Brief regering : Kabinetsreactie op het rapport Commissie van onderzoek NLA-programma in Syrië

Nr. 322
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 20 december 2022

Met mijn brief (Kamerstuk 32 623, nr. 321) van 9 december 2022 ontving uw Kamer het rapport van de Commissie van onderzoek
inzake het Non Lethal Assistance (NLA) programma, dat de Nederlandse regering van 2015 tot 2018 in Syrië heeft uitgevoerd.
Voorzitter van de Commissie is de heer Patrick Cammaert, generaal-majoor der mariniers
(b.d.). Mede namens de Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking
stuur ik u hierbij de reactie van het kabinet.

De Commissie had tot taak onafhankelijk en naar eigen inzicht onderzoek te doen naar
het NLA-programma en daarbij in ieder geval het ambtelijke en politieke besluitvormingsproces,
de juridische risico’s, de mate waarin de door Nederland aan de steun gestelde voorwaarden
zijn nagekomen en de informatievoorziening aan de Kamer te onderzoeken. Ook is de
Commissie gevraagd uit het onderzoek lessen te trekken voor de toekomst.

Het rapport bestaat uit twee delen: het hoofdrapport en de bijlagen bij het hoofdrapport.
Daarnaast is er een niet-openbare bijlage met STG-geheim gerubriceerde informatie.
Deze bijlage bij het rapport, met informatie over de mate van betrokkenheid van de
inlichtingendiensten bij het NLA-programma alsmede informatie over de identiteit van
de door Nederland gesteunde groeperingen, is toegezonden aan de Commissie voor de
Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten (CIVD) van uw Kamer, die de controlerende taak
heeft met betrekking tot het functioneren van deze diensten.

Het kabinet dankt de Commissie voor haar onderzoek en haar aanbevelingen. Het rapport
bevat vijf aanbevelingen, waarvan drie aan het adres van het Ministerie van Buitenlandse
Zaken. De overige twee aanbevelingen zijn voor respectievelijk het kabinet en de Tweede
Kamer. De aanbevelingen aan mijn ministerie betreffen het beheersen van volkenrechtelijke
risico’s bij niet-letale steun, de sturing op beleid en uitvoering bij dergelijke
programma’s, alsmede het informeren van de Tweede Kamer ter zake. De aanbeveling aan
het kabinet gaat over de rubricering van staatsgeheime informatie en het informeren
van de Tweede Kamer over vertrouwelijke informatie. De aanbeveling aan de Tweede Kamer
gaat over de formele grondslag van dat vertrouwelijk informeren. Mede namens het kabinet
reageer ik gaarne op de bevindingen en aanbevelingen van de Commissie.

Context buitenlandbeleid

Het Nederlandse buitenlandbeleid heeft als doel de landsbelangen te beschermen, Nederlandse
burgers in het buitenland te ondersteunen, en de ontwikkeling van de internationale
rechtsorde te bevorderen. De geopolitieke context waarbinnen het kabinet tracht deze
doelstellingen te realiseren, is de afgelopen jaren harder en complexer geworden.
Door schuivende geopolitieke machtsverhoudingen, groeiende instabiliteit en grotere
strategische afhankelijkheden is een grimmiger speelveld ontstaan, zoals ik diverse
malen heb geschetst in de Kamer.

Om een effectief buitenlandbeleid te kunnen (blijven) voeren, zal Nederland zich tot
die nieuwe realiteit moeten verhouden. Het kabinet acht het daarbij van groot belang
om vast te houden aan bestaande ankers, zoals de trans-Atlantische relatie, de samenwerking
in EU-verband en het uitdragen van mensenrechten. Tegelijkertijd vraagt een chaotischere
wereld om realisme in het Nederlandse buitenlandbeleid, gericht op het behalen van
optimaal resultaat in een geopolitiek uitdagend klimaat.

Dat is een permanente inspanning. Bij iedere strategie, iedere beslissing en iedere
gedachtewisseling met uw Kamer moeten wij ons opnieuw afvragen wat de meest effectieve
beslissingen en beleidskaders zijn. Daarbij kunnen we niet blijven hangen in bestaand
denken, maar dienen we dit constant aan te scherpen en te herijken. Het kabinet heeft
de contouren van die grondhouding op het gebied van het buitenlandbeleid voor uw Kamer
uiteengezet in de beleidsbrief die ik u 8 maart jongstleden toestuurde.1 Door de voortgaande oorlog in Oekraïne wint deze grondhouding nog altijd aan belang
en relevantie.

Het kabinet is van mening dat deze overweging ook relevant is voor het NLA-programma.
In Syrië was ten tijde van dit programma sprake van een mensonterende en geopolitiek
destabiliserende situatie. In dit conflict werd door het Assad-regime met ongekende
wreedheid opgetreden tegen de eigen bevolking, waarbij op dagelijkse basis grove mensenrechtenschendingen
plaatsvonden. Bovendien had ISIS met veel geweld grote delen van het land onder zijn
controle gebracht. Zoals ook geschetst door de Commissie in haar rapport bestond binnen
de Nederlandse samenleving, alsmede in uw Kamer, een breed gedeeld verlangen om het
verzet daartegen te ondersteunen. Het kabinet deelde die opvatting, en heeft daarnaar
gehandeld. Met die steun is een bijdrage geleverd aan de verdrijving van ISIS uit
Syrië en heeft de gematigde oppositie langer stand kunnen houden tegen extremistische
groeperingen en het Assad-regime.

In haar beschouwing spreekt de Commissie de wens uit dat Nederland zich blijvend zal
inzetten in situaties van humanitair leed, maar met oog voor de balans tussen ambitie
en mogelijkheden. Het kabinet onderschrijft dat standpunt. Situaties waarbij nationale
of Europese (veiligheids)belangen op het spel staan, of waar sprake is van grove mensenrechtenschendingen
door regeringen tegen de eigen bevolking, zullen zich in de toekomst blijven voordoen.
Een actuele en reële bedreiging van onze veiligheidsbelangen zien wij nu aan de oostgrens
van Europa. De Russische invasie van Oekraïne herinnert ons dagelijks aan de fragiliteit
van vrede en veiligheid. In zulke (oorlogs)situaties is geen enkele koers zonder risico,
en zullen er soms beslissingen moeten worden genomen op basis van incomplete informatie.

Dat geldt zeker voor hybride inzet op het snijvlak van beleidsterreinen, zoals het
NLA-programma in Syrië. Het rapport van de Commissie geeft een treffende beschrijving
van de complexiteiten die inherent zijn aan niet-letale steun in een weerbarstige
omgeving. Het kabinet heeft met instemming kennisgenomen van de conclusie van de Commissie
«dat geen aanwijzingen zijn gevonden die erop duiden dat BZ groeperingen heeft gesteund
die als jihadisten of terroristen kunnen worden aangemerkt». Dat is in lijn met de
focus van het programma op de gematigde gewapende oppositie. Het voorgaande neemt
niet weg dat uit het onderzoek lessen getrokken kunnen en moeten worden ter verdere
verbetering van eventuele toekomstige steunprogramma’s.

Een vergelijkbare constatering deed het kabinet eerder in zijn reactie op de IOB-evaluatie
van de VN-vredesmissie MINUSMA.2 Ook deze missie vond plaats in een weerbarstige context, waarin resultaten vaak niet
gemakkelijk te boeken zijn en inzet gepaard gaat met risico’s. Desondanks vindt het
kabinet Nederlandse bijdragen aan missies als MINUSMA van belang, omdat deze de internationale
rechtsorde en stabiliteit bestendigen. Eenzelfde afweging gold voor het NLA-programma
in Syrië.

Aanbevelingen / Volkenrechtelijke analyse en risico’s

Het kabinet dankt de Commissie voor de aandacht die het rapport besteedt aan de rol
van het internationaal recht en de interne juridische advisering over het NLA-programma.
Het kabinet hecht grote waarde aan het internationaal recht en zijn grondwettelijke
taak om de ontwikkeling van de internationale rechtsorde te bevorderen.

De Commissie komt met een aantal bevindingen ten aanzien van de naleving van het internationaal
recht in relatie tot dit programma. Deze bevindingen sluiten aan bij de eerdere visie
op het NLA-programma en het internationaal recht van later door de Commissie ingeschakelde
wetenschappers.3 Tegelijkertijd nuanceren deze wetenschappers hun eigen bevindingen:

«Bij onze toetsing van het NLA-programma aan het bestaande volkenrechtelijke kader
kwamen we tot de vaststelling dat de steun in elk geval het non-interventiebeginsel
schond. De vraag blijft echter of dit beginsel nog past bij een 21-eeuwse kijk op
de internationale rechtsorde. De bescherming van de rechten van de mens is immers
onmiskenbaar een steeds belangrijkere plaats gaan innemen. Ook heeft een meer absolute
visie op soevereiniteit plaats moeten maken voor de erkenning dat staten de verantwoordelijkheid
hebben om hun bevolking te beschermen tegen genocide, misdaden tegen de mensheid en
oorlogsmisdaden.»4

Een vergelijkbare nuancering wordt aangebracht in de review die op verzoek van de
Commissie is uitgevoerd.5 Samen met het eerdere advies van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV)
en de Commissie van Advies inzake Volkenrechtelijke Vraagstukken (CAVV) over steun
aan gewapende oppositiegroepen6 geeft dit rapport inzicht in de hedendaagse academische kijk op het internationaal
recht, vanuit een stringente én vanuit een meer flexibele benadering.

Met de Commissie is het kabinet van mening dat daar waar rechtsgebieden minder eenduidig
zijn in de toepassing7, zoals in het geval van het non-interventiebeginsel, er volkenrechtelijk interpretatieruimte
is. Het kabinet blijft op basis van deze interpretatieruimte bij de constatering dat
het NLA-programma binnen de grenzen van het internationaal recht is gebleven. Dit
is ook aangegeven in de kabinetsreactie op het bovengenoemd advies van AIV en CAVV
naar aanleiding van het NLA-programma.8

Naar de mening van het kabinet is het non-interventiebeginsel niet geheel uitgekristalliseerd,
zoals eerder ook de AIV en CAVV hebben vastgesteld. Ook de onderzoekers van de Commissie
noemen het non-interventiebeginsel «een van de meest vage principes van het volkenrecht».9 Het kabinet erkent dat met het NLA-programma de randen van het non-interventiebeginsel
zijn opgezocht, in het licht van de uitzonderlijke omstandigheden van menselijk leed
die destijds in Syrië golden en de (inter)nationaal breed gevoelde wens «iets» te
doen tegen het brute geweld van het regime Assad en ISIS tegen de Syrische bevolking.
Daarin stond Nederland niet alleen. In 2013 nam de EU Raadsconclusies aan waarin maatregelen
tegen Syrië werden aangepast om grotere NLA-steun en technische assistentie mogelijk
te maken ten behoeve van de bescherming van burgers. Bovendien maakte het daarop volgende
Raadsbesluit10 daarbij een uitzondering op het wapenembargo voor niet-letale militaire steun voor
de bescherming van burgers en de bescherming van de Syrische gematigde gewapende oppositie:

[...]

«(3) Furthermore, it is necessary to amend the measures concerning the arms embargo
to enable the delivery of non-lethal military equipment for the protection of civilians
or for the Syrian National Coalition for Opposition and Revolutionary Forces which
the Union accepts as legitimate representatives of the Syrian people and the delivery
to them of non-combat vehicles manufactured or fitted with materiel to provide ballistic
protection, as well as the provision to them of technical assistance intended for
the protection of civilians.»

[...]

Zoals eerder gesteld in de kabinetsreactie op het bovengenoemde AIV/CAVV advies is
het kabinet van mening dat het non-interventiebeginsel in zeer uitzonderlijke situaties
zo kan worden geïnterpreteerd, dat het besluit NLA te verlenen aan een niet-statelijke
gewapende groep kan worden gerechtvaardigd.11 Dit geldt in het bijzonder voor het leveren van niet-letale goederen en diensten
aan een niet-statelijke gewapende groep die effectief gezag uitoefent in een deel
van een staat.

Het rapport van de Commissie laat ruimte voor het opzoeken van de randen van het internationaal
recht. De Commissie geeft wel mee dat in dat geval transparant beargumenteerd moet
worden met welk doel aan welke rechtsontwikkeling wordt bijgedragen. Het kabinet heeft
zijn interpretatie van het non-interventiebeginsel in relatie tot steun aan gewapende
oppositiegroepen in 2013 met de Kamer gedeeld.12

[...]

«Volkenrechtelijke aspecten

[...] Het volkenrechtelijk uitgangspunt is het verbod op de inmenging in de interne aangelegenheden
van andere staten. Dit non-interventiebeginsel is internationaal gewoonterecht en
is ook vastgelegd in verschillende internationale instrumenten. Het steunen van gewapende
oppositie met militair materieel en het verzorgen van training vallen onder dit verbod.
Uitzonderingen op het non-interventiebeginsel zijn mogelijk op basis van een mandaat
van de Veiligheidsraad (Hoofdstuk VII van het VN Handvest), of indien de betreffende
staat hiermee instemt. Deze beide situaties zijn in Syrië niet aan de orde.

Het kabinet heeft er begrip voor dat, in het geval van afnemende legitimiteit van
het zittende regime en toenemende legitimiteit van de gewapende oppositie, het non-interventie
beginsel onder druk komt te staan. [...]

Het regime Assad heeft zich de afgelopen jaren veelvuldig schuldig gemaakt aan grootschalige
en grove mensenrechtenschendingen en heeft gefaald in de bescherming van de eigen
bevolking. Het gebrek aan legitimiteit van het regime van Assad en de brede erkenning
van de SOC13 als legitieme vertegenwoordiger van het Syrische volk brengen het kabinet tot het
oordeel dat het leveren van militair materieel aan de SOC in uitzonderlijke gevallen
en onder specifieke voorwaarden niet in strijd zou behoeven te zijn met het internationale
recht. Een dergelijke afweging zal door het land in kwestie van geval tot geval moeten
worden gemaakt in het licht van de specifieke omstandigheden. Daarbij speelt de proportionaliteit
van de eventuele activiteiten, waaronder een afweging van de exacte militaire aard
van het te leveren militair materieel een belangrijke rol. Het kabinet benadrukt dat
Nederland op dit moment niet voornemens is wapens aan Syrië te leveren, omdat het
weinig merites ziet in het brengen van nog meer wapens naar de regio.

[...]

De NLA-steun valt binnen deze interpretatie van het non-interventiebeginsel. Het NLA-programma was daarnaast in lijn met het geweldverbod, zoals opgenomen
in artikel 2.4 van het Handvest van de Verenigde Naties. Het NLA-programma bestond
immers niet uit steun die kan worden opgevat als geweldgebruik in de zin van het VN
Handvest. Ten aanzien van gemeenschappelijk artikel 1 van de Verdragen van Genève
is het kabinet van oordeel dat Nederland zich conform de in dit artikel vervatte verplichting
heeft ingespannen om het humanitair oorlogsrecht door de gesteunde groepen «te doen
naleven».

Het kabinet erkent dat de volkenrechtelijke beperkingen en risico’s onderbelicht zijn
gebleven in het NLA-programma. Deze hadden een prominentere rol moeten spelen in de
besluitvorming. Ook hadden juristen meer moeten worden betrokken bij de uitvoering
en monitoring van het NLA-programma. Daarnaast hadden de internationaalrechtelijke
aspecten van het NLA-programma, waaronder de internationaalrechtelijke risico’s, duidelijker
moeten worden verwoord in de communicatie met uw Kamer.

De Commissie geeft een vijftal deeladviezen onder de aanbeveling op het vlak van niet-letale
steun en de volkenrechtelijke risico’s. Deze adviezen betreffen het scherp in kaart
brengen en blijvend toetsen van de volkenrechtelijke risico’s, de positionering van
de juridische advisering binnen Buitenlandse Zaken, het (in voorkomende gevallen)
doen van een beroep op juridische advisering door de CAVV, zorg dragen voor een eigenstandige
informatiepositie en onafhankelijke monitoring. Het kabinet zal daar als volgt invulling
aan geven.

Met de Commissie is het kabinet van mening dat volkenrechtelijke risico’s bij de aanvang
van een NLA-programma scherp in kaart dienen te worden gebracht. Het eerdere advies
van de AIV en CAVV geeft handreikingen voor een toekomstig toetsingskader. Dit heeft
het kabinet in zijn reactie op het advies van AIV en CAVV reeds onderschreven. Conform
de toezegging aan uw Kamer zal ik komend jaar een dergelijk toetsingskader verder
uitwerken, waar ook de volkenrechtelijke aspecten onderdeel van zullen zijn.14

Ook neem ik de aanbeveling over om de interne juridische advisering bij Buitenlandse
Zaken centraler te positioneren teneinde zorg te dragen dat vanaf het begin van de
plan- en beleidsvorming de volkenrechtelijke aspecten ten volle worden meegewogen.
Met het aannemen van de Aanwijzingen voor de juridische functie Rijk in 2021, waarin
is vastgelegd dat directeur Juridische Zaken rechtstreeks toegang heeft tot de Minister
en deelneemt aan relevante overleggen met de Minister, de secretaris-generaal en directeuren-generaal,
is de positie van de juridische directies in algemene zin beter geborgd.15

Ik hecht bij besluitvorming eveneens aan geïntegreerde advisering, waarin alle aspecten
van een voorgenomen besluit bijeen worden gebracht. Van die integrale advisering zal
een separate volkenrechtelijke appreciatie van de juridisch adviseur dan ook onverdund
deel uitmaken. Tevens vind ik het belangrijk dat de juridisch adviseur internationaal
recht volwaardig deelneemt in het interne debat en aan tafel zit bij de besluitvorming
over actuele aangelegenheden van buitenlands beleid, waar gewichtige volkenrechtelijke
aspecten aan de orde zijn. Tenslotte zal ik het gebruik bevorderen van de mogelijkheid
van directe internationaalrechtelijke advisering aan de Minister, ingesteld naar aanleiding
van het rapport van de Commissie Davids, onder meer door daar zelf in voorkomende
gevallen om te vragen. Om het voorgaande vast te leggen zal ik het naar aanleiding
van het rapport van de commissie Davids genomen ministeriële besluit met betrekking
tot de ambtelijke volkenrechtelijke advisering aanvullen.16

Conform de aanbeveling van de Commissie zal ik, in voorkomende gevallen, ook in de
toekomst een beroep doen op de CAVV voor onafhankelijk volkenrechtelijk advies. Op
21 februari 2021 bent u geïnformeerd over de uitvoering van de motie van de leden
Karabulut en Van Ojik (Kamerstuk 32 623, nr. 306). In deze motie werd verzocht te garanderen dat ook in de toekomst de Minister van
Buitenlandse Zaken op korte termijn en ongevraagd kan worden geadviseerd over internationaalrechtelijke
aangelegenheden en dat deze adviezen automatisch ook direct aan de Kamer worden gezonden.
Uit het rapport van de Commissie blijkt dat de getroffen maatregelen in beginsel een
goede basis bieden voor externe volkenrechtelijke advisering. Sinds de uitvoering
van de motie, een jaar geleden, heeft de CAVV verschillende adviezen uitgebracht,
waaronder ook een ongevraagd advies.17

Het kabinet erkent dat de interdepartementale afstemming over het NLA-programma onvoldoende
heeft plaatsgevonden, wat heeft geleid tot onduidelijkheid ten aanzien van de borging
van de Nederlandse informatiepositie. Het kabinet onderschrijft het door de Commissie
geschetste belang van een zo volledig mogelijke eigenstandige informatiepositie rondom
niet-letale steun, met duidelijke afspraken tussen de betrokken ministeries en de
diensten. In het licht van de eerdergenoemde weerbarstige context is realisme hierbij
op zijn plaats. Het kabinet streeft er naar om de benodigde informatie zo veel mogelijk
eigenstandig op te bouwen en te wegen. Een hoge mate van afhankelijkheid en onzekerheid
is daarbij onvermijdelijk. Vaak is het niet mogelijk om zelf ter plekke aanwezig te
zijn. In dergelijke gevallen kan Nederland soms wel terugvallen op informatie van
bondgenoten, maar zonder aanwezigheid in het veld laat ook deze zich moeilijk verifiëren.
Duidelijkheid over deze risico’s is noodzakelijk, in de besluitvorming en in de communicatie.

Een soortgelijk dilemma doet zich voor ten aanzien van de aanbevolen onafhankelijke
monitoring van doelen en risico’s. Het kabinet erkent het grote belang van adequate
onafhankelijke monitoring en is met de Commissie van mening dat al het mogelijke moet
worden gedaan om die te realiseren. Vanuit deze gedachte heeft het kabinet in 2017
externe, onafhankelijke monitoring opgezet voor het NLA-programma («third party monitoring»).
Tegelijkertijd dient er gewaakt te worden voor wat de Commissie noemt de «illusie
van controle». NLA-programma’s voltrekken zich immers per definitie in een weerbarstige
context, waarbinnen niet elk risico kan worden ondervangen. Dat heeft de Commissie
voor Syrië ook treffend beschreven in haar rapport. In zo’n situatie is onafhankelijke
monitoring vaak uitdagend, zoals in dit NLA-programma, of zelfs onmogelijk. De mate
waarin gedegen onafhankelijke monitoring kan plaatsvinden dient in voorkomende gevallen
transparant te worden benoemd, evenals wanneer monitoring in de praktijk door omstandigheden
op de grond eenvoudigweg niet (meer) mogelijk is. In alle gevallen is het zaak de
(on)mogelijkheden ten aanzien van monitoring als risico mee te nemen in de bredere
afweging om wel of niet NLA, dan wel andere vormen van steun te verlenen. Dat geldt
óók in de communicatie aan en het overleg met uw Kamer.

Aanbevelingen / Sturing op beleid en uitvoering

De Commissie adviseert de sturing op beleid en uitvoering te verbeteren door doelen
en risico’s van steunprogramma’s expliciet en toetsbaar te beschrijven en periodiek
te evalueren, de eindverantwoordelijkheid voor programma’s als NLA expliciet vast
te leggen, alsmede oog te houden voor kritische signalen tijdens de besluitvorming
en uitvoering.

Met de Commissie ben ik van mening dat de eindverantwoordelijkheid van programma’s
met een hybride karakter stevig in de organisatie dient te worden belegd. Dat betekent
dat binnen het Ministerie van Buitenlandse Zaken, een matrixorganisatie, de eindverantwoordelijkheid
voor programma’s op het snijvlak van beleidsterreinen en directies nadrukkelijker
zal worden belegd bij één van de betrokken directeuren of bij een daarvoor specifiek
benoemd persoon die onder de verantwoordelijkheid van een van de DG’s valt (bijvoorbeeld
een projectdirecteur met een taskforce). Deze verantwoordelijkheid geldt ook voor
de communicatie met de relevante posten en met eventueel betrokken andere ministeries
inclusief de inlichtingendiensten. Het is hierbij belangrijk dat voldoende ruimte
gecreëerd wordt voor de kritische visie van een (tegenlezer van een) niet bij het
programma betrokken directie van het ministerie. Inhoudelijk dient de eindverantwoordelijke
directeur zich ervan te vergewissen dat de doelstellingen en risico’s van dergelijke
programma’s, conform het advies van de Commissie, in overleg met alle betrokkenen
expliciet en toetsbaar worden beschreven en periodiek kritisch worden geëvalueerd.

Het bovenstaande is reeds het geval bij het Stabiliteitsfonds, de financieringsbron
van dit NLA-programma. Hierbij geldt dat de ambassade of directie die de financiering
bij het Stabiliteitsfonds aanvraagt de eindverantwoordelijke directie is, en voor
de themadirecties Veiligheidsbeleid (DVB) en Stabiliteit en Humanitaire Hulp (DSH)
een adviserende rol als budgethouder is weggelegd. Institutioneel is deze verdeling
van verantwoordelijkheden reeds vastgesteld. Wel acht ik het verstandig als deze verantwoordelijkheden
van diverse directies explicieter gecommuniceerd worden binnen de organisatie.

Op basis van diverse IOB-evaluaties, zijn binnen de organisatie diverse stappen gezet
op het gebied van risicobeheersing. Hierbij wordt adequaat en transparant risicomanagement
zowel vooraf als tijdens de implementatie van de activiteit als uitgangspunt genomen.
Volgens de gemoderniseerde activiteitencyclus, de richtlijnen voor de ontwikkeling
en uitvoering van activiteiten, dient de eindverantwoordelijke directie de doelstellingen
en risico’s expliciet en toetsbaar te beschrijven. Hierbij wordt assistentie geboden
door aangestelde Monitoring, Evaluation and Learning (MEL) adviseurs. Meer specifiek voor het Stabiliteitsfonds zullen in lijn met het advies
van de Commissie juridische, waaronder volkenrechtelijke risico’s, een vast onderdeel
vormen van de risicoparagraaf bij de beoordeling van projectvoorstellen.

Aanbevelingen / Rubricering van informatie

Ik deel de overweging van de Commissie dat in het overleg met uw Kamer de rubricering
«staatsgeheim» van bepaalde informatie een complicerende rol heeft gespeeld in de
informatievoorziening. Zo ook dat het aanbrengen en ongedaan maken van rubricering
beter moet worden geregeld. De oplossing daarvoor is in de visie van het kabinet gelegen
in het beter benutten van het Besluit Voorschrift Informatiebeveiliging Rijksdienst
Bijzondere Informatie 2013 (VIRBI 2013) en de reeds ingezette verbetering van de informatievoorziening
aan het parlement18 en niet in een nieuwe wettelijke regeling. In de informatievoorziening aan uw Kamer
is niet de rubricering van informatie bepalend, maar het kader van artikel 68 van
de Grondwet.

Het Ministerie van Buitenlandse Zaken is binnen het kader van het VIRBI 2013 bezig
het proces van het aanbrengen en herzien van rubriceringen te verbeteren. Onder bijzondere
informatie wordt verstaan informatie waar kennisname door niet-geautoriseerden nadelige
gevolgen kan hebben voor de belangen van de Staat, van zijn bondgenoten of van één
of meer ministeries (VIRBI 2013, artikel 1a). In de regel wordt de rubricering vastgesteld
door een rubriceringsambtenaar (VIRBI 2013, artikel 1f). Binnen het buitenlands beleid
kan de rubricering echter ook voortvloeien uit een internationaal verdrag of een bilaterale
overeenkomst. Informatie van internationale herkomst behoudt zijn oorspronkelijke
rubricering (VIRBI 2013, artikel 2.3).

Een recente maatregel in dit verband is de formalisering van het stelsel van rubriceringsambtenaren
binnen het ministerie. De rol van rubriceringsambtenaar wordt formeel belegd bij het
lijnmanagement, hoofdzakelijk de directeuren en chefs de poste. Een expertisecentrum
gaat de rubriceringsambtenaren en de medewerkers van het ministerie ondersteunen.
Voorbeelden zijn het informeren over rubricering en het beantwoorden van vragen. Andere
taken van het expertisecentrum zijn bewustwording, trainingen en opleidingen op het
vlak van rubricering. Aandacht voor periodieke toetsing op onder meer de mogelijkheid
tot derubricering, welke ook onderdeel is van het VIRBI 2013, zal daarin een plek
krijgen.

In het coalitieakkoord (bijlage bij Kamerstuk 35 788, nr. 77) is ingezet op het verbeteren van de informatievoorziening aan het parlement. Zo
maakt het kabinet nu beslisnota’s openbaar, opdat onder meer juridische en andere
risico’s inzichtelijk zijn. Soms is in het belang van de staat echter een zekere mate
van vertrouwelijkheid richting het parlement noodzakelijk, zoals dat is geregeld in
artikel 68 van de Grondwet. Ik hecht er hierbij aan te markeren dat in het NLA-programma
de rubricering staatsgeheim als zodanig niet de reden is geweest om bepaalde informatie
uitsluitend vertrouwelijk met de leden van de vaste commissie Buitenlandse Zaken van
uw Kamer te delen. Bij het verstrekken van inlichtingen aan uw Kamer is steeds inhoudelijk
getoetst aan voornoemd kader van artikel 68 van de Grondwet. De rubricering is daarbij
niet bepalend. De redenen voor het niet openbaar kunnen delen van deze informatie
in het NLA-programma zijn zoals bekend de veiligheid van betrokkenen, bondgenootschappelijke
afspraken en de betrokkenheid van inlichtingendiensten. Ook nu zijn deze redenen nog
actueel.

Aanbevelingen / Informatievoorziening aan de Tweede Kamer

De Commissie constateert dat de informatievoorziening aan de Tweede Kamer in de beginfase
weliswaar een overzicht van de voornemens, bedoelingen en risico’s van het NLA-programma
heeft gegeven, maar dat het beeld abstract en algemeen is gebleven, mede door toedoen
van «verhullend» taalgebruik. Daardoor kreeg uw Kamer een weinig expliciet en realistisch
beeld van de mogelijkheden en risico’s van het NLA-programma.

Vergelijkbare bevindingen over de noodzaak tot duidelijkere communicatie richting
de Tweede Kamer kwamen eerder naar voren in evaluaties en onderzoeken over activiteiten
uit dezelfde periode, zoals de post-missiebeoordeling van de missie in Kunduz (gepubliceerd
in januari 2020, besloeg de periode 2011–2013)19 en de eindevaluatie van de Nederlandse bijdrage aan MINUSMA (gepubliceerd in september
2022, besloeg de periode 2014–2019)20. Zoals ook in de kabinetsreactie op laatstgenoemde gemeld, zijn sinds 2019 al verbeteringen
doorgevoerd in het duidelijker formuleren van doelstellingen en het scherper afbakenen
van de reikwijdte van Nederlandse inzet.

Met de Commissie ben ik van mening dat het noodzakelijk is om uw Kamer volledig, tijdig
en juist te informeren over de risico’s en beheersmaatregelen die horen bij het verlenen
van steun aan gewapende groeperingen. De dilemma’s die nu voorliggen naar aanleiding
van het onderzoeksrapport, had ik liever in de aanloop naar en tijdens de uitvoering
van het programma met uw Kamer besproken in plaats van erna. Deze wens tot transparantie
blijkt uit het feit dat het ministerie heeft gezocht naar mogelijkheden om uw Kamer
vertrouwelijk te informeren gedurende het programma. Daarmee heeft het ministerie
getracht recht te doen aan enerzijds voornoemde vertrouwelijkheid en anderzijds de
transparantie van een open overheid.

Aanbevelingen / Grondslag voor vertrouwelijke informatievoorziening aan een Kamercommissie

Zoals hiervoor geschetst kende het NLA-programma een zekere mate van vertrouwelijkheid.
De Commissie geeft aan dat het Ministerie van Buitenlandse Zaken desondanks heeft
getracht recht te doen aan de geest van artikel 68 Grondwet door de leden van de vaste
commissie Buitenlandse Zaken van uw Kamer vertrouwelijk over het NLA-programma te
informeren ten einde parlementaire controle mogelijk te maken. De Commissie constateert
dat deze werkwijze niet is geregeld in het Reglement van Orde van de Tweede Kamer
en adviseert uw Kamer daartoe een procedure vast te leggen in het Reglement van Orde
van de Kamer(s). Hoewel dit advies van de Commissie gericht is aan de Tweede Kamer,
is het kabinet desgewenst gaarne bereid om met uw Kamer in overleg te treden over
de opvolging van deze aanbeveling.

Ten slotte

Het kabinet is van mening dat Nederland zich zal moeten verhouden tot een snel veranderende
wereld, in nauwe samenwerking met onze bondgenoten. Niet-letale steunprogramma’s voltrekken
zich per definitie in een weerbarstige omgeving. Ondanks deze moeilijke omstandigheden,
waarin resultaten niet makkelijk zijn te behalen en de inzet doorgaans gepaard gaat
met risico’s, acht het kabinet het van belang te blijven bijdragen aan internationale
programma’s en missies ter bevordering van de internationale rechtsorde en stabiliteit.
Hiermee worden ook de Europese en Nederlandse veiligheidsbelangen gediend.

Het rapport van de Commissie van onderzoek naar het NLA-programma in Syrië biedt waardevolle
lessen ter verdere verbetering van eventuele toekomstige programma’s. Voorbeelden
betreffen de volkenrechtelijke aspecten, de sturing op beleid en uitvoering, de rubricering
van informatie en de communicatie met de Tweede Kamer. Het kabinet bedankt de Commissie
hiertoe nogmaals voor haar zorgvuldig onderzoek en haar aanbevelingen.

De Minister van Buitenlandse Zaken, W.B. Hoekstra