Brief regering : WODC-rapport 'Koers bepalen'

Nr. 387
BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 20 december 2022

In de strijd tegen de georganiseerde ondermijnende criminaliteit scherpen we de aanpak
steeds verder aan. Daarom is een belangrijk onderdeel het voortdurend gezamenlijk
met de partners leren, toepassen van wetenschappelijke kennis, bijsturen waar nodig
en versterken. Vanuit deze aanpak is bij de start van de versterkingsprogramma’s in
2019 aan het WODC gevraagd een actiegericht evaluatieonderzoek uit te voeren, met
als doel tijdens de uitvoering de betrokken partners te ondersteunen bij het leren
en evalueren van de organisatie en de aanpak. In de afgelopen jaren is op deze wijze
een bijzonder en waardevol onderzoek verricht, waarin met dank aan de onderzoekers
gedurende de volledige looptijd van de uitvoering tussentijds lessen aan de projecten
zijn teruggegeven. Het eindrapport van de evaluatie geeft een omvattend beeld van
ervaringen met en de ervaren impact van de versterking van de aanpak van georganiseerde,
ondermijnende criminaliteit die in 2019 is ingezet.

Het onderzoek is in opdracht van het WODC uitgevoerd door de Universiteit Maastricht
en Erasmus Universiteit Rotterdam. Om de leerervaringen en lessen uit de versterkingsbeweging
inzichtelijk te maken, hebben de onderzoekers dertien projecten geselecteerd om van
nabij te volgen, voorafgaand een enquête gedaan over de verwachtingen van de versterkingsbeweging
en vele interviews afgenomen. In mei 2021 is een tussenrapportage afgerond, waarin
een formele weergave van de inzichten van de onderzoekers tot dat moment zijn opgenomen.
De lessen uit de tussenevaluatie hebben de partners geholpen in de uitvoering van
de lopende versterkingsprogramma’s. Ook heeft de tussenrapportage veel algemene inzichten
en aanknopingspunten opgeleverd voor de versterkingsbeweging in zijn geheel. Die inzichten
en aanknopingspunten zijn betrokken bij de programmatische aanpak vanuit het breed
offensief tegen ondermijnende criminaliteit.

Het eindrapport «Koers bepalen. Over de lessen van de versterking aanpak georganiseerde
drugscriminaliteit» beschrijft de conclusies van de onderzoekers over de wijze waarop
de versterking van de aanpak van georganiseerde criminaliteit in de periode 2019 tot
en met 2021 werd vormgegeven. Op basis van de bevindingen doen de onderzoekers de
oproep tot herbezinning op een aantal uitgangspunten. Een aantal fundamentele ontwikkelingen
sluit aan bij de herijking die, zoals in deze brief beschreven, reeds in gang is gezet.
Overige uitgangspunten over onderliggende problematiek of de gekozen aanpak vragen
om een strategisch gesprek met betrokken partners. Dit betreft daarom een beknopte,
eerst beleidsreactie. Ik zal over deze conclusies uit het rapport met de partners
nog uitgebreid het gesprek voeren om te reflecteren op de aanbevelingen en uw Kamer,
na afstemming met hen, hier nader over informeren. Hierbij bied ik uw Kamer het eindrapport
aan.

Bevindingen

De onderzoekers concluderen dat in het kader van de versterking van de aanpak van
ondermijnende criminaliteit door veel mensen enthousiast en met veel betrokkenheid
wordt samengewerkt om barrières op te werpen tegen ondermijnende criminaliteit en
slimmere interventies te ontwikkelen en uit te voeren. De noodzaak om georganiseerde
criminaliteit aan te pakken via verschillende sporen wordt breed onderkend. Met de
versterkingsgelden is een ontwikkeling bekrachtigd die eerder al op gang was gekomen
en ondanks de tijdelijkheid van de financiering, die in beginsel voor drie jaar was,
is er in relatief korte tijd veel in gang gezet.

Tegelijkertijd blijkt het zeer moeilijk om in de praktijk van de aanpak duurzame vormen
van samenwerking op te zetten. In de beschrijving van hun analyses beginnen de onderzoekers
op projectniveau en breiden zij vervolgens uit naar de beleids- en bestuurlijke omgeving
waarbinnen de projecten zijn uitgevoerd en de versterkingsbeweging in zijn geheel.
De onderzoekers schetsen zes grote uitdagingen op het terrein van:

– capaciteit en competenties: met name het effect van het projectmatig en tijdelijk karakter van de middelen wordt
gevoeld, de kleinere gemeenten hebben moeite om cruciale expertise te verbinden aan
projecten en een intensivering in de aanpak leidt tot een verhoging van de caseload
bij instanties in de keten;

– draagvlak: het probleembesef is toegenomen en meer partijen zijn doordrongen van het feit dat
men in samenwerkingsverbanden van elkaar afhankelijk is. Tegelijkertijd blijkt het
fundament onder het enthousiasme voor de aanpak betrekkelijk smal te zijn en worden
projecten gedragen en naar een hoger niveau getild door een relatief kleine groep,
zeer gemotiveerde en betrokken personen;

– grenzen verleggen, en bewaken: op innovatie gerichte projecten hebben zowel behoefte aan grensverleggers als grensbewakers,
waarbij een verstoring in het evenwicht de dynamiek van een samenwerkingsverband kan
aantasten. Het vinden van die balans tussen innoveren en experimenteren en het bewaken
van de juridische en ethische grenzen is uiterst belangrijk;

– integraal samenwerken: daar waar men een breed gedeelde wens heeft om de aanpak van ondermijnende criminaliteit
over de volle breedte integraal in te zetten, heeft men tegelijkertijd te hoge verwachtingen
op dit vlak bij de start van de versterkingsbeweging. Daarnaast boeten publiek-private
samenwerkingsverbanden aan kracht en dynamiek in zodra publieke partijen daarin te
nadrukkelijk de boventoon voeren. Het streven naar integraliteit kan leiden tot uiterst
complexe governance-structuren;

– manoeuvreren in de Nederlandse overlegcultuur: diverse projecten in de aanpak zijn complex vormgegeven. Netwerkvorming dient geen
doel op zichzelf te worden;

– leren in de versterkingsbeweging: over de projecten heen is sturing en coördinatie nodig om het leren verder te brengen
en het leervermogen van organisaties te vergroten.

Overstijgende conclusies en aanbevelingen

Afsluitend bieden de onderzoekers aan het beleid en de uitvoeringspraktijk een aantal
concrete handreikingen om de aanpak van georganiseerde drugscriminaliteit te verbeteren
en te verfijnen en doen zij een oproep om deze aanpak op een aantal fundamentele punten
te herijken. Zij zijn van mening dat de resultaten van het onderzoek uitnodigen tot
een nieuwe koersbepaling.

De aanpak van georganiseerde en ondermijnende criminaliteit wordt volgens de onderzoekers
al decennia volgens vaste uitgangspunten en strategieën vormgegeven, die zelf nauwelijks
ter discussie staan. Dit hoeft geen drastische breuk met het verleden te betekenen,
maar het verdient aanbeveling om een aantal uitgangspunten over zowel het onderliggende
probleem als de aanpak ervan te herijken. Met betrekking tot het herijken van de uitgangspunten
ten aanzien van het probleem, wordt allereerst gesteld dat de kijk verder kan worden
verbreed ten aanzien van de huidige focus op druggerelateerde criminaliteit. Verder
wordt gesteld dat het fundament van de aanpak te sterk op Nederland is gericht en
grensoverschrijdende samenwerking en analyse weliswaar in ontwikkeling is, maar nog
onderbenut blijft. Aansluitend hierop adviseren de onderzoekers de term ondermijning
los te laten.

Met betrekking tot het herijken van de uitgangspunten ten aanzien van de aanpak, wordt
allereerst gesteld dat de mantra van integraliteit moet worden losgelaten. De discussie
zou zich volgens de onderzoekers moeten richten op de inhoud en de doelstellingen
die met specifieke interventies worden beoogd, eerder dan het streven om alles met
elkaar te verbinden. De doelstellingen dienen te bepalen welke partijen met elkaar
om tafel gaan, en niet andersom. Verder is het de onderzoekers opgevallen dat de rol
van het OM in de versterkingsbeweging minder zichtbaar is geweest dan op voorhand
was verwacht. Afsluitend wordt opgeroepen om, in het licht van de conclusie over het
gebrek aan deskundigheid, te reflecteren op de meest geëigende wijzen om het werken
bij de overheid aantrekkelijker te maken.

Beleidsreactie

Het eindrapport geeft een omvattend beeld van de versterking van de aanpak van ondermijnende
criminaliteit, door het volgen van de dertien projecten over een lange onderzoeksperiode
(2019-2021). De actiegerichtheid van het onderzoek heeft de afgelopen jaren een waardevolle
bijdrage geleverd aan het leren van de partners, die tussentijds lessen konden benutten
in de uitvoering. Ook biedt het onderzoek nuttige inzichten die een bijdrage kunnen
leveren aan de verdere ontwikkeling van de brede aanpak.

Ik herken de geschetste conclusie dat de bewustwording rondom het thema fors is toegenomen
en de noodzaak om georganiseerde criminaliteit vanuit verschillende domeinen stevig
aan te pakken ondertussen breed is onderkend.

De versterkingsprogramma’s hebben de ontwikkeling die eerder op gang is gekomen bij
publieke en private partners verder bestendigd. In de eerste jaren was de strategie
er nadrukkelijk op gericht om de kracht van de regio’s te activeren en te versterken.
Voor die periode was er bovendien vooral incidenteel geld beschikbaar, wat een effect
heeft gehad op de versterkingsprogramma’s. Sindsdien hebben partners in de regio’s
een mooie ontwikkeling doorgemaakt, die nu bovendien met de komst van structurele
middelen geborgd kan worden. Onderdeel van die ontwikkeling is dat steeds beter wordt
bepaald welke partners binnen het RIEC-verband nodig zijn om een vraagstuk doelgericht
aan te pakken. De regio’s hebben de aanbevelingen uit de tussenrapportage van het
onderzoek bij het opstellen van de plannen voor deze borgingsfase benut. De aanpak
heeft zich de afgelopen periode ontwikkeld tot een breed offensief, van lokaal tot
internationaal. Daarbij zijn voorkomen, het verstoren van het verdienmodel, het doorbreken
van criminele machtsstructuren en bestraffen en beschermen de hoofdlijnen.

De beschikbaarheid van structurele middelen voor de periode vanaf 2022 biedt de regionaal
samenwerkende partners de randvoorwaarden om benodigde expertise aan te trekken en
vast te houden. Met de komst van structurele financiering en daarmee ook de mogelijkheid
om organisaties duurzaam te versterken is de aandacht verschoven van de tijdelijke
aard naar een brede impact over de gehele linie. Daarin heeft het programma DG Georganiseerde
en ondermijnende criminaliteit (DGO) een rol als transparante «spelverdeler» rondom
de inhoudelijke programmering en vormgeving van een bestendige aanpak. DGO heeft tevens
een rol in het versterken en verrijken van het netwerk van betrokken publieke en private
partners in de aanpak.

Ik ben er scherp op dat complexe structuren en samenwerkingsverbanden de actiegerichtheid
van de aanpak kunnen beperken. Daar moeten we gezamenlijk met de partners permanent
oog voor hebben en moeten we ingrijpen waar nodig. Het Strategisch Beraad Ondermijning
(SBO) is dé strategische tafel waar de aanpak van georganiseerde, ondermijnende criminaliteit
vanuit verschillende overheden vorm krijgt en waar signalen en kennis gebundeld kunnen
worden. In het SBO is de afgelopen periode gesproken over een heldere en duurzame
governance van de ondermijningsaanpak. In overleg met deelnemende partners, waaronder
burgemeesters, is bijvoorbeeld ook geadviseerd over de verdeling van de structurele
versterkingsgelden voor de regio’s. Het kabinet heeft daarnaast een ministeriële commissie
ingesteld die zich specifiek richt op de aanpak van ondermijning. De commissie is
ingesteld om de aanpak vanuit alle betrokken ministeries verder te brengen, doorbraken
te realiseren op belemmeringen en belangrijke thema’s zoals gegevensdeling en de voortgang
van de kabinetsaanpak gezamenlijk te volgen.

Vanuit de verbreding van de aanpak is ondertussen ook fors geïnvesteerd op de internationale
aanpak. Het verstevigen van internationale samenwerkings-verbanden is één van mijn
prioriteiten. Georganiseerde drugscriminaliteit trekt zich immers niets aan van landsgrenzen.
Daarom is een internationaal offensief ingezet, samen met de Nederlandse diensten
die al volop werken met buitenlandse partners. Samen met België, Frankrijk, Spanje,
Duitsland en Italië hebben we een coalitie gesloten om op te trekken in de strijd
tegen georganiseerde drugscriminaliteit. Binnen de internationale aanpak heeft de
Latijns-Amerikaanse en Caribische (LAC) regio mijn bijzondere aandacht. De geïntensiveerde
samenwerking met Latijns-Amerika is aanvullend en versterkt de gezamenlijke aanpak
van georganiseerde criminaliteit in Nederland. Een belangrijk deel van de Nederlandse
illegale drugsindustrie hangt samen met de import van drugs uit het buitenland. Om
Nederland onaantrekkelijk te maken als in- en doorvoerland van drugs, wordt geïnvesteerd
in de aanpak voor grote logistieke knooppunten.

De enorme hoeveelheid crimineel geld die verdiend worden in de illegale drugsindustrie
is dé motor van de georganiseerde, ondermijnende criminaliteit. Daarom is er bewust
voor gekozen om voor deze kabinetsperiode de focus te leggen op deze illegale drugsindustrie
en de verwoestende, ondermijnende effecten die daarmee gepaard gaan.

Zoals eerder benoemd is gezamenlijk leren een essentieel onderdeel van de versterkingsbeweging.
De uitvraag van dit onderzoek maakt hier onderdeel van uit. Op verschillende deelthema’s,
zoals «Preventie met Gezag» en de regionale versterking, worden learning communities
ingericht als onderdeel van de brede lerende aanpak. Voor de periode van de regionale
versterking vanaf 2022 gaan het LIEC en de RIECs in gesprek over de thema’s waarop
een lerende aanpak neergezet kan worden, zoals het voorkomen van jonge aanwas of het
aanpakken van criminele geldstromen. Er zijn middelen voor dit specifieke doel binnen
het budget voor de regionale versterking gereserveerd. Tevens is het vergroten van
het lerend vermogen van de partners één van de pijlers van de doorontwikkeling van
het LIEC.

De aanpak van georganiseerde ondermijnende criminaliteit is een grote opgave die vraagt
om brede betrokkenheid binnen de overheid en de samenleving. Daarom versterken we
de komende periode met structurele middelen onze aanpak voor de lange termijn. Dit
rapport levert daaraan een belangrijke bijdrage. De lessen worden benut in de uitvoeringsfase
van de regionale versterkingsprogramma’s die nu weer van start gaan en bieden nieuwe
inzichten voor de samenwerking in de toekomst. Aanvullend wordt verder ingezet op
een verstevigde monitoring om de resultaten en effecten zowel kwantitatief als kwalitatief
in beeld te brengen. Ook gedurende deze nieuwe fase zullen we de uitvoering van de
versterkingsprogramma’s van nabij volgen om de voortgang te monitoren en maximaal
gebruik te maken van de lessen van de afgelopen jaren.

De Minister van Justitie en Veiligheid,
D. Yeşilgöz-Zegerius