Brief regering : Evaluatie gemeentelijke Versterkingsgelden 2020 - 2021 en beleidsreactie

Nr. 667
BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 20 december 2022

Bijgaand treft u het eindrapport «Naar een evidence-based aanpak van radicalisering
en extremisme. Een eerste evaluatie van de gemeentelijke Versterkingsgelden 2020 –
2021». De evaluatie is uitgevoerd door RAND Europe in opdracht van het Wetenschappelijk
Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC).

Aanleiding en doelstelling onderzoek

Ieder jaar verstrekt de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid
(NCTV) van het Ministerie van Justitie en Veiligheid zogenoemde Versterkingsgelden
aan gemeenten. Deze rijksgelden zijn ter ondersteuning van lokale activiteiten die
gericht zijn op het bestrijden en verzwakken van extremistische bewegingen in Nederland,
het voorkomen van nieuwe aanwas en het tegengaan van radicalisering.

De evaluatie komt voort uit de wens en de ambitie van gemeenten, de Kamer en het kabinet
om beter zicht te krijgen op de effectiviteit van activiteiten die (deels) bekostigd
worden middels de Versterkingsgelden en de behoefte om een stap te maken naar een
meer evidence-based lokale integrale aanpak. Het eindrapport moet gezien worden als een eerste aanzet
tot het evalueren van de doeltreffendheid van de activiteiten. In het eindrapport
schetsen de onderzoekers een helder beeld van de vooraf verwachte effecten (1), de
uitvoering (2) en de geïdentificeerde opbrengsten (onderverdeeld in resultaten en
uitkomsten) van de activiteiten die in 2020 en 2021 gefinancierd zijn middels de Versterkingsgelden
(3). De onderzoekers hebben hun bevindingen en conclusies daarnaast vertaald in enkele
nuttige hulpmiddelen1 die door gemeenten gebruikt kunnen worden bij het (laten) uitvoeren van een effectevaluatie
van hun activiteiten en interventies.

Hieronder ga ik in op de conclusies en aanbevelingen en mijn reactie daarop.

1. De vooraf verwachte effecten

De onderzoekers concluderen dat veel van de activiteiten gefinancierd met de Versterkingsgelden
gericht zijn op kennisverbetering. Daarbij wordt terecht verondersteld dat een verbetering van de inzichten in de (lokale)
problematiek rond de doelgroepen en hun drijfveren op de langere termijn, leidt tot
versterking en verbetering van vroegsignalering bij tekenen van radicalisering en
extremisme. Dit zou professionals in staat moeten stellen om sneller en doelgerichter
te communiceren en te handelen. Enkele gemeenten vragen in dat kader dan ook analysecapaciteit
aan die deskundigheidsbevordering op lokale problematiek ten goede komt. De recente
fenomeenanalyse naar extremisme in Noord-Nederland,2 uitgevoerd door de Rijksuniversiteit Groningen in opdracht van gemeente Groningen,
is daar een mooi voorbeeld van en een waardevolle aanvulling op het nationaal beeld
dat de NCTV schetst middels het Dreigingsbeeld Terrorisme Nederland (DTN).

De onderzoekers constateren tevens een geleidelijke aandachtverschuiving van religieuze
radicalisering en met name jihadisme richting andere vormen van extremisme, zoals
rechts- of links-extremisme al dan niet aangejaagd met complottheorieën. Deze ontwikkeling
ziet de NCTV ook terug in de aanvragen en toekenningen van de Versterkingsgelden voor
2022, 2023 en 2024. De aard van de dreiging is de afgelopen jaren veelzijdiger en
meer diffuus geworden, zo constateert de NCTV in het Dreigingsbeeld Terrorisme Nederland
(DTN) 57 (Kamerstuk 29 754, nr. 653). Deze veranderende dreiging vraagt conform de (uitgangspunten binnen de) Nationale
Contraterrorisme Strategie 2022 – 2026 om een duurzame en wendbare benadering3.

De onderzoekers concluderen verder dat de doelstellingen over het algemeen zijn geformuleerd
voor een relatief korte termijn, waarbij de direct beoogde producten van de activiteiten
worden benoemd en langere termijndoelstellingen nog wel eens ontbreken. Naar verwachting
draagt de recente herinrichting van de Versterkingsgelden bij aan het formuleren van
meer langere termijndoelstellingen door gemeenten. Gemeenten kunnen met ingang van
dit jaar gelden aanvragen voor 2023 én 2024. Bijdragen voor de Basis-op-orde-taken,
preventieprojecten en -activiteiten kunnen voortaan voor één of twee jaar aangevraagd
worden. Daarnaast heeft de herinrichting geleid tot de toekenning van een gegarandeerd
budget, hetgeen gebaseerd is op circa 50% van de toekenningen van de afgelopen jaren.
Bij deze herinrichting zijn gemeenten nauw betrokken geweest en is tegemoet gekomen
aan de wens van gemeenten en de NCTV om de Versterkingsgelden grotendeels meerjarig
vorm te geven en de administratieve lasten voor de betrokken partijen te verlichten.

De manier waarop analyses en activiteiten gericht op deskundigheidsbevordering tot
de beoogde effecten leiden, wordt volgens de onderzoekers meestal niet expliciet uiteengezet.
Gemeenten baseren zich veelal op praktijkervaringen of een behoefte inventarisatie
binnen de eigen gemeente. Daar waar interventies zich richten op specifieke doelgroepen,
zoals de persoonsgerichte aanpak, sleutelfiguren of preventie wordt grondiger nagedacht
over de wijze waarop de effecten gerealiseerd zouden moeten worden. De onderzoekers
constateren dat er nog weinig gebruik wordt gemaakt van beleidstheorieën of empirisch
bewijs over de werking van interventies voor de aanpak van radicalisering of extremisme.
Ook wordt nauwelijks gebruik gemaakt van prestatie-indicatoren, voornamelijk omdat
concrete effecten vaak onduidelijk zijn of zich lastig laten meten. Een meer systematische
inzet van onafhankelijke evaluaties zou een betere basis kunnen bieden voor een evidence-based interventielogica en beleidstheorie, zo constateren de onderzoekers. Hoewel er genoeg
praktijkervaring is, ontbreekt het nog veelal aan (gevalideerde) kwaliteitsstandaarden
voor werkwijzen en specialistische professionaliteit. Dit is een (ook internationaal)
gegeven in het relatief jonge beleidsdomein van contraterrorisme.

Zoals beschreven in de Nationale Contraterrorisme Strategie 2022 – 2026 is het de
ambitie om de komende jaren meer kennisgedreven te werken. Onderzoek naar «werkzame»
elementen aan de voorkant wordt aangevuld met systematische monitoring van effecten
aan de achterkant. Deze evaluatie vormt een mooie aanzet daartoe. Evenals de systematische
monitoring en de inzet van de Toolkit Evidence-Based Werken4 bij de preventie van radicalisering, die in samenwerking met de Expertise-unit Sociale
Stabiliteit (ESS) van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid continu
bij gemeenten onder de aandacht wordt gebracht. Daarnaast wordt ingezet op de ontwikkeling
van kwaliteitsstandaarden. Periodieke evaluatie en effectmeting op de diverse onderdelen
van de inzet worden voortgezet en er wordt gewerkt aan betere toetsing en borging
van kwaliteit. Naar verwachting draagt dit bij aan de evaluerende werkwijze in ons
werkveld.

2. De uitvoering van de activiteiten

De Versterkingsgelden laten ruimte voor de lokale invulling van de radicaliseringsaanpak
en geven gemeenten de gelegenheid programma’s aan te passen aan de behoeften, concluderen
de onderzoekers. Het succes van de activiteiten gefinancierd met Versterkingsgelden
lijkt volgens de onderzoekers voor een groot deel afhankelijk van individuele professionals
en (hun) samenwerking. Om continuïteit, kennisopbouw en kennisborging te garanderen
is het van groot belang blijvend te investeren in het netwerk van gemeenten, jongerenwerkers,
trainers, welzijnsorganisaties, onderwijs en veiligheidspartners. Alleen dan kunnen
gemeenten maatwerk en flexibiliteit in hun interventies (blijven) bieden, zo concluderen
de onderzoekers. Met de meerjarige vormgeving van de Versterkingsgelden worden gemeenten
in staat gesteld om deze samenwerking voor de langere termijn voort te zetten.

Gezamenlijke afname van trainingen heeft schaalvoordelen en voorkomt een wildgroei
aan externe training-aanbieders, maar laat volgens de onderzoekers weinig ruimte voor
maatwerk. De NCTV moedigt gemeenten aan om trainingen af te nemen bij het Rijksopleidingsinstituut
tegengaan Radicalisering (ROR). Het ROR biedt opleidingen voor professionals binnen
de (semi) overheid. Daar waar het ROR geen passend maatwerk kan realiseren, kunnen
gemeenten met (een deel van) de Versterkingsgelden opleidingen afnemen bij een andere
aanbieder.

3. De geïdentificeerde opbrengsten

Diverse activiteiten gefinancierd met de Versterkingsgelden hebben door de coronapandemie
in 2020 en 2021 vertraging opgelopen. In een aantal gevallen zijn hierdoor de boogde
resultaten niet (op tijd) behaald. Niettemin zijn de meeste voorgenomen activiteiten
uiteindelijk uitgevoerd.

Uit zowel de interviews met betrokkenen als de evaluaties blijkt dat die activiteiten
positieve uitkomsten hebben gehad. Betrokkenen melden zelfs positieve effecten in
termen van het voorkomen van (verdere) radicalisering bij individuen.

Desondanks kan volgens de onderzoekers niet met zekerheid worden gesteld of de activiteiten
daadwerkelijk effect hebben gehad. Daarnaast is het tijdsbestek volgens de onderzoekers
te kort om lange termijn uitkomsten te kunnen constateren. Het effect/de gewenste
impact kan met de huidige evaluatie-inspanning niet worden aangetoond. Concrete en
uitputtende formulering van doelstellingen, het vaststellen van prestatie-indicatoren,
toereikende evaluatie-inspanningen en ruimere bewijskracht van de beschikbare evaluaties
kunnen dit verhelpen.

Aanbevelingen

De onderzoekers pleiten voor een meer evidence-based lokale aanpak van radicalisering waarbij de doelstellingen en de beoogde opbrengsten
van activiteiten in het kader van de Versterkingsgelden beter geformuleerd worden
en er duidelijker wordt toegelicht hoe deze met behulp van de activiteiten bereikt
kunnen worden. De concrete handreiking die de onderzoekers hebben opgesteld voor het
(laten) evalueren van de effectiviteit van hun interventies door gemeenten kan daarbij
zeer behulpzaam zijn. Daarnaast is deze handreiking een waardevolle aanvulling op
de Toolkit Evidence-Based Werken bij de preventie van radicalisering. Gemeenten kunnen
door het nauwgezet volgen van het bij het rapport gevoegde plan van aanpak, het regelmatig
gebruiken van de Toolkit en het benutten van het bijbehorende ondersteuningsaanbod
ervoor zorgen dat hun evaluaties een beter beeld verschaffen van de verschillende
resultaten en uitkomsten van hun interventies.

Ik benadruk hier nogmaals graag het belang van het (laten) evalueren van de effectiviteit
van de interventies door gemeenten en juich het gebruik van de door de onderzoekers
bij het eindrapport gevoegde hulpmiddelen van harte toe.

De NCTV zal de aanbevelingen meenemen in haar advisering aan gemeenten bij hun aanvraag
van Versterkingsgelden vanaf 2024 en de doorontwikkeling hiervan. Daarnaast zal de
NCTV het effect van activiteiten bekostigd met de Versterkingsgelden blijven evalueren
in samenwerking met gemeenten.

De Minister van Justitie en Veiligheid,
D. Yeşilgöz-Zegerius