2

Nr. 1999
BRIEF VAN DE MINISTERS VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT, VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID,
VOOR LANGDURIGE ZORG EN SPORT EN VOOR PRIMAIR EN VOORTGEZET ONDERWIJS

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 13 januari 2023

Op 12 oktober 2022 heeft het kabinet het deelonderzoek «Aanpak Coronacrisis, Deel
2: september 2020 – juli 2021» van de Onderzoeksraad voor Veiligheid (hierna: de Raad)
aan uw Kamer gezonden.1 In het tweede deelonderzoek over de aanpak van de coronacrisis gaat de Raad in op
de aanpak van het vaccinatieprogramma en drie maatregelen die deze periode ingevoerd
zijn: de mondkapjesplicht, de scholensluiting van basis- en voortgezet onderwijs en
de avondklok.

Dit tweede deelonderzoek is onderdeel van een serie van drie rapporten van een lopend
onderzoek naar de aanpak van de coronacrisis. Het eerste deelonderzoek is aan u verstuurd
op 16 februari 2022;2 de kabinetsreactie daarop op 1 april 2022.3 Het derde deelonderzoek wordt in 2023 verwacht.

De coronacrisis, die inmiddels bijna 3 jaar duurt, was en is in omvang, duur en complexiteit
in Nederland en wereldwijd ongekend. Het betrof een hectische, onvoorspelbare en vaak
verdrietige tijd, waarin veel mensen intens hebben geleden en waarin velen zich –
privé en zakelijk – hebben ingezet om de crisis zo goed mogelijk het hoofd te bieden.
Bovendien kan nog niet met zekerheid gezegd worden dat corona voorbij is.

Ondanks de ervaringen die tijdens de eerste golf van het coronavirus zijn opgedaan,
was in de onderzoeksperiode nog sprake van veel onzekerheden, zoals de opkomst van
nieuwe varianten van het virus. Het kabinet zocht effectieve, uitvoerbare maatregelen
om de verspreiding van het coronavirus tegen te gaan, zoals de scholensluiting, thuiswerken,
winkelsluiting, de avondklok en de mondkapjesplicht. Het kabinet heeft verschillende
aanvullende steunmaatregelen ingezet ten behoeve van met name bedrijven en maatschappelijke
instellingen.

Het kabinet heeft deze maatregelen telkens opnieuw bezien. De corona-uitbraak zorgde
voor lastige dilemma’s. Het terugdringen van de verspreiding van het virus stond soms
op gespannen voet met persoonlijke vrijheden en de ruimte voor een open samenleving.
Dit vroeg wendbaarheid van het kabinet én van de samenleving.

Lessen leren voor de toekomst is van groot belang. Daarom waardeert het kabinet het
onderzoek naar de aanpak van de coronacrisis en dankt het kabinet de Raad voor zijn
uitvoerige analyse van en aanbevelingen voor het vaccinatieprogramma en de onderzochte
maatregelen. Het onderzoek draagt bij aan de evaluatie van de aanpak van de coronacrisis
en aan beleidsprogramma’s om toekomstige crises goed voor te bereiden en het hoofd
te kunnen bieden. Het kabinet doet dit in samenwerking met alle betrokken partijen,
zoals medeoverheden en uitvoeringsorganisaties, om doorlopende en strategische aandacht
te hebben voor het borgen van lessen op alle niveaus. Het kabinet hoopt dat dit onderzoek
en overige evaluaties ook bijdragen aan een meer veerkrachtige samenleving. Zoals
het kabinet in de lange termijn strategie heeft aangegeven is ook in toekomstige situaties
het veilig openhouden van de samenleving het uitgangspunt.4

Leeswijzer

Deze kabinetsreactie beschrijft hoe het kabinet lessen trekt uit het tweede deelonderzoek
en hoe het de conclusies en aanbevelingen betrekt bij de voorbereiding op toekomstige
crises. Het kabinet volgt de opzet van de Raad: het reflecteert eerst op de conclusies
en gaat dan in op de aanbevelingen. Waar dat praktisch is, reageert het kabinet op
meerdere conclusies en aanbevelingen in onderlinge samenhang.

Vooruitlopend op deze kabinetsreactie, heeft de Minister van Volksgezondheid, Welzijn
en Sport (VWS), op verzoek van uw vaste Kamercommissie voor VWS, op 11 november jl.
gereageerd op de conclusies van de Raad over de effectiviteit van maatregelen tegen
de verspreiding van het coronavirus.5 Het kabinet ziet deze brief als integraal onderdeel van de kabinetsreactie.

De Gezondheidsraad en het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) hebben
afzonderlijk gereageerd richting de Raad op de aan hen gerichte aanbevelingen 6 (Borg een werkwijze die aansluit op de vereiste snelheid en flexibiliteit die bij advisering
in een toekomstige pandemie nodig is. Benut hiervoor de lessen uit de coronacrisis) en 7 (Bescherm de positie, het gezag en de integriteit van een OMT en zijn leden middels
een openbaar reglement van orde. Hierin staan in ieder geval afspraken over de samenstelling,
over de werkwijze, waaronder de verhouding tot het Ministerie van VWS, en over de
woordvoering). Een afschrift van deze reacties is bij deze kabinetsreactie toegevoegd.

Tevens verwijst het kabinet in deze kabinetsreactie naar een drietal brieven die recentelijk
aan uw Kamer zijn gestuurd over de wijze waarop het kabinet invulling geeft aan het
evalueren van de coronacrisis en het voorbereiden op toekomstige crises. Dit betreft:

– De brief van de Minister van VWS van 14 april 2022 over de beleidsagenda pandemische
paraatheid;6

– De brief van de Minister van VWS van 4 november 2022 over het beleidsprogramma pandemische
paraatheid;7

– De brief van de Minister van Justitie en Veiligheid (J&V) van 6 december 2022 met
daarin de contourennota Versterking Crisisbeheersing en Brandweerzorg.8

Gelijktijdig aan deze kabinetsreactie ontvangt uw Kamer de kabinetsreactie op het
WRR-rapport «Coronascenario’s doordacht; Handreiking voor noodzakelijke keuzes» en
het Maatschappelijk Impact team (MIT)-advies «Fit voor het najaar».9 De reacties liggen in elkaars verlengde en bevatten overeenkomstige elementen, waaronder
het belang van brede maatschappelijke afweging, oog voor kwetsbaarheid en voorbereiden
op mogelijke scenario’s.

Ten slotte hecht het kabinet er aan allen te bedanken, die zich ten tijde van deze
periode van de pandemie hebben ingezet voor de bestrijding van het virus.

Reflectie op de conclusies

Vaccinatieprogramma en -campagne

Conclusie: Voorbereiding vaccinatiecampagne had te eenzijdige focus op één scenario

Conclusie: Veiligheid en zorgvuldigheid in vaccinatieprogramma hoog in het vaandel

De Raad benoemt dat binnen de uitvoering van het vaccinatieprogramma zorgvuldige afwegingen
zijn gemaakt in het belang van vaccinveiligheid. Het kabinet is de Raad erkentelijk
voor deze conclusie. Een zorgvuldig, veilig en verantwoord vaccinatieprogramma is
vanaf het begin een van de belangrijkste uitgangspunten van het COVID-19-vaccinatieprogramma
geweest. Het kabinet vindt deze zorgvuldigheid noodzakelijk voor de kwaliteit van
de uitvoering, het vertrouwen in de vaccinatie én de vaccinatiebereidheid. Op bepaalde
momenten gedurende de crisisaanpak ontstond spanning over de gewenste snelheid van
de vaccinatiecampagne in relatie tot de zorgvuldigheid. Dit laat onverlet dat alle
betrokken partijen zich tot het uiterste hebben ingezet om iedereen die dat wilde
zo snel mogelijk de benodigde vaccinaties aan te bieden. Het kabinet heeft grote waardering
voor de wijze waarop onder andere de GGD’en hebben gezorgd voor een snelle opschaling
van de vaccinatiecampagne, waarbij geen concessies zijn gedaan aan de veiligheid en
zorgvuldigheid. Ook de Raad benoemt in het rapport dat Nederland de latere start ten
opzichte van andere landen in de eerste maanden van 2021 weer heeft ingelopen.

De Raad concludeert verder dat bij de voorbereidingen van de vaccinatiecampagne te
veel is uitgegaan van een situatie waarin COVID-19-vaccins op kleinschalige locaties
zouden worden toegediend. De betrokken partijen waren onvoldoende voorbereid op alternatieve
scenario’s, waarin vaccins met specifieke kenmerken, die andere toedieningsomstandigheden
vereisten, als eerste beschikbaar zouden komen.

Het kabinet onderkent dat het in de voorbereiding meer rekening had kunnen houden
met alternatieve scenario’s. De Minister van VWS is in de kamerbrief van 4 januari
2021 ingegaan op de verwachting dat het vaccin van AstraZeneca als eerste COVID-19-vaccin
beschikbaar zou komen.10 Ook beschrijft het kabinet hoe hiermee is omgegaan in de voorbereidingen van de vaccinatiecampagne:
in eerste instantie is getracht zoveel mogelijk aan te sluiten op bestaande uitvoeringsroutes
en -structuren, vergelijkbaar met die bij de griepprik. Deze vaccinatiestrategie bleek
onvoldoende wendbaar om de veranderingen die zich voordeden, bijvoorbeeld het moment
dat bepaalde vaccins werden toegelaten tot de markt, te kunnen accommoderen. Uiteindelijk
waren de mRNA-vaccins van BioNTech/Pfizer en Moderna als eerste beschikbaar. De logistieke
kenmerken van deze vaccins, waaronder de diepgevroren bewaarcondities in combinatie
met de beperkte houdbaarheid na ontdooien, zorgden ervoor dat de plannen zeer kort
voor de start van de vaccinatiecampagne moesten worden bijgesteld. Door samen met
de betrokken partijen meerdere scenario’s uit te werken, had het kabinet de voorbereiding
en daaropvolgende besluitvorming kunnen verbeteren en versnellen. Zoals reeds in de
hiervoor genoemde brief aangegeven, had het kabinet bijvoorbeeld de GGD’en eerder
kunnen vragen de systemen in gereedheid te brengen voor de eventualiteit dat toch
al eerder een beroep op hen gedaan zou worden. Op die manier hadden de GGD’en eerder
kunnen anticiperen op een grootschalige vaccinatiecampagne en de daarvoor benodigde
logistieke processen. Bij aanbeveling 5 gaat het kabinet nader in op hoe deze geleerde
les is toegepast bij de beoogde rol, organisatie en werkwijze van de Landelijke Functionaliteit
Infectieziekte bestrijding (LFI).

Communicatie en samenleving

Conclusie: Kabinet reageert afwachtend bij afnemend draagvlak

Conclusie: Onzekerheden weinig expliciet gemaakt en gecommuniceerd

Conclusie: Fijnmazige communicatie onmisbaar voor het bereik van de vaccinatiecampagne

De Raad concludeert dat bij het begin van de tweede fase van de coronacrisis, aan
het einde van de zomer 2020, het kabinet afwachtend was met maatregelen. De Raad geeft
hierbij aan dat het draagvlak voor en naleving van de maatregelen afnam onder de bevolking.

Het kabinet herkent de constatering van de Raad dat het kabinet zich in die late zomer
van 2020 geconfronteerd zag met het dilemma tussen het zo lang en veel mogelijk open
houden van de samenleving – met inachtneming van basismaatregelen – en het nemen van
aanvullende ingrijpende maatregelen om verspreiding van het virus tegen te houden.
Er was onzekerheid over de effecten van maatregelen en de snelheid waarmee vaccins
ontwikkeld konden worden. Deze onzekerheden hadden impact op de besluitvorming.

De periode die de Raad beschrijft, geeft dit dilemma goed weer. In de zomer van 2020
was het aantal ziekenhuisopnamen vanwege coronabesmettingen beperkt. De gedragsadviezen
en enkele maatregelen bleven van kracht en het kabinet nam enkele aanvullende maatregelen
rondom de introductieperiode van hogescholen en universiteiten. Het kabinet wilde
de samenleving zoveel mogelijk openhouden. Maar toen het aantal infecties en de ziekenhuisopnamen
weer opliepen, was het kabinet toch genoodzaakt aanvullende maatregelen te nemen om
de rondgang van het virus te beperken.

Gelet op het beperkte aantal besmettingen aan het begin van de zomer is in die betrekkelijk
rustige periode de centrale crisisstructuur afgeschaald en de verantwoordelijkheid
voor de crisisaanpak weer op decentraal niveau belegd. De nationale crisisstructuur
was destijds vooral bedoeld voor de kort-cyclische aanpak van een crisis of incident.
Tevens heeft het kabinet geanticipeerd op een mogelijk lange periode waarin ingrijpen
in de samenleving noodzakelijk zou blijven vanwege het virus. Het kabinet heeft toen
de Ministeriële Commissie COVID-19 (MCC-19) ingericht, om als voorportaal van de ministerraad
integraal over het beleid ten aanzien van de bestrijding en de gevolgen van de COVID-19
pandemie te besluiten.11 Dit was van belang, omdat bij de langdurige aanwezigheid van het virus een integrale
afweging essentieel is. De MCC-19 boog zich vanaf dat moment zowel over besluiten
met betrekking tot maatregelen voor de acute bestrijding van het virus als besluiten
om adequaat in te spelen op de middellange en lange termijngevolgen van de crisis.
Toen in het najaar 2020 het aantal besmettingen en ziekenhuisopnames verder toenam,
kwam het Outbreak Management Team (OMT) weer bijeen en werd er vanaf oktober 2020
gewerkt met een centrale Rijksbrede aanpak (in plaats van met een gedecentraliseerde
regionale aanpak). Daarnaast werd ook het nationaal kernteam crisiscommunicatie (NKC)
in die periode weer geactiveerd.

Bij de conclusie dat het kabinet afwachtend reageerde, gaat de Raad ook dieper in
op de communicatie van het kabinet richting de samenleving. De Raad spreekt de wens
uit dat het kabinet communiceert over het feit dat de situatie in een pandemie grillig
is en snel kan veranderen. De Raad werkt dit verder uit in de conclusie dat het kabinet
duidelijker had moeten communiceren over de onzekerheden over nieuwe virusvarianten,
de effecten van maatregelen, de komst en werkzaamheid van vaccins en de daarop betrekking
hebbende afwegingen bij de besluitvorming. Het kabinet verwelkomt de conclusie van
de Raad dat de publiekscampagne heeft bijgedragen aan het bereiken van een vaccinatiegraad,
van boven de 85%. De Raad merkt daarbij wel op dat een aantal groepen mensen met de
landelijke publiekscampagne moeilijk bereikt konden worden.

Het kabinet neemt de conclusie van de Raad ter harte dat communicatie over dilemma’s
– zoals tussen de maatschappij zoveel mogelijk openhouden en verspreiding van het
virus beperken – belangrijk is voor begrip en navolging van adviezen en maatregelen.
Het kabinet heeft de communicatie-aanpak gedurende de crisis aangepast aan de veranderende
informatiebehoefte in de samenleving. Het kabinet heeft geleerd dat het beter is om
juist over die dilemma’s te communiceren, zoals is aangeven in de kabinetsreactie
op het eerste deelonderzoek van de Raad over de aanpak van de coronacrisis.12 De communicatie, met name de periodieke persconferentie, richtte zich op omgaan met
deze onzekerheden en op de uitleg over de timing van de besluitvorming van de maatregelen.
Hiermee trachtte het kabinet toe te lichten waarom ook in periodes met betrekkelijk
weinig besmettingen toch ingrijpende maatregelen nodig waren. Het kabinet houdt hier
in de communicatie ook nu nog aandacht voor.13 Tegelijkertijd is het voor een goede naleving ook van belang dat de communicatie
over (eventuele) maatregelen voor het algemeen publiek duidelijk is en dat te veel
zijpaden of nuances af kunnen leiden van de boodschap.

Het doel van de communicatie over de vaccinatiecampagne is bijdragen aan een zo hoog
mogelijke vaccinatiegraad. Onderscheid wordt hierbij gemaakt tussen inzet gericht
op het algemene publiek en inzet gericht op specifieke doelgroepen. Bij de reactie
op de aanbevelingen 3 en 4 over de rollen en verantwoordelijkheden gaat het kabinet
verder in op communicatie en bij aanbeveling 5 op de organisatie van de LFI.

Rolverdeling kabinet – OMT

Conclusie: Kabinet en OMT weinig rolvast

De Raad concludeert dat het kabinet en het OMT weinig rolvast waren. Daarbij stelt
de Raad dat een duidelijke afbakening ontbrak.

Het kabinet erkent dat rolbewustzijn en rolvastheid van kabinet en OMT van groot belang
zijn. Zeker in de eerste fase van de crisis had het kabinet dit meer voor het voetlicht
kunnen brengen. Het OMT heeft steeds in onafhankelijkheid geadviseerd en het kabinet
nam de besluiten, na weging van epidemiologische, sociaal-maatschappelijke en uitvoeringsfactoren.
Maar de rolverdeling tussen OMT en kabinet was in de communicatie naar buiten toe
niet altijd duidelijk. Zeker onder enorme tijdsdruk, politieke en maatschappelijke
aandacht blijft er voortdurend aandacht nodig voor het duidelijk communiceren over
wederzijdse rollen en verantwoordelijkheden, in bijvoorbeeld Kamerbrieven of persconferenties.
Heldere scheiding van rollen draagt immers bij aan het begrip voor en de navolgbaarheid
van het overheidsoptreden en versterkt de democratische legitimiteit van besluiten.

De afgelopen twee jaar hebben het kabinet en het OMT de opgedane ervaringen en de
vele geleerde lessen in de praktijk gebracht. Een voorbeeld hiervan is dat het Ministerie
van VWS sinds mei 2022 niet meer het concept, maar alleen het OMT-advies ontvangt.

Zoals eerder aangegeven in de kabinetsreactie op het eerste deelonderzoek van de Raad
wil het kabinet met een heldere verantwoordelijkheidsverdeling de onafhankelijkheid
en autonomie van betrokken partijen in het adviserings- en besluitvormingsproces inkaderen
en borgen.14 De aanbeveling aan het RIVM om een openbaar «reglement van orde» voor het OMT op
te stellen sluit hier op aan. Dat geldt ook voor de aanbeveling van de Raad aan de
Gezondheidsraad om de werkwijze aan te passen voor advisering bij een toekomstige
pandemie. In de brieven van het RIVM en de Gezondheidsraad die als bijlage bij deze
kabinetsreactie zijn gevoegd, reageren zij op de aan hen gerichte aanbevelingen. Het
kabinet ziet de verdere samenwerking waarin het kabinet en de diverse adviserende
instanties elkaar scherp houden op de naleving van de protocollen en reglementen,
met vertrouwen tegemoet.

Zorg versus sociaal-maatschappelijke effecten

Conclusie: Weging van bredere maatschappelijke effecten toegenomen, maar niet gelijkwaardig

De Raad concludeert dat de sociaal-maatschappelijke en economische effecten en uitvoeringsaspecten
tijdens de onderzoeksperiode beter bij de afwegingen van het kabinet zijn betrokken,
maar dat deze bij toenemende druk op de acute zorg ondergeschikt waren aan de epidemiologische
adviezen.

In de besluitvorming heeft zoveel mogelijk een evenwichtige afweging plaatsgehad.
Tegelijkertijd constateert het kabinet dat in de onderzochte periode de focus lag
op de bestrijding van de pandemie en dus op de effectiviteit van de maatregelen om
verspreiding van het virus en druk op de zorg zoveel mogelijk te beperken. Het kabinet
merkt naar aanleiding van deze conclusie van de Raad wel op dat, naarmate de coronacrisis
langer duurde, de afweging in de besluitvorming is verbreed.

De maatregelen zijn steeds op proportionaliteit en subsidiariteit beoordeeld. Tijdens
de eerste coronagolf was het beleid met name gericht op een acceptabele belastbaarheid
van de zorg, bescherming van kwetsbare mensen in de samenleving en zicht op en inzicht
in de verspreiding van het virus. Dit waren ook de pijlers van de Tijdelijke Wet Maatregelen
COVID-19, op basis waarvan maatregelen getroffen werden. Naarmate de epidemie langer
duurde, kwam er in de totale afweging van het maatregelenpakket steeds meer aandacht
voor de sociaal-maatschappelijke en economische effecten. Het kabinet heeft bovendien
al vanaf het uitbreken van de pandemie ondersteunende maatregelen voor het economisch-maatschappelijk
verkeer genomen. Gedurende de crisis zijn gemaakte keuzes heroverwogen in het licht
van de ontwikkelingen van het virus en opgedane ervaringen.

Vanaf 23 februari 2021 besloot het kabinet om, aanvullend op de reeds bestaande brede
maatschappelijke toets, aan het Sociaal Cultureel Planbureau (SCP), het Centraal Planbureau
(CPB) en het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) te vragen om sociaaleconomisch
en maatschappelijk advies. Hiermee werd de reeds bestaande systematiek doorontwikkeld.15 Zo besloot het kabinet op 23 februari 2021 vanwege het grote maatschappelijke en
economische belang tot een aantal versoepelingen op onderwijs, winkelen op afspraak
en sport voor jongeren, ondanks de zorgelijke epidemiologische situatie. In de besluitvorming
over maatregelen is steeds meegewogen dat ook afschaling van maatregelen sociaal-maatschappelijke
en economische impact zou hebben, doordat meer mensen ziek zouden worden en komen
te overlijden.16

Het uitgangspunt bij de lange termijn aanpak van het coronavirus is het open houden
van de samenleving. In geval van een opleving van het virus heeft het kabinet twee
gelijkwaardige doelen: 1) sociaal-maatschappelijke en economische continuïteit/vitaliteit
en 2) het toegankelijk houden van de gehele zorgketen voor iedereen. Beoordeling van
de effectiviteit van maatregelen moet dan ook in die context gezien worden, in de
verhouding tussen epidemiologische effectiviteit en maatschappelijke (neven)effecten.17 In het verlengde hiervan en als maatschappelijk equivalent van het OMT is de advisering
aan het kabinet uitgebreid met het Maatschappelijk Impact Team (MIT), opgericht in
augustus 2022. Op basis van de adviezen van het MIT kunnen sociaal-maatschappelijke
en economische belangen en overwegingen beter en explicieter worden meegenomen in
de besluitvorming. De rol van het MIT is uitgebreid gemotiveerd in het instellingsbesluit.18

Zoals beschreven in de brief van de Minister van VWS op 11 november jl. is de effectiviteit
van individuele maatregelen moeilijk vast te stellen.19 Het draagvlak voor en de naleving van de maatregelen is een factor van invloed op
de effectiviteit. Dit weegt mee bij en stelt eisen aan de uitlegbaarheid van adviezen
en maatregelen maar ook aan transparantie over de dilemma’s die bij de politieke besluitvorming
een rol hebben gespeeld.

Beleid voor kwetsbare groepen

Conclusie: Uiteenlopende definities van kwetsbaren

De Raad benoemt dat de definitie van kwetsbaren niet altijd duidelijk was en dat verschillende
sectoren het beleid voor kwetsbaren anders invulden. Dit zorgde voor verwarring over
bijvoorbeeld de volgorde van vaccineren van bepaalde doelgroepen.

Het kabinet erkent dat verschillende sectoren het beleid rond «kwetsbaren» anders
hebben ingevuld; in ieder beleidsdomein zijn deels overlappende, deels andere definities
van kwetsbaren aan te wijzen. Het kabinet werkt in de kabinetsreactie op het WRR-rapport
het beleid met betrekking tot andere groepen kwetsbaren verder uit.20

Bij de implementatie van de vaccinatiestrategie is het kabinet zo dicht mogelijk bij
de wetenschappelijke adviezen van de Gezondheidsraad gebleven. Zoals de Raad constateert
waren veiligheid en zorgvuldigheid daarbij een belangrijke leidraad voor het gevoerde
beleid. In het advies van 19 november 2020 gaf de Gezondheidsraad aan dat verschillende
groepen vanuit medisch oogpunt kwetsbaarder zijn voor een ernstiger beloop van een
COVID-19-infectie, maar dat leeftijd de belangrijkste voorspeller is van ernstige
ziekte en sterfte door COVID-19. Omdat sterfte en ziektelast toenemen met leeftijd,
is gestart met het vaccineren van de oudste leeftijdsgroepen (en de zorgmedewerkers
die met deze groepen werken). In de eerste maanden van 2021 zijn daarnaast enkele
medische hoogrisicogroepen met prioriteit gevaccineerd vanwege hun hoge kwetsbaarheid.
Op advies van de Gezondheidsraad (d.d. 4 februari 2021) kwamen zij eerder in aanmerking
voor een vaccinatie dan andere medische risicogroepen.21

Het kabinet vindt dat de adviezen van de Gezondheidsraad voldoende duidelijkheid gaven
over de groepen die met prioriteit gevaccineerd dienden te worden, waarbij ook rekening
gehouden moest worden met schaarste aan vaccins op dat moment. Tegelijkertijd sluit
het kabinet niet uit dat de eventuele risico’s van een COVID-19-besmetting bij specifieke
individuen of patiëntengroepen onvoldoende in beeld waren, bijvoorbeeld door gebrek
aan wetenschappelijke data. Hiervoor is bij de herhaalvaccinaties expliciete aandacht,
onder andere via medisch specialisten.

Samenwerking beleid – uitvoering

Conclusie: Betere inzet van de expertise en ervaring van uitvoeringsorganisaties

De Raad concludeert dat ten opzichte van de eerste onderzoeksperiode (tot september
2020) een nauwere wisselwerking tussen beleid en uitvoering is ontstaan, zoals de
samenwerking met vertegenwoordigers uit de onderwijssector bij de vormgeving van de
uitvoering van de scholensluiting en met de vertegenwoordigers van de GGD GHOR Nederland
bij de praktische uitrol van het vaccinatieprogramma.

Het kabinet onderschrijft deze conclusie van de Raad. Vanaf het begin van de coronacrisis
streefde het kabinet naar nauwe samenwerking met verschillende partijen. Ten tijde
van de acute crisis was dit lastig, maar de samenwerking is in de loop van de tijd
steeds beter geworden. Het kabinet is alle partijen met wie het inmiddels nauw samenwerkt
erkentelijk voor hun inbreng bij de beleidsvorming en grote inzet bij de uitvoering
daarvan. Deze conclusie wordt nader uitgewerkt bij aanbeveling 3, 4, en 5.

Evalueren en leren

Conclusie: Geleerd van ervaringen, maar maatregelen niet geëvalueerd

De Raad concludeert dat veel partijen betrokken zijn geweest bij de crisisbestrijding
en daarbij – soms improviserend – een belangrijke rol hebben vervuld. De Raad merkt
op dat er een aantal initiatieven is geweest om te leren van coronacrisis, maar dat
er geen initiatief is genomen om de maatregelen van 2020 grondig te evalueren en de
lessen en ervaringen te borgen. Het kabinet onderschrijft het belang van evaluatie
van genomen maatregelenpakketten. Gedurende de hele pandemie zijn de effecten van
de maatregelenpakketten en de verspreiding van het virus gemonitord. Naast de reeds
lopende trajecten op dit vlak vindt op dit moment een inventarisatie plaats van mogelijke
hiaten die ingevuld moeten worden ten behoeve van toekomstige besluitvorming. Dit
is verder uitgewerkt door de Minister van VWS in zijn brief aan de Kamer van 11 november
2022.22 Verder geeft de database «leren van de coronacrisis» een overzicht van de door de
overheid uitgevoerde evaluaties naar het coronabeleid.23 Het kabinet gaat in de reactie op aanbeveling 1 verder in op deze conclusie.

Reflectie op de aanbevelingen

Aanbeveling 1: Evaluatie en monitoring maatregelen

De Raad beveelt aan de maatregelen die genomen zijn tijdens de coronacrisis zo spoedig
mogelijk afzonderlijk te evalueren op de beoogde en niet-beoogde effecten ervan, zodat
deze kennis beschikbaar is bij besluitvorming over soortgelijke maatregelen in een
volgende besmettingsgolf of pandemie. Tevens roept de Raad op om bij toekomstige maatregelen
voor een goede monitoring en evaluatie van effecten en uitvoeringsaspecten te zorgen.

Het kabinet onderkent het belang van evalueren en leren van een crisis en de kans
die dit biedt om beter voorbereid te zijn op toekomstige crises en onvoorziene gebeurtenissen.
Vooruitlopend op deze kabinetsreactie, heeft de Minister van VWS op verzoek van uw
vaste Kamercommissie voor VWS gereageerd op de conclusies van de Raad over de effectiviteit
van maatregelen tegen de verspreiding van het coronavirus.24 Het kabinet ziet deze brief als integraal onderdeel van deze kabinetsreactie. Tevens
verwijst het kabinet naar de brief over het beleidsprogramma pandemische paraatheid.25 Met het beleidsprogramma wordt ingezet op kennisverrijking en -versterking met als
achterliggende gedachte dat multidisciplinaire samenwerking tussen experts kennishiaten
kan oplossen en kan zorgen voor een meer kennisgefundeerde aanpak bij een volgende
pandemie.

Mondkapjesplicht in publieke binnenruimtes

Voor de mondkapjesplicht is de werkzaamheid in samenhang met andere maatregelen aannemelijk
gemaakt in het 137e OMT-advies in december 2021 (Bijlage bij Kamerstuk 25 295, nr. 1713), na een vraag van VWS om mede aan de hand van recente internationale onderzoeken
een actuele reflectie te geven op het nut van het gebruik van een niet-medisch, medisch
of FFP2-mondmasker voor breed gebruik in de samenleving: «Het dragen van een mondneusmasker
waar bronmaatregelen zoals afstand houden en drukte vermijden niet (goed) mogelijk
zijn, is effectief gebleken in meerdere studies en wordt ook in internationale adviezen
van o.a. de WHO en ECDC erkend. Mondneusmaskergebruik moet wel nadrukkelijk gezien
worden als een onderdeel van een totaalpakket aan infectiepreventiemaatregelen, waaronder
de basisregels (thuisblijven bij klachten en testen), afstand houden, hand- en hoesthygiëne,
drukte vermijden en ventilatie van binnenruimtes. Het dragen van een mondneusmasker
is nadrukkelijk geen vervanging van de hierboven genoemde maatregelen, maar een aanvulling
die zorgt voor een vermindering van risico’s als de basisregels niet (goed) zijn uit
te voeren.»26

Scholensluiting

In december 2020 sloten de scholen in het primair en voortgezet onderwijs een tweede
keer. De Raad concludeert dat de eerste scholensluiting als zodanig door het kabinet
niet is geëvalueerd, maar beschrijft wel dat bij de vormgeving van de tweede scholensluiting
gebruik is gemaakt van lessen en ervaringen van de eerste scholensluiting.

De neveneffecten van de scholensluiting zijn in verschillende evaluaties aan de orde
gekomen, zoals de Raad opmerkt. In de brief over de hoofdlijnen van de (middel)lange
termijnaanpak COVID-19 in het onderwijs staat een overzicht van de onderzoeken naar
deze effecten.27 Kort samengevat komt het erop neer dat veel leerlingen leervertragingen hebben opgelopen
en dat leerlingen ondanks alle inspanningen vanuit de overheid, scholen en ouders
minder vooruit zijn gegaan dan in de pre-coronajaren. Dat geldt ook voor het schooljaar
2021–2022, waarin de scholen in het funderend onderwijs wederom een week dicht gingen
en veel te maken hadden met lesuitval en verzuim. Daarnaast ziet het kabinet dat leerlingen
– met name in de VO-leeftijd – ook een flinke klap hebben opgelopen als het gaat om
welbevinden en hun sociaal-emotionele ontwikkeling. De overheid heeft via het Nationaal
Programma Onderwijs forse middelen en ondersteuning beschikbaar gesteld om deze vertragingen
de komende jaren in te kunnen lopen. Meteen bij de start van het programma is een
monitoringsprogramma opgesteld.

Twee keer per jaar wordt hierover gerapporteerd aan uw Kamer; zo is recent de derde
voortgangsrapportage verschenen waarin wordt teruggeblikt op de uitvoering en opbrengsten
van het programma in school- en studiejaar 2021–2022, het eerste volledige uitvoeringsjaar
van het Nationaal Programma Onderwijs.28

Vanwege de speciale functie die het onderwijs heeft in de ontwikkeling van kinderen
en jongeren heeft het onderwijs in het huidige coronabeleid een status aparte. Zoals
in de brieven van 1 april en 13 juni jl. is aangegeven ligt deze sector bij het treffen
van maatregelen onder op de stapel.29 Het uitgangspunt is dat dit kabinet een (nieuwe) scholensluiting te allen tijde wil
voorkomen. Hiervoor heeft het onderwijs, samen met kinderopvang, sectorplannen opgesteld
om via maatregelen, die het onderwijs niet beperken, te zorgen voor een veilige schoolomgeving
in verschillende scenario’s.

Verwacht effect avondklok bij invoering avondklok

Over de invoering en effectiviteit van de avondklok als maatregel is door het kabinet
advies gevraagd aan het OMT. Het OMT heeft zich bij de advisering gebaseerd op vier
internationale wetenschappelijke onderzoeken.30 Op basis hiervan was de verwachting dat als gevolg van de avondklok er sprake zou
zijn van tussen de 8% en 13% minder besmettingen.31 Hierbij blijft het van belang te benadrukken dat het ging om een grove weergave en
schatting, met name omdat de invoering van de avondklok niet los gezien kon worden
van andere maatregelen die destijds zijn ingevoerd zoals de bezoekbeperking.32

Op 7 februari 2021 heeft het OMT, ruim twee weken na de invoering van de avondklok,
opnieuw advies uitgebracht over de toenmalige situatie en het maatregelenpakket. Het
OMT concludeerde, op basis van modelmatige berekening, dat de avondklok en bezoekregeling
hadden geleid tot ongeveer 10% reductie in besmettingen.33 Dit percentage reductie is consistent met het uit de literatuur eerder gerapporteerde
percentage van 8% – 13%. Dit is echter wel met veel onzekerheid omgeven, zoals het
OMT ook heeft beschreven in zijn advies.34

Toezegging onderzoek effectiviteit avondklok

De Raad besteedt in zijn rapport (p. 262) aandacht aan de toezegging die de Minister
van J&V op 23 november 2021 deed aan de Eerste Kamer. In deze toezegging sprak de
Minister de intentie uit om onderzoeksresultaten over de effectiviteit van de avondklok,
wanneer deze beschikbaar zouden zijn voor het kabinet, ook te delen met de Eerste
Kamer.

Het onderzoek in kwestie, waar tijdens het debat van 23 november aan werd gerefereerd,
was een mogelijk onderzoek van het RIVM naar de effectiviteit van de avondklok. Een
specifiek onderzoek naar de effectiviteit van de avondklok als individuele maatregel
heeft niet plaatsgevonden. Zoals eerder ook aangegeven door de Minister van VWS in
de brief van 11 november jl. is het evalueren van een individuele maatregel in epidemiologisch
perspectief nauwelijks bruikbaar voor toekomstige besluitvorming. Dit komt omdat de
uitkomst van dit soort evaluaties onderhevig is aan verschillende assumpties en de
specifieke context, waardoor het onwaarschijnlijk is dat deze individuele maatregel
in een nieuwe setting tot dezelfde uitkomsten leidt.35

Aanbeveling 2: Internationale samenwerking bij toekomstige gezondheidscrises

De Raad beschrijft het belang van het Europees aankopen van COVID-19-vaccins en de
rol die Nederland met andere lidstaten heeft gespeeld via de Inclusieve Vaccin Alliantie.
Hierbij benoemt de Raad specifiek het belang van het gezamenlijk optreden van de Europese
lidstaten en de Europese Commissie, omdat dit het aankopen van COVID-19-vaccins in
ontwikkeling heeft gefaciliteerd in een context van beperkt aanbod en wereldwijde
concurrentie. De Raad beveelt aan voort te bouwen op de kennis en ervaring die is
opgedaan met Europese samenwerking en hierin ook het initiatief te nemen, om zo voorbereid
te zijn op toekomstige gezondheidscrises.

Het kabinet onderschrijft het belang van intensievere Europese en internationale samenwerking
om toekomstige pandemieën het hoofd te kunnen bieden. Ook spant het kabinet zich er
voor in dat de nationale pandemische paraatheid goed aansluit op bestaande en nieuwe
Europese en mondiale structuren.36 De Minister van VWS is recent uitgebreid ingegaan op het belang van mondiale en Europese
samenwerking bij ernstige grensoverschrijdende gezondheidsbedreigingen.37 Hierbij is ook speciale aandacht voor de afstemming met onze buurlanden. Verschillen
in de bestrijding van het virus kunnen de uitvoerbaarheid van maatregelen in grensregio’s
immers complex(er) maken.

In de afgelopen twee jaar heeft Nederland er actief aan bijgedragen dat de Europese
wet- en regelgeving en de grensoverschrijdende coördinatiestructuur in het Health
Security Committee (HSC) en Health Emergency Preparedness and Response Authority (HERA)
zijn versterkt.38 Ook is het instrumentarium uitgebreid, waardoor samenwerking tussen de Lidstaten,
de Europese Commissie en de verschillende relevante Europese agentschappen is versterkt.
In de HSC wordt gecoördineerd en samengewerkt op gezondheidsbedreigingen, zoals de
bestrijding van COVID-19, en recentelijk de MPOX en gezondheidsaspecten rondom de
situatie in Oekraïne.

De HERA richt zich in zijn paraatheidstaak op het bevorderen van onderzoek en ontwikkeling,
het aanleggen van Europese noodvoorraden van medische producten en op het contracteren
van zogenaamde «ever warm» (snel op te schalen) productiefaciliteiten binnen de Europese
Unie (EU-FAB).39, 40 Daarnaast zal de gezamenlijke aanbesteding van bijvoorbeeld vaccins en andere medische
producten, zoals medische hulpmiddelen en geneesmiddelen, verder ontwikkeld worden.

Wereldwijde toegang tot vaccins is cruciaal voor het bestrijden van de pandemie en
daarmee ook in het belang van Nederland.41 Daarom blijft Nederland, zoals aangegeven in de Nederlandse mondiale gezondheidsstrategie
2023–2030, ook structureel inzetten op pandemieparaatheid (dit onder meer door het
versterken van productie in de verschillende regio’s van de wereld, met name Afrika
en van het versterken van gezondheidssystemen in landen) en minimaliseren van grensoverschrijdende
gezondheidsdreigingen.42 Wereldwijde toegang tot medicijnen en gezondheidsproducten en het versterken van
internationale inzet op antimicrobiële resistentie (AMR) en zoönosenbeleid vormen
hierbij de speerpunten. Daarnaast speelt Nederland een actieve rol in de onderhandelingen
in Wereldgezondheidsorganisatie (WHO)-verband over de wijziging van de Internationale
Gezondheidsregeling uit 2005 en de totstandkoming van een bindend Pandemie Akkoord
in 2024. Tevens draagt Nederland met zowel ODA als non-ODA middelen bij aan the Pandemic
Fund bij de Wereld Bank dat onder andere tot doel heeft lage- en middeninkomenslanden
te helpen hun pandemische paraatheid en respons structuren te versterken. Van de Nederlandse
bijdrage van 10 miljoen euro komt 5 miljoen euro ODA uit de BHOS-begroting en 5 miljoen
euro non-ODA uit de VWS-begroting.

Aanbeveling 3 en 4: Rollen en verantwoordelijkheden

In het eerste deelonderzoek heeft de Raad het kabinet aanbevolen om de rolvastheid
te bewaken en de eigenstandige positie van bestuurders als besluitvormers en deskundigen
als adviseurs te borgen. Op basis van het tweede deelonderzoek doet de Raad op dit
punt twee aanvullende aanbevelingen aan het kabinet.

De Raad beveelt aan de rol, taak en positie van adviserende partijen bij toekomstige
langdurige crises met landelijke impact te verhelderen en daarbij aandacht te hebben
voor de interactie tussen adviserende partijen onderling en met de besluitvormer.
De Raad adviseert te zorgen voor helderheid over de inzet van de Gezondheidsraad,
het OMT en nieuwe partijen zoals het MIT. Daartoe beveelt de Raad aan om het adviesstelsel
zoals gebruikt bij de coronacrisis te evalueren.

Zoals reeds aangegeven in de kabinetsreactie op het «Aanpak Coronacrisis, Deel 1»
beoogt het kabinet een heldere scheiding van de eigenstandige rollen, positie en inbreng
van de kennis- en adviesfunctie in generieke zin.43 Het kabinet wil de rolverdeling bewaken en de eigenstandige positie van bestuurders
als besluitvormers en van deskundigen als adviseurs borgen in het wettelijk kader,
bijbehorende besluiten en handboeken. Hierbij zullen de uitgangspunten ter zake van
het rapport van de NCTV en het Veiligheidsberaad «Eenheid in verscheidenheid» (2013)
en de ervaringen met kennis- en adviesnetwerken en crisisexpertteams als basis worden
benut.44

Aanpassingen in de crisisstructuur

De coronacrisis heeft laten zien dat maatschappelijke, technologische en ecologische
ontwikkelingen in toenemende mate kunnen leiden tot nieuwe, complexere en soms langduriger
crises met brede, bovenregionale en landelijke effecten. Mede in reactie op de aanbeveling
uit het eerste deelonderzoek om de eenheid van overheidsbeleid in dergelijke situaties
te waarborgen door de verbinding met de veiligheidsregio’s te leggen en te behouden,
werkt het kabinet toe naar de inrichting van één landelijk dekkend stelsel voor crisisbeheersing
met een bijbehorend vernieuwd wettelijk kader.

Dat stelsel zal van toepassing zijn op álle crises op álle niveaus, ongeacht tijdsverloop
en duur. Het kabinet heeft recent een nieuw Instellingsbesluit Ministeriële Commissie
Crisisbeheersing en Nationaal Handboek Crisisbeheersing vastgesteld, waarin de huidige
werkwijze en ondersteuning van de nationale crisisorganisatie is vastgelegd.45 In de onlangs aan uw Kamer verzonden contourennota Versterking Crisisbeheersing en
Brandweerzorg is aangekondigd dat de centrale regierol voor de crisisbeheersing van
de Minister van J&V wordt versterkt en wettelijk verankerd.46

Bij de aanpak van een crisis is het essentieel om nadrukkelijk oog te hebben voor
mogelijke en verwachte brede maatschappelijke gevolgen met name voor kwetsbare groepen,
de uitvoeringspraktijk, de handhaafbaarheid, financiële haalbaarheid en uitlegbaarheid
van eventuele maatregelen. De inrichting en de samenstelling van de nationale crisisorganisatie
zijn daarom van begin af aan gericht op een intensieve en flexibele samenwerking met
medeoverheden, overheidsdiensten en betrokken publieke en private partners. Zo kunnen
op uitnodiging van de voorzitter van de Ministeriële Commissie Crisisbeheersing (MCCb)
een voorzitter veiligheidsregio, burgemeester of voorzitter van een ander openbaar
lichaam met raadgevende stem aan vergaderingen deelnemen. Deze raadgevende stem is
een advies aan de vergadering; niet een stem die meetelt in een stemming over een
besluit.

Daarnaast kunnen op uitnodiging van de voorzitter andere partners en deskundigen vanuit
een operationele of inhoudelijke expertise deelnemen als adviseur aan de vergadering.
Te denken valt aan politie, inlichtingen- en veiligheidsdiensten, krijgsmacht, Koninklijke
Marechaussee en private partners waaronder aanbieders van vitale processen of deskundigen
van kennisinstituten en -netwerken. Indien de situatie daartoe aanleiding geeft, kan
ook het Openbaar Ministerie op uitnodiging van de voorzitter aan de vergadering deelnemen.
In het Nationaal Handboek Crisisbeheersing wordt de inzet van deze adviserende partijen
nader uitgewerkt.

Deze flexibele werkwijze is gericht op een samenhangende aanpak en zorgt voor een
permanente interactie zowel tussen adviserende partijen onderling als tussen adviserende
partijen en besluitvormers over beeld- en oordeelsvorming van de situatie. Tijdens
de crisis reflecteren de verschillende gremia binnen de nationale crisisstructuur
regelmatig op eventuele tussentijdse aanpassingen in de aanpak en organisatie.

Er is een generiek model om adequaat onafhankelijk deskundig advies ten behoeve van
de crisisbeheersing te kunnen ontsluiten. Dit model schetst een landelijk geharmoniseerde
kennis- en adviesstructuur ten behoeve van alle bestuurlijke niveaus (lokaal, regionaal,
nationaal) waarmee een onafhankelijk Crisis Expert Team (CET) kan worden opgezet.
Voorbeelden van dergelijke teams zijn het CET-milieu en drinkwater en het CET-straling
en nucleair.

Met voorgaande acties verwacht het kabinet een heldere scheiding van de eigenstandige
rollen, positie en inbreng van adviserende partijen bij toekomstige langdurige crises
met landelijke impact meer te kunnen borgen. Het kabinet zal hier ook aandacht voor
hebben bij de verdere doorontwikkeling van het landelijk stelsel crisisbeheersing.

Specifiek voor de advisering over de sociaalmaatschappelijke en economische gevolgen
van het coronabeleid en eventuele andere infectieziekten met pandemisch potentieel
is onlangs het MIT ingesteld.47

De Raad beveelt aan te borgen dat afwegingen van waarden en belangen in een crisis
door de politiek verantwoordelijken gemaakt worden. Dan kunnen zij daarover democratisch
verantwoording afleggen. De bestaande verantwoordingsmechanismen zijn tijdens de coronacrisis
in grote lijnen intact gebleven: het kabinet legt verantwoording af aan de Tweede
Kamer, de voorzitter van de veiligheidsregio’s legt verantwoording af aan de betrokken
gemeenteraden en burgemeesters leggen verantwoording af aan de eigen gemeenteraad.

Op basis van de Tijdelijke Wet Maatregelen COVID-19 konden vanaf december 2020 in
het kader van een acceptabele belastbaarheid van de zorg, het beschermen van kwetsbare
mensen in de samenleving en in het kader van het zicht houden op en het inzicht hebben
in de verspreiding van het virus, maatregelen getroffen worden.48 Met inachtneming van het OMT-advies, de sociaalmaatschappelijke reflectie, het maatschappelijk
beeld en de uitvoeringstoets maakte het kabinet een afweging ten aanzien van de maatregelpakketten.
Steeds heeft het kabinet de gemaakte afwegingen in de besluitvorming over de verschillende
maatregelpakketten toegelicht in de kamerbrieven aan de Tweede Kamer en de toelichtingen
op in werking getreden regelingen. Voorts is daar in de diverse debatten verantwoording
over afgelegd.

Ook de evaluatiecommissie Wet veiligheidsregio’s heeft aandacht gevestigd op de democratische
verantwoording achteraf door de voorzitter van de veiligheidsregio bij langdurige
bovenlokale crises.49 Op dit moment is de voorzitter van de veiligheidsregio op grond van de Wet veiligheidsregio’s
verplicht om na afloop van een ramp of crisis van meer dan plaatselijke betekenis
schriftelijk verslag uit te brengen aan de raden van de getroffen gemeenten over het
verloop van de gebeurtenissen en de besluiten die hij heeft genomen. Deze voorziening
in de Wet veiligheidsregio’s voorziet vooral in een behoefte bij een kortdurende crisis.
In de praktijk verantwoorden voorzitters van de veiligheidsregio’s zich ook tijdens
een langer durende crisis aan de betrokken gemeenteraden. In artikel VIIb van de Tijdelijke
Wet Maatregelen COVID-19 was bovendien bepaald dat de voorzitters van de veiligheidsregio’s
verslag deden en inlichtingen gaven over het verloop van de gebeurtenissen en de genomen
besluiten tot dan toe (dus in de noodverordeningstijd).

Het kabinet wil, zoals recent aangekondigd in de Contourennota Versterking Crisisbeheersing
en Brandweerzorg, de bestaande praktijk in de wet verankeren.50 De verantwoordingsplicht van de voorzitter veiligheidsregio bij een bovenlokale langdurige
crisis wordt uitgebreid. Het voornemen is dat de voorzitter voorafgaand aan besluiten,
waar mogelijk en voor zover de vereiste spoed zich daartegen niet verzet, de betrokken
gemeenteraden consulteert en daarover debat voert. Achteraf wordt verantwoording afgelegd.

Meer consultatie-, overleg- en verantwoordingsmomenten dragen bij aan de democratische
legitimiteit van de crisisbeheersing, in het geval een crisis langer duurt.

In aansluiting hierop voorziet de beoogde wijziging van de Wet Publieke Gezondheid
(Wpg) er in dat bij een langdurige A1-infectieziekte – als de situatie dat toelaat
– bepaalde bevoegdheden bij de burgemeesters in plaats van bij de voorzitters van
de veiligheidsregio’s worden belegd.

Aanpassingen in de crisisstructuur in de zorg (Regie en Sturing)

Bij crises met regio-overstijgende of landelijke gevolgen voor de gezondheid of gezondheidszorg
is het van belang dat de hele zorgketen samenwerkt en betrokken is, waarbij de verbinding
met het generieke stelsel van crisisbeheersing is geborgd. Daarbij vervult de Minister
van VWS een belangrijke regisserende rol binnen de zorgketen. Indien ook bredere vitale
belangen van de samenleving zijn aangetast of dreigen te worden aangetast, geschiedt
de kabinetsbrede coördinatie en besluitvorming inclusief afstemming met het decentrale
bestuur veelal via de nationale crisisstructuur, dat wil zeggen de MCCb. In die situaties
vervult de Minister van VWS de regisserende rol op de zorgketen naast, en in verbinding
met, de coördinerend Minister van J&V. Ieder vanuit zijn eigen verantwoordelijkheid.

Eerder hebben zowel de Raad (in zijn eerste deelonderzoek naar de COVID-19-pandemie),
als ook het expertteam COVID-zorg (rapport COVID-zorg in Ziekenhuizen) geconcludeerd
dat in het kader van de sturing en regie nog verbeteringen nodig zijn.51 De Raad deed de aanbeveling om de crisisstructuur voor het zorgveld aan te passen,
zodat de Minister van VWS de bevoegdheid heeft om sector-, regio- of instellings-overstijgende
problemen in de zorgketen effectief te kunnen aanpakken, waaronder in elk geval met
rechtstreeks bindende aanwijzingen. Daarvoor is duidelijkheid over taken, rollen en
verantwoordelijkheden voor de verschillende partijen in de uitvoering nodig en heldere
regie en sturingsmechanismen die bijdragen aan sluitende samenwerkingsketens, met
doorzettingsmacht als dat nodig is.

In reactie op bovengenoemde rapporten heeft de Minister van VWS aangegeven dat hij
landelijke regie wettelijk zal borgen en hiervoor de verschillende verantwoordelijkheden
voor de gezondheidszorg nader gaat expliciteren. De Minister van VWS werkt daarmee
aan een sterkere inbedding van (centrale) regie en sturing in de zorgketen, inclusief
het expliciteren van de verschillende verantwoordelijkheden en het hiervoor benodigde
wetstraject. De Minister van VWS verkent op dit moment de (juridische) mogelijkheden
hiertoe. Het is daarbij van belang dat op zowel landelijk als regionaal niveau goede
verbindingen tussen de functionele (zorg)kolom en de algemene crisiskolom worden gelegd.
De COVID-pandemie heeft ons tenslotte geleerd dat crises binnen de zorg ook gevolgen
kunnen hebben voor de vitale belangen van de samenleving en vice versa. De uitwerking
van (centrale) regie en sturing in de zorgketen en andere ontwikkelingen zoals de
versterking van de Regionale Overleggen Acute Zorgketen (ROAZ-en) kunnen daarmee niet
los worden gezien van de herziening van het generieke stelsel voor crisisbeheersing
en bijbehorend wettelijk kader.

De herziening van het generieke stelsel voor crisisbeheersing en bijbehorend wettelijk
kader geldt ook voor de ontwikkelingen met betrekking tot zorgcoördinatie. De Minister
van VWS heeft een vijftal partijen gevraagd om scenario’s voor zorgcoördinatie te
ontwikkelen. Besluitvorming over deze scenario’s vindt plaats in het eerste kwartaal
van 2023. Bij zorgcoördinatie gaat het ook om inzicht in actueel beschikbare en toekomstige
capaciteit van zorg in de keten, zodat helder is waar de patiënt terecht kan met zijn
zorgvraag. Dit is van belang zodat in het ROAZ afspraken kunnen worden gemaakt om
de beschikbaarheid van acute zorg te optimaliseren en zo nodig patiënten regionaal
of bovenregionaal kunnen worden gespreid. Op basis van het landelijk Platform Zorgcoördinatie
(LPZ) wordt regionaal en landelijk inzicht in zorgcapaciteit verkregen. De functie
van het Landelijk Coördinatiecentrum Patiëntenspreiding (LCPS) wordt bestendigd, met
aandacht voor een goede verbinding met de Landelijke Meldkamer Samenwerking (LMS)
en de bredere (algemene) veiligheidskolom.

Een andere stap die in het kader het wettelijk borgen van regie wordt genomen is het
aanpassen van de Wpg. Zo wordt het mogelijk voor de Minister van VWS om bij een epidemie
van een A-infectieziekte (met landelijke impact) de medisch-operationele processen
bij de GGD’en aan te sturen. De LFI wordt hier namens de Minister van VWS verantwoordelijk
voor.52

Op basis van de duiding van de epidemiologische situatie door het responsteam van
het RIVM kan het kabinet besluiten dat het noodzakelijk is om maatregelen te treffen
of juist af te schalen. Het kabinet komt in dat geval tot een voorstel voor een maatregelenpakket.
Voor maatregelen die betrekking hebben op sectoren, vormen de maatregelenladders –
opgesteld op basis van sectorplannen – het uitgangspunt.53 Bij de besluitvorming over een maatregelenpakket laat het kabinet zich in ieder geval
adviseren door het OMT en het MIT. De adviezen van het OMT en MIT worden naar uw Kamer
gestuurd en worden door het kabinet betrokken bij de besluitvorming over het definitieve
maatregelenpakket. Het kabinet zal de adviezen van MIT en OMT integraal wegen alvorens
te besluiten over het al dan niet nemen van maatregelen en/of geven van adviezen aan
de samenleving. Het bestuurlijk afstemmingsoverleg (BAO) met vertegenwoordigers van
onder andere gemeenten, veiligheidsregio’s en GGD, toetst het inhoudelijke OMT-advies
op bestuurlijke haalbaarheid en uitvoerbaarheid, mede tegen de achtergrond van het
MIT-advies. Daarnaast vraagt het kabinet diverse partijen, waaronder gemeenten, veiligheidsregio’s,
politie en GGD, om een uitvoeringsadvies. Het kabinet stuurt de adviezen die onder
de besluiten liggen onverwijld naar het parlement. Uiteraard informeert het kabinet
ook uw Kamer over de maatregelen. Zo gebruikt het kabinet de wetenschappelijke kennis
in de besluitvorming en legt ze verantwoording af over de besluitvorming, zoals de
Raad adviseert.

Communicatie

De Raad beveelt aan duidelijk naar de samenleving te communiceren over de weging van
deze waarden en belangen, alsmede over de wijze waarop met onzekerheden is omgegaan
in de besluitvorming en daarbij het creëren van niet-realistische verwachtingen te
vermijden.

Het kabinet onderschrijft het door de Raad beschreven belang van een duidelijke communicatie
richting de samenleving. Het kabinet heeft gedurende de coronacrisis beoogd zo goed
mogelijk inzicht te geven in dilemma’s, onzekerheden en weging van waarden en belangen
om tot besluitvorming te komen.54 Het is goed dat de Raad hier ook in het tweede deelonderzoek aandacht voor vraagt.
Het Nationaal Kernteam Crisiscommunicatie (NKC) zal ook dit rapport van de Raad, deze
aanbeveling meer specifiek, betrekken om zijn werkwijze te verbeteren en de communicatieaanpak
en -samenwerking tijdens toekomstige crisis te versterken.55 Een belangrijke zoektocht daarbij is de balans waarin crisiscommunicatie enerzijds
duidelijk en eenduidig moet zijn en aan de andere kant inzicht moet bieden in verschillende
scenario’s en de keuzes die overheden daarbij maken – om zo te bouwen aan draagvlak.
Het (nog meer) bieden van inzicht in dilemma’s, onzekerheden en afwegingen kan de
communicatie ook diffuus maken.

Voor de communicatie geldt dat het kabinet inzet op generieke communicatie voor het
algemeen publiek, en zich daarnaast richt op specifieke doelgroepen. Bij algemene
communicatie, maakt het kabinet gebruik van voorlichting via de bekende kanalen van
de rijksoverheid en massa-mediale campagnes. Het NKC zet zich voorts in op het borgen
van de inzet van gedragskennis en kennis over specifieke doelgroepen. Zo heeft de
overheid met de inzet van zowel algemene als meer specifieke communicatiemiddelen
veel ervaring opgedaan.

De communicatieaanpak gericht op specifieke doelgroepen is meer fijnmazig en van groot
belang om ook deze doelgroepen goed te kunnen bereiken. Te denken valt aan mensen
die laaggeletterd zijn of mensen met een migratieachtergrond. Een ander voorbeeld
is de inzet van de gebarentolk. Er wordt momenteel een basisvoorziening getroffen
voor een gegarandeerde inzet van een tolk Nederlandse Gebarentaal wanneer een gezagsdrager
de bevolking in het kader van een crisis toespreekt middels een georganiseerd persmoment.
Het kabinet werkt samen met een breed scala aan maatschappelijke organisaties en intermediairs
die helpen om moeilijker te bereiken doelgroepen te kunnen bereiken. Ook zal het NKC
in de communicatieaanpak meer aandacht hebben voor de mogelijke lange duur van een
crisis, het gebruik van desinformatie, maatschappelijke onzekerheden, onrust en polarisatie.

Aanbeveling 5: Landelijke Functionaliteit Infectieziektebestrijding (LFI)

In juni 2022 heeft het kabinet besloten tot de instelling van de LFI, als onderdeel
van de kabinetsaanpak om de pandemische paraatheid te vergroten.56 Hiermee wordt mede invulling gegeven aan de aanbevelingen over de nationale crisisstructuur
uit het eerste deelonderzoek van de Raad.57 Het kabinet dankt de Raad voor de aanbeveling over de taken en verantwoordelijkheden
van de LFI, in relatie tot de verantwoordelijkheid van de Minister van VWS en de overige
uitvoerende en adviserende partijen, zoals de GGD’en en de Veiligheidsregio’s, in
de crisisaanpak.

De programmaorganisatie LFI, ondergebracht bij het RIVM, is in september 2022 gestart.
De LFI wordt namens de Minister van VWS, verantwoordelijk voor de voorbereiding op
een toekomstige epidemie van een A-infectieziekte met landelijke impact en de medisch-operationele
aansturing van GGD’en tijdens een dergelijke epidemie.58

De rolverdeling tussen de verschillende partijen zal worden verduidelijkt met een
aanpassing van de Wpg die momenteel wordt voorbereid door de Minister van VWS59. Het kabinet verwacht het wetsvoorstel voor de zomer van 2023 bij uw Kamer in te
kunnen dienen. In de Wpg zal worden geregeld dat de Minister van VWS de bevoegdheid
krijgt om tijdens een epidemie van een A-infectieziekte met landelijke impact (de
zogenaamde warme fase) rechtstreeks te sturen op de GGD’en met betrekking tot de (grootschalige)
medisch-operationele processen. Met de voorgenomen wijziging van de Wpg worden de
sturingsmogelijkheden van de Minister van VWS uitgebreid.

Daarnaast wordt met de aanpassing van de Wpg de mogelijkheid gecreëerd om tijdens
de voorbereidende fase (de zogenaamde koude fase) in relatie met het overkoepelende
Landelijk Crisisplan Infectieziektebestrijding uniformerende kaders te kunnen stellen
aan de GGD’en om beter voorbereid te zijn voor opschaling in het geval van een A-infectieziekte
met landelijke impact.60 Deze zullen richting geven aan de werkwijzen en samenwerking tussen GGD’en en zullen
in samenwerking met onder andere GGD GHOR Nederland en het RIVM worden opgesteld61. Naast de komst van de LFI en de aanpassing van de Wpg, onderzoekt het Ministerie
van VWS wat eventueel nog meer nodig is om de coördinatie tussen en samenwerking met
de GGD’en en de rijksoverheid te versterken.

Verder geeft de Raad de aanbeveling om bij de inrichting van de LFI de lessen uit
de uitvoering van het vaccinatieprogramma tijdens de coronacrisis te borgen. Dit krijgt
invulling door tijdige en herhaalde uitwerking van meerdere scenario’s waarin de operationele
implicaties en een landelijke registratie van vaccinaties worden betrokken. Hierbij
moet ook rekening gehouden worden met de noodzakelijke koppelingen tussen systemen
van de verschillende uitvoerende partijen. De LFI krijgt een scenariofunctie, zowel
gedurende de koude als warme fase.

De komende jaren wordt een sterk informatievoorzieningslandschap gecreëerd dat de
infectieziektebestrijdingsketen in staat stelt om alle digitale werkprocessen bijvoorbeeld
rondom de landelijke registratie van vaccinaties zeer snel op te schalen tot grote
omvang bij een A-infectieziekte met landelijke impact. Het Ministerie van VWS werkt
samen met het RIVM, GGD GHOR Nederland en de GGD’en aan een pandemisch paraat informatievoorzieningslandschap
(IV-landschap), waarin informatievoorziening (IV)- en ICT-systemen samenwerken en
elkaar ondersteunen. Zoals benoemd in de kamerbrief pandemische paraatheid, hebben
het RIVM en GGD GHOR Nederland op verzoek van het Ministerie van VWS een aantal kaderstellende
eisen geformuleerd ten aanzien van onder meer flexibiliteit, opschaalbaarheid van
data en aantallen gebruikers, privacy en cyberveiligheid.62, 63 Hierin zijn ook eisen ten aanzien van IV en ICT meegenomen die door de LFI geformuleerd
zijn. De komende periode worden deze verder uitgewerkt in een meerjarig werkprogramma
voor aanpassing van de IV-infrastructuur met bijbehorende investeringen. Het waar
nodig optimaliseren van elektronische gegevensuitwisseling en de benodigde juridische
grondslagen daarvoor is een van de thema’s waar bij de derde tranche herziening Wpg
naar gekeken wordt.

Afsluiting

Het kabinet bedankt nogmaals de Raad voor dit deelonderzoek en de daaruit te trekken
lessen en conclusies over de aanpak van de coronacrisis voor toekomstige vaccinatiecampagnes
en de inzet van maatregelen. Het kabinet beoogt met de voorgestelde opvolging van
de aanbevelingen de geleerde lessen uit deze crisis te borgen en de voorbereiding
op, en te maken afwegingen bij, de bestrijding van volgende crises te verbeteren.
Het kabinet ziet uit naar het derde deelonderzoek van de Raad.

De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
E.J. Kuipers

De Minister van Justitie en Veiligheid,
D. Yesilgöz-Zegerius

De Minister voor Langdurige Zorg en Sport, C. Helder

De Minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs, A.D. Wiersma