Brief regering : Standen van de Uitvoering
29 362 Modernisering van de overheid
Nr. 318
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 22 december 2022
In de kabinetsreactie op het rapport Werk aan Uitvoering (WaU) (Kamerstuk 29 362, nr. 290) is aan uw Kamer de toezegging gedaan dat uitvoeringsorganisaties een «Stand van
de Uitvoering» zullen opstellen om de aandacht voor de uitvoering structureel te versterken
en om de voortgang op de verschillende domeinen van de uitvoering te kunnen volgen.
Ook de kabinetsreactie op het rapport Ongekend Onrecht (Kamerstuk 35 510, nr. 4) en het rapport van de Tijdelijke Commissie Uitvoeringsorganisaties van de Kamer
(Kamerstuk 35 387, nr. 2) hebben het belang van de uitvoering en dienstverlening onderstreept.
Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) heeft meerdere
uitvoeringsorganisaties die belast zijn met de uitvoering van zeer divers beleid.
Niet al deze organisaties hebben direct contact met burgers en bedrijven. Zo werken
de Shared Services Organisaties met name voor de Rijksonderdelen. Omdat de WaU in
beginsel is gericht op verbetering van de dienstverlening aan burgers en bedrijven
is, alleen aan die organisaties die dat directe contact hebben, gevraagd een Stand
van de Uitvoering op te leveren. Voor komende jaren wordt bekeken of een uitbreiding
van organisaties wenselijk is.
Door de volgende organisaties binnen het domein Digitalisering die gelieerd zijn aan
BZK is een «Stand van de Uitvoering» opgesteld:
– De Rijksdienst voor Identiteitsgegevens (RvIG)1
– Logius2
In deze brief worden de rode draden geschetst van signalen en ervaren dilemma’s in
de uitvoering van beide organisaties. Tevens kom ik met deze brief tegemoet aan de
toezegging te rapporteren over de uitkomst van de inventarisatie van hardvochtigheden
in wet- en regelgeving op mijn beleidsterrein.
Hardvochtigheden
In bijlage 3 van de brief van de Minister van BZK «Acties kabinet bevorderen menselijke
maat wetten en regels» van 11 juli 2022 (Kamerstuk 35 510, nr. 102) is aangegeven dat BZK langs drie lijnen signalen heeft opgehaald over mogelijke
hardvochtigheden en daarover uw Kamer na de zomer zal informeren. Uit de analyse is
gebleken dat er geen significante signalen van hardvochtigheden aangaande de uitvoeringsorganisaties
binnen het beleidsdomein van BZK zijn. Over de volledige uitkomsten zal uw Kamer z.s.m.
worden geïnformeerd. De uitvoeringsorganisaties en de beleidsdirecties van BZK zullen
hun vinger aan de pols houden om mogelijk toekomstige hardvochtigheden te signaleren.
Een van mijn prioriteiten is digitale inclusie. Hierop zijn de afgelopen periode reeds
belangrijke resultaten behaald en hierop zal ik blijven inzetten om te zorgen dat
iedereen in staat zal zijn om (digitaal) zaken te doen met de overheid.
Rode draden uit de Standen van de Uitvoering
Uit de Standen van de Uitvoering van RvIG en Logius kunnen de volgende gemeenschappelijke
rode draden gedestilleerd worden, te beginnen met «Contact met burgers» gevolgd door
vier ervaren dilemma’s:
– Focus: goed en duurzaam
– Arbeidsmarkt en ambitie
– Samenwerking beleid en uitvoering
– Complexiteit versus in eenvoud
Op basis van de Standen van de Uitvoering van Logius en RvIG ben ik eerst zelf in
gesprek gegaan met Logius en RvIG en zijn de Standen van de Uitvoering vervolgens
ook in de driehoeksoverleggen besproken. RvIG en Logius zijn op basis van deze besprekingen
gekomen tot verdere aanscherpingen van de gesignaleerde dilemma’s. Deze aanscherpingen
zijn in het vervolg van deze brief in de kaders bij de dilemma’s opgenomen.
Ik zal de rode draden hieronder verder toelichten met specifieke voorbeelden, aangedragen
vanuit de organisaties, en zal hierop mijn reactie geven.
Tevens zal ik ingaan op de vraag hoe we de Standen van de Uitvoering verder op gaan
pakken.
Ik heb Logius en RvIG uitgenodigd om in de volgende Standen van de Uitvoering, die
zullen worden opgenomen in de respectievelijke jaarverslagen over 2022, meer scherpte
aan te brengen in die Standen van de Uitvoering zodat nog duidelijker wordt waar het
beter kan in de uitvoering en hoe de stakeholders zoals beleid en de politiek daaraan
kunnen bijdragen.
Contact met burgers
Beide uitvoeringsorganisaties hebben afgelopen periode gewerkt aan de verdere verbetering
van de communicatie naar burgers en bedrijven. Zo heeft RvIG alle algoritmes die gebruikt
worden recent openbaar gemaakt in een algoritmeregister op de website https://www.rvig.nl/over-rvig/algoritmeregister en is veel aandacht besteed aan eenvoudig taalgebruik en begrijpelijkheid van communiceren.
Hierdoor worden de diensten van het Rijk voor inwoners en bedrijven toegankelijker.
Het werk is daarmee niet af. De organisaties blijven komende jaren investeren in toegankelijkheid
door maatregelen op het gebied van (digitale) inclusie, communicatiestijlen en taalgebruik.
Daarnaast zijn binnen RvIG het Centraal Meldpunt Identiteitsfraude en het Meldpunt
Fouten Overheidsregistraties specifiek ingericht om maatwerk aan de burger te leveren.
Logius heeft een helpdesk voor vragen over DigiD en MijnOverheid.
Ik concludeer dat de uitvoeringsorganisaties binnen mijn beleidsterrein bezig zijn
met het verder verbeteren van hun dienstverlening aan burgers en bedrijven door in
te zetten op begrijpelijke taal, het opstellen van communicatieplannen en door te
investeren in digitale inclusie. Ik vind dit een positieve ontwikkeling, die ik met
belangstelling zal blijven volgen.
Dilemma 1 – Focus: goed en duurzaam
Beide uitvoeringsorganisaties geven aan dat er door gebrek aan focus druk ontstaat
op de uitvoering. Naast beleidsinitiatieven en wet- en regelgeving vereisen het beheer
en de continuïteit van de dienstverlening veel tijd, geld en aandacht. Er is al veel
vernieuwing gepland op meerjarige programmering om waarde toe te voegen. In de praktijk
komen er daarnaast veel nieuwe en vaak weinig integrale opdrachten op de uitvoering
af. Dit zorgt voor complexiteit in de realisatie en maakt dat het werken aan duurzame
oplossingen onder druk staat.
Aanscherping Logius bij dilemma 1 Focus: goed en duurzaam
De «uitvoering» moet de continuïteit van de dienstverlening voor ogen houden zodat
voorzieningen als DigiD en de Berichtenbox nu en in de toekomst steeds beschikbaar
zijn. Dit kost echter veel tijd, geld en aandacht, terwijl «politiek» en «beleid»
met name gericht zijn op vernieuwing (de werkagenda en het programmeringsplan GDI).
Een voorbeeld dat het werken aan duurzame oplossingen onder druk staat, is de vernieuwing
van het IT-fundament bij Logius. Die moet ervoor zorgen dat de dienstverlening actueel,
flexibel en wendbaar blijft en dat de continuïteit gewaarborgd blijft. Logius kan
dit beheerst doen en ook beheerst live zetten, maar moet door druk van haar omgeving
wel plannen op scenario’s zonder tegenvallers. Als het een keer tegenzit door technische
knelpunten zoals in dit voorjaar (zie betreffende Kamerbrieven3), komt er direct extra druk door afhankelijkheden met de planning van vernieuwingstrajecten.
Dit kost veel tijd aan uitleg, ambtelijk afstemming en extra rapportages, wat bovendien
afleidt van het werken aan het vernieuwen van het IT-fundament.
Om in de komende jaren de benodigde focus aan te brengen, heb ik aan uw Kamer de Werkagenda
Waardengedreven Digitalisering gezonden. Hierin staan voor de komende jaren de prioriteiten
beschreven, wat ertoe moet leiden dat er minder dan voorheen ad hoc prioriteiten richting
de uitvoeringsorganisaties worden gebracht en die uitvoeringsorganisaties hun eigen
werk ook meerjarig kunnen plannen. In de uitvoering van de werkagenda moeten concrete
of nieuwe projecten via een uitvoeringstoets wel steeds worden getoetst op hun implementatie-
en uitvoeringsconsequenties en budgettaire consequenties.
Dilemma 2 – Arbeidsmarkt en ambitie
Nagenoeg alle uitvoeringsorganisaties signaleren krapte op de arbeidsmarkt. Dit geldt
het meest voor de organisaties die opereren in het ICT-werkveld, zoals Logius en RvIG.
Het lukt deze organisaties niet om alle posities met IT-profielen te vullen, waardoor
de gestelde doelen en ambities in de toekomst niet volledig gehaald kunnen worden.
Het tekort aan ICT-personeel is een landelijk probleem dat zowel binnen als buiten
de overheid speelt. Dit zorgt ervoor dat organisaties met elkaar moeten concurreren
om de schaarse capaciteit.
Aanscherping RvIG bij dilemma 2 Arbeidsmarkt en ambitie
Het lukt RvIG niet om alle posities, in het bijzonder die met IT-profielen, te vullen
of op voldoende niveau te vullen. Ongeveer 15 procent van de functies is op dit moment
niet ingevuld. RvIG is mede daardoor voor een groot deel van het werk afhankelijk
van externe inhuur: kritische programma’s worden geleid door externen. Bijkomend probleem
is dat toeleveranciers als gevolg van diezelfde krapte op de arbeidsmarkt stelselmatig
niet, of niet tijdig, kunnen leveren. Deze leveranciersproblematiek heeft ertoe geleid
dat programma’s van RvIG op dit moment op onderdelen moeite hebben met het afgeven
van planningen.
De krapte op de arbeidsmarkt is een breed maatschappelijk probleem, waarbij de schaarse
capaciteit verdeeld moet worden over de verschillende sectoren. Daarbij is het niet
alleen van belang om personeel te werven, maar ook om deze aan de organisaties te
blijven binden door de medewerkers goede ontwikkelperspectieven te bieden. Inhuur
van externen is hierbij in sommige situaties onvermijdbaar. Daarnaast is het van belang
om realistische ambities te formuleren waarbij rekening wordt gehouden met de uitvoerbaarheid.
Tot slot is het van belang dat het werk zo slim mogelijk wordt ingericht en dubbelingen
zoveel mogelijk worden voorkomen.
Dilemma 3 – Samenwerking beleid en uitvoering
Samenwerking tussen beleid en uitvoering is essentieel en binnen het programma WaU
een belangrijk verbeterpunt om te komen tot een betere uitvoering. In de afgelopen
periode is hieraan hard gewerkt, maar ook is geconstateerd dat er nog veel te verbeteren
is. Vooral op het gebied van wet- en regelgeving die ondersteund moet worden met ICT,
is er sprake van een kloof tussen kennis en kunde van de betrokken actoren. Beleidsmakers
en juristen kennen vaak de taal en de wereld van de ICT-ontwerpers niet, waardoor
de beoogde producten of oplossingen niet altijd technisch haalbaar zijn of niet efficiënt
blijken te zijn. Een oplossingsrichting kan zijn dat beleid zich richt op wat er gevraagd
wordt, zodat de uitvoering zich kan richten op de manier waarop en wanneer dit geregeld
kan zijn.
Aanscherping Logius bij dilemma 3 Samenwerking beleid en uitvoering
De samenwerking tussen beleid en uitvoering is essentieel. Uitgangspunt daarbij is
dat beleid aangeeft wat er moet gebeuren en de uitvoering invult hoe dat vorm krijgt.
Dit borgt een goede wisselwerking tussen beleid en uitvoering, tussen het wat en het
hoe. In de praktijk loopt het soms anders, zoals bij de totstandkoming van het stelsel
toegang. Hier heeft beleid een doelarchitectuur voor het domein Toegang opgesteld
waarbij al een eerste opzet van de functioneel/technische invulling wordt gegeven.
Hierdoor ontstaat minder ruimte voor Logius om haar expertise en ervaringsdeskundigheid
in te brengen en kan Logius minder goed voortbouwen op wat er al is aan architectuur
en technische bouwstenen.
Geconcludeerd kan worden dat zowel vanuit beleid als vanuit uitvoering geïnvesteerd
moet worden in de dialoog. De (bestuurlijke) driehoeksoverleggen dragen daaraan in
grote mate bij en zijn voor de genoemde organisaties ingericht.
Daarnaast is het van groot belang dat bij beleidsvoornemens goed en tijdig wordt nagedacht
over de gevolgen voor de uitvoering en dat in deze fase ook al samen met de uitvoering
opgetrokken wordt, zoals ook in het kader hierboven aan de orde komt. De zogenoemde
uitvoeringstoetsen zijn hierbij een belangrijk instrument, waarmee steeds meer ervaring
wordt opgedaan. Ook is het van belang om tijdig na invoering van nieuwe wet- en regelgeving
te bezien of er zich in de uitvoering geen knelpunten voordoen, middels de zogenoemde
invoeringstoets. BZK heeft met de invoeringstoetsen nu nog geen ervaring, maar zal
in de komende maanden hiervoor een aantal pilots inrichten. Tot slot draagt ook de
verdere professionalisering van de eigenaarsrol binnen BZK bij aan betere samenwerking,
doordat deze rol zich ook richt op het functioneren van de afzonderlijke driehoeken
bij de genoemde organisaties.
Dilemma 4 – Complexiteit versus in eenvoud
In de uitvoering moet worden gezocht naar de juiste balans tussen enerzijds het structureel
vastleggen van verantwoordelijkheden en het bieden van transparantie, en anderzijds
dit niet te gedetailleerd te doen. Door alles dicht te regelen worden de wet en de
uitvoering complex en inflexibel. Daarnaast bestaat de neiging om alle mogelijke situaties
in de digitale wereld af te vangen waar dit in de fysieke wereld niet altijd gebeurt.
Dit levert een complex geheel op en drijft ons verder af om het «in eenvoud» te doen.
Aanscherping RvIG bij dilemma 4 Complexiteit versus in eenvoud
Om autoriteit en regisseur van het veilig en betrouwbaar gebruik van identiteitsgegevens
te kunnen zijn en om als stelselverantwoordelijke grip te houden op het stelsel van
reisdocumenten heeft RvIG op dit moment niet de juiste bevoegdheden. Bij gemeenten
vindt toezicht momenteel plaats naar aanleiding van de zelfevaluaties. De verantwoordelijkheid
voor het volgen van wet- en regelgeving en het inrichten van adequate processen ligt
bij de burgemeester van elke gemeente. De Minister is bevoegd om nader onderzoek bij
gemeenten te doen, maar dit is niet vastomlijnd. Met de huidige manier van toezicht
bestaat de kans dat gemeenten alleen de verplichte zelfevaluatie gedaan hebben, maar
dat er geen goed zicht is op de gedane verbeteringen. Het huidige systeem van toezicht
is daarom nu niet voldoende toereikend waardoor het niet volgen van procedures, fouten
en misbruik gepleegd door ambtenaren onopgemerkt blijft (indachtig de Kamerbrieven
over fraude en fouten van 8 juli jl.4 en 8 november jl.5). Een verbeterd toezicht zou bijvoorbeeld meer inzicht geven in de kwaliteit van
gegevens en processen als ook een betere naleving van verplichte maatregelen bij uitgevende
instanties.
Ik constateer dat de complexiteit van de uitvoering in relatie tot de krapte op de
arbeidsmarkt voor extra druk zorgt op de uitvoering. Om die reden is het noodzakelijk
dat «in eenvoud» een uitgangspunt is voor alle betrokkenen en dat tegelijkertijd uitvoeringsorganisaties
meer op de langere termijn worden gestuurd. Zodoende worden ad hoc vragen minder bepalend
voor de focus van die uitvoeringsorganisaties. De Werkagenda Waardengedreven Digitalisering
moet hieraan een belangrijke bijdrage leveren. Ten aanzien van het voorbeeld van RvIG
over identiteitsfraude bij paspoortuitgifte heb ik uw Kamer reeds eerder in de genoemde
Kamerbrieven geïnformeerd over onder andere de intensivering van toezicht door uitgevende
instanties vaker te laten bezoeken door RvIG. Ook heb ik aanpassing van de wet- en
regelgeving aangekondigd om meer mogelijkheden te creëren om databestanden te controleren
op juistheid van gegevens.
Vervolg Standen van de Uitvoering
De komende periode worden deze eerste Standen van de Uitvoering afzonderlijk besproken
in de bestuurlijke driehoeksoverleggen per uitvoeringsorganisatie. Zo kunnen de knelpunten
nader worden geïnventariseerd en oplossingsrichtingen worden bezien. Daarnaast worden
bijeenkomsten georganiseerd voor de uitvoeringsorganisaties van BZK om per organisatie
de stand van uitvoering te bespreken en te komen tot synergie. Zodoende kunnen de
uitvoeringsorganisaties kennisnemen van relevante aspecten voor hun uitvoering en
kan kennis en ervaring worden gedeeld, overeenkomstig de werkwijze van het Netwerk
van Publieke Dienstverleners (het samenwerkingsverband van de Handvestgroep Publiek
Verantwoorden, Manifestgroep, Klein Lef en de Rijksbrede Benchmarkgroep). Op deze
manier kan het instrument Stand van de Uitvoering zich verder ontwikkelen, zodat het
een structurele bijdrage kan leveren aan de verdere verbetering van de publieke dienstverlening
van BZK.
Zoals eerder aangegeven zal worden bezien of de reikwijdte van het aantal uitvoeringsorganisaties
waarvoor een Stand van de Uitvoering wordt opgesteld, verder zal worden uitgebreid.
De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
A.C. van Huffelen
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
A.C. van Huffelen, staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties