Brief regering : Gedragscode integriteit voor bewindspersonen

Nr. 251
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 23 december 2022

Van bewindspersonen wordt verlangd dat zij eerlijk, betrouwbaar en integer handelen.
Een betrouwbare en integere overheid is essentieel voor het vertrouwen van burgers
in onze democratische rechtsstaat. De afgelopen jaren is gebleken dat het vertrouwen
in de democratische rechtsstaat niet vanzelfsprekend is. Terwijl vertrouwen in de
democratische rechtsstaat juist zo belangrijk is voor een goed functionerende samenleving
waarin mensen tot hun recht komen.

Met de gedragscode bewindspersonen, die ik u hierbij namens het kabinet aanbied, wordt
voor iedereen duidelijk wat we verwachten van integere bewindspersonen. Alle huidige
regels staan erin, net als de geldende uitgangspunten en gedragsnormen. Daarnaast
is aan de gedragscode toegevoegd dat de gedragscode en het onderwerp integriteit jaarlijks
zullen worden besproken in de ministerraad, voorafgegaan door een integriteitstraining.

In deze brief geef ik nadere toelichting op de totstandkoming van de gedragscode voor
bewindspersonen en ga ik in het bijzonder in op de wens van onder meer uw Kamer om
aan de gedragscode een toezichts- en handhavingsmogelijkheid te koppelen.1 Over die wens heb ik onlangs voorlichting gevraagd aan de Afdeling advisering van
de Raad van State (hierna: de Afdeling).2 De inhoud van de voorlichting heb ik verwerkt in de gedragscode en licht ik in deze
brief eveneens toe.

Aanleiding

In 2018 is het Nederlandse integriteitsbeleid voor bewindspersonen geëvalueerd door
de Group of States against Corruption (hierna: GRECO) als onderdeel van de vijfde
evaluatieronde.3 De algemene conclusie van GRECO was dat voor het integriteitsbeleid van bewindspersonen
op een achttal punten een verdere aanscherping nodig was. GRECO deed daarom acht aanbevelingen.

Eén van die aanbevelingen betreft de ontwikkeling van een integrale gedragscode voor
personen die de hoogste leidinggevende functies bekleden, aangevuld met passende richtsnoeren
betreffende belangenverstrengeling en integriteitskwesties (bijvoorbeeld geschenken,
externe activiteiten, contact met derden, lobbyen). Daarnaast adviseerde GRECO om
hieraan een monitoring- en sanctiemechanisme te koppelen. Ook de Europese Commissie
deed dit jaar in het jaarlijkse rechtsstaatrapport de aanbeveling om een gedragscode
voor Ministers en Staatssecretarissen vast te stellen, die onder meer voorziet in
regels inzake giften, nevenactiviteiten en lobbyactiviteiten, alsook in doeltreffende
monitoring en sancties.4

Ook in de Tweede Kamer is aandacht voor een gedragscode met een toezicht- en sanctiemechanisme,
waaronder bijvoorbeeld in de initiatiefnota van de leden Dassen en Omtzigt.5 De leden Dassen en Omtzigt pleiten voor een integrale, bindende gedragscode voor
bewindspersonen die voor iedereen kenbaar is. In de initiatiefnota wordt ook voorgesteld
om een autoriteit aan te stellen die onder meer de naleving van de gedragscode toetst,
rapporteert aan de Minister-President en op eigen initiatief of op verzoek van derden
onderzoek kan doen naar een vermeende integriteitsschending. Op 10 maart jl. (Kamerstuk
28 844, nr. 237)vond in de Tweede Kamer een commissiedebat over integriteit van het openbaar bestuur
plaats. Hier kwam onder meer een aangenomen motie ter sprake van de leden Van Baarle
en Leijten over het afdwingbaar maken en sanctioneren van een gedragscode voor bewindspersonen.6 De motie van de leden Van Baarle en Leijten verzoekt de regering om te bezien of
een gedragscode met integriteitsregels voor bewindspersonen afdwingbaar of gesanctioneerd
kan worden en hiertoe een voorstel te doen. In reactie hierop heb ik tijdens het commissiedebat
van 10 maart jl. aangegeven dat hier een ingewikkeld vraagstuk onder ligt. Opvolging
geven aan deze motie raakt immers aan de ministeriële verantwoordelijkheid, omdat
een bewindspersoon in ons parlementaire stelsel verantwoording aflegt aan het parlement
en niet aan een andere instantie.

Bij brief van 3 juni 2022 heb ik de Afdeling op grond van artikel 21a, eerste lid,
van de Wet op de Raad van State gevraagd om voorlichting over het sanctioneren van
een gedragscode voor bewindspersonen in relatie tot de ministeriële verantwoordelijkheid.7 Op 23 november jl. heeft de Afdeling deze voorlichting vastgesteld. In mijn voorlichtingsverzoek
had ik de volgende drie specifieke vragen gesteld:

− In hoeverre is het binnen de constitutionele grenzen mogelijk om, net als de Tweede
Kamer, een intern toezichts- en handhavingsmogelijkheid op te nemen voor integriteitsregels voor bewindspersonen,
waarbij advisering en onderzoek naar klachten, alsmede aanbevelingen voor sancties,
plaatsvindt door een onafhankelijk college?

− Welke voor- en nadelen heeft het instellen van een externe toezicht- en handhavingsautoriteit voor integriteitsregels voor bewindspersonen,
met inachtneming van de ministeriële verantwoordelijkheid (al dan niet in aanvulling
op een interne instantie)? Kan een dergelijke autoriteit ook sancties opleggen, zo
ja welke?

− Zijn er andere manieren denkbaar waarop de gedragscode minder vrijblijvend wordt,
met de eigen verantwoordelijkheid als basis?

Sanctionering gedragscode

Ten aanzien van de eerste vraag concludeert de Afdeling dat er geen constitutioneel
beletsel bestaat voor het opnemen van een interne toezichts- en handhavingsmogelijkheid
en dat onafhankelijk onderzoek en advisering aan bewindspersonen kan plaatsvinden
binnen de ministeriële verantwoordelijkheid.

De Afdeling markeert wel dat gelet op de ministeriële verantwoordelijkheid constitutionele
beletselen bestaan om voor derden een zelfstandige ingang te creëren bij een intern
toezichts- en handhavingsmechanisme en het zodoende voor derden mogelijk te maken
een klacht in te dienen bij en behandeld te krijgen door een onafhankelijk college.
De constitutionele beletselen waarom de Afdeling dat niet wenselijk acht, zijn dezelfde
als voor een extern toezichts- en handhavingsmechanisme. Voor zowel de instelling
van een intern mechanisme met ingang voor derden als voor een extern mechanisme geldt
dat dit een ingrijpende wijziging van het staatsbestel zou vergen die de positie van
de betrokken bewindspersoon, de Minister-President, het parlement alsook hun onderlinge
verhoudingen in de praktijk verregaand kan beïnvloeden en bovendien een grondwetswijziging
vergt.8 De Afdeling benoemt dat het integriteitsbegrip veelomvattend en diffuus is, waardoor
de mogelijkheid voor een extern mechanisme om onderzoek te doen (of een intern mechanisme
op verzoek van derden) verstrekkend kan zijn en ertoe kan leiden dat een bewindspersoon
feitelijk vleugellam kan worden. Bovendien kan de autonomie van het parlement geraakt
worden om een eigen oordeel te vormen over hetgeen zich heeft voorgedaan en hoe dit
moet worden gewogen. Dit geldt volgens de Afdeling nog meer ingeval van een externe
autoriteit die ook sancties zoals een bestuurlijke boete kan opleggen, gelet op de
grondwettelijk verankerde verantwoordingsrelatie tussen regering en parlement en de
autonomie van het parlement om zo nodig met toepassing van de vertrouwensregel over
een bepaalde bewindspersoon een oordeel te vellen.

Ik ben de Afdeling erkentelijk voor de uitgebreide analyse in reactie op de door mij
gestelde vragen, waarbij verschillende gradaties van interne en externe toezichts-
en sanctiemechanismen zijn opgenomen. Op grond van de voorlichting van de Afdeling
zie ik in antwoord op de motie van de leden Van Baarle en Leijten9 en de voorstellen van de leden Dassen en Omtzigt10 constitutioneel geen ruimte om te voorzien in een extern of intern toezichts- en
sanctiemechanisme met ingang voor derden. Ik acht dat bovendien onwenselijk om de
redenen die de Afdeling in de voorlichting schetst en zie daarom geen aanleiding om
de Grondwet te wijzigen om een dergelijk mechanisme wel mogelijk te maken. Ik zie
wel ruimte en meerwaarde om een vertrouwenspersoon aan te stellen bij wie bewindspersonen
te rade kunnen gaan omtrent integriteitskwesties. Een vertrouwenspersoon voor bewindspersonen
draagt bij aan een cultuur waarbinnen integriteitskwesties besproken kunnen worden
en heeft daarmee een sterk preventief karakter. In de kabinetsreactie op de initiatiefnota
van de leden Dassen en Omtzigt werd hiernaar al verwezen.11 Gelet op de aard van het onderwerp behoeft de benoeming van een vertrouwenspersoon
voor bewindspersonen zorgvuldigheid. Ik ben voornemens om in het eerste half jaar
van 2023 uw Kamer nader te informeren over de inrichting van deze functie.

Versterking integriteitsbeleid via een brede aanpak

De Afdeling concludeert dat de gestelde vragen een voornamelijk juridische invalshoek
kennen, met een nadruk op toezicht, handhaving en sanctionering. Daarmee kan de suggestie
worden gewekt dat integriteit vooral een juridisch vraagstuk is en uitsluitend effectief
kan worden gerealiseerd als er sancties worden opgelegd. Die benadering heeft volgens
de Afdeling als risico dat het begrip «integriteit» te vergaand wordt gejuridiseerd
en daardoor aan de kern ervan wordt voorbijgegaan. Volgens de Afdeling vergt effectieve
versterking van integriteit als morele waarde daarom een veel ruimer instrumentarium
dan handhaving en sanctionering waarbij vooral regelmatige agendering, bespreking
van specifieke dilemma’s, leiderschap en voorbeeldgedrag centraal moeten staan. De
Afdeling acht een helder en overzichtelijk normatief kader met integriteitsregels
voor bewindspersonen van belang.

Ik deel de conclusie van de Afdeling dat het integriteitsbegrip een bredere aanpak
behoeft. Een enkel juridische aanpak leidt niet tot effectieve versterking van integriteitsbeleid.
Zoals de Afdeling ook schrijft is het integriteitsbegrip veelomvattend en diffuus,
wat de aanpak van integriteit complex en niet eenduidig maakt. De gedragscode die
als bijlage bij deze brief is opgenomen, is slechts een onderdeel hiervan. De gedragscode
bundelt alle huidige integriteitsregels voor bewindspersonen, voortvloeiend uit Kamerbrieven,
de Gedragscode Integriteit Rijk en de Code goed openbaar bestuur. Zodoende zorgt het
kabinet ervoor dat voor iedereen – bewindspersonen, Kamerleden, burgers – duidelijk
is wat wordt verwacht van integere bewindspersonen. Daarnaast is toegevoegd dat het
onderwerp integriteit jaarlijks ter bespreking in de ministerraad zal worden geagendeerd
en zal worden voorzien in integriteitstrainingen voor bewindspersonen. Met het vaststellen
van deze gedragscode en de invoering van periodieke integriteitstrainingen voert het
kabinet tevens de hiervoor genoemde aanbevelingen uit van GRECO12, de Europese Commissie en de leden Dassen en Omtzigt uit om een integrale gedragscode
voor bewindspersonen vast te stellen. Vervolgens is het van belang dat deze gedragscode
daadwerkelijk gaat leven. Ik deel dan ook de conclusie van de Afdeling dat effectieve
versterking van integriteitsbeleid voor bewindspersonen draait om een gedeelde cultuur,
een gedeeld normenbesef waarin integriteitsdilemma’s eerlijk en open met elkaar besproken
kunnen worden. Daarnaast vraagt effectief integriteitsbeleid om eigen verantwoordelijkheid
en het durven tonen van ethisch leiderschap.

Zoals opgemerkt in de kabinetsreactie op de initiatiefnota van de leden Dassen en
Omtzigt is in deze gedragscode opgenomen dat na agendering door de Minister-President
jaarlijks in de ministerraad een gesprek over integriteit en de gedragscode zal worden
gehouden. Voorafgaand aan deze bespreking zal een training worden gegeven, waarin
een bepaald dilemma centraal kan staan. Het doel van deze gesprekken en trainingen
is om dilemma’s te delen en van elkaar te leren. Zulke gesprekken dragen bij aan het
integriteitsbesef van bewindspersonen, houdt de gedragscode levend en maakt het mogelijk
om de gedragscode waar nodig te actualiseren.

Thans bestaat reeds de mogelijkheid voor bewindspersonen om de Minister-President,
andere bewindspersonen of de secretaris-generaal te raadplegen in geval van een integriteitsdilemma.
Dat blijft uiteraard ook in de toekomst mogelijk. Na benoeming van de eerdergenoemde
vertrouwenspersoon kan een Minister of Staatssecretaris ook met deze persoon contact
opnemen.

Verder wil ik uw Kamer er graag op attent maken dat ik nog dit kalenderjaar een ontwerpwetsvoorstel
met integriteitsregels voor gewezen bewindspersonen zal publiceren voor consultatie
op www.internetconsultatie.nl. In dit ontwerpwetsvoorstel is voor gewezen bewindspersonen een tweejarig lobbyverbod
en draaideurverbod opgenomen, alsook een verplichting om tijdens een afkoelperiode
van twee jaar advies aan te vragen over een vervolgfunctie. Voorts verwacht ik, eveneens
nog dit kalenderjaar, het onderzoek van professor Braun naar een mogelijk lobbyregister
aan uw Kamer te zenden. Het kabinetsstandpunt op dit onderzoek volgt naar verwachting
in het eerste kwartaal van 2023.

In het eerste kwartaal van 2023 zal ik een samenhangende nota over integriteit in
het openbaar bestuur aan uw Kamer sturen. Deze nota zal de ontwikkeling van het integriteitsbeleid
van de afgelopen decennia beschrijven en vervolgens ingaan op het huidige integriteitsbeleid
op bestuurlijk niveau, zowel landelijk als decentraal, en op het integriteitsbeleid
dat voor Rijksambtenaren geldt. Waar nodig zullen in de nota nieuwe voorstellen worden
aangekondigd.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
H.G.J. Bruins Slot