Brief regering : Hoofdlijnen Programma Energiehoofdstructuur

30 196
Duurzame ontwikkeling en beleid

Nr. 369
BRIEF VAN DE MINISTERS VOOR KLIMAAT EN ENERGIE EN VOOR VOLKSHUISVESTING EN RUIMTELIJKE
ORDENING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 23 december 2022

Een klimaatneutrale energievoorziening vraagt meer ruimte dan een fossiel energiesysteem.
Zeker in ons dichtbevolkte land, waar de druk op schaarse ruimte groot is, is regie
op de ruimte voor de energievoorziening nodig.

Het kabinet meent dat de energietransitie in het huidige tijdsgewricht en de veranderende
omgeving een nieuwe manier van werken vereist. De Rijksoverheid neemt daarom het voortouw
in het opstellen van een programma onder de Omgevingswet. Dit programma ligt in het
verlengde van de Nationale Omgevingsvisie en is gericht op de ruimtelijke planning
van nationale energie-infrastructuur (op het gebied van transport, conversie en opslag)
op land met als tijdshorizon 2050, in goede afweging met de andere opgaven in het
ruimtelijk domein. Dit is het Programma Energiehoofdstructuur (PEH).

In deze brief ga ik, mede namens de Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke
Ordening, in op de voorlopige bevindingen in het kader van het PEH. In de eerste helft
van 2023 zal het PEH in ontwerp worden gepresenteerd waarna het ter consultatie wordt
gelegd. Vooruitlopend daarop schets ik in deze brief de hoofdlijnen van de keuzes
die in het PEH worden voorzien. Daarbij zal ik eerst ingaan op mijn visie op de nieuwe
aanpak die nodig is voor ruimte voor het energiesysteem. Vervolgens geef ik een beeld
van de voorlopige inhoudelijke keuzes per onderdeel van het energiesysteem. Tot slot
schets ik het vervolgproces.

Nationaal Plan Energiesysteem

Het Nationaal Plan Energiesysteem (NPE) speelt een centrale rol in regie op de energietransitie
en kent een nauwe samenhang met het PEH. Het NPE beschrijft richtpunten en routes
voor de gewenste ontwikkeling van het energiesysteem, vanuit overkoepelende publieke
belangen leveringszekerheid, betaalbaarheid, duurzaamheid, veiligheid, leefomgevingskwaliteit
en maatschappelijke betrokkenheid. Het PEH richt zich op de benodigde ruimte voor
infrastructuur van nationaal belang vanuit verschillende scenario’s die de hoekpunten
vormen van het speelveld. Met het NPE, het bijbehorende uitvoeringsprogramma en de
actualisaties die de komende jaren volgen, worden scenario’s steeds verder ingekaderd,
zodat er steeds concretere ruimtelijke keuzes kunnen worden gemaakt in opvolgende
versies van het PEH. Ik ben voornemens om het PEH en NPE gelijktijdig in consultatie
te laten gaan.

1. Opgave

Meer ruimte is nodig omdat het energiesysteem verandert. Hernieuwbare energie wordt
meer verspreid geproduceerd en de productie kent meer schommelingen dan bij fossiele
energiebronnen. Bij veel energie uit de wind en zon zullen overschotten van de elektriciteitsproductie
in de toekomst moeten worden opgeslagen, bijvoorbeeld in batterijen. Of het kan worden
omgezet naar waterstof dat op een later moment bijvoorbeeld opnieuw wordt ingezet
in duurzame energiecentrales die een back-up vormen als er weinig wind en zon is.
Met de verduurzaming verandert ook de vraag; bijvoorbeeld voor de industrie die deels
zal elektrificeren of deels op waterstof overgaat. De restwarmte van de industrie
kan benut worden voor de duurzame verwarming van woningen. Er is veel infrastructuur
nodig om deze verandering mogelijk te maken, en dit vraagt fysieke ruimte voor kabels
en leidingen, maar ook voor batterijen, waterstofproductie en duurzame energiecentrales.

De energietransitie vindt plaats tegelijkertijd met veel ruimtelijke transities in
andere domeinen: bevolkingsgroei en andere woonbehoeften zorgen voor een grote woningbouwopgave
en klimaatverandering vereist een klimaatadaptatieve inrichting. Tegelijkertijd speelt
de opgave om water en bodem sturend te maken, de opgave voor versterken van natuur
en de landbouwtransitie. De extra ruimtebehoefte die gepaard gaat met de energietransitie
moet op een zorgvuldige manier worden vormgegeven met oog voor natuur, landschap,
(wereld)erfgoed, wonen en werken. Nu en in de toekomst.

2. Regie op ruimte voor het energiesysteem

Energieplanologie is noodzakelijk om de klimaatdoelen te halen. De ruimtelijke vormgeving
van energieprojecten organiseren we nu veelal op het moment dat er nut en noodzaak
blijkt en een initiatiefnemer wil starten. Van oudsher is het vinden van ruimte het
sluitstuk van de uitvoering. We zien echter dat die ruimte niet altijd beschikbaar
is zonder dat knelpunten optreden. Voor de langere termijn zullen we moeten anticiperen
en slim combineren; ruimte en ruimtelijke kwaliteit zullen daardoor steeds vaker een
sturende factor zijn.

Definitie energieplanologie

Gezien de omvang van de energieopgave en impact op de leefomgeving, is een andere
manier van werken vereist van Rijk en decentrale overheden waar ruimtelijke vraagstukken
en energievraagstukken worden samengebracht. Het gaat hierbij enerzijds om het anticiperen
op de ruimtebehoefte van noodzakelijke infrastructuur voor de langere termijn en anderzijds
op het ruimtelijk sturen op ontwikkelingen die zowel wenselijk zijn voor het energiesysteem
als voor de efficiënte benutting van ruimte.

Ter illustratie zijn in de omgeving van gebieden als het Noordzeekanaalgebied, Eindhoven
en Rotterdam hoogspanningsstations die ooit ver buiten de stadsgrenzen stonden, langzaam
ingebouwd. Het uitbreiden van die stations of het bijplaatsen van systeembatterijen
en elektrolysers1 lukt dan niet meer altijd in de beschikbare ruimte. Anticiperen op de ruimtevraag
van energieinfrastructuur die nodig is om de verduurzaming van bijvoorbeeld de industrie
of grootschalige woningbouwlocaties te realiseren kan helpen om netcongestie te voorkomen
en verduurzaming te versnellen. Anderzijds kan regie op de vestigingslocaties van
systeembatterijen een positieve bijdrage leveren aan de netcapaciteit.

Het College van Rijksadviseurs (CRa) heeft in september 2022 met het gevraagd advies
«Hefboom voor een schone toekomst» interessante inzichten opgeleverd ten aanzien van
de ontwikkeling van de energiehoofdstructuur richting 2100. Het CRa geeft in haar
advies aan dat de toekomstige energiehoofdstructuur nauw samenhangt met veel andere
grote ruimtelijke opgaven en de samenhang tussen deze opgaven goed moet worden bezien.
Dat onderschrijf ik. Het is goed dat CRa de sturende werking van energie-infrastructuur
op andere ruimtelijke plannen agendeert. Het gaat erom dat we in plaats van reactief
te reageren op vraag, we slimmer vraag en aanbod afstemmen in de ruimte. Niet alleen
voor de korte termijn, maar ook in het licht van lange termijn ontwikkelingen zoals
klimaatverandering. Samen met de Minister voor VRO neem ik dit advies mee in de ontwikkeling
van het Programma Energiehoofdstructuur en de doorontwikkeling van de NOVI.

Tot slot sluit het PEH nauw aan bij de regie op de ruimtelijke ordening, zoals verwoord
in de Ruimtelijke Ordeningsbrief van de Minister voor VRO (Kamerstuk 34 682, nr. 107). Het gaat nadrukkelijk niet om het faciliteren van ruimte voor energie in isolement;
de samenhang met andere opgaven en belangen in de fysieke leefomgeving wordt integraal
meegewogen. Meervoudig ruimtegebruik is hierbij het uitgangspunt. De nieuwe energienetwerken
van het PEH zijn ten eerste een belangrijk aspect voor het Programma NOVEX, waarin
de uitvoering van de Nationale Omgevingsvisie versneld wordt met gebiedsgerichte samenwerking.
Dit gebeurt in de NOVEX-gebieden en met het provinciale startpakket fysieke leefomgeving.
Ten tweede wordt in het onlangs door VRO gestarte Programma Mooi Nederland, onder
meer gewerkt aan inrichtingsconcepten van energienetwerken. Die moeten een concreet
handelingsperspectief bieden voor overheden waarin ruimtelijke kwaliteit en samenhang
met andere opgaven centraal staat. Samen met de Minister voor VRO kijk ik uit naar
de koppelkansen van de toekomst; waar klimaatadaptatie en verduurzaming, waterberging
en ruimte voor energiehoofdstructuur steeds vaker in plaats van als gescheiden opgaven,
gezamenlijk worden aangepakt.

3. Scope Programma Energiehoofdstructuur

Het uitgangspunt van PEH is om efficiënt met ruimte om te gaan. Daarom gaat het PEH
zoveel mogelijk uit van bestaande ruimtelijke reserveringen, zoals het hergebruik
van buisleidingenstroken en het hergebruik van locaties van grote elektriciteitscentrales2. Bij nieuwe ontwikkelrichtingen kies ik voor ordeningsprincipes die de noodzaak voor
nieuwe locaties of tracés voor infrastructuur zoveel mogelijk uitsparen. Hieronder
deel ik de hoofdlijnen van het ontwerp-PEH, dat in de eerste helft van 2023 wordt
verwacht.

Overzicht van sturingsinstrumenten binnen PEH

Het PEH is een «programma» in de zin van de Omgevingswet (Ow). Voorheen werd dit een
structuurvisie genoemd. Het PEH kan gezien worden als opvolger van de Structuurvisie
Buisleidingen en het Structuurschema Elektriciteitsvoorziening III. In 2020 heb ik
u een startnotitie gestuurd waarin de afbakening wordt omschreven (Kamerstukken 31 239 en 30 196, nr. 317). Het PEH wordt opgebouwd op basis van de volgende sturingsinstrumenten.

1. Er bestaat op dit moment al ruimtelijk beleid voor de locaties voor grootschalige
elektriciteitsopwekking, hoogspanningsverbindingen en buisleidingen. Het PEH levert
een overzicht van geactualiseerde ruimtelijke aanwijzingen en reserveringen voor energiehoofdstructuur
van nationaal belang.

2. Het PEH wijst nieuwe ontwikkelrichtingen voor de energiehoofdstructuur van nationaal
belang op land, zoals hoogspanningsinfrastructuur, grootschalige conversie, buisleidingen
en opslag.

3. Generieke beleidsuitspraken, waaronder ruimtelijke randvoorwaarden voor de energie-infrastructuur.
Hierbij kan gedacht worden aan inrichtingsprincipes voor de aanleg van energie-infrastructuur
of beleidsvoorkeuren.

Conclusies ruimtelijke impact energiesysteem 2050

Op basis van een systeemstudie en een ruimtelijke effectanalyse3, werk ik samen met andere ministeries, netbeheerders, decentrale overheden en maatschappelijke
partijen aan de gewenste en noodzakelijke invulling van ruimtelijke keuzes en sturingsinstrumenten.
Op hoofdlijnen kan daaruit geconcludeerd worden dat er in het toekomstige energiesysteem:

• Extra ruimte nodig is voor de diverse componenten van de elektrische infrastructuur
(centrales, hoogspanningsstations, elektrolysers, batterijen, converterstations, hoogspanningslijnen).

• Met name rondom industriële clusters en aanlandpunten van windenergie op zee grote
extra ruimte claims voor nationale energie-infrastructuur worden voorzien.

• Op systeemniveau zal beperkt extra ruimte nodig zijn voor het nationale buisleidingennetwerk
voor energie na de ombouw van delen van het aardgasnet naar een waterstofnet, en voor
andere gevaarlijke stoffen4. Dit geldt op enkele aftakkingen en aansluitleidingen na en geldt wel onder bepaalde
voorwaarden, zoals het versterken van toezicht en handhaving.

• Meer ruimte nodig is voor ondergrondse opslag voor waterstof in zoutcavernes.

Figuur: Type keuzes Programma Energiehoofdstructuur zoals hierboven toegelicht

Uitvoeringsagenda

Door ruimte voor het nationale energiesysteem vroegtijdig te organiseren, ontstaat
versnelling. Door vroegtijdig na te denken over hoe ruimtelijke effecten zo klein
mogelijk zijn, ontstaat een kans voor versterking van de uitvoering van projecten.
Dat lukt alleen als overheden, havenbedrijven en netbeheerders zich actief inspannen
om deze ruimte ook daadwerkelijk te bestemmen voor het nationale energiesysteem. Ik
vraag hen actief ruimte te maken voor energiehoofdstructuur, zowel voor de lopende
projecten onder de RCR als voor de voorziene keuzes in het aankomend ontwerp-PEH.
De komende maanden zal ik ook zelf een actiever grondbeleid gaan vormgeven. Met de
nieuwe regie die het Rijk wil voeren op de energieplanologie wil ik bovendien inzetten
op het verstevigen van monitoring, handhaving en interbestuurlijk toezicht.

Na de vaststelling van het PEH volgt een traject gericht op de juridische borging
van de uitkomsten van het PEH in het Besluit Kwaliteit Leefomgeving (BKL). De benodigde
ruimte voor de energiehoofdstructuur zal onder meer via zogenaamde instructieregels
doorwerken in de ruimtelijke instrumenten (waaronder omgevingsplannen) van decentrale
overheden. Die doorwerking wordt ondersteund met informatievoorziening aan decentrale
overheden via onder meer het Expertisecentrum Gebiedsontwikkeling bij uitvoeringsorganisatie
RVO. Monitoring van zowel de voortgang van de uitvoering en de stand van zaken van
de doorwerking in decentrale plannen zal jaarlijks worden uitgevoerd.

Plek van PEH in het brede beleid voor het energiesysteem

Terwijl ik toewerk naar een eerste versie van het Programma Energiehoofdstructuur,
is de wereld continu in verandering door het verloop van de uitvoering en versnelling,
nieuwe beleidskeuzes, nieuw onderzoek en ontwikkelingen in de wereld. Dit maakt dat
het PEH geen blauwdruk kan zijn voor hoe de energiehoofdstructuur er in 2050 uitziet.
Het eerste PEH bevat alleen ruimtelijk beleid voor «robuuste» keuzes: keuzes die in
elk mogelijk scenario voor het energiesysteem nodig zijn. De komende periode zal ik
via het NPE scherpere keuzes maken voor het energiesysteem van de toekomst. Dit gaat
onder andere over de aard (welke energiebronnen), omvang (hoeveel elektronen en moleculen),
tijd (op welk moment) en de daarvoor benodigde infrastructuur richting 2050. Het NPE
staat gepland voor om voor de zomer van 2023 te versturen aan uw Kamer.

Waarom dan toch nu al een PEH? Ik acht inzicht in ruimtelijke effecten en leefomgevingskwaliteit
van grote meerwaarde in een dichtbevolkt en energieintensief land als Nederland dat
internationaal verbonden wil blijven. Door het uitgebreide effectonderzoek in het
kader van het PEH, is het kabinet in staat om bij systeemkeuzes in het NPE vooraf
ruimtelijke effecten mee te wegen. Bijvoorbeeld bij de keuze voor een systeem waarin
meer waterstof in Nederland wordt geproduceerd of juist meer waterstof(dragers) worden
geïmporteerd, opgeslagen en doorgevoerd. Door het ruimtebeslag en de effecten op de
leefomgeving inzichtelijk te maken, is het PEH een belangrijke voedingsbron van het
NPE. Aandacht voor leefomgevingskwaliteit vroegtijdig meenemen bij systeemkeuzes sluit
bovendien aan bij de kabinetsreactie op het advies van de Gezondheidsraad «Kansen
voor gezondheidswinst in omgevingsbeleid» en de kabinetsreactie daarop (Kamerstuk
28 663, nr. 80).

Nieuwe (internationale) ontwikkelingen, innovaties of maatschappelijke ontwikkelingen
zich aandienen in de komende jaren en vragen om het PEH aan te passen. Dat is niet
erg. Via de actualisatiecyclus van het PEH kunnen we nieuwe ontwikkelingen borgen
voor het energiesysteem dat we in 2050 nodig hebben én ruimtelijke effecten meewegen
bij keuzes voor het energiesysteem die het kabinet neemt. Op die manier geeft het
PEH visie en richting aan de toekomstige energiehoofdstructuur.

4. Kansrijke ontwikkelrichtingen per onderdeel in het energiesysteem

Hieronder ga ik verder in op de voorziene keuzes in het PEH per apart onderdeel in
het nationale energiesysteem. Het gaat hier om ruimtelijke analyses van effecten en
voorkeurslocaties. Investeringsbesluiten over welke projecten op een bepaald moment
worden uitgevoerd worden niet binnen het PEH genomen.

4.1. Ruimtelijke sturing op elektrolyse en batterijen

Voor de nationale energievoorziening van de toekomst spelen batterijen en elektrolysers
een belangrijke rol voor het balanceren van vraag en aanbod in de tijd. In de toekomst
zijn daar aanzienlijke volumes voor nodig. Al die batterijen en elektolysers hebben
een ruimtebeslag, maar vragen ook om aansluitingen op de energieinfrastructuur. Uit
de analyses blijkt dat ongunstige locaties ervoor kunnen zorgen dat er extra kabels
en/of buisleidingen moeten worden aangelegd. Grootschalige elektrolysers vragen bijvoorbeeld
zowel een aansluiting op het hoogspanningsnet, als op het nationale waterstofnetwerk.
Door slimme locatiekeuzes wordt onnodige uitbreiding van infrastructuur voorkomen,
en besparen we ruimte en maatschappelijke kosten. Ook kan de optimale benutting van
restwarmte daarbij als (mede) bepalende factor worden meegewogen. In de omgeving waar
elektriciteit van wind op zee aan land komt, zijn in de toekomst in elk geval elektrolysers
en batterijen nodig om overschotten op te vangen, dat kan ook het geval zijn voor
grote wind- of zonneparken op land. Ook hoogspanningsstations zijn logische locaties
om flexibiliteit voor het energiesysteem te concentreren, zie hiervoor paragraaf 4.2.

Samen met marktpartijen, netbeheerders en andere overheden ga ik de komende maanden
in gesprek om de gewenste ruimtelijke sturing op nationaal niveau verder uit te werken
binnen het Programma Energiehoofdstructuur.

4.2. Meer ruimte rondom onderstations op het 110/150kV net ten behoeve van kleinschalige
piekcentrales en systeembatterijen (< 100MW)

Hoogspanningsstations zullen een nog belangrijkere rol spelen in het energiesysteem
van de toekomst. Naast de benodigde ruimte voor uitbreiding van verschillende stations,
zal er in de nabijheid van verschillende onderstations ruimte nodig zijn voor kleinschalige
back-up installaties (zoals piekcentrales), kleinschalige elektrolysers en systeembatterijen.
Deze plekken kunnen zich als knooppunten effectief doorontwikkelen als in feite «hubs»
van energie waarin transport van energie (elektriciteit, waterstof) samenkomt met
opwek (piekcentrales), conversie (elektrolyse) en opslag (systeembatterijen). Overigens
is de locatiekeuze één van de factoren voor energiehubs om bij te dragen aan balans
op het net. Daarnaast is een belangrijke factor voor het balanceren van het elektriciteitsnet
de feitelijke inzet van batterijen op de dag en door het jaar.

Door te anticiperen op de toekomstige nieuwe rol van hoogspanningstations, wil ik
nu al rekening houden met extra ruimtebeslag. In het PEH zal nader geconcretiseerd
worden rondom welke onderstations meer ruimte nodig is voor het samenbrengen van energiefuncties,
en welke ruimtelijke sturingsinstrumenten ik hiervoor zal inzetten.

4.3. Hoogspanningsinfrastructuur (220 kV en 380 kV)

Op dit moment is er al veel energie-infrastructuur aanwezig en tot 2030 staan al veel
investeringen voor nieuwe projecten in de planning5. Zo worden veel uitbreidingen gedaan aan het 380kV-net, worden de 150kV- en 110kV-netten
op een andere manier ingericht (met een pocketstructuur6). Deze geplande investeringen lossen naar verwachting de huidige problemen met netcongestie
grotendeels op. Ook kan een deel van de knelpunten verholpen worden zonder ruimtelijke
impact, bijvoorbeeld door redispatch7 toe te passen: een middel dat wordt gebruikt om netcongestie te voorkomen.

De noodzakelijke uitbreiding van hoogspanningsinfrastructuur die hier bovenop nodig
is, is in belangrijke mate afhankelijk van systeemontwikkelingen in de toekomst. Zo
wil het kabinet in de voorbereidende stappen voor de verdere uitrol van windenergie
op zee na 2030 kijken naar ca. 50 GW in 2040 en ca. 70 GW in 2050. Het kabinet onderzoekt
op dit moment nog hoe deze doorgroei er concreet uit kan zien en of dit ook daadwerkelijk
haalbaar is, gezien de ecologische impact en andere gebruiksfuncties op de Noordzee.
Vervolgens komt de noodzaak tot de aanleg van nieuwe hoogspanningsverbindingen voort
uit de vraag naar waterstof of elektriciteit. Als er bijvoorbeeld grote vermogens
van elektrolysers in het systeem worden gebouwd die geproduceerde overschotten kunnen
opvangen, of dat de industrie langs de kust ook verder elektrificeert.

Op dit moment vindt nader onderzoek plaats in welke mate toekomstige systeemontwikkelingen
nu al via scenario’s in PEH kunnen worden vastgelegd. Het PEH kan dan waar nodig ruimte
aanwijzen voor uitbreiding van deze hoogspanningsinfrastructuur op het 220/380kV net.

4.4. Bestaande ruimtelijke aanwijzingen voor grote energiecentrales behouden voor
CO2-neutraal regelbaar vermogen

In totaal is er voor het energiesysteem van de toekomst naar verwachting tot circa
30GW8 aan regelbaar vermogen nodig om de leveringszekerheid te kunnen borgen bij alle weerssituaties.
In het Besluit Algemene Regels Ruimtelijke Ordening (Barro) zijn locaties aangewezen
waar grootschalige elektriciteitscentrales zijn gevestigd. Het behoud van deze locaties
is belangrijk, omdat ze goed zijn aangesloten op het hoogspanningsnet, en vaak ook
al op het buisleidingennetwerk. In het PEH wordt aangegeven of elke Barro-locatie
voor grootschalige elektriciteitsopwekking moet worden herijkt, waarbij bijvoorbeeld
wordt gekeken naar functies die niet verenigbaar zijn met grootschalige energiehoofdstructuur.

Toezicht, handhaving en monitoring is tekortgeschoten in het verleden. Dit heeft ertoe
geleid dat in Harculo reeds vergevorderde planvorming is ontstaan voor woningbouw
op de huidig gereserveerde gebied voor grootschalige elektriciteitsopwekking. Dit
maakt het toekomstig gebruik van deze ruimte voor CO2-vrij regelbaar vermogen onmogelijk. Ik zal deze specifieke ruimtelijke reservering
daarom laten vervallen in het PEH.

De overige bestaande reserveringen voor de grote elektriciteitscentrales, inclusief
de voormalige kolencentrales, moeten worden behouden om deze locaties in te zetten
voor regelbare energiecentrales. Deze zullen in de toekomst draaien op CO2-neutrale energiedragers, zoals waterstof.

4.5. Proactief ruimte beschikbaar maken in en rond industriële clusters

Het benodigde regelbaar vermogen, de clustering van elektrolysers en batterijen en
de aanlanding van wind op zee gaan allemaal gepaard met nieuwe ruimteclaims in deze
gebieden. Tegelijk is nieuwe energieinfrastructuur noodzakelijk voor de verduurzaming
van de industrie zelf. In en rond de industrieclusters is daarom een aanzienlijk ruimtebeslag
te verwachten voor energie-infrastructuur.

De ruimtedruk en dynamiek binnen de clusters is al groot, en er is ook vaak ruimtedruk
in de omgeving vanuit andere opgaven zoals verstedelijking of landbouw. Het proactief
ruimte vrijwaren voor de energie-infrastructuur helpt in deze behoefte aan infrastructuur
te voorzien. Daarom ben ik voornemens via regionale vervolgtrajecten op PEH proactief
per industriecluster meer ruimte vrij te waren voor energie-infrastructuur voor de
toekomst, in samenspraak met de decentrale overheden, de omgeving en de spelers in
de industrieclusters zelf. Het is belangrijk dat deze ruimte gerealiseerd wordt in
een goede afweging met de andere opgaven die ook ruimte vragen in en rond deze clusters.
Dit gebeurt gezamenlijk in de clusters die ook NOVEX-gebied zijn, en is ook onderdeel
van de vragen in het provinciale startpakket fysieke leefomgeving.

Innovatie om het ruimtebeslag op land te verminderen blijft daarnaast nodig. Een ander
voorbeeld is de ontwikkeling van elektrolyse of batterij-opslag op zee. Indien die
techniek succesvol kan worden (door-)ontwikkeld, dan zal minder ruimte op land nodig
zijn.

4.6. Ondergrondse waterstofopslag

Een energiesysteem waarin waterstof een grote rol speelt is niet mogelijk zonder grootschalige
waterstofopslag ten behoeve van het balanceren en het waarborgen van de leveringszekerheid9. Vooralsnog is het binnen afzienbare tijd technisch gezien alleen mogelijk om waterstof
grootschalig op te slaan in ondergrondse zoutcavernes. De zoutlagen waar het mogelijk
is om opslagcavernes aan te leggen zijn reeds op systeemniveau onderzocht10. Voor één locatie loopt nu een RCR-procedure (Zuidwending). Door de Staatsecretaris
Mijnbouw wordt op dit moment een afwegingskader voor ondergrondse opslag ontwikkeld
waar o.a. rekening wordt gehouden met de verhouding tot andere (energieopslag) activiteiten
in de ondergrond. In het PEH zal nader geconcretiseerd worden in welke gebieden, op
basis van dit afwegingskader, nieuwe verkenningen kunnen starten voor het opslaan
van waterstof in de ondergrond. De technische geschiktheid, veiligheid en economische
haalbaarheid per locatie zullen daarna in de toekomst nog moeten worden vastgesteld,
waarbij een aantal mogelijk niet aan de gestelde eisen zal voldoen.

Ondertussen dient ook ingezet te worden op het vergroten van technische haalbaarheid
van ondergrondse opslag in lege gasvelden (op land en zee). De opslagcapaciteit in
zoutcavernes is vele malen kleiner dan in gasvelden. Op de lange termijn zijn alternatieven
als opslag in gasvelden of offshore waterstofopslag mogelijk geschikt om de opslagcapaciteit
te vergroten, indien de risico’s voldoende zijn onderzocht en deze qua techniek en
kosten verder worden ontwikkeld. Hier is de infrastructuur al grotendeels aanwezig
en hergebruik zal daarom ook de ruimtelijke impact van ondergrondse opslag beperken.

4.7. Warmte

De verantwoordelijkheid voor de ruimtelijke planning van warmtenetten is op dit moment
belegd bij decentrale overheden. Voor het PEH is onderzocht of het wenselijk is om
ook vanuit het Rijk ruimtelijk te sturen op warmte. Op basis van de huidige inzichten
wordt er voor het PEH echter geen noodzaak gezien voor ruimtelijke sturing op warmtenetten
vanuit het Rijk. Gezien het decentrale karakter is er ook geen sprake van nationale
warmtenetten.

In verschillende gebieden is er potentie voor regionale warmtenetten. Dit gaat bijvoorbeeld
om regionale warmtenetten denkbaar in de regio Twente (Hengelo-Enschede), Breda-Tilburg,
tussen Eemshaven en Groningen en in Limburg. Ook van dergelijke regionale warmtenetten
is het dekkingsgebied vooral regionaal of lokaal van karakter en kan (sturing op)
de ruimtelijke inpassing het beste door de medeoverheden ingevuld worden. Andere duurzame
warmtebronnen zoals geothermie en zonthermie worden zo lokaal mogelijk ontwikkeld,
vandaar dat daarvoor ook geen aanleiding wordt voorzien om op nationaal niveau ontwikkelrichtingen
aan te wijzen.

Er ligt veel restwarmtepotentieel bij industriële clusters, waarvoor transportleidingen
nodig zijn. Alhoewel ook hier de ruimtelijke inpassing op gemeentelijk en provinciaal
niveau moet worden geborgd, is het zaak om bij de ontwikkeling van de infrastructuur
rekening te houden met de aanleg van een dergelijk transportnet voor warmte. Om het
restwarmtepotentieel van de industrieclusters in beeld te krijgen en daar zo nodig
op te kunnen anticiperen met de ontwikkeling van transportinfrastructuur is restwarmte
onderdeel van de rapportagecyclus voor de Cluster Energiestrategieën (CES).

4.8. Kernenergie

Recent heb ik u een brief gestuurd over de verdere ontwikkeling van kernenergie in
Nederland in relatie tot het coalitieakkoord (Kamerstuk 32 645, nr. 102). Er zijn drie zogenaamde waarborglocaties in het Besluit Algemene Regels Ruimtelijke
Ordening (Barro) aangewezen voor kernenergie; Borssele, Maasvlakte I en Eemshaven.
Voor waarborglocaties geldt dat er geen ontwikkelingen plaats mogen vinden die de
eventuele bouw van kerncentrales onmogelijk maken of ernstig belemmeren. Tijdens een
Wetgevingsoverleg op 4 maart 2021 (Kamerstuk 35 603, nr. 79) is een motie van Tweede Kamerlid Beckerman11 aangenomen die uitspreekt dat Eemshaven als waarborglocatie geschrapt moet worden.
Daarnaast is een motie van de leden Sienot en Agnes Mulder12 aangenomen die oproept geen kerncentrale te realiseren in de provincie Groningen.
In de Kamerbrief over kernenergie wordt daarom ook de locatie Eemshaven niet overwogen
voor locatie voor nieuwbouw uit het coalitieakkoord. In het PEH wordt de waarborglocatie
ook niet meegenomen voor het toekomstige energiesysteem. In de volgende actualisatie
van het Barro zal Eemshaven daarom geschrapt worden.

In de Integrale Effectanalyse in het kader van het PEH is naar aanleiding van de motie
van het lid Regterschot de rol van kernenergie en de ruimtelijke effecten ervan onderzocht.
Het directe ruimtebeslag van kerncentrales is relatief laag ten opzichte van wind
en zon op land. De combinatie tussen de ontwikkeling van grote volumes kernenergie
en verdere groei van aanlanding na 2030 kan impact hebben op de keuzes voor de benodigde
energieinfrastructuur in de toekomst. Dit is omdat de huidige waarborglocaties voor
kernenergie (Borssele en Rotterdam) op dezelfde plek aan de kust zijn gesitueerd als
aanlandlocaties. Dit dilemma is nader uitgewerkt in de bovengenoemde Kamerbrief van
9 december j.l. Hierin staat aangekondigd dat TenneT is inmiddels verzocht om nader
te onderzoeken of de realisatie van twee conventionele kerncentrales op één bepaalde
locatie kan leiden tot eventuele knelpunten op het hoogspanningsnet. Voor de verdere
doorgroei van WOZ na 2030 vindt deze afweging plaats in het Nationaal Plan Energiesysteem.

4.9. Handhaven van de bestaande gereserveerde stroken voor buisleidingen

In het Barro is naast de locaties voor grootschalige elektriciteitsproductie, een
hoofdstructuur van buisleidingenstroken vastgelegd voor bestaande en toekomstige buisleidingen
van nationaal belang. Het gaat daarbij om ondergrondse buisleidingen voor het transport
van aardgas, olieproducten en chemicaliën, die provinciegrens- en vaak ook landgrensoverschrijdend
zijn.

Langs deze hoofdstructuur moet ruimte vrijgehouden worden om ook in de toekomst een
ongehinderde doorgang van buisleidingtransport van nationaal belang mogelijk te maken.
Gemeenten die te maken hebben met leidingstroken dienen ervoor zorg te dragen dat
daarvoor geen nieuwe belemmeringen ontstaan.

Op basis van de huidige scenario’s in II305013 is berekend dat er in potentie voldoende ruimte is binnen de gereserveerde stroken
voor de benodigde/voorziene uitbreiding van de nationale buisleidingenstructuur. Dit
is afgezien van nieuwe (korte) aansluitleidingen en/of aftakkingen buiten de gereserveerde
stroken naar de waterstofbackbone richting vraaglocaties, elektrolysers, waterstofcentrales
of opslaglocaties en afgezien van eventuele inzichten uit het onderzoek naar de verwachte
transportstromen van waterstofrijke energiedragers zoals ammoniak. De plannen voor
de waterstofbackbone zouden daarom in principe moeten passen binnen de gereserveerde
stroken in het Barro. Hetzelfde geldt voor de Deltacorridor. In de praktijk kan echter
een andere werkelijkheid gelden. Lokale bestemmingsplannen en ontwikkelingen hebben
niet altijd voldoende rekening gehouden met de buisleidingenstroken, en zoals eerder
vermeld is er op nationaal niveau onvoldoende aandacht voor toezicht en beheer geweest.
In de concrete situatie van bijvoorbeeld het project Deltacorridor blijken er verschillende
lokale ruimtelijke knelpunten te zijn ontstaan die om maatwerkoplossingen14 vragen.

Er zijn twee kanttekeningen te plaatsen bij het gebruik van de bestaande buisleidingenstroken.
De ruimte die voor de aanleg van buisleidingen is gereserveerd via de buisleidingenstroken
is noodzakelijk voor het energiesysteem van de toekomst. Het toekomstbestendig omgaan
met de ruimte, vraagt echter wel om aanvullende maatregelen op het gebied van monitoring,
beheer en handhaving van de stroken en regie op aanleg. Ook is het goed om te sturen
op hergebruik van buisleidingen waar toepasbaar. Deze maatregelen en eventuele uitkomsten
van de oriëntatie op de implicaties van het vervoer van waterstofrijke energiedragers
als ammoniak door buisleidingen werk ik samen met de Staatsecretaris van I&W en de
Minister voor VRO uit als inrichtingsprincipes en ruimtelijke randvoorwaarden in het
PEH.

5. Verantwoording

De onderzoeksaanpak (Notitie Reikwijdte en Detailniveau) voor de Integrale Effectanalyse
heeft in 2021 ter inzage gelegen. Iedereen die dat wilde heeft in die periode een
zienswijze kunnen indienen. Het definitieve onderzoeksrapport inclusief deelrapporten
en participatieverslag zullen als bijlage bij het ontwerp-PEH worden gepubliceerd.
Dan zal opnieuw de gelegenheid zijn om zienswijzen in te dienen voor iedereen die
dat wil. De onderzoeksaanpak en het participatieproces bestaat uit de volgende elementen:

Inspraak en afstemming

De totstandkoming van het PEH vindt plaats in nauwe samenwerking met decentrale overheden,
netbeheerders en andere stakeholders. Diverse experts hebben bijgedragen aan de beoordelingssystematiek
van ruimtelijke effecten en de interpretatie van de doorrekeningen van systeemscenario’s.
In verschillende openbare landelijke en regionale sessies met overheden en maatschappelijke
partijen is het PEH getoetst en verder aangepast. En bij verschillende belangrijke
momenten in het proces is er interbestuurlijke afstemming geweest. Na afronding van
de NRD-fase is een participatieverslag gepubliceerd. Een nieuw participatieverslag
zal worden gepubliceerd bij publicatie van het ontwerp-PEH. Na publicatie van het
ontwerp-PEH in de eerste helft van 2023 start een inspraakperiode waarin eenieder
zienswijzen kan indienen. In het najaar zal het PEH dan definitief worden vastgesteld.

Burgerperspectief

Bij het kiezen van specifieke locaties en bij de uitvoering van projecten is draagvlak
van groot belang. Directe omwonenden zullen dan gelegenheid hebben tot inspraak en
participatie. Ook systeemkeuzes hebben impact op de directe leefomgeving van mensen.
Het is daarom belangrijk dat zij invloed kunnen uitoefenen op de invulling van het
PEH. Om het perspectief van burgers nu al mee te nemen in de systeemkeuze en de effecten
op de leefomgeving is gezocht naar een methode die recht doet aan systeemkeuzes. Het
kabinet kiest ervoor om dit te organiseren door middel van een Participatieve Waarde
Evaluatie (PWE). Deze methode is ontwikkeld door de TU Delft en recent succesvol ingezet
op onder andere het Coronabeleid door het RiVM en het Klimaatakkoord door de SER.
Deze vorm van participatie plaatst inwoners als het ware op de stoel van de bestuurder.
Bij het vormgeven van de PWE wordt bewust gekozen voor een lerende aanpak, waarbij
kennis wordt opgedaan voor de Kabinetsvisie burgerbetrokkenheid in de energietransitie
(verwacht in het eerste kwartaal van 2023). De uitkomsten van deze burgerraadpleging
zijn tevens input voor het NPE. De uitkomsten van deze burgerraadpleging zullen in
het voorjaar aan uw kamer worden verzonden.

Onderzoeksaanpak

Het onderzoek dat ten grondslag ligt aan het PEH wordt uitgewerkt in een zogenaamde
Integrale Effectenanalyse. Deze voldoet ook aan de vereiste voor een milieueffectrapportage
(de Plan-m.e.r. plicht). Op hoofdlijnen is de aanpak als volgt. Om een effectanalyse
van het energiesysteem van de toekomst te doen zijn verschillende aannames gedaan.
Hoe het energiesysteem er precies in 2050 uitziet is nog niet bekend maar er zijn
ook zekerheden. Wat we nu al weten is dat het bestaande buisleidingennetwerk van aardgas
opnieuw kan worden ingezet voor waterstof. Decentrale overheden wijzen zoekgebieden
voor hernieuwbare energie aan op land in de Regionale Energie Strategieën. De kansrijke
aanlandingslocaties voor wind op zee in 2030 zijn bekend en hiervoor zijn RCR-procedures
opgestart. Daarnaast kunnen we met scenario’s contouren worden geschetst van het nieuwe
energiesysteem, bijvoorbeeld over de mate van batterijopslag, waterstofproductie,
de productie van- en vraag naar elektriciteit in 2050. Aan de hand daarvan beoogt
het PEH richtingen te bepalen voor de ruimte voor energie-infrastructuur van nationaal
belang en principes mee te geven om ruimte zo efficiënt mogelijk te benutten. De effecten
van keuzes worden afgewogen aan de hand van systeemefficiëntie, uitvoerbaarheid, brede
welvaart, ruimtebeslag en de effecten op de omgeving, zoals veiligheid, gezondheid,
erfgoed, natuur en milieu (zowel boven- als ondergronds).

Voortschrijdend inzicht

Voor dit PEH zijn de energiescenario’s van de II3050 gebruikt. Dit biedt een brede
horizon om voldoende verschillende ontwikkelingen van het energiesysteem mee te kunnen
nemen. Zo een brede horizon biedt de gelegenheid om de ruimtelijke effecten op systeemniveau
te wegen. Op verschillende momenten tijdens het onderzoek worden de aannames getoetst
op de meest actuele data over vraag en aanbod, bijvoorbeeld uit de Regionale Energiestrategieën
of de keuze van nieuwe aanlandlocaties van Wind op Zee. Bovendien worden de voorlopige
uitkomsten van het effectonderzoek getoetst op toekomstige ontwikkelingen in andere
ruimtelijke sectoren en departementen (zoals bodem en water, verstedelijking of verduurzaming
industrie). Tegelijkertijd is er een continue stroom aan nieuwe informatie. Ook na
oplevering van het PEH en is voortschrijdend inzicht onvermijdelijk. Om om te gaan
met deze onzekerheden, wordt het PEH eens in de vier jaar geactualiseerd.

6. Wisselwerking met het regionale energiesysteem

Er is een belangrijke wisselwerking tussen de nationale en regionale energiesystemen.
Het Rijk bewaakt daarbij primair de nationale belangen en richt zich op de nationale
infrastructuur voor zowel de versnelling van projecten op korte termijn als het anticiperen
op de ruimtebehoefte op lange termijn. De decentrale overheden doen dit voor het regionale
energiesysteem.

De plannen voor de verduurzaming van de industrie of de locaties waar de elektriciteit
van nieuwe windparken op zee aanlandt zijn over het algemeen zeer geconcentreerde
locaties van grootschalige energievraag of energie-aanbod. Deze locaties hebben direct
impact op het nationale netwerk. Energieprojecten met kleinschaliger productiecapaciteit
(zoals die in de meeste RES staan) hebben dat niet, maar kunnen wel voor netcongestie
zorgen op de regionale netten. Energieplanologie is dus niet alleen op nationale schaal
relevant, maar ook op regionale schaal. Ook de medeoverheden hebben een cruciale rol
in het faciliteren van ruimte voor energie-infrastructuur.

Grootschalige productie of vraag (bijvoorbeeld verschillende bedrijven uit industriële
clusters) is direct aangesloten op het nationale elektriciteitsnet. De geproduceerde
elektriciteit van bijvoorbeeld windparken op zee wordt via kabels naar land gebracht
en ingevoerd op het nationale elektriciteitsnet. Via transformator- en converterstations
worden deze omgezet naar lagere spanningsniveaus en wisselstroom, waar uiteindelijk
lokale bedrijven en woningen op zijn aangesloten. Lokaal geproduceerde energie die
niet binnen een regionaal systeem wordt afgenomen, kan worden omgezet naar het landelijke
netwerk en afgevoerd worden naar andere regio’s. Hetzelfde principe geldt grofweg
ook voor het gasleidingennetwerk; het hoge druk nationale hoofdtransportleidingnetwerk
is verbonden met de regionale distributienetwerken die bijvoorbeeld woningen van gas
onder lagere druk voorzien. Daarom zijn deze onderdelen binnen scope van het Programma
Energiehoofdstructuur.

Woningbouwontwikkeling, laadinfrastructuur voor elektrisch rijden, wijken die van
het gas af gaan, bedrijfsterreinontwikkelingen zijn ontwikkelingen die in de eerste
plaats vragen om regionale energie-infrastructuur. Ook dit vraagt ruimte. Daarom heeft
het Rijk met de medeoverheden afgesproken om energiesysteemvraagstukken al vroeg in
het ruimtelijk ontwerpproces te betrekken. Dit is herbevestigd in de brief van de
Minister voor VRO richting de provincies over de provinciale uitwerking van nationale
opgaven in de leefomgeving. Het gebiedsgericht afstemmen van vraag en aanbod van energie
(en opslag en conversie) kan zowel leiden tot optimaal ruimtegebruik als tot economisch
aantrekkelijke oplossingen voor industrie- en bedrijventerreinen, woningbouw en mobiliteit.
Provinciale/regionale energievisies kunnen hierbij helpen. Provincies stellen in afstemming
met gemeenten en netbeheerders een Provinciaal MIEK (Meerjaren Investeringsprogramma
Energie en Klimaat) op voor de programmering van regionale energie-infrastructuur
voor de middellange en langere termijn. Keuzes en afspraken uit het PEH worden hierin
meegenomen. Onderdeel van dit PMIEK is de borging van de energie-infrastructuur afspraken
in het omgevingsbeleid van provincies en gemeenten. In het voorjaar van 2023 wordt
in iedere provincie een eerste PMIEK opgeleverd.

7. Vervolg

De ter inzagelegging van het ontwerp-PEH volgt in de eerste helft van 2023. Daarvoor
vinden diverse momenten van afstemming plaats met provincies, gemeenten, netbeheerders
over de uitvoering. Deze partijen, aangevuld met maatschappelijke partijen zoals ontwikkelaars
of maatschappelijke organisaties worden uitgenodigd om te participeren. Tijdens de
terinzagelegging van het ontwerp-PEH kan iedereen die dat wil een zienswijze indienen.
Het definitieve PEH wordt verwacht in het vierde kwartaal van 2023.

Gebiedspecifieke uitwerking

Het PEH zal na vaststelling bovendien het ruimtelijke kader zijn voor projecten in
het nationale MIEK, projecten in de investeringsplannen van de landelijke netbeheerders
en energieprojecten van nationaal belang die al dan niet via de RCR worden uitgevoerd15. Na het vaststellen van het definitieve PEH zal bovendien via een gebiedsgerichte
aanpak proactief ruimte gezocht en gereserveerd worden voor toekomstige nationale
energie-infrastructuur rond de industriële clusters, o.a. voor grootschalige batterijen
en elektrolysers op land nabij de elektrische aanlandingen van wind op zee. De totstandkoming
van het PEH loopt bovendien parallel aan de start van het Programma NOVEX. De uitgangspunten
voor het PEH worden ook via het startpakket van programma NOVEX aan de provincies
meegegeven en tegelijkertijd kunnen de ontwikkelperspectieven in het programma NOVEX
input geven aan de uitvoeringsagenda van het PEH. Dat kan ook gaan om uitvoering van
andere opgaven in de ruimte uit het startpakket, zoals de landbouwtransitie of verstedelijking.
Bij het benoemen van nieuwe ontwikkelrichtingen in het PEH laat ik daarom voldoende
ruimte over voor maatwerk en gebiedspecifieke invulling.

Nationale beleidsagenda energiesysteem

Het kabinet voert door middel van meerdere programma’s en beleidsagenda’s regie op
de verduurzaming van het energiesysteem. Centraal daarin staat een kabinetsbrede visie
op de ontwikkeling van ons energiesysteem. Voor de zomer volgt het concept van het
NPE, dat een beeld van het energiesysteem in 2050 geeft en de verschillende ontwikkelpaden
en beleidsinzet daarnaartoe. In het voorjaar volgt vervolgens onder nadere het maatschappelijk
prioriteringskader ten behoeve van prioritering van netuitbreidingsinvesteringen,
een visie burgerparticipatie energietransitie, het Nationaal Programma Verduurzaming
Industrie en het versnellen van vergunningverlening. Ook de brieven over de aanvullende
maatregelen in het beleidsprogramma klimaat en een brief naar aanleiding van de motie
van de leden Segers en Marijnissen (Kamerstuk 36 200, nr. 31) over de publieke belangen bij de Nederlandse energievoorziening worden verwacht.
Deze brieven hangen samen en dragen bij aan onze inzet voor een geschikt energiesysteem
voor de verduurzaming van Nederland.

Andere belangrijke besluiten die ik heb genoemd in deze brief volgen later in 2023
en 2024:

• Kabinetsvisie burgerbetrokkenheid in de energietransitie (eerste helft 2023)

• Klimaatfonds: eerste allocaties voor onder meer energieinfrastructuur bij de publicatie
van de Voorjaarsnota (Kamerbrief met als bijlage reflectie vanuit het Planbureau voor
de Leefomgeving).

• Energie Infrastructuur Plan Noordzee 2050 (eind 2023) bevat onder meer het strategisch
beeld waar het kabinet energiehubs op zee verwacht, het realisatiepad voor de doorgroei
van windenergie op zee na 2030 en de toekomstige keuzes over de ruimtelijke inrichting
van de Noordzee.

• Programma VAWOZ 2031–2040 brengt opties voor aanlanding elektrisch en moleculen in
beeld. Programma VAWOZ start in het eerste kwartaal van 2023 en rondt naar verwachting
af in de eerste helft van 2025.

Andere transportmodaliteiten

Recent onderzoek in opdracht van het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat en
het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (waarvan het definitieve rapport in
het eerste kwartaal van 2023 verwacht wordt) gaat nader in op de implicaties van verwachte
importstromen van waterstofrijke energiedragers waaronder ammoniak. Dit betreft niet
alleen de import, maar ook opslag en doorvoer door ons land. Transport van waterstofrijke
energiedragers zoals ammoniak vindt op dit moment nog niet via een nationale buisleidinginfrastructuur
plaats en infrastructuur hiervoor is afgezien van het project in het kader van de
Deltacorridor ook nog niet in voorbereiding. Zo heeft het transport van nieuwe dragers
van energie ook impact op het transport van energie over weg, spoor en water. Hierover
ben ik met IenW in gesprek. In samenwerking met de Staatsecretaris van IenW zal ik
mij oriënteren op de betekenis hiervan voor onder andere de aanleg van buisleidinginfrastructuur,
en de algehele infrastructuur ten behoeve van andere transportmodaliteiten. Er is
vervolgonderzoek nodig hoe dergelijke transportstromen op een veilige wijze door ons
land plaats kunnen vinden.

Na definitieve vaststelling van het PEH blijf ik in gesprek over de vormgeving van
het ruimtelijke energiesysteem van de toekomst. Gezamenlijk zetten we stappen richting
de ruimtelijke vertaling van de verschillende opgaven. Dat doen we adaptief en iteratief.

Concreet betekent dit dat we de komende maanden onder regie van het Rijk met elkaar
leren, bijsturen, aanpassen en tot oplossingen komen, waarbij we ruimte geven aan
de gebiedsgerichte vertaling door provincies, gemeenten en andere belanghebbenden
in de verschillende regio’s.

De Minister voor Klimaat en Energie, R.A.A. Jetten

Mede namensDe Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, H.M. de Jonge