Brief regering : Zorgmedewerkers met langdurige post-COVID klachten

Nr. 1987
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR LANGDURIGE ZORG EN SPORT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 16 december 2022

Een deel van de zorgmedewerkers dat besmet is geweest met COVID-19 (hierna: COVID),
heeft nog dagelijks te maken met langdurige post-COVID klachten. De aard van deze
klachten en de impact hiervan op hun leven varieert per persoon. Er is helaas een
groep waarvoor de gevolgen behoorlijk groot zijn. Eenvoudige, alledaagse taken en
activiteiten kunnen soms niet meer worden uitgevoerd, en sommige zorgmedewerkers zijn
minder of helemaal niet meer in staat om te werken. Het kabinet is zich bewust van
de ingrijpende gevolgen van COVID voor eenieder die hiermee kampt en leeft mee met
hun situatie.

De afgelopen maanden heeft het kabinet interdepartementaal verkend hoe zorgmedewerkers
met post-COVID klachten als gevolg van een besmetting in de eerste golf extra ondersteund
kunnen worden. Dit mede naar aanleiding van de aangenomen motie van de leden Paulusma
en Bikker.1 De uitkomsten van deze verkenning zijn door middel van een verzoek tot voorlichting
voorgelegd aan de Afdeling Advisering van de Raad van State. Op 5 december is de voorlichting
van de Raad van State gepubliceerd, waarna ik deze voorlichting tevens aan uw Kamer
heb aangeboden.2

Ik informeer u met deze brief, mede namens de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
(hierna: SZW), over het kabinetsbesluit als reactie op de voorlichting van de Afdeling
Advisering van de Raad van State. Daarnaast licht ik toe welke ondersteuning beschikbaar
is voor mensen met post-COVID en zal ik een reactie geven op het rapport «(Maat)werk bij langdurige klachten na COVID» van de Raad voor Volksgezondheid & Samenleving (RVS).

In deze brief ga ik achtereenvolgens in op:

– De voorlichting van de Raad van State en het vervolg daarop. Het kabinet gaat op korte
termijn met werkgevers- en werknemersorganisaties in gesprek over een collectieve
regeling van deze partijen en is bereid daaraan een financiële bijdrage te leveren;

– De reactie op diverse moties, waaronder:

○ Het verzoek voor het instellen van een tegemoetkomingsfonds long COVID naar analogie
van de regeling Tegemoetkoming Stoffengerelateerde Beroepsziekten (motie van de leden
Kathmann en Maatoug3).

○ De ondersteuning voor mensen met post-COVID en specifiek beleid voor zorgmedewerkers,
met daarin tevens een reactie op het verzoek tot het verkennen van het vergoeden van
zorgkosten voor zorgmedewerkers met post-COVID klachten (motie van de leden Paulusma
en Bikker);

○ De aard en omvang van de problematiek, met daarin een reactie op het verzoek om het
aantal zorgwerknemers in beeld te brengen dat niet meer van werk naar werk begeleid
kan worden (motie Van den Hil en Tielen4).

– De reactie op het rapport «(Maat)werk bij langdurige klachten na COVID» van de Raad voor Volksgezondheid & Samenleving (RVS).

1. Financiële ondersteuning voor zorgmedewerkers

Zoals aangegeven heeft het kabinet afgelopen zomer een interdepartementale verkenning
uitgevoerd hoe zorgmedewerkers met post-COVID klachten extra kunnen worden ondersteund.
Deze verkenning heeft geresulteerd in een voorstel voor een onverplichte tegemoetkoming
aan zorgmedewerkers die in de eerste golf (maart tot en met juni 2020) van de coronapandemie
zorg hebben verleend aan COVID-19 patiënten en in die periode COVID-19 hebben opgelopen
en als gevolg daarvan langdurig ziek zijn geworden. Gelet op de complexiteit van het
vraagstuk heeft het kabinet besloten om de Afdeling Advisering van de Raad van State
te verzoeken om voorlichting. In het verzoek tot voorlichting is gevraagd naar de
precedentwerking van het voorstel, de juridische houdbaarheid van het voorstel en
de hoogte van de tegemoetkoming. Op 5 december jl. is de voorlichting van de Raad
van State gepubliceerd, waarna ik de voorlichting aan uw Kamer heb aangeboden.

1.1 Voorlichting van de Raad van State

De Afdeling Advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling) begrijpt de wens
van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: VWS) om voor zorgmedewerkers
met langdurige post-COVID klachten een voorziening te treffen. De Afdeling wijst daarbij
met nadruk op het belang van een goede grondslag voor deze voorziening, waarbij ook
rekening wordt gehouden met de verantwoordelijkheden van de werkgever ingevolge de
arbeidsomstandighedenwetgeving en de mogelijke aansprakelijkheid van de werkgever
en/of de overheid. Immers, daar waar het gaat om ziekte opgelopen tijdens het werk,
is de werkgever/opdrachtgever de eerste aansprakelijke partij. Er bestaat reeds een systeem voor risicotoedeling bij arbeidsongeschiktheid en een
collectieve ziektekostenregeling voor medische kosten.

De Afdeling onderkent dat de overheid een dringend beroep heeft gedaan op de zorg
en zorgmedewerkers om essentiële functies overeind te houden. Dit kan leiden tot aansprakelijkheid
van de overheid, wanneer zij een rol heeft gespeeld in het ontstaan van een onveilige
werksituatie. De Afdeling geeft echter aan dat de vraag of de werkgevers/opdrachtgevers
en/of de overheid aansprakelijk zijn voor schade die is geleden door zorgmedewerkers
die langdurig ziek zijn geworden als gevolg van post-COVID klachten nader onderzoek
vereist en op voorhand niet vast te stellen is.

Voornoemd dringend beroep kan naar het oordeel van de Afdeling aanleiding zijn om
een voorziening te treffen ter voldoening aan een natuurlijke verbintenis: een niet
rechtens afdwingbare dringende morele verplichting5.

De term «onverplichte tegemoetkoming» acht de Afdeling niet passend. Het enkel hanteren
van «erkenning van leed» als grondslag voor de afbakening van een regeling is onvoldoende
onderscheidend vanuit het oogpunt van het gelijkheidsbeginsel, omdat ook personeel
in andere sectoren dat is getroffen door langdurige post-COVID klachten vergelijkbaar
ernstig leed kan ondervinden.

1.2 Kabinetsbesluit

Het kabinet heeft op basis van de voorlichting van de Afdeling een zorgvuldige afweging
gemaakt. Buiten kijf staat dat veel zorgmedewerkers zich tomeloos hebben ingezet om
COVID-patiënten te blijven verzorgen, ondanks alle onzekerheden over de gezondheidsrisico’s
die het nieuwe virus met zich meebracht tijdens de eerste golf. Het kabinet, en de
hele samenleving, is hen daarvoor zeer erkentelijk. Dat sommigen van hen vervolgens
post-COVID klachten hebben ontwikkeld, met verstrekkende gevolgen voor hun privéleven,
werk en financiële situatie, betreurt het kabinet ten zeerste. Uit de persoonlijke
gesprekken die ik heb gevoerd blijkt hoe schrijnend de situatie is voor sommige zorgmedewerkers.
Het kabinet voelt de urgentie dat deze zorgmedewerkers, vanwege de uitzonderlijke
situatie waarin zij hun werk hebben verricht, worden ondersteund.

De Afdeling concludeert naar de mening van het kabinet terecht dat de werkgever of
opdrachtgever de eerste aansprakelijke partij is voor de schade die is ontstaan als
gevolg van een ziekte opgelopen tijdens het werk. Maar zoals de Afdeling ook onderkent
is de aansprakelijkheidsvraag in veel gevallen complex.

Zoals gezegd vindt de Afdeling dat het dringende beroep van de overheid op de zorg
aanleiding kan zijn om een voorziening te treffen ter voldoening aan een natuurlijke
verbintenis: een niet rechtens afdwingbare dringende morele verplichting6. Volgens de Afdeling ligt het in dit geval in de rede dat een regeling wordt getroffen
in het collectieve arbeidsvoorwaardenoverleg. Dit kan ook bijdragen aan de formulering
van de specifieke criteria door sociale partners die de feitelijke omstandigheden
van nabij kennen. De overheid kan – gezien de uitzonderlijke situatie – een bijdrage
leveren aan sociale partners in de kosten van deze collectieve regeling. Op deze wijze
zou de verdeling van verantwoordelijkheden zoveel mogelijk intact worden gelaten.

Het kabinet leest de voorlichting van de Afdeling als een ondersteuning om een bijdrage
aan een collectieve regeling te leveren om zodoende deze zorgmedewerkers vanuit een
morele verplichting tegemoet te komen. Het kabinet hecht eraan op te merken geen voorziening
voor ogen te hebben die bedoeld is eventuele aansprakelijkheid te reguleren. Het kabinet
vindt het belangrijk om zoveel mogelijk de rolverdeling tussen werkgevers/opdrachtgevers
en werknemers/opdrachtnemers in stand te houden. Daarom gaat het kabinet, in lijn
met de voorlichting, op korte termijn met werkgevers- en werknemersorganisaties in
gesprek over een dergelijke collectieve regeling van sociale partners. Indien werkgevers-
en nemers – met inachtneming van de onderstaande afbakening en met de andere aandachtspunten
van de Afdeling – komen tot een regeling, bijvoorbeeld middels een nader op te zetten
fonds, dan is het kabinet bereid om hieraan, in aanvulling op de substantiële bijdrage
van werkgevers, een gemaximeerde bijdrage in 2023 te doen, rekening houdend met relevante
wet- en regelgeving. Het kabinet kijkt mee op de vormgeving van deze regeling.

1.3 Afbakening

Een bepaalde groep zorgmedewerkers is vanwege post-COVID inmiddels meer dan twee jaar
ziek met geen of verminderde inzetbaarheid op het werk als gevolg. Om deze groep nader
af te bakenen gelden de volgende afbakeningscriteria:

Veelvuldig, intensief en onvermijdelijk in contact met COVID-patiënten

Een aantal zorgmedewerkers heeft in de periode van de eerste golf vanwege het verlenen
van zorg veelvuldig en intensief contact gehad met COVID-patiënten, terwijl nog weinig
bekend was over hoe het virus zich verspreidde en wat de precieze risico’s op besmetting/overdracht
van COVID waren. Zij waren veelvuldig, intensief en onvermijdelijk in de directe nabijheid
van (vermoedelijke) COVID-patiënten. Zoals de Afdeling terecht schetst was het in
deze gevallen voor zorgmedewerkers geen reële mogelijkheid om de bijzondere risico’s
te vermijden: het niet verlenen van zorg aan COVID-patiënten was geen optie, terwijl
in veel andere sectoren reguliere activiteiten konden worden stopgezet of op andere
wijze konden worden ingericht én er in die sectoren geen sprake was van veelvuldig
en intensief contact met mensen die met grote mate van waarschijnlijkheid COVID-patiënten
waren. Hierdoor lag de intensiteit van de blootstelling aan het risico van besmetting
voor deze groep zorgmedewerkers aanzienlijk hoger dan bij andere zorgmedewerkers of
cruciale beroepsgroepen waar de samenleving een beroep op heeft gedaan.

Uitzonderlijke situatie in de eerste golf

De eerste golf van de coronapandemie (maart – juni 2020) onderscheidt zich van latere
periodes doordat in deze periode de wereld werd overvallen door een pandemie die ongekend
was in haar aard. Een nieuw en onbekend virus overspoelde de Nederlandse samenleving
en de zorg, terwijl er nog geen vaccin beschikbaar was en zorg verleend moest worden
op basis van de toen beperkt beschikbare kennis. In de tweede golf kon vervolgens
de opgedane kennis en ervaring met het virus worden benut om de besmettingsrisico’s
op het werk en breder in de samenleving te beperken. Tijdens de eerste golf verspreidde
het virus zich bijvoorbeeld onopgemerkt, vanaf de tweede golf kon de verspreiding
al veel beter gemonitord worden. Dat komt mede doordat in de eerste golf gewerkt werd
op basis van een selectief testbeleid, terwijl in de tweede golf iedereen getest kon
worden. Daarnaast waren de behandelmethodes voor COVID-patiënten tijdens de eerste
golf nog in de absolute pioniersfase, terwijl in de tweede golf meer duidelijk werd
over de bestrijding van en mogelijkheden tot bescherming tegen de ziekte. Ook was
er door de onbekendheid met dit nieuwe virus in de eerste golf minder data beschikbaar
op basis waarvan maatregelen genomen konden worden ter bescherming tegen het virus.7

De bovenstaande criteria hebben geleid tot het onderstaande voorstel van het kabinet
voor een afbakening:

Zorgmedewerkers

1) die in de eerste golf van de coronapandemie veelvuldig en intensief zorg hebben verleend
aan COVID-patiënten en/of daar nauw betrokken bij waren (maart tot en met juni 2020);8

2) die langer dan twee jaar post-COVID klachten ondervinden die zijn vastgesteld door
een arts volgens de op dat moment geldende beroepslijn9 en als gevolg hiervan minder of helemaal niet meer kunnen werken, blijkend uit een
WIA-beoordeling of vergelijkbaar10, en

3) vanwege een arbeidsrelatie (in vaste dienst, ingehuurd of met een tijdelijk dienstverband) gedurende de periode
van maart 2020 tot en met juni 2020 werkten voor of in opdracht van een werkgever
in de branches11:

○ de verzorgings- en verpleeghuizen12,

○ de (universitaire) ziekenhuizen,

○ de gehandicaptenzorg,

○ de wijkverpleging,

○ de geboortezorg,

○ de ambulancezorg,

○ de intramurale jeugdzorg,

○ de justitiële inrichtingen (alleen medisch, BIG-geregistreerd personeel),

○ de intramurale geestelijke gezondheidszorg, of

○ de huisartsenzorg.

Zoals gezegd is het kabinet bereid om in 2023 een gemaximeerde bijdrage te doen indien
werkgevers- en werknemersorganisaties tot een collectieve voorziening komen. Hierbij
is het noodzakelijk dat bij de vormgeving van de collectieve voorziening bovenstaande
afbakening en de andere aandachtspunten van de Afdeling in acht wordt genomen.

1.4 Uitkomsten verkenning aansluiting TSB-regeling (motie Kathmann en Maatoug)

In de motie Kathmann en Maatoug wordt verzocht om een financiële ondersteuning aan
werknemers in het onderwijs en de zorg naar analogie van de regeling Tegemoetkoming
Stoffengerelateerde Beroepsziekten (TSB-regeling). Zoals de Raad van State ook beschrijft,
is het bieden van ondersteuning naar analogie van de TSB-regeling niet passend. In
tegenstelling tot beroepsziekten vanwege gevaarlijke stoffen, wordt COVID veroorzaakt
door besmetting met een virus (een zgn. biologisch agens) en is het daardoor een infectieziekte.
Bovendien gaat het in het geval van stoffengerelateerde beroepsziekten om situaties
waarin tussen de blootstelling aan een gevaarlijke stof en het ontstaan van de ziekte,
tientallen jaren kunnen verstrijken. Daar waar de TSB-regeling beoogt de complexiteit
van het aansprakelijkheidsvraagstuk te vergemakkelijken (vanwege het tijdsverloop
tussen blootstelling en ziektebeeld), beoogt de bijdrage van het kabinet aan een collectieve
regeling voor zorgmedewerkers met post-COVID invulling te geven aan een natuurlijke
verbintenis en de morele verplichting die het kabinet voelt.

2. Aanvullende ondersteuning bij post-COVID

Het kabinet is zich bewust dat financiële ondersteuning slechts gedeeltelijk tegemoetkomt
aan de ingrijpende gevolgen van post-COVID op het alledaagse leven van mensen. Daarom
wordt intensief ingezet om bredere ondersteuning te bieden aan eenieder met post-COVID
klachten. In reactie op de motie Paulusma en Bikker kan ik het volgende melden over
de aanvullende ondersteuning:

2.1 Algemene ondersteuning

Zoals ik eerder in mijn Kamerbrief van 27 juni jl. heb beschreven, onderneemt het
kabinet langs drie sporen generieke activiteiten gericht op mensen met post-COVID:
onderzoek, verbetering van het ondersteuningsaanbod voor mensen met post-COVID en
de ondersteuning bij werk. Naar aanleiding van de motie van de leden Hijink en Paulusma13 voerde het Ministerie van VWS gesprekken met betrokken organisaties. Uit deze gesprekken
kwam naar voren dat het veld twee trajecten noodzakelijk acht. Dit betreft een overkoepelende
kennisagenda en een expertisecentrum.14 Over deze trajecten heeft het Ministerie van VWS afgelopen periode een aantal overleggen
georganiseerd. Dit wordt de komende weken vervolgd. Hierbij worden ook patiëntenorganisaties
(zoals PostCovid NL, Long Covid Nederland en Longalliantie Nederland) betrokken om
te borgen dat de onderzoeken aansluiten bij de behoefte vanuit het veld. Het doel
van deze gesprekken is om (meer) duidelijkheid en richtinggevende afspraken over inhoudelijke
aspecten van beide trajecten te krijgen. Denk bijvoorbeeld aan de eerste afbakening
van de overkoepelende kennisagenda, de samenstelling van het expertisecentrum (universitaire
en perifere ziekenhuizen), de planning, personeel (type en aantal fte) en een kostenindicatie.
Daarnaast blijft de Minister van VWS bij zijn Europese collega’s aandacht vragen voor
gezamenlijk onderzoek naar post-COVID en het faciliteren van data-uitwisseling en
betere kennisdeling van behandelopties voor post-COVID. Het bovenstaande is tevens
de kabinetsreactie op het verzoek van Paulusma tijdens de procedurevergadering van
30 november jl. De Minister van VWS zal in de komende periode uw Kamer blijven informeren
over de voortgang hiervan.

Daarnaast is op 1 oktober 2020, in navolging op een motie van Jetten en Marijnissen15 en in opdracht van het Ministerie van VWS, besloten om C-support op te richten. C-support
ondersteunt en adviseert mensen met langdurige coronaklachten (post-COVID) in heel
Nederland en deelt deze kennis met andere (zorg)professionals. Ze biedt brede ondersteuning
en advies op het gebied van lichamelijke en geestelijke gezondheid, het sociale leven,
werk en inkomen en helpt bij het vinden van de juiste zorgverleners.

2.2 Re-integratie en scholing

Het kabinet onderschrijft het belang van een goede re-integratie van mensen met post-COVID
zodat zij beschikbaar kunnen blijven voor de arbeidsmarkt. De Raad van State geeft
echter terecht aan dat de omstandigheden voor re-integratie werden bemoeilijkt door
de uitzonderlijke situatie van de pandemie. Alle werkgevers kunnen met hun werknemers
een vrijwillige loondoorbetaling na het tweede ziektejaar afspreken, zodat gezamenlijk
langer gewerkt kan worden aan de re-integratie. Specifiek voor zorgmedewerkers heb
ik de subsidieregeling «Behoud langdurig zieke zorgwerknemers» opgezet, die ik in mijn brief van 25 februari jl. aankondigde.16 In de zorgsector gold namelijk dat het re-integreren extra moeilijk werd omdat deze
sector zich bevond in de crisismodus. Zorgwerkgevers die na het tweede ziektejaar
de loondoorbetaling met 6 tot 12 maanden verlengen en met de medewerker blijven werken
aan herstel en re-integratie, kunnen een subsidie krijgen die een deel van de kosten
dekt. Op peildatum 1 december 2022 hebben 113 werkgevers een aanvraag ingediend voor
in totaal 161 werknemers. Daarvan zijn 36 aanvragen toegekend voor in totaal 58 werknemers,
zijn 2 aanvragen afgewezen en zijn 75 aanvragen nog in behandeling. Een reden voor
afwijzing is in veel gevallen omdat de opgegeven informatie niet correspondeert met
de gegevens van het UWV. Werkgevers kunnen nog tot en met 31 januari 2023 een subsidieaanvraag
indienen. Daarom is nog geen compleet beeld te geven van het totaal aantal ingediende
en toegekende subsidieaanvragen.

Ten aanzien van scholing kan ik melden dat de professionals van C-support trainingen
en nascholingen geven. Dit doen ze vaak samen met andere organisaties. Onderwerpen
die hier worden behandeld zijn zeer divers: van arbeid, werk en inkomen tot wetgeving
en postinfectieuze klachten.

2.3 Lotgenotencontact voor de post-COVID doelgroep (Amendement Paulusma c.s.)

Eind vorig jaar is het amendement van het lid Paulusma c.s.17 aangenomen over extra subsidiebudget, à € 500.000 voor een periode van twee jaar,
voor het organiseren en versterken van hybride (fysiek en digitaal) lotgenotencontact
voor de post-COVID doelgroep door PostCovid NL (onderdeel van het Longfonds en voorheen
bekend als coronaplein.nu). Hierin is ook specifiek aandacht voor de onzichtbare of
moeilijk bereikbare doelgroep met bijvoorbeeld beperkte gezondheidsvaardigheden, lage
SES en/of een migratieachtergrond. Hierbij informeer ik uw Kamer over de voortgang
hiervan.

De afgelopen maanden is door PostCovid NL hard gewerkt aan het vormgeven van het hybride
lotgenotencontact afgestemd op de behoeften en wensen van de post-COVID doelgroep.
Hierin wordt ook samengewerkt met andere patiëntenorganisaties en -platforms. Momenteel
zijn beide vormen van lotgenotencontact, fysiek en digitaal, beschikbaar voor de post-COVID
doelgroep. Het aanbod van PostCovid NL wordt goed gevonden door de doelgroep: eind
dit jaar zullen iets minder dan 200 mensen gebruik hebben gemaakt van de faciliteiten
op het gebied van fysiek lotgenotencontact op ten minste 10 locaties verspreid door
Nederland. Ook hebben er meer dan 30.000 mensen deelgenomen aan de verschillende opties
van digitaal lotgenotencontact. Dit betreft onder meer de digitale meetings van PostCovidNL
waarvoor mensen zich kunnen inschrijven, het forum van PostCovid NL op de website
www.postcovidnl.nl waar mensen hun ervaringen kunnen uitwisselen en andere al bestaande online platforms
waarmee PostCovid NL samenwerkt. De groeiende vraag naar en behoefte aan lotgenotencontact
van de doelgroep blijkt groter dan in eerste instantie verwacht. PostCovid NL zal
haar aanbod van lotgenotencontact daarom versneld opschalen in 2023. Ook wordt er
de komende maanden samen met Pharos extra ingezet op de moeilijk bereikbare doelgroep.
Daarnaast bestaat er een grote informatiebehoefte onder de post-COVID doelgroep. De
website van PostCovid NL heeft in 2022 alleen al 2,5 miljoen bezoekers ontvangen,
waarvan 17 procent vaker terugkeert.

2.4 Uitkomsten verkenning zorgkosten (motie Paulusma en Bikker)

Met deze motie wordt verzocht in overleg met zorgverzekeraars te verkennen hoe aanvullend
mogelijk kan worden gemaakt dat zorgmedewerkers met post-COVID klachten (en evt. ander
personeel), de zorgkosten die zij vanwege post-COVID klachten maken en die bijdragen
aan hun herstel, vergoed krijgen.18 Met goedkeuring van de indieners van deze motie heb ik deze verkenning uitgevoerd
voor zorgmedewerkers.

In principe worden de meeste zorgkosten vergoed vanuit het basispakket op grond van
de Zorgverzekeringswet (Zvw), mits deze zorg effectief is gebleken volgens de stand
van de wetenschap en de praktijk. Dit geldt ook voor de paramedische herstelzorg,
dat wegens het onderzoek naar de effectiviteit van herstelzorg tijdelijk vanuit de
basisverzekering wordt vergoed.19 Over zorgkosten die vergoed worden vanuit het basispakket, zoals de paramedische
herstelzorg, betalen verzekeringnemers wel hun eigen risico. Het kan voorkomen dat
mensen met post-COVID klachten gebruik maken van zorg die niet vergoed wordt vanuit
het basispakket, zoals behandelingen van een psycholoog, intensievere paramedische
zorg of experimentele medisch specialistische zorg. Ook komt het voor dat mensen niet
meer in aanmerking komen voor de regeling van paramedische herstelzorg, omdat er maximaal
zes maanden mag zitten tussen het einde van het acute infectiestadium van de COVID-besmetting
en het moment van verwijzing.

Ik vind het onwenselijk om buiten de regels van de Zvw, zorgkosten voor een specifieke
groep, zoals zorgmedewerkers, te vergoeden of het eigen risico kwijt te schelden.
De regels rondom de vergoeding van zorg zijn voor eenieder in Nederland gelijk. Daarbij
geldt dat de zorg effectief moet zijn bevonden volgens de stand van de wetenschap
en de praktijk. Het is daarnaast niet uitvoerbaar om deze kosten specifiek voor zorgmedewerkers
te gaan vergoeden. In dat geval zou in kaart moeten worden gebracht welke kosten in
verband met post-COVID gemaakt zijn, hierbij kan worden gedacht aan een vergoeding
van behandelingen die buiten de basisverzekering vallen en een vergoeding van het
eigen risico. Daarnaast zou moeten worden bepaald wie hiervoor in aanmerking komt
en wie niet. Zorgverzekeraars beschikken niet over de capaciteit om dit op individueel
niveau te doen.

3. Aard en omvang problematiek (motie Van den Hil en Tielen)

Langdurige post-COVID klachten kunnen tot langdurige ziekte en arbeidsongeschiktheid
van werknemers leiden. De motie Van den Hil en Tielen20 verzoekt de regering om de aard en omvang in beeld te brengen van het aantal zorgwerknemers
dat niet meer van werk naar werk begeleid kan worden. Om deze vraag te beantwoorden,
kan worden gekeken naar het aantal mensen dat een WIA-aanvraag indient. Onderdeel
van deze WIA-beoordeling is een sociaal medische beoordeling die een indicatie geeft
voor het percentage dat iemand arbeidsongeschikt is.21 De mate van arbeidsongeschiktheid is geen sluitende maatstaf voor het aantal mensen
dat, vanwege ziekte, niet van werk naar werk begeleid kan worden, bijvoorbeeld omdat
zzp’ers niet verzekerd zijn via de WIA. Het geeft echter wel een redelijk goede indicatie
van de aantallen.

Op verzoek van het Ministerie van SZW heeft UWV een analyse gedaan van alle WIA-claimbeslissingen
die in de eerste 10 maanden van 2022 genomen zijn. De gegevens van deze analyse zijn
in tabel 1 en tabel 2 weergegeven. Het is belangrijk te benadrukken dat de genoemde
aantallen in de analyse voorlopig zijn.22 UWV maakt in de analyse een onderscheid tussen werknemers in de sector zorg en welzijn,
overige sectoren en sector onbekend. De sector zorg en welzijn (sectorcode 35 Belastingdienst)
is overigens breder dan enkel de zorg en bevat bijvoorbeeld ook kinderopvang en kerkgenootschappen.

Tabel 1: Aantal WIA-claimbeslissingen en aandeel corona januari–oktober 2022

 

Overige sectoren

Zorgsector

Sector onbekend

Totaal

Aantallen

 
 
 
 

corona als hoofddiagnose

871

440

10

1.321

corona als nevendiagnose

534

196

12

742

overige diagnoses inclusief onbekend

36.744

9.684

3.190

49.618

Totaal

38.149

10.320

3.212

51.681

 
 
 
 
 

Percentages

 
 
 
 

corona als hoofddiagnose

2,3%

4,3%

0,3%

2,6%

corona als nevendiagnose

1,4%

1,9%

0,4%

1,4%

overige diagnoses inclusief onbekend

96,3%

93,8%

99,3%

96,0%

Totaal

100,0%

100,0%

100,0%

100,0%

 
 
 
 
 

Corona als hoofd- of nevendiagnose

 
 
 
 

Aantal

1.405

636

22

2.063

Percentage

3,7%

6,2%

0,7%

4,0%

Zoals op te maken uit tabel 1 heeft het UWV bij 2.063 WIA-claimbeslissingen corona als een diagnose geregistreerd.23 Daarvan zijn er 636 personen werkzaam in de sector zorg en welzijn (31%). Uit de
analyse blijkt dat in de zorgsector vaker sprake is van corona als diagnose dan in
de overige sectoren: 6,2% versus 3,7% van de WIA-claimbeslissingen. Corona is in de
zorgsector ook vaker een hoofddiagnose dan in de overige sectoren. Bijna een derde
van de personen met een WIA-beoordeling en een corona-diagnose is werkzaam in de sector
zorg en welzijn.

Tabel 2: Uitkomst WIA-claimbeslissingen met corona januari–oktober 2022

Overige sectoren

Zorgsector

Sector onbekend

Totaal

Corona hoofd- of nevendiagnose

 
 
 
 
 
 
 
 

IVA

152

11%

61

10%

3

14%

216

10%

WGA 80–100

640

46%

325

51%

6

27%

971

47%

WGA 35–80

357

25%

138

22%

3

14%

498

24%

Geen recht1

256

18%

112

18%

10

45%

378

18%

Totaal

1.405

100%

636

100%

22

100%

2.063

100%

X Noot

1

Een afwijzing betekent niet altijd dat sprake is van minder dan 35% arbeidsongeschiktheid,
de reden kan ook zijn dat men niet voldoet aan de criteria voor een WIA-aanvraag.
Veel voorkomende situaties zijn: niet verzekerd zijn, aanvraag intrekken of niet doorzetten
(bijvoorbeeld na een «loonsanctie»), herstel, niet voldoende aannemelijk dat er verergering
is van klachten na eerdere WIA 35-min, bereiken AOW-leeftijd of overlijden.

Verder blijkt uit de analyse (zie tabel 2) dat bij een corona-diagnose de WIA-claimaanvraag
zowel in de zorgsector als overige sectoren relatief vaak is toegekend. In de zorgsector
is echter vaker sprake van volledige arbeidsongeschiktheid, ook wel geduid als IVA.
Dit betekent een volledige en duurzame ongeschiktheid en impliceert dat werkenden
niet meer van werk naar werk begeleid kunnen worden en geeft daarmee antwoord op de
motie Van den Hil en Tielen. Door het relatief nieuwe karakter van het ziektebeeld
is nog te weinig bekend om aan te kunnen nemen dat de beperkingen duurzaam zijn. In
de eerste tien maanden van 2022 hebben van de 636 zorgmedewerkers met een coronadiagnose
er 61 een IVA-uitkering toegekend gekregen (10%). Bij een meerderheid van hen was
corona niet de enige diagnose (79%), bij 12 zorgmedewerkers (21%) was dit wel het
geval.

5. Reactie RVS-rapport «(Maat)werk bij langdurige klachten na COVID»

Begin juli 2022 heeft de Raad voor Volksgezondheid & Samenleving (RVS) het rapport
«(Maat)werk bij langdurige klachten na COVID» gepubliceerd. Het kabinet is de RVS zeer erkentelijk voor het onder de aandacht brengen
van deze problematiek. Uw Kamer heeft mij gevraagd om te reageren op dit rapport.
In de volgende alinea’s ga ik, mede namens de Minister van SZW, in op de aanbevelingen
van de RVS.

Ruimhartigheid geboden bij zorgpersoneel

De RVS concludeert dat ruimhartigheid geboden is bij de omgang met zorgmedewerkers
die in de frontlinie hebben gestaan om de samenleving draaiend te houden. Specifiek
voor zorgmedewerkers met langdurige klachten na COVID, die de initiële besmetting
opliepen in deze eerste golf, adviseert de RVS dat zij tegemoetgekomen zouden moeten
worden om onder andere inkomensverlies te compenseren en hun leed te erkennen. Zoals
aangekondigd in deze brief is het kabinet bereid om een bijdrage te verstrekken aan
een collectieve regeling tussen werkgevers en werknemers.

Re-integratieperiode

De RVS concludeert verder dat de groep mensen met langdurige klachten na COVID en
de pandemische context een uitzonderlijke combinatie is die specifieke maatregelen
legitimeert. In die context merkt de RVS op dat een deel van de mensen met langdurige
klachten na COVID al geruime tijd arbeidsongeschikt is, en dat die periode midden
in een pandemie viel, waardoor herstelmogelijkheden slechter waren dan gebruikelijk
en re-integratie niet naar behoren kon plaatsvinden. De RVS acht het wenselijk dat
de overheid verlenging van de re-integratieperiode voor personen, bij welk beroep
dan ook, stimuleert en faciliteert als onderdeel van het pakket aan steunmaatregelen,
om te compenseren voor gemiste re-integratiekansen. Daarnaast zou maatwerk binnen
de Wet verbetering poortwachter moeten worden gestimuleerd.

Het klopt dat re-integratie gedurende de pandemie in sommige gevallen moeilijk was
en dat voor sommige personen met langdurige klachten na COVID geldt dat zij hier last
van hebben ondervonden. Dat is voor betrokkenen een vervelende situatie. Er zijn echter
veel situaties denkbaar zijn waarbij de re-integratie een periode stilligt. Zo kan
het voorkomen dat iemand als gevolg van een langdurig behandeltraject pas na anderhalf
jaar ziekte kan starten met re-integratie. Daarnaast geldt helaas voor veel ziekten
dat het verloop slecht te voorspellen valt en zullen de aard en ernst van de klachten
en ervaren belemmeringen per individu variëren. De situatie dat mensen gedurende de
periode van twee jaar loondoorbetaling niet optimaal kunnen re-integreren, deed zich
niet alleen tijdens de pandemie voor en niet alleen voor personen met post-covid.
Juist daarom is re-integratie altijd maatwerk. De re-integratieactiviteiten zijn sterk
afhankelijk van de functionele mogelijkheden van de werknemer en het huidige beleid
biedt de nodige ruimte aan werkgevers en werknemers om samen te bepalen welke re-integratieroute
past bij de werknemer. In die gevallen dat werkgever en werknemer samen constateren
dat er meer tijd nodig is voor de re-integratie, bestaat de mogelijkheid voor werkgevers
om, in overleg met de werknemer, te kiezen voor vrijwillige verlening van de loondoorbetalingsperiode.
Zo kan er meer tijd genomen worden voor herstel en re-integratie bij de huidige werkgever.
Deze mogelijkheid is er voor alle werkgevers en kan dus benut worden om personen met
post-COVID tegemoet te komen. Het kabinet ziet geen aanleiding om specifiek voor personen
met post-COVID af te wijken van de bestaande systematiek.

In het huidige stelsel voor ziekte en arbeidsongeschiktheid bestaat een balans tussen
het bieden van inkomenszekerheid en het stimuleren van mensen om hun mogelijkheden
maximaal te benutten. Er is tevens een balans in de rechten en plichten van werkgevers
en werknemers. In de twee jaar voorafgaand aan de WIA verplicht de Wet verbetering
poortwachter de werkgever en werknemer om al het mogelijke te doen om terugkeer in
werk te realiseren. De werkgever is verplicht het loon van een werknemer in de eerste
twee jaar van ziekte door te betalen. Daarnaast moet een werkgever zorgen voor een
tijdige en adequate verzuim- en re-integratieaanpak. Ook geldt gedurende de eerste
twee jaar van ziekte een opzegverbod. Na afloop van deze periode van loondoorbetaling
bij ziekte, is het voor een werkgever van groot belang om te weten waar hij aan toe
is, zodat hij keuzes kan maken in zijn bedrijfsvoering, bijvoorbeeld over permanente
vervanging van de zieke medewerker. Het verlengen van de re-integratieperiode naar
rato van gemiste re-integratietijd, is onevenredig belastend voor de werkgever en
verstoort de balans, zelfs wanneer de kosten hiervan vergoed zouden worden. Het gaat
er immers in de eerste plaats om dat het voor de bedrijfsvoering van wezenlijk belang
is, dat er een moment is waarop zekerheid ontstaat, bijvoorbeeld over de (permanente)
vervanging van een zieke medewerker.

Het kabinet heeft de subsidieregeling «Behoud langdurig zieke zorgmedewerkers» opgezet.
Deze regeling voorziet in een deel van de kosten die de werkgever maakt om iemand
vrijwillig langer in dienst te houden. De RVS acht dit onvoldoende en adviseert deze
regeling verplicht te maken voor 12 maanden en de kosten voor de werkgever volledig
te dekken. Een verplichte verlenging van de loondoorbetaling voor deze groep langdurig
zieken is een forse extra verplichting voor werkgevers, bovenop de reeds bestaande
verplichtingen bij ziekte van werknemers, en kan een grote impact hebben op de bedrijfsvoering,
ook bij volledige compensatie van de kosten. Bovendien is het in strijd met het uitgangspunt
dat ons stelsel van sociale zekerheid geen onderscheid maakt naar ziekte. Tevens zijn
er praktische bezwaren. Vanuit het privacy-oogpunt zijn er beperkingen rondom het
uitwisselen van gegevens over de gezondheid van personeel. Daarnaast is er vanuit
de staatssteunregels geen mogelijkheid om een kostendekkende subsidie voor de verlenging
van de loondoorbetaling te bieden.

Vergrootglas op bestaande knelpunten

De RVS concludeert dat de casus «langdurige klachten na COVID» de urgentie van het
aanpakken van langer bestaande knelpunten op het gebied van de arbeidsmarkt en sociale
zekerheid benadrukt en adviseert aan de slag te gaan met de toenemende flexibilisering
van de arbeidsmarkt. Het kabinet is het zeer eens dat de problematiek rond langdurige
post-COVID in sommige gevallen een vergrootglas legt op bestaande knelpunten, bijvoorbeeld
met betrekking tot de toenemende flexibilisering van de arbeidsmarkt. Het kabinet
herkent de urgentie en gaat ook hiermee aan de slag. Het kabinet heeft deze ambitie
opgenomen in het coalitieakkoord (Bijlage bij Kamerstuk 35 788, nr. 77) en zijn visie op de hervorming van de arbeidsmarkt nader uitgewerkt in de hoofdlijnenbrief
Arbeidsmarkt.24 Daarin heeft het kabinet het voornemen uiteengezet om de wendbaarheid voor ondernemingen
te vergroten door het stimuleren van duurzame arbeidsrelaties en flexibele arbeid
te reguleren. In de hoofdlijnenbrief Arbeidsmarkt is ook de inzet om te komen tot
een verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering voor zelfstandigen vermeld, waarbij
wordt geborgd dat zelfstandigen bij ingetreden arbeidsongeschiktheid kunnen terugvallen
op een uitkering. Het kabinet is aan de slag met de uitwerking van deze maatregelen
en zal de voortgang hierop begin 2023 aan uw Kamer melden.

De RVS stelt onder deze conclusie ook dat bij de WIA-beoordeling van mensen met post-COVID,
vanwege de onbekende en onbegrepen aard van de klachten, «subjectiviteit en willekeur»
op de loer liggen. Dat zou ook gelden voor andere moeilijk te objectiveren aandoeningen.
Dit herkent het kabinet niet. Voor elke arbeidsongeschiktheidsbeoordeling die UWV
doet, geldt dat een verzekeringsarts zich houdt aan geldende wet- en regelgeving en
voldoet aan de geldende criteria rondom bijscholing. Verzekeringsartsen maken daarnaast
gebruik van beschikbare richtlijnen en hebben toegang tot de beschikbare kennis van
bestaande en nieuwe ziektebeelden. De werkwijze bij een arbeidsongeschiktheidsbeoordeling
vindt plaats op basis van objectieve medische gegevens en wordt toegepast op alle
werknemers, ongeacht de aandoeningen of beperkingen. De beoordeling is niet gebaseerd
op ziektebeeld maar hangt af van wat iemand nog kan verdienen door te werken, ongeacht
of de beperking veroorzaakt is door omstandigheden op het werk (of bijvoorbeeld een
bedrijfsongeval), of een andere oorzaak kent. Dit alles geldt ook voor het «nieuwe»
ziektebeeld van post-COVID. De uitkomsten van de WIA-beslissingen tot en met oktober
2022 laten zien dat 57 procent van de werknemers met een corona-diagnose (op dit moment)
volledig arbeidsongeschikt wordt verklaard.

De motie van het lid Van Kent25 roept op tot een meer eenduidige vaststelling rondom arbeidsongeschiktheid en verzoekt
het kabinet tot vaststelling van een protocol voor moeilijk objectiveerbare aandoeningen.
Het kabinet is, conform deze motie, aan het onderzoeken wat de mogelijkheden en effectiviteit
kunnen zijn van het opstellen van een protocol voor moeilijk objectiveerbare ziekten.
Hierbij zijn vele partijen betrokken, zoals UWV, verzekeringsartsen en patiëntenorganisaties.
De Minister van SZW zal u in het voorjaar nader informeren over de uitkomsten hiervan.

Daarnaast acht de RVS het wenselijk om werknemers die het niet eens zijn met de conclusies
van de WIA-beoordeling, de mogelijkheid te bieden van een second opinion door een
onafhankelijke, niet eerder betrokken instantie, zoals een geschillencommissie. Een
beslissing van UWV kan grote gevolgen hebben voor iedereen die een dergelijk traject
doorloopt. Daarom is er nu al een proces ingericht, waarin een werknemer bezwaar kan
maken voor het geval deze het niet eens is met de beslissing. Als een werknemer het
niet eens is met de beslissing kan deze bezwaar maken. In de bezwaarfase beoordeelt
een ander dan de bij het primaire besluit betrokken verzekeringsarts opnieuw de mogelijkheden
van de werknemer. Hiermee zijn er voldoende waarborgen in de primaire besluitfase
en de eventueel daaropvolgende bezwaarfase. Deze bezwaarfase heeft juist als functie
om laagdrempelig, betrekkelijk eenvoudig en goedkoop tot heroverweging van de betreffende
zaak te komen.

Na de bezwaarfase staat de mogelijkheid van (hoger) beroep open, waarbij een onafhankelijke
rechter het besluit kan toetsen. Het toevoegen van een geschillencommissie zou bijdragen
aan verdere juridisering (bij meerdere instanties). Na de bezwaarfase zou er dan immers
zowel een geschillencommissie als de mogelijkheid van (hoger) beroep open staan.

Tot slot concludeert de RVS dat het belangrijk is om interne flexibiliteit te creëren
om mensen te behouden voor de arbeidsmarkt. De RVS geeft terecht aan dat de arbeidsmarkttekorten
een bijkomend argument zijn om ruimhartig om te gaan met de re-integratie van personeel.

Tot slot

Zoals toegelicht in het begin van deze brief, ben ik mij bewust dat post-COVID klachten
ingrijpende gevolgen heeft. Het betreurt het kabinet ten zeerste dat een groep zorgmedewerkers
deze klachten heeft ontwikkeld, terwijl zij zich hebben ingezet om patiënten te helpen
tijdens deze uitzonderlijke situatie in de periode van de eerste golf. Om deze groep
financieel te ondersteunen is het kabinet bereid om een bijdrage te verstrekken aan
een collectieve regeling tussen werkgevers en werknemers. Het kabinet is zich echter
ook bewust dat financiële ondersteuning de problematiek niet (volledig) oplost. Daarom
blijft het kabinet zich inzetten met aanvullende ondersteuning met het oog op het
herstel en de re-integratie op het werk.

De Minister voor Langdurige Zorg en Sport, C. Helder