Brief regering : Resultaten onderzoek hardvochtigheden in wet- en regelgeving OCW

Nr. 181
BRIEF VAN DE MINISTERS VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP EN VOOR PRIMAIR EN VOORTGEZET
ONDERWIJS EN DE STAATSSECRETARIS VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 22 december 2022

Wet- en regelgeving behoren dienstbaar te zijn aan de samenleving. De toeslagenaffaire
heeft echter laten zien dat sommige regelgeving de burger niet alleen niet dient,
maar ook daadwerkelijk kan schaden. Met de motie van de leden Ploumen en Jetten heeft
uw Kamer daarom het kabinet verzocht een uitgebreide inventarisatie te maken van de
terreinen waarop dergelijke hardvochtige wetgeving voorkomt.1 Ook wij hebben deze opdracht opgepakt en de wet- en regelgeving waarvoor wij verantwoordelijk
zijn, tegen het licht gehouden. Met deze brief informeren wij u over de resultaten
hiervan.

Inventarisatie van mogelijk hardvochtige OCW-wet- en regelgeving

De inventarisatie naar hardvochtige OCW-wet- en regelgeving is gestart met een uitvraag
binnen het ministerie, inclusief de organisaties die deze regelgeving uitvoeren of
handhaven.2 De uitvraag is bewust breed gehouden; we hebben degenen die zich dagelijks bezighouden
met OCW-wet- en regelgeving gevraagd of zij weleens (toepassing) van wetgeving hebben
meegemaakt waarvan zij pijn in hun buik kregen (het zogenaamde «buikpijncriterium»)
of waar zij procedureel ernstige vraagtekens bij hadden. Tegelijkertijd zijn ook diegenen
waar deze regelgeving uiteindelijk op van toepassing is (burgers, scholen, (culturele)
instellingen) gevraagd voorbeelden van wetten, regels of situaties door te geven waardoor
zij volgens hen buitensporig in de knel komen.3 Deze interne en externe bijdragen hebben geleid tot een lijst van 88 knelpunten.
We hebben deze lijst als bijlage bijgevoegd bij deze brief.

Gedurende de volgende fase van de inventarisatie is door ons onderzocht in hoeverre
de aangedragen knelpunten in wet- en regelgeving ook daadwerkelijk hardvochtig uitpakken
voor burgers. Deze analyse heeft plaatsgevonden aan de hand van een kader gebaseerd
op de werkdefinitie van hardvochtige effecten waartoe onderzoeksbureau Panteia in
samenwerking met MUZUS en VU Amsterdam is gekomen.4 Met dit kader5 is een objectievere vertaling gemaakt van het eerder genoemde buikpijncriterium.
U vindt in de bijlage bij deze brief een nadere duiding van de verschillende criteria
van dit kader.

De aan de hand van dit kader als hardvochtig beoordeelde wet- en regelgeving, of de
uitvoering daarvan, is vervolgens onderverdeeld in «hardvochtig» of «werkt in individuele
gevallen mogelijk hardvochtig uit». Indien een knelpunt in het geheel niet als hardvochtig
is beoordeeld, betekent dit nadrukkelijk niet dat wij van mening zijn dat de bijbehorende
wet- of regelgeving geen onwenselijke (onbedoelde) nadelige effecten kan hebben voor
de burger. Om deze reden zullen wij via het programma OCW Open6 onderzoeken of en zo ja, welke vervolgacties van ons of van de regering worden verlangd
om deze knelpunten in wet- en regelgeving aan te pakken.

Resultaten

De inventarisatie heeft uiteindelijk vijftien hardvochtigheden opgeleverd. Drie daarvan
zijn in algemene zin hardvochtig. Twaalf daarvan betreffen knelpunten die in individuele
gevallen een hardvochtige uitwerking kunnen hebben. Dit betekent dat wij in deze gevallen
van mening zijn dat de gevolgen van deze specifieke wet- en regelgeving het leven
van de betrokken burger kunnen ontwrichten en dat deze gevolgen niet in verhouding
staan tot het doel van die wet- en regelgeving.

Zeven van deze hardvochtigheden liggen op het gebied van studiefinanciering. De gevolgen
van deze wetgeving zijn financieel van aard en kunnen, onder omstandigheden, de bestaanszekerheid
van de burger in het geding brengen. Het gaat hierbij veelal om (grootschalige) processen
waarbij weinig ruimte bestond om naar de individuele situatie van de student of de
debiteur te kijken.

Vier van deze hardvochtigheden zijn reeds opgelost door middel van nieuwe, door DUO
te hanteren beleidslijnen.7 Zo legde DUO tot voor kort standaard een bestuurlijke boete op van 50% bij misbruik
van de uitwonendenbeurs. In de wet is opgenomen dat de boete ten hoogste 50% bedraagt.
Dit kon in individuele gevallen een hardvochtige uitwerking hebben. De tweede hardvochtigheid
ziet op het feit dat de achterstallige studieschuld, bedoeld in artikel 6.8 WSF 2000,
na een minnelijke schuldsanering niet werd kwijtgescholden. Dit gebeurt wel na een
wettelijke schuldsaneringsregeling. Dit pakte hardvochtig uit, omdat de achterstallige
studieschulden evident samenhangen met de andere problematische schulden die aanleiding
waren voor de schuldsanering. Inmiddels scheldt DUO ook bij een minnelijke schuldsaneringsregeling
de achterstallige schuld kwijt na afloop van de regeling. Ten derde vaardigt DUO geen
nieuwe dwangbevelen meer uit bij het CJIB als de debiteur te maken heeft met meerdere
dwangbevelen. Dit stond namelijk niet in verhouding tot het doel – het innen van de
achterstallige schuld. Tot slot hebben studenten die een eerste of afgeleide verblijfsvergunning
hebben onder de beperking niet-tijdelijke humanitaire gronden in verband met een medische
behandeling sinds een wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 geen aanspraak meer op
studiefinanciering. Dit kan een ontwrichtende uitwerking hebben. Het heeft consequenties
voor de opleiding en loopbaan van de student, waarvoor geen rechtvaardiging (of reden)
lijkt te bestaan. In afwachting van een aanpassing van het BSF 2000 op dit punt, is
de uitvoeringspraktijk al wel aangepast.

Eén hardvochtigheid wordt opgelost met het wetsvoorstel herinvoering basisbeurs hoger
onderwijs.8 De beoogde inwerkingtredingsdatum van deze wijziging is 1 januari 2024. Deze hardvochtigheid
ziet op het feit dat de bijverdiengrens voor mbo’ers geen rekening houdt met het actuele
inkomen. Hierdoor krijgt een student mogelijk te weinig studiefinanciering. Dit gevolg
staat niet in verhouding tot het doel van de regeling – het voorkomen dat studenten
die het niet nodig hebben financiële steun ontvangen. Met het wetsvoorstel herinvoering
basisbeurs hoger onderwijs komt deze regeling te vervallen.

Naar de oplossing van één hardvochtigheid wordt momenteel onderzoek gedaan.9 Dit betreft een knelpunt waarbij er situaties zijn waarin kwijtschelding van de studieschuld
gewenst is en dit niet mogelijk is. Er wordt onderzoek gedaan naar de uitbreiding
van de kwijtscheldingsmogelijkheden en de mogelijkheden om meer maatwerk te verlenen
in het algemeen.

Een laatste hardvochtigheid op het terrein van studiefinanciering vereist interdepartementale
afstemming.10 Er heerst namelijk enige onduidelijkheid over de taakverdeling tussen de Belastingdienst
en DUO bij de vaststelling van de omvang van het buitenlands inkomen. Dit kan leiden
tot een te hoge draagkrachtberekening voor debiteuren en een te lage aanvullende beurs
voor studenten. Er zijn reeds stappen ondernomen in het kader van de interdepartementale
afstemming. Over de voortgang van de aanpak van deze twee laatst genoemde hardvochtigheden
wordt Uw Kamer nader geïnformeerd in het voorjaar van 2023.

De overige acht hardvochtigheden betreffen het funderend onderwijs. Vijf van deze
hardvochtigheden betreffen situaties betreffende leerlingen die bijzondere zorgbehoeften
hebben.11 Ons onderwijssysteem is bedoeld om alle leerlingen een plaats te geven in het onderwijs.
Het komt echter voor dat leerlingen thuiszitten. Zo is tijdens de in het kader van
deze inventarisatie verrichte internetconsultatie bijvoorbeeld verschillende malen
naar voren gebracht dat (ouders van) hoogbegaafde leerlingen om verscheidene redenen
geen goed passende onderwijsplek aangeboden (menen te) krijgen. Er is daarbij sprake
van diverse en vaak complexe problematiek. De oorzaak van het thuiszitten betreft
regelmatig een verschil van inzicht over welk aanbod voldoende passend is. Dat wil
niet zeggen dat er geen verbeteringen mogelijk zijn. Wij sturen uw Kamer in 2023 een
brief over de maatregelen die we rondom hoogbegaafdheidsonderwijs in het funderend
onderwijs willen nemen. Verder werken we aan het tegengaan van thuiszitten, conform
de afspraak in het coalitieakkoord dat we het aantal onnodige thuiszitters naar nul
terugbrengen. Hiervoor hebben we onder andere een wetsvoorstel in voorbereiding, dat
daaraan een bijdrage levert.

In individuele gevallen kan de regelgeving desalniettemin hardvochtig uitpakken voor
leerlingen. Bijvoorbeeld wanneer bekostigingsregels zouden verhinderen dat leerlingen
een passende onderwijsplek krijgen. Als dat voorkomt, is de oorzaak van het thuiszitten
gelegen in de rigiditeit van regels, zonder dat daar afdoende rechtvaardiging voor
te geven is. Het experiment onderwijszorgarrangementen, dat op 1 januari 2023 van
start gaat, onderzoekt of en op welke wijze jongeren met complexe zorgbehoeften (als
gevolg van cognitieve beperkingen, medische of psychische problemen, lichamelijke
beperkingen of een beperkte sociaal-emotionele ontwikkeling) door maatwerk onderwijs
kunnen ontvangen, door een grondslag te geven om af te mogen wijken van bepaalde bekostigingsvoorwaarden.
Op basis van dit experiment zal worden gewerkt aan wetgeving die de hardvochtigheden
op dit terrein wegneemt. Gedurende de looptijd van het experiment kunnen scholen die
deelnemen aan het experiment reeds afwijken van regels die momenteel mogelijk knellend
werken.

Eén andere hardvochtigheid betreft de regel dat leerlingen in het voortgezet speciaal
onderwijs met uitstroomprofiel dagbesteding de school moeten verlaten zodra zij twintig
jaar oud worden. Het feit dat een vrijstellingsmogelijkheid ontbreekt, knelt hier.
Momenteel onderzoeken wij hoe deze vrijstellingsmogelijkheid kan worden vormgegeven.12 Een andere hardvochtigheid betreft de limitatieve opsomming van gevallen waarvoor
een voorziening voor het volgen van onderwijs kan worden verstrekt.13 Er wordt momenteel dan ook gewerkt aan een aanpassing van het Uitvoeringsbesluit
onderwijsvoorzieningen voor jongeren met een handicap om dit limitatieve karakter
te wijzigen. De laatste hardvochtigheid betreft de mogelijkheid van nieuwkomers om
tot het praktijkonderwijs te worden toegelaten (dit kan pas nadat zij een jaar het
reguliere onderwijs hebben gevolgd). Verkend wordt op welke manier dit het meest passend
kan worden opgelost.14 Uw Kamer wordt in het voorjaar van 2023 nader geïnformeerd over de wijze waarop deze
knelpunten zullen worden aangepakt en over de planning van de betreffende wetgevingstrajecten.

Vervolg

Deze inventarisatie, en het bereiken van een oplossing voor de nu gesignaleerde hardvochtigheden,
is uiteraard niet het eind van het verhaal. Bij het maken van wet- en regelgeving
moet de burger altíjd centraal staan. Deze inventarisatie heeft weliswaar veel informatie
opgeleverd, maar niet gezegd is dat daarmee ook álle mogelijke knelpunten in onze
wet- en regelgeving in kaart zijn gebracht. We blijven daarom alert op signalen die
wij daarover ontvangen vanuit ons departement en vanuit de samenleving en zullen die
voortvarend oppakken. Zowel departementaal als interdepartementaal zijn er bovendien
procedures in gang gezet die ervoor moeten zorgen dat onbedoelde negatieve gevolgen
van wet- of regelgeving zo snel mogelijk onderkend worden én dat daar actie op wordt
ondernomen. Het herziene Beleidskompas, bijvoorbeeld, ondersteunt beleidsmakers en
wetgevingsjuristen om de beleidsvoorbereiding zo zorgvuldig mogelijk in te richten.
Door toepassing van het Beleidskompas, en samen met de relevante andere trajecten,
zoals Werk aan Uitvoering15 en Ambtelijk vakmanschap, wordt de beleidsvoorbereiding structureel versterkt. De
invoeringstoets zal eveneens bijdragen aan het vroegtijdig signaleren van knelpunten
in wet- en regelgeving.

Wij streven ernaar een lerende organisatie te zijn die luistert naar de ervaringen
van de mensen waar wij voor werken, ook als deze negatief zijn. Als onze wet- of regelgeving
niet werkt zoals deze bedoeld is, willen we dat mensen zich vrij voelen om dit aan
te kaarten en dat wij ons ontvankelijk en wendbaar kunnen tonen in het oppakken hiervan.
Zo zorgen we ervoor dat we een betrouwbare overheidsorganisatie zijn en blijven, die
werkt vóór Nederland.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
R.H. Dijkgraaf

De Minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs, A.D. Wiersma

De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
G. Uslu