Brief regering : Mededinging en digitalisering: voortgang ten aanzien van online platforms

27 879
Versterking van de positie van de consument

Nr. 959
BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 23 december 2022

Goed werkende markten vormen het fundament van onze economie, juist ook nu digitale
technologie de economie verandert. Mededinging richt zich op bescherming van het concurrentieproces
in alle markten, zodat ondernemers zich via prijs, kwaliteit en innovatie kunnen onderscheiden
richting de klant. De ontwikkelingen in de digitale economie gaan snel en brengen
nieuwe innovatieve producten en diensten met zich mee. Maar tegelijkertijd zorgen
zij ook voor nieuwe uitdagingen om het concurrentieproces binnen digitale markten
eerlijk en transparant te houden.

De inwerkingtreding van de Digital Markets Act (hierna: DMA)1 op 1 november jl. vinden de Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat2 en ikzelf een goede aanleiding om stil te staan bij de kabinetsinzet van de afgelopen
periode en de voortgang die is geboekt. Daarnaast informeer ik uw Kamer, mede namens
de Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat, graag over de stappen die momenteel
worden gezet om deze inzet verder te brengen en te zorgen voor een effectieve implementatie
van de DMA. Dit beleid is een belangrijk onderdeel van de derde pijler die is benoemd
in de Strategie Digitale Economie die ziet op het creëren van juiste randvoorwaarden
voor goedwerkende digitale markten3.

De brief begint met de kabinetsinzet voor de DMA.4 Vervolgens passeren overige initiatieven om de mededingingsregels geschikt te maken
voor toepassing in de digitale sector de revue.

1. Ex ante instrument: de Digital Markets Act

Het reguliere mededingingsinstrumentarium is de afgelopen jaren ingezet om machtsmisbruik
in digitale markten te bestrijden.5 Dit instrumentarium alleen is onvoldoende gebleken om de concurrentie in digitale
markten te waarborgen, omdat daarmee alleen achteraf kan worden ingegrepen. De markt
kan dan al dusdanig verstoord zijn, dat de schade niet meer teruggedraaid kan worden.
Met de komst van de DMA kan ook vooraf worden ingegrepen. De DMA is daarmee een belangrijk
resultaat van de beleidsinzet waar het kabinet zich de afgelopen jaren sterk voor
heeft gemaakt. Het doel van de DMA is om consumenten en ondernemers te beschermen
en te zorgen voor meer concurrentie op digitale markten.

Totstandkoming van de DMA

De kern van de Nederlandse inzet was het vinden van een juiste balans tussen rechtszekerheid
en snelheid enerzijds en toekomstbestendigheid en flexibiliteit anderzijds. De DMA
moest duidelijke regels bevatten en snel toepasbaar zijn op de grootste platforms.
Tegelijkertijd moest de DMA ook in de toekomst goed toepasbaar blijven op eventuele
nieuwe situaties in een snel veranderende markt. Met het oog hierop had Nederland
een aantal aandachtspunten voor de onderhandelingen. Het huidige en het vorige kabinet
hebben zich hier zeer intensief voor ingezet. In de bijlage bij deze brief is een
overzicht opgenomen van de belangrijkste stappen in het onderhandelingsproces.

Ik ben verheugd om te zien dat deze inzet op de volgende manieren terugkomt in het
eindresultaat:

i) Ecosysteemvorming: De DMA houdt in zijn uiteindelijke vorm beter rekening met het feit dat poortwachters
veel verbonden diensten aanbieden en daarmee macht kunnen overhevelen van de ene naar
de andere markt. Gebruikers moeten bijvoorbeeld de mogelijkheid hebben om voorgeïnstalleerde
apps gemakkelijk te de-installeren van een besturingssysteem van een poortwachter.

ii) Nationale toezichthouders: Daarnaast is de rol van nationale toezichthouders mede dankzij de inzet van Nederland
versterkt. Dat is goed, omdat het voor ondernemers laagdrempeliger is om bij bijvoorbeeld
de Autoriteit Consument en Markt (hierna: ACM) problemen te melden dan bij de Europese
Commissie.

iii) Interoperabiliteit: Verder zijn de verplichtingen rond interoperabiliteit tussen berichtendiensten uitgebreid.
Hierdoor kunnen onder voorwaarden berichten worden verstuurd tussen verschillende
berichtenapplicaties.

iv) Fusies en overnames: In het Commissievoorstel stond alleen een plicht om de Commissie te informeren over
fusies en overnames. Op grond van de gepubliceerde verordening kan deze informatie
ook gebruikt worden bij de beoordeling van fusies en overnames.

v) Gedelegeerde handelingen: Ten slotte kan de Europese Commissie nu meer artikelen aanpassen via gedelegeerde
handelingen. Daardoor kan de Commissie beter inspelen op toekomstige ontwikkelingen
in de digitale economie. Denk bijvoorbeeld aan het toepassen van een verplichting
op het gebied van data voor nieuwe vormen van data.

Zoals reeds benoemd in de Werkagenda Waardengedreven Digitaliseren6 reiken de gevolgen van de huidige concentratie van marktmacht verder dan alleen marktordeningsvraagstukken.
Er zijn ook publieke waarden in het geding, onder meer omdat burgers en publieke organisaties
afhankelijk zijn van private platforms voor publieke activiteiten als onderwijs, onderzoek,
zorg, kunst en cultuur. De DMA draagt indirect bij aan het adresseren van deze dimensie.
Bijvoorbeeld de hierboven genoemde interoperabiliteitsverplichting voor berichtendiensten
zorgt ervoor dat publieke organisaties minder afhankelijk worden van poortwachters,
er meer keuzevrijheid is en gebruikers makkelijker kunnen overstappen. Naar verwachting
ontstaat hierdoor, zoals ook benoemd in de Werkagenda, meer ruimte voor levensvatbare
(publieke) alternatieven.

Beleidsinzet de komende tijd

De komende tijd is mijn inzet gericht op een goede werking van de DMA. Daarvoor heb
ik twee aandachtspunten. Allereerst vind ik het belangrijk dat de ACM bevoegdheden
krijgt om de Commissie te ondersteunen in het toezicht op de DMA. Het succes van de
DMA staat of valt namelijk met een robuust toezicht. Daarom bereid ik een wetsvoorstel
ter uitvoering van de DMA voor, waarin de ACM de bevoegdheid wordt gegeven om zelf
onderzoeken op te starten binnen de ruimte die de DMA daarvoor biedt.7 Om deze taken voor te bereiden heb ik reeds voor 2023 middelen gereserveerd voor
de ACM.8

In lijn met mijn inzet tijdens de Europese onderhandelingen op de DMA vind ik het
van belang dat het voor ondernemers zo makkelijk mogelijk wordt gemaakt om problemen
met poortwachters te melden. Daarom zal de ACM een klachtenloket instellen, waar ondernemers
terecht kunnen voor meldingen over de DMA. Kleine ondernemers hebben hierom gevraagd.
Voor hen is het vaak laagdrempeliger om bij de ACM problemen te melden dan bij de
Europese Commissie. Daarnaast bezit de ACM specifieke kennis over de werking van digitale
markten in Nederland. Deze kennis kan goed worden ingezet bij het onderzoeken van
meldingen door ondernemers, voordat dergelijke meldingen worden doorverwezen naar
de Europese Commissie.

Een andere belangrijke factor in de effectiviteit van de DMA is voldoende kennis over
de DMA bij ondernemers en consumenten in digitale markten. In juni heb ik met ondernemers,
brancheverenigingen en platforms rondetafelgesprekken gevoerd over de komst van de
DMA en andere digitale wetgeving. Daaruit bleek dat er onder ondernemers en brancheverenigingen
een breed draagvlak is voor een actieve overheid om te zorgen voor voldoende concurrentie
op digitale markten. Tegelijkertijd zijn er bij ondernemers zorgen over de hoeveelheid
en complexiteit van de regelgeving. Deze zorgen begrijp ik goed. Mede daarom vind
ik het belangrijk om ondernemers tijdig en juist te informeren over de DMA en start
ik vanaf 2023 met een communicatietraject. De ervaringen die worden opgedaan in dit
traject worden in de toekomst meegenomen bij de communicatie over andere Europese
digitale regelgeving, zoals de Digital Services Act.

Het doel van de communicatie is dat ondernemers ondanks de complexiteit van de DMA
begrijpen welke voordelen deze voor hen oplevert en wat voor soort regels deze bevat.
Ook streef ik ernaar dat ondernemers weten waar ze terecht kunnen als poortwachters
zich niet aan de regels houden. De werking van de DMA en het toezicht zal immers verbeteren
indien belangrijke signalen uit de praktijk aan de Commissie worden gemeld en meegenomen.
Bij de totstandkoming en verspreiding van de communicatie betrek ik ook de ACM en
brancheverenigingen.

2. Herziening EU mededingingskader in relatie tot digitalisering

De ontwikkelingen in de digitale economie volgen elkaar in rap tempo op. Dit vereist
dat het Europees mededingingskader meebeweegt. Zo blijft handhaving van de mededingingsregels
in de digitale economie effectief. Hieronder schets ik enkele relevante ontwikkelingen
die hieraan hebben bijgedragen.

Concentraties (Killer-acquisitions)

Onder het huidige concentratietoezicht zijn bedrijven verplicht om een fusie of overname
bij de toezichthouder te melden als bepaalde omzetdrempels worden overschreden. Echter,
een bedrijf dat wordt overgenomen omdat het in de toekomst een uitdager voor een gevestigde
onderneming kan vormen, maakt niet altijd een hoge omzet. Deze zogeheten «killer-acquisitions»
moeten niet aan het toezicht van de Commissie ontsnappen.

Middels een recente uitspraak van het Gerecht van het Hof van Justitie van de Europese
Unie lijkt de deur geopend om potentiële killer-acquisitions in het vizier van de
Commissie te krijgen.9 Lidstaten kunnen namelijk dergelijke concentraties al melden bij de Commissie op
grond van de Concentratieverordening.10 Het Gerecht heeft onlangs in eerste aanleg geoordeeld dat een door lidstaten gemelde
voorgenomen fusie getoetst mag worden door de Commissie.11

In het kader van het grip uitoefenen op concentraties bevat de DMA ook een nieuwe
relevante verplichting. Als poortwachter aangewezen platforms moeten de Commissie
vooraf informeren over voorgenomen overnames. De Commissie deelt de verkregen informatie
met lidstaten, waarna deze de informatie kunnen gebruiken voor concentratiecontroles
op nationaal niveau of de Commissie kunnen verzoeken de concentratie te onderzoeken.

Verticale groepsvrijstellingsverordening en bijbehorende richtsnoeren

Op grond van het mededingingsrecht is het verboden voor ondernemingen om kartels te
vormen. De groepsvrijstellingsverordening voor verticale overeenkomsten (VBER)12 stelt onder specifieke voorwaarden overeenkomsten tussen bedrijven die elkaar opvolgen
in de bedrijfskolom, zoals fabrikant en distributeur, vrij van dit verbod. Deze verordening
en bijbehorende richtsnoeren stammen uit 2010 en zijn na een grondige evaluatie van
de Europese Commissie in mei 2022 herzien. De Commissie beoogt met de herziening bedrijven
duidelijkere en actuele richtsnoeren te geven, waarmee zij kunnen beoordelen of hun
toeleverings- en distributieovereenkomsten verenigbaar zijn met de mededingingsregels.
Bij deze herziening is rekening gehouden met de opkomst van online verkoop en nieuwe
marktspelers die uit de groei van e-commerce naar voren zijn gekomen, zoals platforms,
online marktplaatsen en prijsvergelijkingswebsites.

Tot slot

Kansen voor innovatief ondernemerschap en nieuwe verdienmodellen in de economie doen
zich in een hoog tempo voor als gevolg van digitalisering. Dit brengt nieuwe mogelijkheden
met zich mee, maar vraagt ook om een dynamisch en integraal instrumentarium voor toezichthouders.
De spelregels voor platforms met een poortwachtersfunctie zijn inmiddels aangescherpt
middels de DMA, als aanvulling op het bestaande mededingingskader. Tegelijkertijd
houden wij alle relevante ontwikkelingen binnen en buiten de digitale sector nauwlettend
in de gaten om machtsmisbruik tegen te blijven gaan en een gelijk speelveld op markten
te behouden. Zo beogen wij het mededingingsinstrumentarium flexibel, responsief en
toekomstbestendig te houden.

De Minister van Economische Zaken en Klimaat,
M.A.M. Adriaansens