Brief regering : De beperkingssystematiek van de Grondwet

Nr. 8
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 23 december 2022

Met deze brief geef ik uitvoering aan mijn toezegging aan uw Kamer om in te gaan op
de beperkingssystematiek van de Grondwet. Deze toezegging heb ik gedaan tijdens het
debat op 30 maart 2022 (Handelingen II 2021/22, nr. 66, item 2) over het wetsvoorstel Verandering van de Grondwet, strekkende tot het opnemen van
een algemene bepaling (Kamerstuk 35 786). Hieronder ga ik in op het belang van grondrechten en de daarmee verband houdende
beperkingssystematiek. Daarna beschrijf ik de werking van de beperkingssystematiek
en sluit ik af met een korte beschouwing, waarin ik concludeer dat de beperkingssystematiek
nog steeds volstaat.

Het belang van grondrechten en de beperkingssystematiek

Een democratische rechtsstaat is het fundament voor een staat en samenleving waarbinnen
vreedzaam, veilig en gezond samenleven mogelijk is, individuen vrijheid en ontplooiing
kunnen genieten en bedrijven kunnen floreren. De waarden van de democratische rechtsstaat
legitimeren, normeren en limiteren het overheidsoptreden en vormen daarom ankerpunt
en leidraad in het overheidshandelen.

Daarom beschouw ik het beschermen van de democratische rechtsstaat als een van mijn
belangrijkste taken.1 Als onderdeel daarvan maak ik mij sterk voor de waarborging van grondrechten. Wanneer
deze rechten niet worden gerespecteerd, beschermd en verwezenlijkt, is vrijheid voorwaardelijk
en wankel. Een staat die grondrechten koestert, neemt daarentegen de vrijheid van
het individu en van organisaties als uitgangspunt. Grondrechten geven daarmee uitdrukking
aan de overtuiging dat alle mensen ten diepste vrij en gelijkwaardig zijn. Ze garanderen
dat mensen hun vrijheid individueel of in organisatieverband naar eigen inzicht kunnen
vormgeven. Grondrechten zijn dus onmisbaar voor een vitale en vrije samenleving.

Vanwege het fundamentele karakter komt deze grondrechten een hoge mate van bescherming
toe. Ze zijn opgenomen in zowel de Grondwet als in verschillende verdragen, zoals
het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele
vrijheden (hierna: EVRM), de daarbij behorende protocollen, het Internationaal Verdrag
inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR) en het EU-Handvest fundamentele
rechten.2

Het uitgangspunt is dat de overheid grondrechten respecteert, beschermt en verwezenlijkt.
Maar de meeste grondrechten zijn niet absoluut. In sommige situaties vraagt een ander
grondrecht of belang (dan het belang van degene die wordt beschermd door het grondrecht)
om de inperking van een grondrecht. De vrijheid van meningsuiting gaat bijvoorbeeld
niet zover dat iemand mag oproepen tot geweld. Om te voorkomen dat de overheid te
lichtvaardig besluit grondrechten te beperken, mag zij dat alleen doen wanneer beperkingen
expliciet zijn toegestaan en indien dat het geval is, slechts indien wordt voldaan
aan bepaalde voorwaarden. Dat geldt voor zowel de grondrechten uit de Grondwet als
uit de internationale verdragen waar Nederland zich aan verbonden heeft. De manier
waarop het beperken van grondwettelijke grondrechten is geregeld wordt de beperkingssystematiek
genoemd. De beperkingssystematiek is dus een belangrijk vraagstuk, want het gaat over
de vraag of, wanneer en door wie fundamentele vrijheden beperkt mogen worden.

De huidige beperkingssystematiek

In het onderstaande ga ik in op de werking van de grondwettelijke beperkingssystematiek.3

Algemene en bijzondere beperkingen

In 1983 is de Grondwet voor het laatst algeheel herzien en is een aantal fundamentele
keuzes gemaakt over de beperkingssystematiek. Destijds is een keuze gemaakt over de
vraag of alle beperkingen van grondrechten moeten voldoen aan de grondwettelijke beperkingssystematiek.
Dit wordt ook wel het vraagstuk over «algemene» en «bijzondere» beperkingen genoemd.
Algemene beperkingen zijn niet gericht op het inperken van een grondrecht (als zodanig),
maar hebben dit wel als neveneffect. Een veelgebruikt voorbeeld daarvan zijn brandveiligheidsvoorschriften
die onbedoeld raken aan grondrechten (bijvoorbeeld wanneer een religieuze bijeenkomst
plaatsvindt op een locatie die niet brandveilig is). Bijzondere beperkingen zijn wel
gericht op het inperken van een grondrecht – zoals het beperken van een demonstratie
op grond van de Wet openbare manifestaties. In afwijking van de Staatscommissie Cals/Donner,4 koos de grondwetgever ervoor om zowel algemene als bijzondere beperkingen onder te
reikwijdte van de beperkingssystematiek te laten vallen.5

Daardoor moeten alle grondrechtenbeperkingen voldoen aan de beperkingssystematiek,
ook als de beperking niet is beoogd.6 Deze benadering werd genuanceerd doordat de grondwetgever de «redelijke» uitleg van
grondrechten(beperking) introduceerde.7 Dit houdt in dat sommige «rechtsovertuigingen» en «rechtspraktijken» dusdanig algemeen
geaccepteerd raken, dat het niet meer redelijk is om ze te onderwerpen aan de beperkingssystematiek.
Ook belangrijk hierbij zijn de zwaarte van de beperking en het belang dat ermee gemoeid
gaat (proportionaliteit). Een voorbeeld van deze redelijke uitleg van grondrechten
is dat het reguleren van klokgelui niet direct een beperking van de vrijheid van godsdienst
is.8

De grondwetgever heeft in 1983 een evenwicht gevonden tussen enerzijds alle denkbare
grondrechtenbeperkingen onderwerpen aan de beperkingssystematiek, en anderzijds een
zeer ruime bevoegdheid om daarvan af te wijken in geval van algemene beperkingen.
Een te strikte benadering zou namelijk betekenen dat iedere inbreuk op een grondrecht
– hoe klein ook – zou moeten voldoen aan de strikte, formele beperkingssystematiek,
die hierna nader wordt toegelicht. Hierdoor zou de wetgever overvraagd worden. Aan
de andere kant zou het uitzonderen van algemene beperkingen van de beperkingssystematiek
een te ruime bevoegdheid geven om grondrechten in te perken.

Competentievoorschriften

Verder is in 1983 tot op zekere hoogte gekozen voor een formele benadering van de
beperkingssystematiek. Een belangrijk deel van de systematiek richt zich namelijk
op de vraag welk overheidsorgaan bevoegd is tot het beperken van grondrechten. Dit
wordt ook wel een competentievoorschrift genoemd. De Grondwet kent twee soorten competentievoorschriften:
de formele wetgever moet de beperking zelf vaststellen of hij mag de bevoegdheid daartoe
delegeren (overdragen) aan een lagere regelgever. Delegatie is alleen toegestaan als
een grondwetsartikel een vorm van «regelen» of de term «bij of krachtens» bevat.9 Verwijst een artikel alleen naar de «wet» (bijvoorbeeld: «behoudens ieders verantwoordelijkheid
volgens de wet») dan mag de wetgever niet delegeren en moet hij zelf de beperking
van het betreffende grondrecht regelen.

Een dergelijk delegatieverbod houdt in dat alle wezenlijke onderdelen in een formele
wet moeten worden opgenomen (anders gezegd: de wetgeving moet voldoende specifiek
zijn) en dat in lagere regelgeving geen – grotendeels – open algemene bestuursbevoegdheden
worden overgedragen.10 Daarbij geldt dat in het geval van klassieke grondrechten ook details niet mogen
worden overgelaten aan een lagere regelgever.11 Beperkingen moeten dus voldoende nauw en precies omschreven zijn, en het moet duidelijk
zijn om welk grondrecht het gaat. Bovendien geldt dat een beperking nooit zover mag
gaan dat het betreffende grondrecht illusoir wordt gemaakt.12

Het is duidelijk dat een belangrijk deel van de verantwoordelijkheid voor de waarborging
van grondrechten bij de formele wetgever ligt. De achterliggende gedachte hiervan
is dat het politieke domein de geëigende plek is waar de discussie over grondrechten
moet plaatvinden.13 Vanwege het fundamentele karakter van de grondrechten moet iedere beperking worden
voorafgegaan door een gedegen afweging. Om dezelfde reden behoeft zo’n beperking een
hoge mate van democratische legitimatie. De beperkingssystematiek wijst in de eerste
plaats voor zowel de legitimiteit als de kwaliteit van grondrechtenbeperkingen naar
de formele wetgever. Dat neemt niet weg dat ook andere instituties, zoals de Afdeling
Advisering van de Raad van State en de rechterlijke macht, een belangrijke rol hebben
in de waarborging van grondrechten. In een stelsel van checks-and-balances heeft niemand ongedeelde macht.

Doelcriteria en procedureregels

Naast competentievoorschriften stelt de Grondwet ook andere eisen aan het beperken
van grondrechten. Zo kent de Grondwet op verschillende plaatsen doelcriteria en procedureregels.
Doelcriteria schrijven voor dat een grondrechtenbeperking een bepaald voorgeschreven
doel moet dienen. De vrijheid van vergadering en betoging van artikel 9, tweede lid,
Grondwet mag bijvoorbeeld alleen worden beperkt «ter bescherming van de gezondheid,
in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden».
Procedureregels stellen bepaalde formaliteiten verplicht, zoals in artikel 12 Grondwet
(het verplicht legitimeren en mededelen van het doel van binnentreden van een woning).

Verhouding tot internationale verdragen

Zoals eerder aangehaald, worden de grondwettelijke grondrechten meestal ook beschermd
in internationale verdragen zoals het EVRM, het IVBPR en het EU-Handvest. Deze verdragen
stellen over het algemeen meer materiële eisen aan de beperking van grondrechten dan
de Grondwet. Het EVRM vereist dat beperkingen noodzakelijk zijn in een democratische
samenleving en stelt doelen waarvoor een beperking mag plaatsvinden. Daarbij vereist
het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) dat beperkingen proportioneel
moeten zijn, zodat er een goede balans is tussen doel en middel. In tegenstelling
tot de Grondwet kent het EVRM geen formeel maar een materieel wetsbegrip. Grondrechten
uit het EVRM mogen daardoor door lagere regelgeving worden beperkt, terwijl de Grondwet
meestal vereist dat een beperking in een formele wet (tot stand gebracht door de regering
en de Staten-Generaal) wordt geregeld. Op dit vlak biedt de Grondwet dus meer bescherming.
Daarentegen stelt het EHRM de eis dat een wet (zoals bedoeld in het EVRM) kenbaar
en voorzienbaar is. Internationale verdragen en de Grondwet vullen elkaar dus op verschillende
manieren aan, en vormen samen een kader waarbinnen beperkingen van grondrechten moeten
worden beoordeeld.

Staatscommissies over de beperkingssystematiek

Hieronder worden de adviezen van de staatscommissie Grondwet (2010) en de staatscommissie
parlementair stelsel (2018) over de beperkingssystematiek en de kabinetsreactie daarop
weergeven. De commissie Grondrechten in het digitale tijdperk (2000) wordt niet besproken,
omdat zij zich beperkte tot de digitale grondrechten, en daarom is uitgegaan van de
bestaande beperkingssystematiek.

Staatscommissie Grondwet

In de opdracht van de regering aan de staatscommissie Grondwet werd gevraagd om in
te gaan op de beperkingssystematiek. De regering vond dat de Grondwet mogelijk aan
betekenis kon winnen als meer materiële voorwaarden werden gesteld aan de beperking
van grondrechten.14 Daarbij werd het EVRM genoemd als mogelijke inspiratiebron.

In haar eindrapport komt de staatscommissie tot de conclusie dat de beperkingssystematiek
geen grote wijzigingen behoeft.15 Zij vindt de nadruk die de beperkingssystematiek legt op de democratische legitimatie
van grondrechtenbeperking positief. Wel stelt zij voor de beperkingssystematiek uit
te breiden met een algemene aanvullende beperkingsclausule die het proportionaliteitsvereiste
en de waarborging van het kernrecht vastlegt. Deze clausule is algemeen omdat zij
geldt voor alle grondrechten, en aanvullend omdat zij bovenop de bestaande (per grondrecht
geregelde) bescherming komt. De kenbaarheid en normativiteit van de Grondwet zou hierbij
gebaat zijn volgens de staatscommissie.

Het kabinet reageerde destijds afwijzend op het voorstel van de staatscommissie om
een algemene aanvullende beperkingsclausule op te nemen.16 Volgens het toenmalig kabinet kan de rechtspraktijk goed uit de voeten met de beperkingssystematiek.
Verder heeft het toen kritiek gehad op de proportionaliteitseis en het idee van een
kernrecht. Het kabinet achtte de grenzen van een kernrecht tamelijk arbitrair, en
al helemaal in relatie tot de proportionaliteitstoets, die immers het belang van een
grondrecht al meeweegt.

Staatscommissie parlementair stelsel

De staatscommissie parlementair stelsel heeft zich ook uitgelaten over de beperkingssystematiek.17 Nadeel van de huidige beperkingssystematiek is volgens de staatscommissie dat rechterlijke
toetsing zich hoofdzakelijk beperkt tot het controleren van de delegatiegrondslag.
Aan de andere kant wijst de staatscommissie erop dat de Grondwet op onderdelen verdergaande
bescherming biedt dan het EVRM, en dat de delegatieterminologie ook meer impliciete
eisen stelt, zoals het niet te ruim opvatten van een gedelegeerde bevoegdheid of doelbinding.
Verder zou het invoeren van constitutionele toetsing de alertheid op onvolkomenheden
van de Grondwet bij de wetgever verhogen en de samenwerking tussen de staatsmachten
verbeteren. De overwegingen van de staatscommissie over de beperkingssystematiek mondden
echter niet uit in een eenduidig advies.

Beschouwing van de beperkingssystematiek

De huidige beperkingssystematiek functioneert nog steeds naar behoren. De formele
benadering legt een grote verantwoordelijkheid bij de democratisch gelegitimeerde
wetgever om een belangenafweging te maken bij het beperken van grondrechten. Dit betekent
niet dat de wetgever fundamentele rechten volledig naar eigen inzicht kan beperken,
want de competentievoorschriften verplichten tot een deugdelijke afweging, waarbij
de reikwijdte van de beperking precies moet worden omschreven en deze niet zover mag
gaan dat van zinvolle uitoefening van het grondrecht geen sprake meer kan zijn.18 Verder biedt de Grondwet aanvullende bescherming door doelcriteria en procedureregels
te stellen. Ook biedt de Grondwet op onderdelen meer bescherming dan de verdragen,
zoals door te eisen dat beperkingen bij formele wet worden gesteld. De internationale
en nationale grondrechten vullen elkaar op die manier aan, en vormen samen een deugdelijk
toetsingskader.

De discussie over de beperkingssystematiek kan niet los worden gezien van het toetsingsverbod
zoals vastgelegd in artikel 120 van de Grondwet en het kabinetsvoornemen om constitutionele
toetsing door de rechter mogelijk te maken. Een van de redenen om het toetsingsverbod
te herzien is de verwachte toename van aandacht voor de Grondwet. Het is waardevol
dat daar nu al sprake van is. In het geval dat rechterlijke toetsing van grondwettelijke
grondrechten wordt ingevoerd, valt te verwachten dat de discussie over de beperkingssystematiek
zal toenemen. De Grondwet krijgt meer betekenis voor de burger en gaat meer leven.
Ook is voorzienbaar – zoals ook de staatscommissie parlementair stelsel signaleert
– dat een intensievere dialoog tussen rechter en (grond)wetgever over grondwettelijke
grondrechten en de beperkingssystematiek zal plaatsvinden, wat op termijn kan leiden
tot nieuwe inzichten. Ik zou de toename van de maatschappelijke en institutionele
betekenis van de Grondwet waarderen. De Grondwet vormt immers de basis voor het respecteren,
beschermen en verwezenlijken van grondrechten.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
H.G.J. Bruins Slot