Brief regering : Voortgang werken met en als zelfstandige(n)

Nr. 246
BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID EN DE STAATSSECRETARIS
VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 16 december 2022

Deze voortgangsbrief gaat over maatregelen op het gebied van werken met zelfstandigen
en werken als zelfstandige. In de hoofdlijnenbrief arbeidsmarkt van 5 juli jl. is
duidelijk gemaakt dat de jarenlange groei van het aantal zelfstandigen zonder personeel
(zzp’ers) naast positieve effecten ook nadelen heeft. Het kabinet vindt het belangrijk
dat zelfstandig ondernemers vrijheid en ruimte houden om te ondernemen, én dat dit
gebeurt in lijn met de regels die daarvoor gelden. In teveel gevallen gebeurt dat
nu niet. Om de balans te herstellen op het gebied van werken met zelfstandigen en
als zelfstandige, heeft het kabinet een aantal maatregelen aangekondigd.

Het kabinet zet, zoals toegezegd in het commissiedebat zzp van 30 juni jl., in deze
brief uiteen hoe de verschillende maatregelen op het gebied van werken als zelfstandige
en met zelfstandigen op basis van de hoofdlijnenbrief worden uitgewerkt. Over het
brede pakket aan arbeidsmarktmaatregelen wordt intensief overleg met de sociale partners
gevoerd. De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de Staatssecretaris van
Financiën – Fiscaliteit en Belastingdienst informeren uw Kamer, mede namens de Minister
van Economische Zaken en Klimaat, over de stand van zaken.

MANAGEMENTSAMENVATTING

Het kabinet is van plan om de balans te herstellen en regels rondom het werken als
zelfstandige en met zelfstandigen toekomstbestendiger te maken. Om dit te bereiken,
zet het kabinet in op een gelijker speelveld tussen contractvormen (lijn 1), meer
duidelijkheid over de vraag wanneer gewerkt wordt als werknemer dan wel als zelfstandige
(lijn 2) en verbetering van handhaving op schijnzelfstandigheid (lijn 3). Daarbij
geldt: de voortgang op de ene lijn kan niet wachten op de andere; elk van de drie
is urgent om stappen op te zetten.

a. Lijn 1. Gelijker speelveld

Deze voortgangsbrief zzp meldt de voortgang op verschillende maatregelen die bijdragen
aan een gelijker speelveld tussen werknemers en zelfstandigen. Dit betreft:

1) fiscale maatregelen: de (versnelde) afbouw van de zelfstandigenaftrek en afschaffing
van de fiscale oudedagsreserve;

2) een verder uit te werken verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering voor zelfstandigen;

3) voortgang rondom de mogelijkheden voor collectief onderhandelen voor zelfstandigen
(als gevolg van een Europese verduidelijking hierop); en

4) de versterking van de positie van zelfstandigen in de SER.

b. Lijn 2. Verduidelijking regels beoordeling arbeidsrelatie en rechtsvermoeden

Een gelijker speelveld, maakt de keuze voor de contractvorm vanuit onder meer financieel
perspectief minder bepalend. Dat verkleint het belang van partijen bij de kwalificatievraag.
Tegelijkertijd resteren ook na de onder a genoemde maatregelen verschillen in behandeling
tussen werknemers en zelfstandigen. Dat betekent dat het voor een solidair en houdbaar
stelsel van belang blijft dat de juiste contractvorm gekozen wordt. Het kabinet wil
gelet op dit belang de regelgeving rondom de beoordeling van arbeidsrelaties verduidelijken
en het grijze gebied tussen werknemers en zelfstandigen verkleinen. Doel van deze
maatregel is de duidelijkheid te vergroten voor werkenden, werkgevenden, uitvoeringsorganisaties
en rechtspraak. Dit is niet alleen gericht op het bieden van bescherming van diegenen
die daarop recht hebben, maar ook om echte zelfstandigen meer duidelijkheid te geven
over de ruimte om te ondernemen. Verduidelijking (codificatie van de jurisprudentie)
moet het voor de markt, de uitvoeringsorganisaties en de rechtspraak inzichtelijker
maken wanneer als zelfstandige of werknemer wordt gewerkt. Daarmee wil het kabinet
bevorderen dat de wijze van beoordeling van arbeidsrelaties consistent is.

Het kabinet wil de open norm «werken in dienst van» (gezag) uit artikel 7:610 van
het Burgerlijk Wetboek verduidelijken. Oorspronkelijk ligt de nadruk daarbij op het
geven van instructies en houden van toezicht (klassieke gezagsuitoefening, ook wel
aangeduid als materieel gezag). Conform jurisprudentie en in lijn met het rapport
van de Commissie Regulering van Werk, wordt gecodificeerd dat «werken in dienst van»
(gezag) ook aan de orde kan zijn bij werk dat «organisatorisch is ingebed» in de onderneming
van de werkgevende. Tegelijkertijd geldt dat bij de kwalificatievraag ook van belang
is of er sprake is van «zelfstandig ondernemerschap» in de betreffende arbeidsrelatie.
Dit is een belangrijke contra-indicatie voor het bestaan van een arbeidsovereenkomst.

Deze drie hoofdelementen (materieel gezag, inbedding van het werk en zelfstandig ondernemerschap)
structureren voor de praktijk de open norm van «werken in dienst van». Deze hoofdelementen
worden de komende tijd verder ingevuld en uitgewerkt. Dit met betrokkenheid van sociale
partners, experts en (zzp-)stakeholders. Het kabinet wil een balans vinden tussen
de drie hoofdelementen waarmee in de praktijk goed gewerkt kan worden. Daarmee moet
het onderscheid tussen werken «in dienst van» en het werken als zelfstandig ondernemer
duidelijker worden.

Ook werkt het kabinet aan een rechtsvermoeden van een arbeidsovereenkomst, gekoppeld
aan een uurtarief, zoals ook voorgesteld in het MLT-advies van de SER. Dit rechtsvermoeden
is vooral gericht op werkenden met een minder goede onderhandelingspositie. Een tariefgrens
kan hierbij een goede en relatief eenvoudige indicatie bieden. Welke tariefgrens uiteindelijk
wordt gehanteerd, wordt nader onderzocht. Op basis van de uitkomsten van dit onderzoek
kan naar verwachting een onderbouwd voorstel voor een rechtsvermoeden gekoppeld aan
een tariefgrens worden gedaan.

Het kabinet werkt bovengenoemde plannen uit in een wetsvoorstel dat richting de zomer
van 2023 voor internetconsultatie voor kan liggen en na de zomer 2023 aan de Raad
van State kan worden gezonden. De planning is erop gericht om begin 2024 het uiteindelijke
voorstel bij uw Kamer in te dienen en dan voor 1 januari 2025 de wetgeving te publiceren.

c. Lijn 3. Verbetering van handhaving op schijnzelfstandigheid

Handhaving is noodzakelijk om een toekomstbestendige arbeidsmarkt en een houdbaar
belasting- en sociale verzekeringsstelsel te ondersteunen. Op dit moment vindt de
beoordeling op de kwalificatie arbeidsrelatie voor de loonheffingen plaats binnen
de kaders van het handhavingsmoratorium dat het kabinet heeft ingesteld. Dat betekent
dat corrigerend wordt opgetreden ingeval van kwaadwillende onjuiste kwalificatie van
de arbeidsrelatie of als aanwijzingen van de Belastingdienst, dat sprake is van een
dienstbetrekking, niet binnen redelijke termijn zijn opgevolgd.

Het kabinet heeft de ambitie de handhaving, binnen de mogelijkheden van de bestaande
wet- en regelgeving, op korte termijn te versterken en verbeteren en uiterlijk op
1 januari 2025 het handhavingsmoratorium volledig op te heffen. In de periode januari
tot en met oktober 2022 waren 55 fte (toezicht buiten en toezicht binnen) beschikbaar
voor het toezicht op arbeidsrelaties. Er zijn inzake de beoordeling van arbeidsrelaties,
in de periode januari – oktober 2022, 275 bedrijfsbezoeken en 200 boekenonderzoeken
uitgevoerd en 13 aanwijzingen gegeven. Daarnaast is door het delen van informatie
en/of het geven van voorlichting/toelichting door specialisten compliant gedrag bewerkstelligd.
Vanaf eind 2022 is de gereserveerde capaciteit van 80 fte volledig beschikbaar en
wordt deze ingezet.

In deze brief zet het kabinet uiteen welke activiteiten de Belastingdienst de komende
periode uitvoert. Daarbij is een goede balans gezocht tussen wat op korte termijn
haalbaar is voor de Belastingdienst, vooruitlopend op het realiseren van lijnen 1
en 2, en wat op termijn gewenst is als de drie lijnen gerealiseerd zijn. Het realiseren
van lijnen 1 en 2 draagt immers bij aan de uitvoerbaarheid en de handhaving van wetgeving.
Ook gaat het kabinet in op de beperkingen aan het vooraf geven van «duidelijkheid
of zekerheid» over de kwalificatie van de arbeidsrelatie. Dit omdat de feiten en omstandigheden
in de praktijk uiteindelijk bepalend zijn.

De overkoepelende doelstelling is dat, in aanloop naar het opheffen van het handhavingsmoratorium,
de handhaving op de kwalificatie van de arbeidsrelaties voor de loonheffingen door
de Belastingdienst zoveel als mogelijk «genormaliseerd» gaat worden. Dat wil zeggen
dat de handhaving plaatsvindt volgens de algemene Uitvoerings- en Handhavingsstrategie
van de Belastingdienst. Daarbij is er inzet van een breed palet aan handhavingsinstrumenten
en wordt handhaving op de kwalificatie van de arbeidsrelatie onderdeel van de reguliere
handhaving.

Centraal uitgangspunt van deze strategie is dat burgers en bedrijven «zoveel mogelijk
uit zichzelf regels naleven, zonder dwingende en kostbare acties van de zijde van
de Belastingdienst.» Een goede samenwerking tussen de markt en de Belastingdienst
is essentieel om onzekerheid en onrust op de arbeidsmarkt te voorkomen. Partijen worden
ondersteund bij het in één keer goed toepassen van wet- en regelgeving. Het gaat daarbij
niet alleen om samenwerking met opdrachtgevers en opdrachtnemers, maar ook met koepels
en brancheorganisaties, dienstverleners (financieel, fiscaal of anderszins) en andere
overheidsorganisaties zoals de Nederlandse Arbeidsinspectie en het UWV. In aanloop
naar het opheffen van het handhavingsmoratorium wordt daarnaast actief aandacht besteed
aan fiscaal urgente dossiers waar onzekerheid over de juiste kwalificatie van de arbeidsrelatie
bestaat. In het proces is daarbij een nadere toets op haalbaarheid en uitvoerbaarheid
van de genoemde activiteiten voorzien.

1. Inleiding

a. Werken met zelfstandigen en als zelfstandige; doelen kabinetsbeleid

Zelfstandigen1 kiezen vaak bewust voor het ondernemerschap. Ze hebben graag de regie over wat ze
doen, met wie ze werken, en hoe ze dat aanpakken. Die zelfstandigheid zorgt ervoor
dat ze kansen kunnen grijpen zodra ze die zien. Het geeft zelfstandig ondernemers
mogelijkheden die werkenden in loondienstverband niet hebben. Zelfstandig ondernemerschap
levert op die manier een belangrijke bijdrage aan de Nederlandse economie. Veel zelfstandigen
halen voldoening uit die vrijheid. Datzelfde geldt voor werkgevenden: ook zij kunnen
om werkinhoudelijke redenen een voorkeur hebben om met zelfstandigen te werken, in
plaats van werknemers. De ruimte die de Nederlandse arbeidsmarkt biedt om als zelfstandige
te werken is dus belangrijk voor werkenden en werkgevenden.

Daarbij geldt dat de groep zelfstandigen heel divers is: zij zijn onder verschillende
omstandigheden aan het werk en hebben verschillende persoonlijke voorkeuren rondom
werk.2

Naast de positieve effecten die zelfstandig ondernemerschap ontegenzeggelijk heeft,
is in de Hoofdlijnenbrief arbeidsmarkt (Kamerstuk 29 544, nr. 1112) beschreven dat er ook een keerzijde zit aan de jarenlange groei3 van het aantal zelfstandigen zonder personeel (zzp’ers). Zo geldt in algemene zin
dat zelfstandigen relatief beperkter bijdragen aan de financiering van de sociale
zekerheid en de fiscale behandeling tussen werknemers en zelfstandig ondernemers ongelijk
is. Deze verschillen in behandeling zijn gedeeltelijk logisch en te rechtvaardigen
als het gaat om echte zelfstandige ondernemers. Maar het stijgend aantal zzp-contracten
zet de solidariteit binnen het sociale en fiscale stelstel wel onder druk. Vandaar
dat de Commissie Regulering van Werk en de WRR ervoor pleiten de arbeidsmarkt anders
in te richten om een duurzaam stelsel te behouden.4 Verder is de meerwaarde van duurzame arbeidsrelaties nadrukkelijk gebleken. Waar
partijen langere tijd in elkaar investeren, groeien productiviteit en innovatie gemiddeld
genomen mee met de bedrijfsomvang.

Daarnaast zijn steeds meer werkenden gaan werken als zelfstandige, terwijl een deel
daarvan volgens de geldende regels een arbeidsovereenkomst hoort te hebben. Deze groep
kent grote verschillen in arbeidsmarktpositie en in redenen om deze stap te maken,
net als de werkgevers die hen inhuren. Toch lijken in algemene zin kostenvoordelen
(in fiscaliteit en sociale zekerheid) een grote rol te spelen. De werkgevende, de
werkende of zij samen kunnen kostenvoordelen benutten. Dit is om meerdere redenen
onwenselijk.

Het leidt tot oneerlijke concurrentie op arbeidsvoorwaarden, met risico’s voor de
adequate bescherming van werkenden. Ook hier geldt dat de situatie per individuele
werkende verschilt, maar een aantal problemen komt veel voor. Denk aan beperkte bescherming
tegen arbeidsongeschiktheid, minder controle op arbeidsomstandigheden en een ontoereikend
aanvullend pensioen. Dit alles kan een negatief effect hebben op de wendbaarheid en
weerbaarheid van zelfstandig ondernemers. Daarnaast is er nog een andere groep werkenden
die hiervan nadelige gevolgen ondervindt: in sectoren waar het aandeel zzp’ers snel
groeit, worden de «achterblijvende» werknemers geconfronteerd met een hogere werkdruk.

In sommige gevallen is er onduidelijkheid over de geldende regels. In dit grijze gebied
is het niet altijd duidelijk op basis van welk contract gewerkt dient te worden. Tegelijkertijd
zijn er de nodige signalen5 dat ook daar waar de regels wel helder en duidelijk zijn, er toch in strijd met die
regels wordt gehandeld. Daarbij speelt ook onmiskenbaar een rol dat de handhaving
van de regels, de afgelopen jaren onder andere door het handhavingsmoratorium maar
zeer beperkt heeft plaatsgevonden.

Bovenstaande situatie is onwenselijk én niet houdbaar. Het kabinet is daarom van plan
om de balans te herstellen en regels rondom het werken als zelfstandige en met zelfstandigen
toekomstbestendig te maken. Echte zelfstandig ondernemers moeten vrijheid en ruimte
houden om te ondernemen. De keuze om als zelfstandige te werken moet dan echter wel
om de juiste redenen worden gemaakt en in lijn zijn met het wettelijke kader.

Het kabinet heeft de ambitie via beleid, regelgeving en handhaving de balans hierin
te herstellen. In de hoofdlijnenbrief arbeidsmarkt6 zijn, met SER MLT en het advies van de Commissie Regulering van Werk als leidraad,
de doelen gericht op het bereiken van die balans uitgebreider aan de orde geweest.
Samengevat zet het kabinet in op:

• voorkomen van te grote inkomensrisico’s voor alle werkenden;

• tegengaan van oneerlijke concurrentie op arbeidsvoorwaarden;

• stimuleren dat de juiste arbeidsrelatie om de juiste redenen wordt aangegaan (conform
regelgeving);

• faciliteren dat een rechtspositie opgeëist kan worden door de werkende;

• borgen van solidariteit binnen het sociale en fiscale stelsel; en

• bieden van meer helderheid aan werkenden over de aard van de arbeidsrelatie.

Daarbij realiseert het kabinet zich dat de maatregelen om de balans te herstellen
op dit thema, nadrukkelijk samenhangen met de inzet op andere relevante thema’s op
de arbeidsmarkt. Thema’s als (ruimte voor) het bieden van goed werkgeverschap en de
wendbaarheid van werkgevers zijn eveneens van belang om die balans te herstellen.
Hierna in paragraaf 1 onder c wordt nader ingegaan op de bredere samenhang met arbeidsmarktmaatregelen.

b. Voorgestelde aanpak op het thema zzp

Het kabinet wil op het gebied van zzp de volgende aanpak hanteren:

1. Inzetten op een gelijker speelveld voor contractvormen met betrekking tot de sociale
zekerheid en fiscaliteit;

2. Meer duidelijkheid creëren over de vraag wanneer gewerkt wordt als werknemer dan wel
als zelfstandige buiten dienstbetrekking (beoordeling arbeidsrelaties) alsmede het
ondersteunen van werkenden om hun rechtspositie op te eisen; en

3. De handhaving op schijnzelfstandigheid verbeteren.

Gezien de aard en urgentie van de problematiek kan de uitvoering en timing van een
specifieke lijn niet afhankelijk zijn van een andere lijn. Elk van de drie is urgent,
waardoor we parallel stappen moeten zetten. Daarbij geldt: de hiervoor geschetste
problematiek kan niet op korte termijn volledig worden opgelost. Daarvoor zijn de
huidige verschillen tussen werknemers en zelfstandigen wat betreft fiscale behandeling
en de sociale zekerheid te groot. De Commissie Regulering van Werk en de WRR zijn
hierover duidelijk.7 Daar komt bij dat de handhaving op de kwalificatie van de arbeidsrelatie door het
handhavingsmoratorium jarenlang beperkt is geweest. Ook kennen de regels rondom de
kwalificatie een grijs gebied dat (al dan niet bewust) wordt opgezocht.

Kortom: het in balans brengen van de situatie vergt een lange adem. Het kabinet zet
deze kabinetsperiode significante stappen via wetgeving, beleid en handhaving. Daarbij
wordt ook de markt betrokken. De keuze om als zelfstandige te werken moet in lijn
zijn met het wettelijk kader rondom werk.

Vanuit dat brede kader zal door de betrokken ministeries en uitvoeringsorganisaties
een gezamenlijk beroep worden gedaan op de opdrachtgevers en opdrachtnemers hier een
gedeelde verantwoordelijkheid in te nemen.

In deze brief schetsen we op alle drie de lijnen de voortgang:

• Paragraaf 2 gaat in op de inzet richting een meer gelijk speelveld;

• Paragraaf 3 gaat in op de uitwerking van maatregelen gericht op meer duidelijkheid
(verduidelijking van de beoordeling van arbeidsrelaties en webmodule) en het rechtsvermoeden
van werknemerschap.

• Paragraaf 4 gaat in op het onderwerp versterken en verbeteren van het de handhaving
en het toewerken naar het opheffen van het handhavingsmoratorium.

• Paragraaf 5 besteedt aandacht aan een aantal overige onderwerpen: een beschrijving
van en vergelijking met de Belgische Arbeidsrelatiewet8 en een update over het breed maatschappelijk gesprek over arbeidsrelaties.

• Paragraaf 6 gaat ten slotte kort in op de planning van het pakket aan zzp-maatregelen.

c. Samenhang brede hervormingspakket arbeidsmarkt; Herstel- en Veerkrachtplan

In deze brief worden de maatregelen rondom het werken met zelfstandigen en als zelfstandige
uitgewerkt. Die maatregelen zijn nadrukkelijk onderdeel van het brede arbeidsmarktpakket
dat op 5 juli jl. met uw Kamer is gedeeld (Kamerstuk 29 544, nr. 1112). De hoofdlijnenbrief bevat de inzet voor de arbeidsmarkthervorming. Hierbij vormt
het coalitieakkoord het uitgangspunt, dat als leidraad verwijst naar het rapport van
de Commissie Regulering van Werk en het SER Middellangetermijnadvies 2021–2025.

Doel is om te komen tot regels rondom werk die zowel meer zekerheid bieden en tegelijk
blijven zorgen voor voldoende wendbaarheid voor ondernemingen. De SER en de Commissie
Regulering van Werk hebben er terecht op gewezen dat de huidige vormgeving van de
arbeidsmarkt niet adequaat is om scheidslijnen in de samenleving tegen te gaan. En
dat de huidige arbeidsmarkt deze scheidslijnen zelfs versterkt langs de lijnen van
de contractvorm. Het kabinet vindt het onwenselijk dat regels rondom werk de tweedeling
versterken tussen diegenen die gemakkelijk meekunnen in de dynamiek van de huidige
arbeidsmarkt en diegenen die lastig kunnen meekomen of zelfs dreigen af te haken.

De overheid is daarom actief aan de slag met een brede hervorming. De verschillende
contractvormen waarmee wordt gewerkt en regelingen rondom werk, scholing, toerusting
en activering hangen daarbij nauw met elkaar samen en kunnen niet los van elkaar worden
gezien. Met het oog op die brede en integrale hervorming voert het kabinet intensief
overleg met sociale partners om tot een effectief en gebalanceerd pakket te komen.
De maatregelen op het gebied van zzp zijn daar nadrukkelijk een onderdeel van. Het
kabinet streeft naar een samenhangend, gebalanceerd en gewogen pakket, waar uw Kamer
begin 2023 over wordt geïnformeerd.

De verduidelijking van de kwalificatie van arbeidsrelaties en de maatregel van een
verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering voor zelfstandigen zijn beide opgenomen
in het zogeheten Europese Herstel- en Veerkrachtplan (HVP). Het HVP is het plan dat
gefinancierd wordt vanuit het Coronaherstelfonds, waarmee Nederland investeringen
kan doen in onder andere digitalisering, onderwijs en zorg. Naast die investeringen
is een aantal hervormingen opgenomen in het HVP, onder meer om het werken als zelfstandige
en met zelfstandigen op de Nederlandse arbeidsmarkt toekomstbestendiger te maken.
Nederland heeft zich eraan gecommitteerd om in het eerste kwartaal van 2025 een wet
die een verplichte verzekering tegen arbeidsongeschiktheid voor zelfstandigen regelt,
in het Staatsblad te publiceren.

Voor die tijd moet niet alleen een wetsvoorstel door uw parlement worden beoordeeld,
maar ook worden getoetst op o.a. uitvoerbaarheid. Eenzelfde tijdspad geldt voor de
maatregel om regels rondom de beoordeling van arbeidsrelaties te verduidelijken. Ook
bevat het HVP mijlpalen voor het afbouwen van de zelfstandigenaftrek en opheffing
van het handhavingsmoratorium.

2. Naar een gelijker speelveld

De ongelijke behandeling van verschillende contractvormen in het arbeidsrecht, sociale
zekerheid en fiscaliteit kan een oneigenlijke prikkel vormen om werk buiten loondienst
te (laten) verrichten. Het is afhankelijk van de onderhandelingsmacht van partijen
of de (korte termijn) voordelen van de fiscale behandeling en lagere sociale afdrachten
toevallen aan de werkende, of dat dit toevalt aan de werkgevende partij. Het kabinet
vindt het daarom belangrijk dat de behandeling van werkenden, ongeacht de contractvorm,
gelijker wordt. En wil oneigenlijke prikkels tussen contractvormen wegnemen. Tegelijkertijd
geldt dat werknemerschap en ondernemerschap beide een eigen functie en waarde hebben.
Verschillen tussen werknemers en zelfstandigen blijven in de toekomst dan ook bestaan,
bijvoorbeeld vanwege het ondernemersrisico dat zelfstandigen lopen en de reserverings-
en investeringsfunctie van winst. In deze paragraaf wordt de voortgang gedeeld voor
maatregelen gericht op een meer gelijk speelveld.

a. Verkleinen verschillen in fiscale behandeling tussen werkenden

Een belangrijk onderdeel van de aanpak van de hervorming van de arbeidsmarkt is het
verkleinen van de verschillen in fiscale behandeling tussen werknemers en zelfstandigen
(ondernemers voor de inkomstenbelasting). Het inkomen van werknemers wordt in de huidige
situatie zwaarder belast dan het inkomen van zelfstandigen. Zelfstandigen kunnen hierdoor
voor hetzelfde werk een lagere prijs vragen of ze houden netto meer over. Wel resteren
hierbij verschillen in sociale zekerheid. Om meer balans aan te brengen in de fiscale
behandeling tussen werkenden heeft het kabinet in het Belastingplan 2023 (Kamerstuk
36 202) twee aanvullende maatregelen voorgesteld.

De eerste maatregel betreft het voorstel om de zelfstandigenaftrek sneller en verder
af te bouwen dan eerder het plan was. De afbouw is zo vormgegeven dat de zelfstandigenaftrek
met ingang van 2023 in verschillende stappen wordt verlaagd van € 6.310 in 2022 naar
€ 900 in 2027.

Het verlagen van de zelfstandigenaftrek draagt bij aan een meer gelijke fiscale behandeling
van werk. De fiscale prikkel om werk als zelfstandige te verrichten in plaats van
als werknemer wordt sneller kleiner. Omdat een deel van de zelfstandigen naar aanleiding
van de maatregel de prijzen zal verhogen, neemt de prikkel voor bedrijven om met zelfstandigen
te werken in plaats van met werknemers ook af. De concurrentie tussen bedrijven die
werknemers in dienst hebben en bedrijven die werken met zzp’ers wordt door de maatregel
sneller meer gelijkmatig. In onderstaande grafiek wordt de gemiddelde belastingdruk
inclusief premies en toeslagen getoond voor een werknemer in 2023, een zelfstandige
in 2023 en van een zelfstandige in 2023 als de zelfstandigenaftrek op dat moment al
€ 900 zou bedragen (het structurele niveau).9 Hierdoor is goed te zien dat het verder verlagen van de zelfstandigenaftrek ervoor
zorgt dat de gemiddelde belastingdruk dichter bij die van een werknemer komt te liggen.
Vanwege de aannames die voor deze modelmatige vergelijking zijn gemaakt, zullen de
verschillen in de gemiddelde belastingdruk in de praktijk afwijken.

Grafiek 1: gemiddelde druk verdere verlaging zelfstandigenaftrek

De tweede maatregel betreft het voorstel de fiscale oudedagsreserve (FOR) uit te faseren.
De fiscale oudedagsreserve is een regeling waarmee IB-ondernemers fiscaal gefaciliteerd
boekhoudkundig geld opzij kunnen zetten voor de oude dag. De fiscale reservering biedt
geen zekerheid dat daadwerkelijk zal kunnen worden genoten van een oudedagsvoorziening,
omdat de reservering bijvoorbeeld verloren gaat bij slechte resultaten, maar ook omdat
(al dan niet in combinatie met het voorgaande) de tegenover de reservering staande
activa benut kunnen worden voor consumptieve onttrekkingen.10 In ongeveer de helft van de gevallen wordt de oudedagsreserve uiteindelijk niet aangewend
voor een oudedagsvoorziening. Door het afschaffen van de aftrekbaarheid van toevoegingen
aan de oudedagsreserve kan een meer gelijke fiscale behandeling van werknemers, ondernemers
en aanmerkelijkbelanghouders worden bereikt. Daarmee wordt ook het gebruik voor belastinguitstel
zonder het vormen van een daadwerkelijke oudedagsvoorziening voorkomen en kan er voor
worden gezorgd dat reële oudedagsvoorzieningen extern (buiten de risicosfeer van de
onderneming) worden ondergebracht.

Bovendien wordt in het nieuwe pensioenstelsel een stap gezet richting een arbeidsvormneutraal
pensioenkader. Zo worden de mogelijkheden om als ondernemer buiten de eigen onderneming
te sparen voor de oude dag vergroot.

b. AOV zelfstandigen

Een verplichte verzekering tegen arbeidsongeschiktheid voor zelfstandigen is volgens
het kabinet van groot belang. Het voornemen om tot een verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering
voor zelfstandigen (AOV) te komen is opgenomen in de SER-MLT en het coalitieakkoord
(bijlage bij Kamerstuk 35 788, nr. 77). In de Hoofdlijnenbrief arbeidsmarktbeleid is uw Kamer geïnformeerd over de voortgang
van de verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering voor zelfstandigen.11

Het kabinet werkt met sociale partners en beoogde uitvoerders aan de uitwerking van
een betaalbare, uitlegbare en uitvoerbare verzekering. Daarbij is nu alle inzet gericht
op de vraag hoe de AOV wordt vormgegeven.

Ook de in het HVP genoemde mijlpaal om tijdig tot een verplichte verzekering voor
zelfstandigen te komen, onderstreept het belang om samen met sociale partners en uw
Kamer voortvarend de hoofdlijnen van een verplichte verzekering vast te stellen. In
het eerste kwartaal van 2023 wordt u hierover geïnformeerd, en tegelijkertijd zal
het wetgevingsproces worden gestart.

c. Mogelijkheden collectieve onderhandelingen voor zzp’ers onder het mededingingsrecht

Afgelopen najaar heeft de Europese Commissie haar definitieve richtsnoeren gepubliceerd,
waarin zij beschrijft welke ruimte het Europese mededingingsrecht zzp’ers biedt om
gezamenlijk met opdrachtgevers te onderhandelen.12 Deze richtsnoeren beogen duidelijkheid en rechtszekerheid aan zzp’ers in de gehele
Europese Unie te bieden. Zo kondigt de Commissie aan dat zij zzp’ers die: 1) ten minste
50% van hun totaal jaarlijks beroepsinkomen via één opdrachtgever verwerven, 2) zij-aan-zij
werken met werknemers of 3) via arbeidsplatforms werken, niet meer als ondernemingen
zal beschouwen die onder het Europese kartelverbod vallen. De Commissie zal daarnaast
niet langer ingrijpen bij collectieve afspraken tussen zzp’ers die zich in een zwakke
onderhandelingspositie bevinden en daardoor niet in staat zijn hun arbeidsomstandigheden
te verbeteren. Dit is ook het geval indien lidstaten op grond van sociale doelstellingen
nationale maatregelen hebben getroffen om collectief onderhandelen toe te staan voor
bepaalde groepen zzp’ers. De Commissie gebruikt deze richtsnoeren bij haar uitleg
en toepassing van het kartelverbod.13

In Nederland biedt de toezichthouder ACM vanaf 2019 al ruimte voor onderhandelingen
door zzp’ers die zij-aan-zij werken met werknemers en voor kwetsbare zzp’ers met een
inkomen rond het bestaansminimum. De Commissierichtsnoeren komen grotendeels overeen
met de aanpak van de ACM tot nu toe, maar bieden op enkele punten meer ruimte voor
zzp’ers. De ACM zal haar Leidraad Tariefafspraken zzp’ers aanpassen aan de richtsnoeren
van de Europese Commissie zodat zzp’ers de volledige ruimte voor collectieve onderhandelingen
kunnen benutten die de Commissie daarvoor met haar richtsnoeren biedt. Naar verwachting
wordt de herziene leidraad begin volgend jaar gepubliceerd.

Het kabinet vindt het een positieve ontwikkeling dat de Commissie voor zzp’ers in
de Europese Unie de mogelijkheden binnen het Europese mededingingsrecht heeft verruimd
en verduidelijkt. Een eerdere appreciatie van de ontwerprichtsnoeren van het kabinet
is daarmee ongewijzigd gebleven.14

d. Positie zelfstandigen binnen de sociaaleconomische Raad (SER)

Het kabinet hecht eraan dat zelfstandigen, die een volwaardige plek hebben op de Nederlandse
arbeidsmarkt, een navenante plek binnen de SER innemen. Om die reden wordt opvolging
gegeven aan het advies van de SER15 om het aantal zetels uit te breiden, zodat het geluid van zelfstandigen in de Raad
versterkt kan worden. De eerste stap hiertoe is een aanpassing van de Wet op de SER,
die per 1 januari 2023 ook tussentijdse benoeming op nieuw gecreëerde zetels mogelijk
moet maken, waardoor de zeteluitbreiding ook eerder dan de volgende zittingsperiode
van de SER (per 1 april 2024) kan ingaan. Het voorstel voor deze wetswijziging is
bij nota van wijziging opgenomen in de Verzamelwet SZW 2023.16

De voorgestelde versterking van de positie van zelfstandigen binnen de SER past bij
de arbeidsmarktontwikkeling waarbij het aantal zelfstandigen is toegenomen. De representativiteit
van verschillende groepen op de arbeidsmarkt wordt op deze manier vergroot binnen
de SER. De versterking van de positie van zelfstandigen en de verbreding van de SER
is overigens met de voorziene zeteluitbreiding nog geen voltooid proces. Zoals in
reactie op de motie van het lid Smals is aangegeven, zal ik dan ook met de (geledingen
van de) SER en zelfstandigenorganisaties onderzoeken hoe vervolgstappen richting een
meer gelijkwaardige plek in de polder (die breder is dan de SER) het best vormgegeven
kunnen worden. Die vervolgstappen hangen uiteraard ook samen met de vraag waar behoeften
van zelfstandigenorganisaties zelf liggen als het gaat om vertegenwoordiging, ook
gelet op de diversiteit van de populatie zelfstandigen.

3. Meer duidelijkheid over de beoordeling van arbeidsrelaties; rechtsvermoeden

In de meeste situaties waarin werk wordt verricht, kan over de status van de werkende
en aard van de arbeidsrelatie geen misverstand bestaan. In die gevallen is het voor
werkende en werkgevende helder dat als werknemer, dan wel (als zelfstandige) buiten
dienstbetrekking wordt gewerkt. Tegelijkertijd geldt dat er een «grijs gebied» bestaat
waarin niet duidelijk is of een werkende als werknemer dan wel als zelfstandige werkt.
Daarbij wordt die onduidelijkheid overigens soms ook actief opgezocht. Het kabinet
zet in op een verduidelijking van de wettelijke regels rondom de beoordeling van arbeidsrelaties.
De verwachting is dat deze verduidelijking ertoe zal leiden dat het grijze gebied
tussen werknemers en zelfstandigen zal worden verkleind. Daarmee richt de maatregel
zich op het verminderen van onduidelijkheid over deze regels in de praktijk, ook in
de sfeer van toezicht en handhaving. Dit is van belang voor zowel werkgevenden (werkgevers
en opdrachtgevers) als voor werkenden (werknemers en echte zelfstandig ondernemers).
Meer duidelijkheid draagt onder meer bij aan een situatie waarbij echte zelfstandig
ondernemers de ruimte hebben om te ondernemen en werknemers de bescherming krijgen
die hen toekomt.

Achtereenvolgens gaat deze paragraaf in op de verduidelijking van de beoordeling van
arbeidsrelaties (onder a), het rechtsvermoeden van arbeidsovereenkomst bij een nader
te bepalen uurtarief (onder b) en de webmodule (onder c).

a. Verduidelijking van de beoordeling van arbeidsrelaties

Deze sub-paragraaf beschrijft eerst de aanleiding, doelen en context van de verduidelijking
(onder i), geeft daarna het kader en de uitgangspunten weer waarbinnen de inzet op
het van het kabinet plaatsvindt (onder ii). Vervolgens volgt de inzet van het kabinet
(onder iii) en de relatie van die inzet met de motie van het lid Eerdmans (onder iv).

i. Aanleiding, doelen en context verduidelijking

Anders dan waar het gaat om de grote verschillen in fiscale behandeling en sociale
zekerheid is Nederland niet uniek in het type wetgeving rondom de beoordeling van
arbeidsrelaties. «Werken in dienst van» (gezag) is breed in de Europese Unie17 (en ook daarbuiten) het meest onderscheidende criterium voor arbeidsrechtelijke bescherming
en vaak ook voor de hoogte van sociale en fiscale afdrachten. Nederland is eveneens
niet uniek in de wijze waarop een relatief open begrip als «werken in dienst van»
is ingevuld. In de meeste landen wordt dit ingevuld via jurisprudentie, wat automatisch
leidt tot een open benadering die via de rechtspraak casuïstisch wordt ingevuld. Het
belangrijkste voordeel van deze benadering is dat het begrip meebeweegt met de dynamiek
van de arbeidsmarkt.

De wetgeving is niet rigide en hoeft niet continu aangepast te worden; ook kan in
de rechtspraak per geval recht worden gedaan aan de omstandigheden van een casus.
De kracht hiervan is te zien in het feit dat de afbakening van werknemerschap aan
de hand van de criteria in artikel 7:610 van het Burgerlijk Wetboek (BW) sinds het
begin van de 20e eeuw (1907) bestaat en sindsdien in grote lijnen gelijk is gebleven.

Tegelijkertijd kent deze benadering, zeker in combinatie met het ongelijke speelveld
tussen werknemers en zelfstandigen belangrijke nadelen. De open norm van «werken in
dienst van» (gezag) uit artikel 7:610 BW en de meer casuïstische invulling aan de
hand van de feiten en omstandigheden van het geval in de rechtspraak, is niet optimaal
vanuit oogpunt van rechtszekerheid en duidelijkheid bij het aangaan van een arbeidsrelatie.
Dat zelfde geldt wanneer gedurende die arbeidsrelatie de omstandigheden wijzigen.
Doordat in uitspraken in de (lagere) rechtspraak soms een verschillende uitleg wordt
gehanteerd voor het «werken in dienst van», kan in casussen rechtsonzekerheid bestaan.
De genoemde nadelen zijn er overigens niet alleen in Nederland, maar worden ook elders
gevoeld.18

In de Hooflijnenbrief arbeidsmarkt is aangekondigd dat het kabinet de wet- en regelgeving wil verduidelijken en het
grijze gebied wil verkleinen. Doel van deze maatregel is de duidelijkheid te vergroten
voor werkenden, werkgevenden, uitvoeringsorganisaties en rechtspraak en bevorderen
dat de wijze van beoordeling van arbeidsrelaties consistent is. Een verduidelijking
moet het begrijpelijker en inzichtelijker maken wanneer als zelfstandige of werknemer
wordt gewerkt. De maatregel is nadrukkelijk ook gericht op de uitvoeringspraktijk. Er zit dus samenhang tussen de inzet op de verduidelijking
(zoals in deze paragraaf 3 beschreven) en de inzet op intensiveren van toezicht en
handhaving (paragraaf 4). Als de wetgever verduidelijkt wanneer als werknemer wordt
gewerkt en wanneer als zelfstandige (zonder arbeidsovereenkomst) is het gemakkelijker
voor werkgevenden en werkenden om de regels na te leven. Dat maakt de handhaving in
algemene zin vervolgens ook minder arbeidsintensief en complex voor uitvoeringsorganisaties.19

ii. EU-kader20 en uitgangspunten

Bij het bieden van verduidelijking moet voorkomen worden dat Nederland zich buiten
het Europeesrechtelijke juridische kader begeeft. Het Europeesrechtelijk kader wordt
bepaald door jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJEU)21. De jurisprudentie over het werknemersbegrip is voor de invulling van dat begrip
primair voor lidstaten van belang voor onderwerpen die op EU-niveau zijn geharmoniseerd.
Voor de onderwerpen die niet zijn geharmoniseerd op EU-niveau, hebben lidstaten ruimte
om zelf regels te stellen. Gelet op de (verdergaande) interactie tussen het Europese
en nationale niveau lijkt het echter ook van belang dat het Nederlandse werknemersbegrip,
ook voor de niet geharmoniseerde delen van het arbeidsrecht, zoveel mogelijk aansluit
op het Europese kader.

Dit vloeit niet dwingend voort uit Europees recht, maar om te voorkomen dat twee werknemersbegrippen
ontstaan, een Europeesrechtelijke en een nationaalrechtelijke is dit wel zeer wenselijk.22

Hoewel de rechtspraak van het HvJEU casuïstisch is, kunnen een aantal algemene lijnen
getrokken worden. Volgens het EU-kader is iemand werknemer indien er sprake is van
arbeid, loon en hij onder leiding van een ander handelt (gezag). Dat laatste kan onder
meer tot uitdrukking komen in de vrijheid die hij al dan niet heeft om zijn tijdschema
en de plaats en de inhoud van zijn werk te kiezen, niet deelt in de ondernemersrisico’s
van de werkgever en/of tijdens de duur van de arbeidsverhouding is opgenomen in de
onderneming van die werkgever, waarmee hij een economische eenheid vormt. Waar iemand
daadwerkelijk zelfstandig ondernemer is (in een arbeidsrelatie) kan geen sprake zijn
van werknemerschap en een arbeidsovereenkomst.23 Bij de beoordeling van deze elementen geldt: de feiten en omstandigheden rondom de
arbeidsrelatie zijn leidend, niet de wil van partijen of de benaming die zij geven
aan de overeenkomst.

Het bovenstaande en de uitgebreidere weergave hiervan in bijlage 2 maken duidelijk
dat Nederland er omwille van Europeesrechtelijke houdbaarheid verstandig aan doet
om in ieder geval vast te houden aan 1) de normen arbeid, loon en «in dienst van een
ander» en 2) het uitgangspunt dat feiten en omstandigheden rondom de arbeidsrelatie
in de praktijk leidend zijn.24

Naast het Europees kader vindt het kabinet de volgende uitgangspunten van belang bij
het verduidelijken van de normen rondom de beoordeling van de arbeidsrelaties:

1) De koppeling tussen arbeidsrecht, sociale zekerheid en fiscaliteit behouden.

De beoordeling van de arbeidsrelatie (aan de hand van artikel 7:610 BW) heeft niet
enkel consequenties voor het arbeidsrecht, maar ook voor de sociale zekerheid en fiscaliteit.
De kwalificatie is onder andere van belang voor de afdracht van loon- en inkomstenbelasting,
premies volksverzekeringen en werknemersverzekeringen, bijdrage Zorgverzekeringswet
en pensioenopbouw.25

Het kabinet wil deze koppeling behouden. Als de koppeling tussen arbeidsrecht, sociale
zekerheid en fiscaliteit blijft bestaan, heeft dit als belangrijk voordeel dat werkgevenden
en werkenden voor verschillende rechtsgebieden één toetsingskader kunnen hanteren.
Daarmee wordt de rechtseenheid en overzichtelijkheid gediend: voor samenhangende kwesties
zoals aanspraken op sociale verzekeringen en premie-inning geldt eenzelfde kader.26 De relevante norm om arbeidsrelaties te beoordelen is in alle drie de rechtsgebieden
dezelfde en rechtspraak is in beginsel gekoppeld. Een loskoppeling van de normen tussen
rechtsgebieden zou gemakkelijk tot een derde categorie werkenden (tussen werknemers
en zelfstandigen in) leiden. Meer praktisch: als de arbeidsrechtelijke norm niet meer
leidend is, zou een heel grote groep werkenden potentieel onzeker worden over de kwalificatie
van de arbeidsrelatie.

De benadering om voor de verschillende rechtsgebieden één norm te hanteren is tegelijkertijd
niet zonder nadeel. Met name voor de fiscaliteit en premie-inning voor de sociale
zekerheid is behoefte aan zekerheid om voor het aangaan van een arbeidsrelatie te
weten hoe die arbeidsrelatie wordt gekwalificeerd. De leidende norm uit het arbeidsrecht,
die relatief open is, kan die zekerheid niet in 100% van de gevallen bieden. De verduidelijking
van de criteria rondom de kwalificatie van de arbeidsrelatie verkleint dat nadeel.
Werkenden en werkgevenden worden in de toekomst naar verwachting, ook met een (doorontwikkelde)
webmodule, beter ondersteund om aan de voorkant de arbeidsrelatie adequaat te duiden.
Het kabinet kiest er daarom voor de voornoemde koppeling te behouden.

2) Toekomstige normen zullen enige openheid moeten houden ondanks de behoefte aan
zoveel mogelijk duidelijkheid vooraf.

De wetgever kan niet alle situaties van te voren voorzien en de rechter moet de feiten
en omstandigheden van een geval kunnen wegen. Dit zorgt er ook voor dat criteria kunnen
meebewegen met de dynamische praktijk van de arbeidsmarkt en dat er geen statische
wetgeving wordt gemaakt die snel achterhaald kan raken. Het kabinet vindt het dan
ook van belang dat bij de verduidelijking van de normen rekening wordt gehouden met
de dynamische praktijk. «Papieren» criteria die contractueel zijn te omzeilen, moeten
worden vermeden als deze niets zeggen over de feitelijke omstandigheden waarin wordt
gewerkt.

3) Voortbouwen op jurisprudentie.

Het kabinet wil voor de toekomstige invulling van de criteria voor het bestaan van
een arbeidsovereenkomst of indicaties dat zo’n overeenkomst ontbreekt, zoveel mogelijk
voortbouwen op bestaande jurisprudentie. Op deze wijze wordt voorkomen dat bestaande
jurisprudentie (invulling van de open normen) achterhaald wordt. Geheel nieuwe normen
hebben immers ook de tijd nodig om uit te kristalliseren. Daarentegen wil het kabinet
wel dat er via wetgeving orde wordt aangebracht in de huidige set aan criteria uit
bestaande jurisprudentie. Om dit te bereiken wordt er ingezet op het comprimeren van
de bestaande criteria en het selecteren van belangrijke criteria/contra-criteria die
in de bestaande jurisprudentie voorkomen.

4) Duidelijkheid behouden over dat de partijbedoeling geen zelfstandig element is.

Werkgevenden en werkenden zijn in Nederland in principe vrij om afspraken te maken
over hoe ze het werk inrichten en de contractuele relatie onderling vormgeven.27 De verantwoordelijkheid voor de duiding van de arbeidsrelatie ligt dus in de eerste
plaats bij de werkgevende en werkende. Die moeten zich daarbij houden aan de grenzen
van de wet en een eventueel van toepassing zijnde cao.

Eén van die wettelijke grenzen is dat arbeidsrechtelijke bescherming van zogenaamd
dwingend recht is. Dat betekent dat een arbeidsovereenkomst bestaat als in de praktijk
(de feitelijke arbeidsverhouding) sprake is van arbeid, loon en «werken in dienst
van» (gezag). Partijen kunnen in het contract niet afspreken om deze regels naast
zich neer te leggen. Op dat punt worden partijen dus begrensd in de contractvrijheid.
De reden hiervoor is dat bij werken in ondergeschiktheid voor een ander per definitie
sprake is van een ongelijke machtsverhouding. Die ongelijke positie maakt het nodig
dat de werkende bepaalde bescherming heeft. Als iedereen zou kunnen kiezen hoeveel
bescherming hij of zij geniet, zouden werkgevenden diegenen met een zwakke onderhandelingspositie
gemakkelijk afstand kunnen laten nemen van die werknemersbescherming. Dit geldt ook
voor de sociale zekerheid: als deelname aan werknemersverzekeringen een vrije keuze
zou zijn, is een collectief stelsel niet houdbaar.

De feitelijke uitvoering van een contract om werk te verrichten is dus doorslaggevend
voor de kwalificatie van dat contract, en dus niet de keuze of bedoeling van partijen.
Toch speelde de partijbedoeling sinds 1997 nadrukkelijker een rol bij de beoordeling
van de arbeidsrelatie. Uit het arrest Groen/Schoevers28 van de Hoge Raad werd afgeleid dat de bedoeling van partijen om een arbeidsovereenkomst
te sluiten, moest worden meegewogen bij de beoordeling. In de praktijk gaf dit spanning
met het uitgangspunt dat feiten en omstandigheden leidend zijn voor de kwalificatie
van een arbeidsrelatie. Met het arrest van 6 november 2020 heeft de Hoge Raad duidelijk
gemaakt dat de partijbedoeling geen zelfstandig element is bij de beantwoording van
de vraag of sprake is van een arbeidsovereenkomst.29 Wel speelt de bedoeling van contractspartijen een rol bij de vaststelling van wat
partijen aan rechten en verplichtingen in het contract zijn overeengekomen. Met laatstgenoemd
arrest is dus duidelijkheid ontstaan over de rol die de partijbedoeling speelt in
de kwalificatie van de arbeidsrelatie. In de kabinetsreactie op dit arrest is uitgebreider
ingegaan op de consequenties ervan.30 Het kabinet is voornemens om de duidelijkheid die op dit punt nu bestaat, te handhaven
bij de uitwerking van de maatregel om de criteria van de arbeidsovereenkomst te verduidelijken.

iii. Inzet van het kabinet

Het kabinet realiseert zich dat de discussie wie als werknemer en wie als zelfstandig
ondernemer (op basis van een andere overeenkomst dan de arbeidsovereenkomst) kan werken
niet alleen technisch-juridisch van aard is. Het gaat hierbij ook om de vraag hoe
wij de arbeidsmarkt willen inrichten. Dit is een vraag waarover verschillend gedacht
wordt in de samenleving en in uw Kamer. De verduidelijking vergt een zorgvuldig proces
om tot een gedragen maatregel te komen. Daarom zijn onder ii eerst het bovenstaande
kader en de uitgangspunten van het kabinet voor verduidelijking geschetst.

Het kabinet is van plan om de duidelijkheid te vergroten door invulling van de open
norm «werken in dienst van» uit artikel 7:610 BW. Traditioneel ligt de nadruk daarbij
op het geven van instructies en houden van toezicht, klassieke elementen van ondergeschiktheid ten opzichte van de werkgever (ook wel materieel gezag). Naar het oordeel van het
kabinet zou nadrukkelijker tot uitdrukking moeten komen dat «werken in dienst van»
ook aan de orde is bij werk dat organisatorisch is ingebed in de onderneming van de werkgevende. Ook is van belang of er sprake is van zelfstandig ondernemerschap in de betreffende arbeidsrelatie. Waarbij het laatste element van de drie hoofdelementen
een contra indicatie kan vormen voor het bestaan van een arbeidsovereenkomst.

Deze drie hoofdelementen die het criterium van «werken in dienst van» structureren,
worden de komende tijd verder ingevuld en uitgewerkt, ook met betrokkenheid van sociale
partners, experts en stakeholders.

Juridische achtergrond en onderbouwing van keuze van drie hoofdelementen

Artikel 7:610 BW omschrijft de arbeidsovereenkomst als de overeenkomst waarbij de
ene partij, de werknemer, zich verbindt in dienst van de andere partij, de werkgever,
tegen loon gedurende zekere tijd arbeid te verrichten. Deze open normen zijn vervolgens
ingevuld door de jurisprudentie. Het draait daarbij met name om de vraag of er sprake
is van «werken in dienst van». In de literatuur en jurisprudentie wordt dit aangeduid
als het «gezagscriterium». Op dit moment zijn er veel in de jurisprudentie ontwikkelde
criteria mogelijk relevant voor de invulling van «werken in dienst van». De onderlinge
weging tussen die criteria is in de huidige situatie onduidelijk.

Als het economisch resultaat van de verrichtte arbeid van de werkende voor rekening
en risico van de werkgevende komt, brengt dat mee dat de werkgever gezag moet (kunnen)
houden gedurende de arbeid. Deze omstandigheid onderscheidt sinds 1907 werknemerschap
van (buiten dienstbetrekking) ondernemen als zelfstandige. De wijze waarop dat gezag
tot uitdrukking komt is, ook in de jurisprudentie, niet statisch. Verschillende ontwikkelingen
hebben geleid tot de emancipatie van werkenden, die tegenwoordig gemiddeld genomen
meer autonomie bezitten dan in het verleden en tot afname van gezagsrelaties die gedomineerd
worden door strikt toezicht en leiding van de werkgever. De commissie Regulering van
Werk wijst erop dat tot de jaren »60 van de vorige eeuw bij de beoordeling van werken
in dienst van vooral werd gekeken naar meer klassiek gezag. Daarbij stond de instructiebevoegdheid
van de werkgevende, het leiding geven over het werk en het toezicht houden daarop
centraal. De afgelopen decennia is het al dan niet bestaan van dergelijke instructies
minder belangrijk geworden. Inmiddels kijkt de Hoge Raad ook naar de organisatorische
omstandigheden en het al dan niet lopen van ondernemersrisico.

In dit verband heeft de commissie Regulering van Werk31 geadviseerd nadrukkelijker (wettelijk) te verankeren dat de organisatorische inbedding
van het werk van belang is bij de beoordeling van de vraag of in ondergeschiktheid
gewerkt wordt. Ook in een recent advies aan de Hoge Raad32 is bepleit om de inbedding van het werk in de organisatie van de werkgevende nadrukkelijker
te verankeren als hedendaags criterium om te beoordelen of de ene partij «in dienst
van» de andere partij arbeid verricht. Gedachte achter deze adviezen is dat diegene
die het economische risico van het te verrichten werk draagt, ook gezag zal willen
uitoefenen (op welke wijze dan ook) over het werk dat wordt verricht. Ook in de jurisprudentie
van het HvJEU speelt de zogenoemde organisatorische inbedding een belangrijke rol
bij de vraag of sprake is van werknemerschap.

In deze denklijn en jurisprudentielijn wordt ook aandacht gevraagd voor het belang
van zelfstandig ondernemerschap, in feite het spiegelbeeld van het bestaan van een
ondergeschikte positie. In de huidige jurisprudentie wordt al gekeken naar contra-indicaties
voor het bestaan van een arbeidsovereenkomst. Die zijn voor een deel in het Handboek
Loonheffingen opgenomen. In het Handboek Loonheffingen worden bijvoorbeeld elementen
genoemd als het uitvoeren van werk op basis van resultaatsverplichtingen, hogere beloning
dan personeel, specifieke kennis en expertise van de werkende en eigen (bedrijfsmiddelen).
Op die manier kan opdrachtnemers meer duidelijkheid worden geboden over op welke wijze
buiten dienstbetrekking (op een andere overeenkomst dan een arbeidsovereenkomst) kan
worden gewerkt.

Als de wetgever alle drie de aan de jurisprudentie ontleende hoofdelementen codificeert,
vormt de wettelijke kwalificatie van de arbeidsrelatie nadrukkelijker een weerslag
van hoe die kwalificatie in de huidige praktijk inmiddels gestalte heeft gekregen.
Hierbij moet de komende tijd verder worden uitgewerkt hoe deze hoofdelementen verder
worden ingevuld en zich ten opzichte van elkaar verhouden. Ook zal uitgewerkt worden
welke feiten en omstandigheden die wijzen op werken als zelfstandig ondernemer gewicht
kunnen krijgen als contra-indicatie. Het kabinet realiseert zich dat het in lijn brengen
van de praktijk met (wettelijke) normen gevolgen zal hebben voor hoe in de praktijk
wordt gewerkt. Het kabinet acht dat echter noodzakelijk om de in paragraaf 1 beschreven
balans rondom het werken met en als zelfstandige(n) op de Nederlandse arbeidsmarkt
te herstellen.

Zowel het aanwijzen van deze overkoepelende drie hoofdelementen als de uitwerking
ervan zal moeten gebeuren door middel van een wetgevingstraject. Startpunt van een
verdere invulling van de overkoepelende elementen is het flinke aantal in de jurisprudentie
tot stand gekomen relevante criteria en contra-criteria, zie bijlage 3.33 Vervolgens kan uit deze lange lijst gecomprimeerd en geselecteerd worden. Verder
kan de wetgever, door specifieke criteria uit de jurisprudentie als belangrijk te
markeren, in de weging van criteria (in de rechtspraak) richting geven. Beoogd is
om een goede balans te vinden tussen de genoemde drie hoofdelementen zodat hier in
de praktijk goed mee kan worden gewerkt.

Deze maatregel verkleint het grijze gebied en reduceert de ruimte om de onduidelijkheid
bewust op te zoeken. Op die manier zal het voor de praktijk naar verwachting duidelijker
naar voren komen als de wijze waarop wordt gewerkt met zelfstandigen niet strookt
met de geldende normen. Het is niet precies aan te geven welke arbeidsrelaties door
de verduidelijking in wetgeving anders gekwalificeerd zullen worden. Ook omdat geen
zicht bestaat op alle bestaande casussen (van non-compliance) in de praktijk en inzet is dat de wetgeving jurisprudentie codificeert.

Toch is de verwachting dat het codificeren van hoofdelementen in wetgeving impact
zal hebben. Zo zal het codificeren van het criterium «inbedding van het werk in de
organisatie» bijvoorbeeld nadrukkelijker duidelijk maken dat zelfstandigen en werknemers
niet kunnen worden ingezet binnen dezelfde organisatie, voor hetzelfde werk en met
dezelfde inrichting van de werkzaamheden.

Het codificeren van «inbedding van het werk in de organisatie» betekent overigens
niet dat bij een indicatie van inbedding in de organisatie in de toekomst automatisch
sprake is van een arbeidsovereenkomst. Het blijft – zoals ook nu al op basis van jurisprudentie
geldt – gaan om een beoordeling van de drie voornoemde hoofdelementen in onderlinge
samenhang. Kortom: ook als er sprake is van een indicatie die wijst op inbedding in
de organisatie, is het mogelijk dat toch op basis van een andere overeenkomst dan
de arbeidsovereenkomst wordt gewerkt. Wat de (meest) relevante (contra-)indicaties
voor het bestaan van een arbeidsovereenkomst zijn, wordt verder uitgewerkt. Dat zal
gebeuren met betrokkenheid van sociale partners, experts en stakeholders.

Contra-indicaties voor het bestaan van een arbeidsovereenkomst die in elk geval bij
de uitwerking betrokken worden, zijn die contra-indicaties die in het Handboek Loonheffingen
zijn opgenomen en andere elementen die wijzen op zelfstandig ondernemerschap.

iv. Verduidelijking criteria en motie-Eerdmans

Met de verduidelijking van de beoordeling van de arbeidsrelatie wordt ook aandacht
besteed aan de motie van het lid Eerdmans34 en de overwegingen die daaraan ten grondslag liggen. Deze motie roept op om zelfstandigen
een eigenstandige positie in de wet te geven. Inzet van deze motie lijkt met name
gericht om te zorgen dat mensen die er bewust voor kiezen om als zelfstandige te werken,
ook in de regelgeving erkend worden als relevante groep werkenden op de arbeidsmarkt,
maar vooral ook zekerheid krijgen dat zelfstandig ondernemers niet als werknemer worden
aangemerkt in specifieke arbeidsrelaties. Maar een eigen positie voor zelfstandigen
kan dat laatste doel niet bewerkstelligen omdat de individuele arbeidsrelatie getoetst
blijft worden aan de vraag of er sprake is van de arbeidsrechtelijke criteria arbeid,
loon en werken in dienst van (gezag). Als op basis van de feiten en omstandigheden
daarvan sprake is, dan is er dwingendrechtelijk sprake van een arbeidsovereenkomst.

Kortom: ook met een eigen rechtspositie voor zelfstandigen kan geen zekerheid worden
gegeven dat in een specifieke arbeidsrelatie geen sprake is van «werken in dienst
van».

Zoals onder iii is duidelijk gemaakt, wordt bij de uitwerking van de verduidelijking
aandacht besteed aan de wens om meer duidelijkheid te geven over de criteria waaronder
een opdracht door een zelfstandige kan worden uitgevoerd. Daarmee krijgen indicaties
van daadwerkelijk zelfstandig ondernemerschap in een betreffende arbeidsrelatie nadrukkelijker
een rol, al zullen deze ook in de toekomst niet allesbepalend zijn voor de kwalificatie.
Zoals in het bovenstaande geschetst is ondernemerschap in de betreffende arbeidsrelatie
één van de overkoepelde hoofdelementen die wordt uitgewerkt. Op deze manier geeft
het kabinet invulling aan de motie van het lid Eerdmans.

b. Rechtsvermoeden van arbeidsovereenkomst

Naast de hiervoor genoemde verduidelijking van regels rondom de beoordeling van arbeidsrelaties
wil het kabinet specifiek werkenden met beperkte onderhandelingsmacht ondersteunen.
In het coalitieakkoord is daarvoor een vermoeden van werknemerschap opgenomen. Het
kabinet is in lijn met de Commissie Regulering van Werk en de SER van oordeel dat
de inzet van een rechtsvermoeden, voor (kwetsbare) werkenden kan bijdragen aan het
effectief en juist kwalificeren van arbeidsrelaties.

i. Beoogde werking rechtsvermoeden

Het rechtsvermoeden zoals opgenomen in het SER-MLT advies betreft een civielrechtelijk
rechtsvermoeden gebaseerd op een uurtarief. Bij een tarief onder een bepaalde norm
geldt het rechtsvermoeden van werknemerschap.35 Een civielrechtelijk rechtsvermoeden werkt uitsluitend tussen de partijen die de
arbeidsrelatie aangaan. Het rechtsvermoeden kan worden ingeroepen door de werkende
(of door een derde namens de werkende, zijn vertegenwoordiger). Het gaat hierbij om
een weerlegbaar rechtsvermoeden. Er ontstaat dus niet automatisch een arbeidsovereenkomst.
De werkende kan zich bij een tarief onder de norm op het rechtsvermoeden beroepen.

Als een werkende een beroep doet op het rechtsvermoeden, is het aan de werkgevende
om aan te tonen dat er geen sprake is van een arbeidsovereenkomst.

Omdat het gaat om een puur civielrechtelijk rechtsvermoeden, geldt het rechtsvermoeden
uitsluitend tussen werkende en werkgevende. Het instrument van een civielrechtelijk
rechtsvermoeden maakt het voor de werkende eenvoudiger dan nu om een arbeidsovereenkomst
op te eisen.36 De werkende zal zich eerst richting de werkgevende kunnen beroepen op het rechtsvermoeden.
De werkgevende kan dan alsnog een arbeidsovereenkomst aanbieden. Als de werkgevende
niet aan het beroep van de werkende tegemoet wil komen, kan de werkende naar de rechter
stappen.

Om toegang tot de rechter te krijgen zal de werkende aannemelijk moeten maken dat
hij inderdaad onder het gestelde uurtarief wordt betaald. Lukt dat dan zal de rechter
het rechtsvermoeden van toepassing verklaren. Dit betekent dat de arbeidsrelatie wordt
vermoed een arbeidsovereenkomst te zijn. Het is vervolgens aan de werkgevende om voor
de rechter aan te tonen dat er geen sprake is van een arbeidsovereenkomst.

De rechter zal toetsen aan de drie reguliere criteria arbeid, loon en werken in dienst
van om vast te stellen of er sprake moet zijn van een arbeidsovereenkomst. Het is
aan de rechter om te bepalen of de werkgevende voldoende aantoont dat geen sprake
is van een arbeidsovereenkomst.

Het rechtsvermoeden werkt, zoals hiervoor genoemd, niet door naar de socialezekerheidswetgeving
en de fiscaliteit. UWV en Belastingdienst houden hun eigen onderzoeksplicht. In geval
dat UWV of de Belastingdienst een onderzoek instellen naar de kwalificatie van een
arbeidsrelatie zullen zij dat blijven doen op basis van de geldende wet- en regelgeving
en dus op basis van arbeid, loon en «werken in dienst van» (gezag). Mocht een rechter,
eventueel op basis van een beroep op het rechtsvermoeden, oordelen dat er een arbeidsovereenkomst
is dan geldt deze uitspraak wel in brede zin. Als sprake is van een arbeidsovereenkomst,
moet de werkgever in het algemeen loonheffingen afdragen en is de werkende verzekerd
voor de werknemersverzekeringen.37 Daarbij geldt dat het uurtarief geen onderdeel wordt van de kwalificatievraag zelf.

ii. Toegevoegde waarde rechtsvermoeden

De voordelen die bij een rechtsvermoeden horen, zijn als volgt:

• Het maakt de positie van kwetsbare werkenden sterker doordat bij een beroep op het
rechtsvermoeden de werkgevende moet aantonen dat er geen arbeidsovereenkomst is.

• Het geeft sneller duidelijkheid voor werkende en werkgevende over de kwalificatie
van de arbeidsrelatie doordat aan de hand van een beperkt aantal criteria het rechtsvermoeden
kan worden ingeroepen.

• Er gaat naar verwachting een preventieve werking vanuit, doordat de bij het rechtsvermoeden
gehanteerde criteria in de praktijk doorwerken en werkgevenden/werkenden hiermee rekening
gaan houden bij de totstandkoming van arbeidsrelaties. Indien wordt voldaan aan het
criterium voor het rechtsvermoeden gaan partijen naar verwachting vooraf beter beoordelen
hoe de arbeidsrelatie kwalificeert.

Zoals in de Hoofdlijnenbrief arbeidsmarkt aangegeven, vindt het kabinet de in het SER MLT-advies voorgestelde benadering voor
een rechtsvermoeden, een goede stap om die werkenden te ondersteunen voor wie het
opeisen van hun rechtspositie het meest ingewikkeld kan zijn. De werkende die minder
dan een bepaald uurtarief verdient, kan de kwalificatievraag door de introductie van
het rechtsvermoeden in de toekomst makkelijker voorleggen aan de rechter.

Daarbij hecht het kabinet eraan te benadrukken dat de introductie van het rechtsvermoeden
onderdeel is van een breder pakket aan maatregelen om schijnzelfstandigheid tegen
te gaan. Zo zorgt de verduidelijking van de beoordeling van arbeidsrelaties er voor
dat het in algemene zin eenvoudiger wordt om direct bij aanvang van het werk de juiste
(juridische) vorm van een arbeidsrelatie overeen te komen. Onder meer het versterken
en verbeteren van toezicht en handhaving door de Belastingdienst kan naar verwachting
dit preventieve effect verder versterken. Werkgevenden zullen in de toekomst weer
een groter risico lopen op handhavend optreden als ze een opdracht ten onrechte door
een zelfstandige laten uitvoeren. Ten slotte zal het verkleinen van de (fiscale) verschillen
de financiële prikkel op een onjuiste kwalificatie verder verkleinen. Samen met deze
maatregelen is het kabinet dan ook van mening dat het rechtsvermoeden een nuttig instrument
is om schijnzelfstandigheid tegen te gaan.

Het kabinet wil het rechtsvermoeden, in aanvulling op die andere genoemde maatregelen,
vooral richten op werkenden die naar verwachting een minder goede onderhandelingspositie
hebben. Op diegenen dus voor wie het gelet op de relatieve machtsongelijkheid ten
opzichte van de wederpartij extra lastig kan zijn hun rechten (in dit geval het bestaan
van een arbeidsovereenkomst) op te eisen. Een tariefgrens kan naar de mening van het
kabinet hier een goede en relatief eenvoudige indicatie bieden voor de groep werkenden
die is gebaat bij het eenvoudiger kunnen claimen van hun rechtspositie.38 Welke tariefgrens uiteindelijk wordt gehanteerd (en welke groep werkenden als gevolg
hiervan onder de reikwijdte van het rechtsvermoeden zal komen te vallen), wordt nog
nader onderzocht. Op basis van de uitkomsten van dit onderzoek kan naar verwachting
een onderbouwd voorstel voor een tariefgrens worden gedaan.

iii. Effectiviteit van een rechtsvermoeden gebaseerd op een uurtarief

Er is een risico dat in de praktijk beperkt gebruik wordt gemaakt van het rechtsvermoeden.
Om daadwerkelijk vast te komen staan, moet het vermoeden uiteindelijk bevestigd worden
door een rechter. Voor kwetsbare werkenden kan een stap naar de rechter een belemmering
zijn. Met betrekking tot bestaande rechtsvermoedens (zoals bijvoorbeeld opgenomen
in artikel 7:610a BW) bestaat de indruk dat daar slechts beperkt gebruik van wordt
gemaakt.39 De verwachting voor het rechtsvermoeden gekoppeld aan een uurtarief is echter dat
hiervan een preventief effect uitgaat en dat een rechtsvermoeden gebaseerd op een
uurtarief effectiever kan zijn dan de bestaande rechtsvermoedens.

Die verwachting is gebaseerd op een aantal elementen. Ten eerste is een uurtarief
in veel gevallen een helder criterium om te beoordelen voor zowel de werkende als
de werkgevende. Dit kan bijdragen aan de bekendheid van het rechtsvermoeden en de
preventieve werking sterk maken. Hierdoor zal zowel bij werkgevende als bij de werkende
het besef van het bestaan van dit rechtsvermoeden groter zijn, hetgeen ertoe kan leiden
dat al bij het aangaan van een arbeidsrelatie beter wordt getoetst hoe deze arbeidsrelatie
vormgegeven wordt.

Ten tweede is in vergelijking met het bestaande rechtsvermoeden van artikel 7:610a
BW een uurtarief bij aanvang van de werkzaamheden in veel gevallen bekend en hoeft
niet eerst de arbeidsrelatie een bepaalde tijd geduurd te hebben, voordat duidelijk
is of op het rechtsvermoeden al dan niet een beroep gedaan kan worden.

Ten derde maakt het voorstel onderdeel uit van het SER-MLT advies. Daaruit kan draagvlak
afgeleid worden bij werkgeversorganisaties en werknemersorganisaties om werkenden
die onder een bepaalde tariefgrens worden betaald, meer rechtsbescherming te bieden
via het rechtsvermoeden. Dit maakt het aannemelijk dat werkgeversorganisaties hun
achterban zullen oproepen om bij een lagere beloning extra goed te beoordelen of sprake
moet zijn van een arbeidsovereenkomst. Ook zullen vakbonden een belangrijke rol kunnen
spelen. Vakbonden kunnen een beroep op het rechtsvermoeden instellen namens de werkende.
Het is ook nu al onderdeel van de taken van de vakbond om de individuele en gezamenlijke
belangen van werkenden te vertegenwoordigen. Dit geldt ook in geval een beroep op
het rechtsvermoeden kan worden gedaan.

Ten vierde heeft het aanjaagteam Roemer voorgesteld een laagdrempelige vorm van conflictbeslechting
op te richten waar kwetsbare werknemers, waaronder arbeidsmigranten terecht moeten
kunnen, om te zorgen voor een betere effectuering van arbeidsrechten.40 Bij de uitwerking van een dergelijke laagdrempelige vorm tot toegang tot het recht,
wordt in het oog gehouden dat ook werkenden die een beroep zouden willen doen op het
rechtsvermoeden potentieel kwetsbaar zijn en het van belang kan zijn dat ook zij ondersteund
worden bij het inroepen van het rechtsvermoeden.

De genoemde elementen vergroten naar verwachting, zeker gecombineerd met de andere
maatregelen op het gebied van zzp, het potentieel van het preventieve effect van het
rechtsvermoeden gekoppeld aan een uurtarief.

iv. Uitwerking t.a.v. aantal specifieke aandachtspunten rondom het rechtsvermoeden

Om het rechtsvermoeden in wetgeving op te nemen, is een aantal specifieke onderdelen
van groot belang. In deze brief schetst het kabinet de huidige denkrichting ten aanzien
van deze onderdelen. De komende maanden zullen deze onderdelen nader worden uitgewerkt,
onder andere naar aanleiding van debat met uw Kamer en in afstemming met sociale partners.

Uurtarief

Bij de uitwerking van de maatregelen uit het vorige regeerakkoord41 is gebleken dat het onmogelijk is een sluitende beschrijving te maken van alle loonelementen
en/of arbeidsuren die in de dagelijkse praktijk voor kunnen komen en die wel of niet
mee zouden moeten tellen bij het uurtarief (directe/indirecte kosten, directe/indirecte
uren, opdrachten waarbij gelijktijdig voor meerdere opdrachtgevers wordt gewerkt,
etc.). De maatregelen hebben de eindstreep dan ook niet gehaald, onder meer vanwege
de administratieve lasten die gepaard gaan met de vaststelling van het uurtarief op
de voorgeschreven manier. Waarbij als extra punt van bezwaar is opgemerkt dat deze
administratieve lasten van toepassing zouden zijn op elke opdracht die wordt aangegaan.

Die bezwaren spelen bij dit voorstel naar het oordeel van het kabinet niet. Er is
in dit voorstel immers alleen sprake van administratieve lasten in het geval de werkende
een beroep op het rechtsvermoeden doet.

Als werkgevende en werkende hun arbeidsrelatie zo vormgeven dat helder is of deze
kwalificeert als arbeidsovereenkomst (of niet), is het uurtarief verder niet van belang
en hebben zij dus ook niet te maken met de administratieve lasten van een uurtarief.

Verder kiest het kabinet er niet voor om in wetgeving op te nemen welke elementen
moeten worden meegenomen bij de vaststelling van het uurtarief. Omdat het rechtsvermoeden
tot doel heeft meer rechtsbescherming aan de werkende te geven, is het noodzakelijk
voor de werkende een eenvoudig toetsbaar criterium te hanteren, zonder daarbij te
pretenderen volledig te zijn. Vanuit het oogpunt van eenvoud kiest het kabinet er
daarom voor om het tussen werkgevende en werkende overeengekomen bruto uurtarief te
hanteren, zonder verdere uitwerking wat daar allemaal wel en niet onder valt. In de
civiele rechtsgang moet dan – als dit in geschil is – worden vastgesteld welke elementen
al dan niet meetellen bij de bepaling van het uurtarief.

Het kabinet realiseert zich dat er ook nadelen aan een dergelijke uitwerking van het
uurtarief zitten. De werkende moet om een beroep op het rechtsvermoeden te kunnen
doen immers wel aannemelijk kunnen maken dat het overeengekomen tarief lager is dan
de tariefgrens van het rechtsvermoeden.

In veel gevallen zal duidelijk zijn dat een lager tarief wordt gehanteerd. In die
gevallen is een beroep op het rechtsvermoeden relatief eenvoudig en kan gemakkelijk
aannemelijk gemaakt worden dat een beroep op het rechtsvermoeden gedaan kan worden.
Bij grensgevallen (rond de gekozen tariefgrens) kan het wellicht voor de werkende
lastig zijn aannemelijk te maken dat het uurtarief lager is dan de tariefgrens die
wordt gehanteerd voor het rechtsvermoeden. Daarmee bestaat het risico dat het rechtsvermoeden
met name effectief is in die gevallen waarin vrij duidelijk is dat het uurtarief lager
is dan de tariefgrens. Dit zal echter voor een belangrijk deel de groep relatief meest
kwetsbare werkenden betreffen die het kabinet extra wil ondersteunen.

Hoogte en onderbouwing van het uurtarief

Het kabinet bereidt de beslissing over de hoogte van het uurtarief voor. Het kabinet
laat het eerder uitgevoerde SEO-onderzoek nogmaals uitvoeren, om meer zicht te krijgen
op de huidige tarieven waarvoor zzp’ers werken, en ook meer zicht te krijgen op welke
groepen zzp’ers een beroep op het rechtsvermoeden zouden kunnen doen, afhankelijk
van de tariefgrens die wordt gehanteerd. Het kabinet zal op basis van de uitkomsten
van dit onderzoek een beter onderbouwde beslissing nemen over het te hanteren uurtarief.
Beoogd is dat het onderzoek in het tweede kwartaal van 2023 wordt opgeleverd.

Verhouding met Europese regelgeving

Het kabinet is van oordeel dat er op voorhand geen reden is om te veronderstellen
dat het rechtsvermoeden in strijd is met de vrijheid van ondernemerschap. Het is immers
aan de werkende zelf om een eventueel beroep te doen op het rechtsvermoeden. De werkende
wordt in die zin niet belemmerd in het zijn van een ondernemer.

Het rechtsvermoeden kan ook van toepassing zijn op werkenden van buiten Nederland,
die voor Nederlandse opdrachtgevers gaan werken. Met name buitenlandse dienstverleners
die in de huidige situatie een concurrentievoordeel hebben doordat zij goedkoper hun
diensten kunnen aanbieden kunnen door de introductie van het rechtsvermoeden belemmerd
worden. Het rechtsvermoeden kan in die zin een belemmering vormen voor het vrij verkeer
van diensten, omdat opdrachtgevers mogelijk beter gaan toetsen of een opdracht niet
onder het bedrag van het rechtsvermoeden uitkomt (om het risico op het bestaan van
een arbeidsovereenkomst te beperken).

Zo lang echter duidelijk is dat er geen sprake is van een arbeidsovereenkomst, kunnen
werkenden van buiten Nederland als zelfstandige worden ingehuurd en is de introductie
van het rechtsvermoeden in die zin geen belemmering. Bij de verdere uitwerking van
het rechtsvermoeden zal het kabinet in overleg treden met de Europese Commissie om
de verhouding met het Europees recht verder te verkennen.

Relatie breed rechtsvermoeden met rechtsvermoeden voor platformwerk

Het kabinet is van mening dat een rechtsvermoeden gebaseerd op een uurtarief toegevoegde
waarde heeft ten opzichte van het huidige richtlijnvoorstel voor platformwerk. De
onderhandelingen hierover in Europees verband zijn nog gaande.42 De richtlijn ligt dan ook nog niet definitief vast. Nu is echter al wel duidelijk
dat een generiek rechtsvermoeden meerwaarde biedt ten opzichte van een op platformwerk
gericht rechtsvermoeden. Bij invoering van een rechtsvermoeden gebaseerd op een uurtarief
kunnen ook andere kwetsbare werkenden (dan alleen platformwerkers) een beroep op doen
op dit rechtsvermoeden. Daarmee biedt het kabinet bescherming aan een grotere groep
werkenden dan met alleen de richtlijn platformwerk. Er lijkt vooralsnog juridisch
geen belemmering voor het bestaan van twee rechtsvermoedens naast elkaar.

Het is aan de werkende (of zijn vertegenwoordiger) om te bezien op welk rechtsvermoeden
hij zich beroept. Als ze beiden van toepassing (lijken te) zijn, kan bij een rechtsgang
ook op beide rechtsvermoedens tegelijkertijd (primair en subsidiair) een beroep worden
gedaan. Dit zal de kans op een geslaagd beroep doen toenemen.

c. Webmodule

De webmodule beoordeling arbeidsrelaties geeft de opdrachtgever (zoveel mogelijk)
een indicatie over de vraag hoe een specifieke arbeidsrelatie gekwalificeerd moet
worden. Deze webmodule is gebaseerd op huidige wet- en regelgeving en jurisprudentie
en «toetst» aan de hand van de relevante feiten en omstandigheden die in de jurisprudentie
worden meegewogen. Dit om de weging in de praktijk door de rechter zo dicht mogelijk
te benaderen. Hierdoor kent de webmodule een grote hoeveelheid vragen (bijna 40),
wat de uitkomsten betrouwbaarder maakt, maar de gebruiksvriendelijkheid beperkt.

De webmodule is zo opgesteld dat deze een zo klein mogelijke foutmarge kent en in
zoveel mogelijk gevallen een indicatie geeft over de aard van de arbeidsrelatie. In
de pilotfase kon in ruim 70% van de gevallen een uitkomst worden gegeven. In 28,4%
van de gevallen kon geen indicatie worden gegeven. Door de weging en de grenzen anders
af te stellen, kan het percentage in de categorie «geen oordeel» worden verlaagd,
maar dan zal de foutmarge toenemen. Dit betekent dat er ten onrechte een indicatie
buiten dienstbetrekking kan worden afgegeven door de webmodule.

De feedback van gebruikers over de webmodule richtte zich vooral op het aandeel gevallen
waarin geen indicatie gegeven wordt door de webmodule en de omvang van de vragenlijst.
Zonder een wettelijke aanpassing is het echter lastig voorstelbaar deze bezwaren tegen
de webmodule fundamenteel te adresseren. Parallel aan het wetgevingstraject wordt
de webmodule doorontwikkeld. Met de wettelijke verduidelijking van de criteria rondom
de beoordeling van arbeidsrelaties, kan naar verwachting de lengte van de vragenlijst
en de onzekerheidsmarge verkleind worden. Dat zal de bruikbaarheid van de webmodule
vergroten en het instrument geschikter maken om een indicatie te geven over de aard
van de arbeidsrelatie.43

Het kabinet vindt het belangrijk dat de webmodule in de huidige vorm beschikbaar blijft
om te raadplegen omdat deze wel (met een beperkte foutmarge) een indicatie geeft over
de beoordeling van de arbeidsrelatie. De inzet van de webmodule blijft daarbij niet
verplicht, maar indicatief. Eenieder die wil, kan de webmodule gebruiken. Deze kan
dus ook de komende tijd ingezet blijven worden door werkgevenden (eventueel samen
met de werkende) om een indicatie te verkrijgen over de aard van de arbeidsrelatie
bij het aangaan van een overeenkomst tot het verrichten van werk.44

In het kader van het breed maatschappelijk gesprek wordt de webmodule telkens aangereikt
als instrument om de compliance in sectoren te vergroten. In dit kader is eerder ook
met onder meer de zorgsector en de cultuursector gesproken over de inzet van de webmodule.
Dit in lijn met de motie van de leden Maatoug en Gijs van Dijk.45 Paragraaf 5 gaat nader in op de uitkomsten van de verschillende gesprekken. In voornoemde
gesprekken is ook de webmodule toegelicht en aangereikt als instrument om schijnzelfstandigheid
tegen te gaan.

Hierbij is onder meer ingegaan op de vraag hoe de webmodule een rol zou kunnen spelen
bij het bieden van meer duidelijkheid in de betreffende sectoren. Ook de komende tijd
kan de webmodule binnen sectoren (bijv. door brancheorganisaties en koepels etc.)
ingezet blijven worden als voorlichtingsinstrument om voor concrete casussen indicaties
te geven. De webmodule biedt weliswaar geen zekerheid, maar kan wel een indicatie
geven die gebaseerd is op een uitgebreide analyse van bestaande jurisprudentie. Sectoren
en partijen daarbinnen kunnen zelf met dit instrument desgewenst verder aan de slag
te gaan en dit inzetten als hulpmiddel.

Met name in het gesprek met de zorgsector is naar voren gekomen dat er sectorspecifieke
omstandigheden kunnen zijn waardoor de webmodule door werkgevende partijen niet altijd
als geschikt hulpmiddel richting compliance wordt gezien. De webmodule werd door een
deel van de gesprekspartners als te generiek gezien. Tegelijkertijd werkt ook de zorgsector
zelf aan specifieke maatregelen gericht op het verhogen van de compliance met wetgeving
op dit gebied. In dit kader wordt in het Integraal Zorgakkoord en in het programma
Toekomstbestendige Arbeidsmarkt Zorg en Welzijn uitgewerkt hoe schijnzelfstandigheid
in de zorgsector tegengegaan kan worden. We zijn in gesprek met het Ministerie van
Volksgezondheid, Welzijn en Sport en het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
over onder meer dit onderwerp (zie hierna in paragraaf 5). Daarbij is ook de vraag
aan de orde hoe het gebruik van de webmodule vanuit (semi-publieke en publieke) sectoren
gestimuleerd kan worden richting werkgevenden in die sectoren. Over de uitkomsten
hiervan zal ik uw Kamer nader informeren.

4. Handhaving

Zoals in de kabinetsreactie op de rapporten van de ARK en de ADR uiteengezet, heeft
het kabinet de ambitie de handhaving op korte termijn te versterken en verbeteren
en uiterlijk op 1 januari 2025 het handhavingsmoratorium volledig op te heffen. Het
handhavingsmoratorium opheffen is een forse stap die het nodige zal vergen van zowel
marktpartijen als de Belastingdienst. Over een periode van meer dan zes jaar is er
onvoldoende aandacht geweest voor het juist kwalificeren van arbeidsrelaties door
marktpartijen. In de afgelopen jaren is er nauwelijks gehandhaafd en daardoor liepen
opdrachtgevers en -nemers bijna geen risico op een correctie. Het opheffen van het
moratorium zal voor marktpartijen en de Belastingdienst een grote verandering zijn.
Aandacht voor handhaving acht het kabinet echter noodzakelijk voor een toekomstbestendige
arbeidsmarkt en een houdbaar belasting- en socialezekerheidsstelsel.

In de volgende subparagrafen wordt uitgewerkt hoe de handhaving door de Belastingdienst
de komende periode vorm krijgt en welke activiteiten daarbij worden ontplooid. Overkoepelende
doelstelling is dat de handhaving op de kwalificatie van de arbeidsrelaties voor de
loonheffingen door de Belastingdienst zoveel als mogelijk weer wordt «genormaliseerd»,
dat wil zeggen plaatsvindt conform de algemene Uitvoerings- en Handhavingsstrategie
van de Belastingdienst (onder a). Vervolgens wordt beschreven wat de afgelopen maanden
aan inzet is gepleegd (onder b) en wordt ingegaan op concreet te ondernemen (handhavings)activiteiten
waarbij een onderscheid wordt gemaakt tussen activiteiten gericht op versterken en
verbeteren van handhaving op de korte termijn (onder c) en activiteiten gericht op
opheffing van het handhavingsmoratorium op uiterlijk 1 januari 2025 (onder d). Ten
slotte wordt aandacht gevraagd voor de context waarin dit alles plaats moet vinden
(onder e).

a. «Normaliseren» handhaving kwalificatie arbeidsrelatie

Het kabinet streeft ernaar dat de handhaving door de Belastingdienst op de kwalificatie
van de arbeidsrelaties voor de loonheffingen genormaliseerd wordt conform de Uitvoerings-
en Handhavingsstrategie van de Belastingdienst.46 In navolging van die strategie wordt de term «handhaving» in deze brief in een brede betekenis gebruikt, oftewel alle instrumenten die de Belastingdienst in kan zetten om de compliance
te bevorderen, lopend van het geven van voorlichting tot het doen van opsporing.47 Centraal uitgangspunt in deze strategie is dat burgers en bedrijven «zoveel mogelijk uit zichzelf regels naleven, zonder dwingende en kostbare acties
van de zijde van de Belastingdienst.»

Conform de huidige wetgeving is de kwalificatie van de arbeidsrelatie primair een
verantwoordelijkheid van opdrachtgever en opdrachtnemer. De «markt» zal in dat opzicht
daarom aan haar eigen verantwoordelijkheid invulling moeten geven, voor zover dat
nog niet gedaan is. Gezien het aantal arbeidsrelaties kan dit niet anders. Het CBS
heeft becijferd dat in 2020 in Nederland 1,6 miljoen personen inkomsten als zelfstandige
hadden, en daarnaast is sprake van ongeveer 720.000 inhoudingsplichtigen en 8 miljoen
werknemers in dienstbetrekking. De Belastingdienst kan geen uitspraak doen over de
juiste kwalificatie van dergelijke aantallen arbeidsrelaties.48

Een goede samenwerking tussen de markt en de Belastingdienst is hierbij van groot
belang. We willen partijen ondersteunen bij het in één keer goed toepassen van wet- en regelgeving. Ook vormen van zelfregulering binnen het geldende
wettelijke kader kunnen daarbij behulpzaam zijn. Het gaat daarbij niet alleen om samenwerking
met opdrachtgevers en opdrachtnemers, maar ook met koepels en brancheorganisaties,
dienstverleners (financieel, fiscaal of anderszins) en andere overheidsorganisaties
zoals de Nederlandse arbeidsinspectie en het UWV. Die samenwerking zal nadrukkelijk
versterkt en verbreed worden.

We plaatsen daarbij wel een kanttekening over de «duidelijkheid of zekerheid» die
de Belastingdienst vooraf kan geven. De beoordeling door de Belastingdienst van de
al dan niet juiste kwalificatie van een arbeidsrelatie vergt een holistische beoordeling
van de feiten en omstandigheden tijdens de daadwerkelijke uitvoering van de werkzaamheden van elke arbeidsrelatie. Iedere opdrachtnemer kan immers onder individuele voorwaarden een opdracht aannemen.
In de praktijk blijken deze feiten en omstandigheden vaak (in meer of mindere mate)
af te wijken van de geschetste feiten en omstandigheden bij het aangaan van de arbeidsrelatie,
waarmee de zekerheid vooraf betrekkelijk is.

Het is mede daarom van belang een breed palet aan handhavingsinstrumenten in te zetten,
daar waar de nadruk nu nog veelal ligt op modelovereenkomsten, bedrijfsbezoeken, boekenonderzoeken
en aanwijzingen. Deze blijven zeker van belang maar dienen nadrukkelijk te worden
aangevuld en ondersteund met andere instrumenten ter bevordering van de compliance
(tot uiterlijk 1 januari 2025 voor zover mogelijk binnen de randvoorwaarden van het
geldende moratorium).

Om de versterking en verbetering in de context van de huidige handhaving te plaatsen
gaan we eerst in op de voortgang van de handhaving door de Belastingdienst in 2022.
Daarna worden de nieuwe activiteiten beschreven gericht op het versterken en verbeteren
van de handhaving.

b. Uitvoering handhaving Belastingdienst in 2022 (januari t/m oktober)

De uitvoering van de handhaving op de kwalificatie arbeidsrelatie voor de loonheffingen
vindt op dit moment plaats binnen de kaders van het handhavingsmoratorium dat het
kabinet heeft ingesteld. Er kan alleen gehandhaafd worden op kwaadwillende onjuiste
kwalificatie van de arbeidsrelatie of indien aanwijzingen van de Belastingdienst,
dat sprake is van een dienstbetrekking, niet binnen redelijke termijn zijn opgevolgd.
De voortgang van de handhaving op arbeidsrelaties door de Belastingdienst is hieronder
weergegeven. Hiermee wordt uitvoering gegeven aan de motie van het lid Palland.49

In de periode januari tot en met oktober 2022 waren 55 fte (toezicht buiten en toezicht
binnen) van de voorziene 80 fte beschikbaar voor de handhaving op de kwalificatie
van arbeidsrelaties. Met de extra medewerkers die eerder geworven zijn en die dit
najaar de interne opleiding hebben afgerond, zal eind dit jaar de gereserveerde capaciteit
van 80 fte beschikbaar zijn. De geplande capaciteit voor de handhaving op kwalificatie
arbeidsrelaties kon niet volledig worden ingezet. Dit werd veroorzaakt doordat in
de periode januari – maart 2022 beperkt toezicht kon worden gehouden in verband met
COVID-19, door uitstroom van medewerkers die niet (meer) opgevangen kon worden vanuit
het reguliere proces en omdat gerealiseerde uren toezicht binnen afhankelijk zijn
van werkaanbod.

In de periode januari tot en met oktober zijn 275 bedrijfsbezoeken (134 afgerond;
141 onderhanden) en 200 boekenonderzoeken (36 afgerond; 164 onderhanden) uitgevoerd
inzake de kwalificatie van arbeidsrelatie. Dit heeft geresulteerd in 13 aanwijzingen.
Er zijn in de periode januari tot en met oktober 212 verzoeken voor beoordeling van
een modelovereenkomst afgerond. Hiervan zijn 92 verzoeken door de indiener afgebroken/ingetrokken,
24 afgewezen en 96 (deels) goedgekeurd. De redenen om af te breken zijn divers. Het
kan zijn dat een al goedgekeurde standaard modelovereenkomst beter past bij de feitelijke
situatie, of dat de voorgelegde overeenkomst te onduidelijk is en er een nieuwe overeenkomst
wordt voorgelegd. Ook ziet een indiener naar aanleiding van vragen over de ingediende
overeenkomst soms af van voortzetten van het vooroverleg.

In de rapportageperiode is daarnaast 324 keer een verzoek beschikking verzekeringsplicht
afgerond. In een dergelijk verzoek vraagt de (mogelijke) werkgever om voor alle werknemersverzekeringen
de verzekeringsplicht vast te stellen ten aanzien van een arbeidsverhouding met de
(mogelijke) werknemer.

Naast de geregistreerde bedrijfsbezoeken, boekenonderzoeken, gegeven aanwijzingen
en afgegeven beschikkingen verzekeringsplicht zijn er meer effecten bereikt die als
resultaat kunnen worden gekwalificeerd maar die niet afzonderlijk geregistreerd worden.
Het betreft het geven van informatie, uitleg of voorlichting/toelichting door loonheffing-specialisten
tijdens bedrijfsbezoeken met als doel de betrokken opdrachtgever te ondersteunen bij
het juist kwalificeren van de arbeidsrelatie(s) door het goed toepassen van de fiscale
regels. Ten tweede gaat het om compliante opdrachtgevers die na een bedrijfsgesprek
vrijwillig ertoe overgaan de beheersing van hun interne processen op de inhuur van
arbeidskrachten te versterken. Daardoor wordt het risico op het onjuist kwalificeren
van de arbeidsrelatie gemitigeerd, mede op grond van het besef dat zij daarvoor als
eerste verantwoordelijk zijn. Ten derde gaat het om opdrachtgevers die er na een ingesteld
boekenonderzoek van overtuigd zijn dat arbeidsrelaties, die in eerste aanleg gekwalificeerd
werden als werken buiten dienstbetrekking, gekwalificeerd dienen te worden als werken
binnen dienstbetrekking. Zij gaan de betreffende arbeidsrelaties vervolgens, zonder
het geven van een aanwijzing, in de loonadministratie opnemen.

c. Versterken en verbeteren van handhaving op korte termijn

Het versterken en verbeteren van de handhaving op korte termijn vindt plaats binnen
het huidige wettelijke kader (inclusief het handhavingsmoratorium) en binnen de Uitvoerings-
en Handhavingsstrategie van de Belastingdienst. Daarbij heeft de Belastingdienst aandacht
voor de posten waar (grote) onzekerheid is over de juistheid van de kwalificatie van
de arbeidsrelatie.

Ten behoeve van het versterken en verbeteren van de handhaving worden op korte termijn
een aantal activiteiten ingezet. Deze zijn figuur 1 in bijlage A samengevat en worden
vervolgens hieronder nader toegelicht.

Categorisering activiteiten

De activiteiten zijn opgedeeld in direct toepasbare, te ontwikkelen en ondersteunende activiteiten. Met direct toepasbare activiteiten worden bedoeld activiteiten waarvan wordt verwacht
dat ze op korte termijn (binnen twee maanden) in gang kunnen worden gezet. Met de
te ontwikkelen activiteiten worden de activiteiten bedoeld die een langer traject
nodig zullen hebben voordat ze kunnen worden geïmplementeerd. Ondersteunende activiteiten
zijn activiteiten die indirect bijdragen aan het verbeteren en/of versterkten van
de handhaving. In algemene zin kunnen deze activiteiten direct worden opgestart.

De in het schema gebruikte kleuren geven uiting aan de haalbaarheid/ uitvoerbaarheid
van de activiteiten, wat in onderdeel e wordt toegelicht.

Impact op werkbaarheid van het stelsel

De verwachting is dat met de genoemde activiteiten vanaf het tweede kwartaal 2023
sprake kan zijn van een «in redelijke mate werkbare situatie», dit wordt in onderdeel
e nader toegelicht. De mate van werkbaarheid verandert echter in aanloop naar het
moment dat het handhavingsmoratorium wordt opgeheven. De druk op vooroverleg en beoordeling
van modelovereenkomsten zal toenemen vanwege de behoefte aan zekerheid.

Zonder mitigerende maatregelen ontstaat een onwerkbare situatie.50 Een deel van de activiteiten in relatie tot het opheffen van het handhavingsmoratorium
is er dan ook op gericht de druk op het vooroverleg weg te nemen. We sturen daarbij
bewust op intensivering van de samenwerking met de markt. Daar waar dat niet goed
lukt, zal dat leiden tot toename van verzoeken voor vooroverleg hetgeen leidt tot
langere doorlooptijden en bij een extreme toename tot het vastlopen van het behandelproces.

i. Direct toepasbare activiteiten (korte termijn)

Realiseer wat je belooft

Zoals eerder aan de Kamer bericht is sprake van een onderbesteding op de begrote uren
om verschillende redenen (o.a. coronabeperkingen, uitstroom medewerkers, opleidingsduur
en krapte op de arbeidsmarkt).

De ambitie van het kabinet is de gereserveerde capaciteit van 80 fte voor 2022 daadwerkelijk
volledig in te zetten en deze capaciteit door te trekken voor de komende jaren.

Overigens vinden er veel meer activiteiten plaats dan nu inzichtelijk kan worden gemaakt
in de urenregistratie voor het toezichtplan arbeidsrelaties (zoals de activiteiten
beschreven in de slotalinea van paragraaf 4.b).

De reden hiervoor is dat ook in controles buiten het toezichtplan arbeidsrelaties
de problematiek aan de orde komt. De Belastingdienst gaat de externe verantwoording
aanvullen met informatie over deze activiteiten waardoor een vollediger beeld van
de verrichte activiteiten wordt gegeven. Hiervoor versterkt de Belastingdienst de
specifieke sturing en verantwoording op deze activiteiten. Betere sturing maakt het
mogelijk dossiers proactief te volgen. Daarnaast zal verkend worden hoe in algemene
zin de voortgang daarop -rekening houdend met de geheimhoudingsplicht van de Belastingdienst-
voor de buitenwereld inzichtelijk kan worden gemaakt.

Meer zicht op de populatie t.b.v. betere mix van handhavingsinstrumenten

Bij het inrichten van de handhaving op de kwalificatie van de arbeidsrelatie zijn
het identificeren en analyseren van de populatie van belang om zo goed als mogelijk
inzicht te krijgen in de kwalificatieproblematiek en de oorzaken van het niet naleven
van wet- en regelgeving. Op dit moment is nog geen volledig zicht op de populatie
waarbinnen de kwalificatieproblematiek speelt en welk gedrag onderdelen binnen deze
populatie vertonen. Daardoor is het lastig om de handhavingsaanpak te enten op specifieke
doelgroepen. De komende periode wordt de handhavingsaanpak daarom verder geconcretiseerd,
waarbij aandacht zal zijn voor alle stappen binnen het handhavingsmodel; zicht op
de gehele breedte van de populatie; en vervolgens daarbij passende (handhavings)instrumenten
en activiteiten.

Concretiseren handhavingscommunicatie gericht op nalevingsgedrag

Onderdeel van de handhavingsaanpak zal het gericht gebruikmaken van handhavingscommunicatie
zijn. Dit kan al direct vorm krijgen en doorlopen tot aan het moment dat het handhavingsmoratorium
wordt opgeheven. Belangrijk aspect in de communicatie is het bevorderen van de compliance
door allereerst het beeld uit te dragen dat ook tot 1 januari 2025 de wet moet worden
nageleefd. De Belastingdienst voert immers nu ook bedrijfsbezoeken en boekenonderzoeken
uit, geeft aanwijzingen en kan correctieverplichtingen, naheffingen en boetes opleggen.
Dit zal nadrukkelijker onder de aandacht worden gebracht.

Voorts zal in de communicatie de aandacht worden gevestigd op de gevolgen voor opdrachtgevers
en opdrachtnemers van de beoogde opheffing van het handhavingsmoratorium per uiterlijk
1 januari 2025 en de extra (financiële) risico’s die zij hierdoor lopen. Deze communicatie
zal geruime tijd voor deze datum starten, zodat opdrachtgevers en opdrachtnemers hierover
tijdig en goed geïnformeerd zijn. Naast bovengenoemde partijen richt deze communicatie
zich ook op andere stakeholders (zoals fiscaal dienstverleners en koepelorganisaties).
Daarnaast zal invulling gegeven worden aan een aantal concrete toepassingen van handhavingscommunicatie
zoals het delen van good practices die opkomen uit de markt. Voorts zal verkend worden hoe invulling gegeven kan worden
aan het delen van situatiebeschrijvingen (mogelijk sectorspecifiek) waarbij zelfstandigheid
door de Belastingdienst acceptabel wordt geacht binnen de geldende wetgeving.

ii. Te ontwikkelen activiteiten (korte termijn)

Kwalificatie arbeidsrelatie onderdeel maken van de steekproef Ondernemingen MKB en
Grote Ondernemingen

Een gevalideerd inzicht in de grootte van het nalevingstekort op de juiste kwalificatie
van de arbeidsrelatie is op dit moment niet voorhanden. Daardoor kan geen inzicht
worden verkregen in de naleving en de omvang van de kwalificatieproblematiek binnen
het segment Midden- en Kleinbedrijf (MKB) en het segment Grote Ondernemingen (GO).
De steekproef ondernemingen MKB en de steekproef GO, die als belangrijk doel hebben
inzicht te geven in nalevingsproblemen, kunnen hiervoor een geschikt instrument zijn.

Door de kwalificatie van de arbeidsrelatie als expliciet onderwerp te benoemen in
de analyse in de Steekproef ondernemingen MKB en de Steekproef GO kan, na evaluatie
over de jaren 2023 en 2024, (mogelijk) meer gezegd worden over de mate van regelnaleving
en de grootte van het nalevingstekort. In de analysedata van de Steekproef moet deze
problematiek dan wel onderscheiden kunnen worden. Op welke wijze dit onderscheid gemaakt
kan worden, wordt nader bezien.

Concretiseren samenwerking partners UWV en Arbeidsinspectie

De samenwerking met de Arbeidsinspectie en UWV is van belang. De Arbeidsinspectie
is toezichthouder op de verschillende wetten, besluiten en regelingen op het terrein
van arbeid,51 en UWV is ketenpartner, beheerder van de «polisadministratie» en uitkeringsverstrekker.
In de uitvoering van hun taken komen Belastingdienst, Arbeidsinspectie en UWV elkaar
tegen en is het van belang dat zij hun activiteiten en beoordelingen waar mogelijk
en nodig onderling afstemmen en informatie uitwisselen.

Eerder zijn al initiatieven genomen om met name de samenwerking tussen Arbeidsinspectie
en Belastingdienst te versterken. Zoals toegezegd aan de Kamer is op 1 januari 2021
het LSI-project «Aanpak Schijnzelfstandigheid» gestart. De doelstelling van dit project
was om inzicht te krijgen op welke manier effectief en efficiënt in de praktijk in
samenwerking toezicht kan worden gehouden op arbeidsrelaties waarbij er sprake is
van vermoedens van of geconstateerde gevallen van schijnzelfstandigheid. Dit project
is inmiddels afgerond. Een eindevaluatie hiervan wordt opgesteld. In die evaluatie
zal ook aandacht zijn voor de binnen de Belastingdienst spelende AVG-problematiek
bij het delen, ontvangen en verwerken van gegevens. Het uitwisselen van gegevens bleek
bij de Belastingdienst lastig in te passen in de kaders van de AVG.52 Vanuit die eindevaluatie zal gekeken worden naar de toekomstige samenwerking. Op
basis van die evaluatie zal uw Kamer ook nader geïnformeerd worden over de uitvoering
van de toezegging53 aan het lid Tielen (VVD) inzake de samenwerking Arbeidsinspectie-Belastingdienst.

Als ketenpartner is UWV mede-eigenaar van de loonaangifteketen (met Belastingdienst
en CBS). UWV is in deze keten het werknemersloket, de Belastingdienst verzorgt de
contacten met en de handhaving bij werkgevers/opdrachtgevers.

Binnen het UWV voert de divisie Gegevensdiensten, die de polis beheert, verzekeringsplichtonderzoeken
uit voor de uitkeringsaanvragen en voor de vrijwillige verzekeringen. Voor vraagstukken
rondom kwalificatie wordt regelmatig kennis uitgewisseld tussen UWV en Belastingdienst
en vindt afstemming plaats om interpretatieverschillen te voorkomen. Versterking van
het proces omtrent signaaluitwisseling en signaalopvolging tussen UWV en de Belastingdienst
kan ook bijdragen aan gerichtere handhaving.

Doorontwikkeling gebruik aanwijzingen

Het instrument van de «aanwijzing» is een relatief nieuw instrument in de handhaving
op de kwalificatie van de arbeidsrelatie en geïntroduceerd in 2019. De aanwijzing
wordt op dit moment alleen aan een individuele opdrachtgever gegeven.

De mogelijkheid tot het geven van aanwijzingen in andere vorm zal nader worden onderzocht.
Gedacht kan worden aan arbeidsrelaties binnen bepaalde beroepsgroepen waarbij de Belastingdienst
het niet denkbaar acht dat die arbeidsrelaties in zelfstandigheid plaats kunnen vinden,
bijvoorbeeld omdat hierbij altijd sprake is van loon, arbeid en werken in dienst van
(gezag).

iii. Ondersteunende activiteiten (korte termijn)

Communicatie extern

De samenwerking met de markt wordt een belangrijk uitgangspunt in de handhavingsaanpak
en daarvoor is externe communicatie essentieel. De basis voor die externe communicatie
wordt gevormd door een consistent uitgedragen boodschap. Stakeholders zullen daarbij
actief worden betrokken, zodat gelijktijdig wordt gewerkt aan draagvlak en ook relevante
signalen en invalshoeken kunnen worden verzameld. Daarbij kan de Belastingdienst actief
de bewustwording in bepaalde branches aanwakkeren en werkgevers/opdrachtgevers stimuleren
alert te zijn op mogelijke schijnzelfstandigheid. Dit geheel zal worden uitgewerkt
in een communicatieaanpak.

Communicatie intern

Door onduidelijkheid in de huidige wet- en regelgeving met «open normen» voor het
beoordelen van een arbeidsrelatie wordt het door medewerkers als zeer lastig ervaren
om op de juiste kwalificatie van de arbeidsrelatie te handhaven. Samen met de impact
van het handhavingsmoratorium heeft dit tot gevolg dat de onderzoeken een lange doorlooptijd
kennen.

Daarnaast voelen medewerkers zich niet altijd gesteund om controles op te pakken.
Zij ervaren ook veel onbegrip van belastingplichtigen op het moment dat zij een controle
uitvoeren dan wel overgaan tot een aanwijzing. Het onbegrip ziet bijvoorbeeld op de
uitkomst van de holistische toets en dat er bij concurrenten niet gehandhaafd wordt.
Ook de langdurige politieke stagnatie op het dossier wordt als lastig ervaren. Medewerkers
hebben het gevoel dat ze door de wetgeving en door het ingestelde moratorium niet
het juiste gereedschap in handen hebben om te doen wat van hen wordt gevraagd, namelijk
handhaven waar nodig. Medewerkers raken hierdoor gedemotiveerd. Voor sommigen is dit
een reden een andere functie of werkkring te zoeken.

Vanuit deze ervaringen nemen we de medewerkers mee in de ontwikkelingen die op het
dossier spelen zodat we ze een wenkend perspectief kunnen bieden. Hierbij is het van
belang dat het op de werkvloer zichtbaar wordt dat er zowel vanuit management als
politiek aandacht en steun is voor de uitvoering van deze handhaving. Ook moet duidelijk
zijn hoe zij effectief hun opdracht kunnen uitvoeren.

d. Voorbereiding opheffen handhavingsmoratorium per uiterlijk 1 januari 2025

Naast de hiervoor onder c beschreven inzet op de korte termijn wordt toegewerkt naar
het opheffen van het handhavingsmoratorium. Zoals in de kabinetsreactie op de rapporten
van ARK en ADR opgenomen, heeft het kabinet de ambitie uiterlijk 1 januari 2025 het
handhavingsmoratorium volledig op te heffen.54 Het volledig opheffen van het handhavingsmoratorium is een forse stap die het nodige
zal vergen van zowel marktpartijen als de Belastingdienst. Uitgangspunt daarbij is
dat ook in die situatie de handhaving vorm blijft krijgen binnen de bestaande handhavingsstrategie
van de Belastingdienst. Met de voorgestelde activiteiten, die in onderlinge samenhang
bezien moeten worden, wordt beoogd om uiterlijk 1 januari 2025 een «enigszins werkbare
situatie» te creëren, hetgeen hieronder in onderdeel e nader wordt toegelicht.

Zoals eerder beschreven is de verwachting dat in aanloop naar het opheffen van het
handhavingsmoratorium de behoefte aan zekerheid vooraf in de markt weer zal toenemen
en de aanwezige capaciteit bij de Belastingdienst zal moeten worden ingezet op de
beantwoording van een sterk toenemende hoeveelheid vragen aan de voorkant, zoals aanvragen
vooroverleg, het beoordelen van modelovereenkomsten en verzoeken beschikking verzekeringsplicht.
Dit heeft echter beperkt toegevoegde waarde gegeven de holistische benadering en de
duiding van feiten en omstandigheden tijdens de uitvoering van de werkzaamheden. Er
zal dan ook op een andere benadering gestuurd worden. Deze benadering wordt in de
volgende paragrafen nader toegelicht.

Activiteiten ten behoeve van het opheffen van het handhavingsmoratorium

Ten behoeve van het volledig opheffen van het handhavingsmoratorium zijn verschillende
activiteiten in kaart gebracht, die samengevat zijn in figuur 2 in bijlage A. De in
het schema gebruikte kleur geel geeft uiting aan de mate van de haalbaarheid/uitvoerbaarheid
van de genoemde activiteiten hetgeen in onderdeel e wordt toegelicht.

i. Samenwerking met de markt

Om uiterlijk per 1 januari 2025 het handhavingsmoratorium volledig op te heffen en
daarbij de benoemde werksituatie te creëren, is samenwerking met de markt randvoorwaardelijk.
De samenwerking en de handhaving wordt langs drie invalshoeken vorm gegeven:

• Actieve samenwerking markt: actief samenwerken met die partijen die willen en kunnen voldoen aan de fiscale en
sociale verplichtingen zoals inhouding en afdracht van de loonheffing en de afdracht
van de bijdrage voor de ZWV en de premies werknemersverzekeringen;

• Specifieke aandacht: dat deel van de markt dat extra aandacht nodig heeft van de Belastingdienst en zijn
partners om aan de verplichtingen uit wet- en regelgeving te voldoen. Op basis van
objectieve kenmerken krijgen hierbij de meest risicovolle sectoren of arbeidsrelaties
meer handhavingsaandacht;

• Basis klantbehandeling: de behandeling krijgt vorm binnen de reguliere klantbehandeling, waarbij geen sprake
is van bijzondere voorinformatie.

De concrete inzet van capaciteit en inzet van handhavingsinstrumenten kan, na opheffing
van het handhavingsmoratorium, langs deze drie invalshoeken vorm krijgen. De tijd
tot aan het moment van opheffen van het handhavingsmoratorium wordt gebruikt om de
samenwerking met de markt nader vorm te geven zoals hierna verder wordt toegelicht.

1) Te ontwikkelen activiteiten

Social responsibility als driver

Zoals eerder aangegeven in deze brief moet de keuze om als zelfstandige te werken
vanuit de juiste overwegingen worden gemaakt en in lijn zijn met het wettelijk kader
in brede zin. Vanuit dat brede kader zal door de betrokken ministeries en uitvoeringsorganisatie
een gezamenlijk beroep worden gedaan op de opdrachtgevers en opdrachtnemers hier een
gedeelde verantwoordelijkheid in te nemen. Daarnaast wordt verkend of het mogelijk
is vooroverleg op brancheniveau te kunnen vormgeven op een manier die de situatie
werkbaar maakt voor zowel de Belastingdienst als de branches. Dit kan in het verlengde
liggen van de sectorspecifieke benadering zoals deze nu wordt uitgevoerd door de Belastingdienst.
Daarbij wordt specifiek gekeken naar de intensiteit van het proces («is het werkbaar?»)
en de mate van zekerheid van de uitkomst («helpt het betrokken partijen?»). Daarnaast
zal de rijksoverheid als opdrachtgever zelf actiever aan de slag gaan met de verdere
beheersing van de processen rondom het werken met zelfstandigen.

Werken aan beheersing

Binnen de actieve samenwerking met marktpartijen is het onderwerp «werken aan beheersing»
een belangrijk thema. Uitgangspunt van het denken op dit punt vormt het responsief
handhaven dat ten grondslag ligt aan het handhavingsconcept van de Belastingdienst.
Naarmate marktpartijen meer expliciet aandacht besteden aan de (interne) beheersing
van het proces rondom het inhuren van werkenden, kan de Belastingdienst in haar handhaving
hier meer op steunen. In die zin heeft dit onderwerp ook de aandacht binnen de reguliere
klantbehandeling.

In aanvulling daarop kan de Belastingdienst een actieve en stimulerende rol vervullen
door ontwikkelingen in de markt te begeleiden, ook in relatie tot vormen van zelfregulering.
Uitingen omtrent kwaliteit (denk aan betrokkenheid van fiscaal dienstverleners of
een in de markt ontwikkeld keurmerk) worden meegewogen in de keuzes van handhaving
door de Belastingdienst. Verkend wordt of en hoe dit verder geconcretiseerd kan worden.

Regie op risico’s die zich het meest nadrukkelijk manifesteren

De problematiek van de kwalificatie van de arbeidsrelatie kent een lange geschiedenis
en heeft van vele partijen de aandacht. Er is echter weinig concrete en objectieve
informatie over waar de risico’s zich het meest nadrukkelijk manifesteren. Daarom
wordt bezien hoe binnen de Belastingdienst fiscaal urgente dossiers meer specifieke
aandacht kunnen krijgen. Om dit proces centraal te begeleiden wordt, in ieder geval
tot het moment van opheffen van het handhavingsmoratorium, een programmastructuur
opgezet onder centrale regie. Het voordeel van een dergelijke structuur is dat specifieke
kennis snel beschikbaar is en uitgebouwd kan worden. Het opzetten van zo’n structuur
kan de sturing op deze dossiers en het meer inzichtelijk maken van de activiteiten
die er (ook nu al) op worden uitgevoerd, vereenvoudigen. In aanvulling hierop wordt
onderzocht of, samen met koepelorganisaties in specifieke branches, een, door de sector,
beheerd meldpunt kwalificatie arbeidsrelaties behulpzaam kan zijn voor zover uitvoerbaar
binnen wet- en regelgeving.

2) Ondersteunende activiteiten

Communicatie extern

Juist omdat samenwerking met de markt een belangrijk uitgangspunt vormt, is aandacht
voor externe communicatie essentieel. Dat vergt voortdurende aandacht en doorontwikkeling.
Deze activiteiten zien dan ook met name op de voortzetting van de eerder in gang gezette
externe communicatie. Externe stakeholders blijven zodoende betrokken.

Branchebenadering

Daarnaast zal worden verkend of meerdere opdrachtgevers binnen een branche kunnen
worden bezocht op het moment dat er een onderzoek wordt ingesteld naar een bepaalde
opdrachtgever. Dit kan een positief effect hebben op de acceptatie van de in gang
gezette handhaving, maar dit kost veel capaciteit en vraagt om het maken van keuzes.

ii. Helpen duiden wettelijk kader

1) Te ontwikkelen activiteiten

Uitingen inzake duiding wettelijk kader

Bezien wordt of aanwijzingen die aan opdrachtgevers worden gegeven, geanonimiseerd
kunnen worden gepubliceerd, met het oog op het verschaffen van duidelijkheid voor
de buitenwereld in soortgelijke situaties. Verder wordt gedacht aan het ontwikkelen
van een game/app gericht op opdrachtnemers waarbij bijvoorbeeld kennis kan worden
overgedragen om te beoordelen of er sprake is van zelfstandig ondernemerschap of dat
men in loondienst zou moeten opereren. Daarnaast kan gebruik gemaakt worden van de
webmodule waarop eerder in deze brief is ingegaan.

Actieve communicatie

In relatie tot opheffing van het handhavingsmoratorium zullen webinars worden georganiseerd
voor belastingplichtigen of hun fiscaal dienstverleners waarbij de problematiek van
de kwalificatie van de arbeidsrelatie speelt. Het webinar kan als middel worden ingezet
om de visie van de Belastingdienst op recent gewezen jurisprudentie en eventueel andere
maatschappelijke ontwikkelingen te delen. Dit maakt dat op een laagdrempelige manier
kennis wordt overgedragen waarmee de markt meer handvatten krijgt om zelf aan het
wettelijk kader te voldoen. Daarnaast kunnen kennissessies met de fiscaal dienstverleners
worden georganiseerd. Het doel van deze kennissessies is dan tweeledig. Naast het
overdragen van kennis kunnen ook signalen worden opgehaald uit de markt.

e. Context en afwegingen

i. Context en werkbaarheid situatie

De in de voorgaande paragrafen beschreven handhavingsactiviteiten moeten vorm krijgen
binnen een context waarin het gelijker speelveld qua contractvormen nog via een afbouwtraject
(verder) vorm zal krijgen (lijn 1) en waarin wet- en regelgeving nog verduidelijkt
wordt (lijn 2). In het licht van de eerdere rapporten van ARK en ADR, die juist de
onderlinge samenhang van de verschillende lijnen benadrukken, vormt dit expliciet
een risico.

De druk die daaruit ontstaat op het kwalificatievraagstuk en het bestaan van een grijs
gebied waarin de kwalificatievraag onduidelijk is, zorgen voor een uitdagende context.
Die context stelt grenzen aan wat verwacht kan worden qua werkbaarheid van de gekozen
activiteiten, zowel voor opdrachtgevers/opdrachtnemers als voor de Belastingdienst.
Dit maakt dat we de situatie vanaf het tweede kwartaal van 2023 duiden als «in redelijke
mate werkbaar». Zonder mitigerende maatregelen wordt de situatie onwerkbaar. Met de
inzet van de beschreven activiteiten, in aanloop naar het opheffen van het handhavingsmoratorium,
is een «enigszins werkbare situatie» maximaal haalbaar. Het realiseren van lijnen
1 en 2 is randvoorwaardelijk om de situatie op termijn meer werkbaar te maken.

ii. Beoordeling voorgestelde activiteiten

De in deze brief beschreven activiteiten zijn de uitkomst van een inventarisatie van
mogelijkheden om handhaving op het dossier vorm te geven. Met de voorgestelde activiteiten
doorbreekt de Belastingdienst de impasse op het dossier. Tegelijkertijd moet de Belastingdienst
ervoor waken dat geen activiteiten worden toegezegd die niet waargemaakt kunnen worden.
Daartoe heeft een eerste beoordeling plaatsgevonden van de geïnventariseerde activiteiten.
Deze beoordeling komt tot uiting in de kleuren in de figuren 1 en 2 (bijlage A). De
kleur groen staat voor redelijk haalbaar/uitvoerbaar, de kleur geel staat voor «nader
onderzoek nodig».

De activiteit moet dan nog verder ontwikkeld worden of er zijn uitvoeringsrisico’s
voorzien. Ook is de kleur geel gebruikt in die situaties dat nog onvoldoende informatie
beschikbaar is om de uitvoerbaarheid te beoordelen.

Om onzekerheden in de uitvoering verder te mitigeren zullen de benoemde activiteiten
nog nader worden getoetst op haalbaarheid/uitvoerbaarheid, ook in samenhang met de
raakvlakken omzetbelasting en inkomensheffingen. Voor wat betreft het opheffen van
het handhavingsmoratorium zal naast een uitvoeringstoets ook nog een MKB-toets plaatsvinden,
zoals eerder aangekondigd in de kabinetsreactie op de ARK- en ADR-rapporten.55 Verder zullen ook het UWV en de Arbeidsinspectie de gevolgen van de opheffing voor
hen in kaart brengen.

iii. Samenwerking met de markt

De mate van regelnaleving en handhaafbaarheid is mede afhankelijk van de voortgang
op lijnen 1 en 2, waarbij de aanpassingen nog niet (volledig) zullen zijn gerealiseerd
op 1 januari 2025. Zoals beschreven wordt bewust gestuurd op samenwerking met de markt
om de onwerkbare situatie te voorkomen die in 2016 (na inwerkingtreding van de Wet
DBA) is ontstaan. Omdat die samenwerking essentieel is voor het realiseren van de
beoogde werksituatie monitoren we de samenwerking nauwlettend. We evalueren de samenwerking
periodiek in gesprekken met onze stakeholders. Dit om, waar nodig en mogelijk, tijdig
bij te kunnen sturen.

iv. financiering

Het budget voor de ambitie van het kabinet om de door de Belastingdienst gereserveerde
capaciteit van 80 fte voor 2022 ook daadwerkelijk volledig in te zetten en deze capaciteit
door te trekken in 2023 en 2024, en de kosten die samenhangen met het vormgeven aan
de samenwerking met de markt (8 fte), worden voor elk 50% door het Ministerie van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid en het Ministerie van Financiën gefinancierd. Over
de kosten van de Belastingdienst omtrent de ambitie van het kabinet om uiterlijk per
begin 2025 het handhavingsmoratorium op te heffen, zal separate besluitvorming plaatsvinden.
Voor de vormgeving van de mogelijke afschaffing hiervan zal het gebruikelijke traject
plaatsvinden met onder andere een uitvoeringstoets, zoals eerder aangekondigd in de
kabinetsreactie op de ARK- en ADR-rapporten en de hoofdlijnenbrief arbeidsmarkt. Dan
zal de verantwoordelijkheidsverdeling tussen het Ministerie van Financiën en het Ministerie
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid nader worden bezien.

5. Overige onderwerpen

a. Beschrijving en vergelijking met de Belgische Arbeidsrelatiewet

In de hoofdlijnenbrief arbeidsmarkt is toegezegd in deze voortgangsbrief aandacht
te besteden aan de Belgische wet- en regelgeving rondom de kwalificatie van arbeidsrelaties.
Dit volgens de motie van het lid Palland. Dit om te bezien in hoeverre de in België
gehanteerde systematiek inspiratiebron kan zijn voor het aanpassen van de Nederlandse
regelgeving. In onderstaande tekst werken we dit uit, waarmee invulling gegeven wordt
aan de motie van het lid Palland en deze wordt afgedaan.

De afgelopen maanden zijn er op ambtelijk niveau gesprekken gevoerd met Belgische
collega’s van relevante instanties: vanuit de Federale Overheidsdienst Werkgelegenheid,
Arbeid en Sociaal Overleg en het Rijksinstituut voor de Sociale Verzekeringen der
Zelfstandigen, vanuit de administratieve commissie ter beoordeling van de arbeidsrelatie
en een expert uit de advocatuur. Met deze gesprekken is een goed beeld gecreëerd van
de inhoud van de Arbeidsrelatiewet en de manier waarop een arbeidsrelatie wordt beoordeeld
in België.

Daarnaast hebben de gesprekken ook een inzicht gegeven in de context in België en
de uitdagingen die in België worden ervaren rondom de beoordeling van arbeidsrelaties.
Hieronder wordt ingegaan op de belangrijkste lessen en aanknopingspunten uit de Belgische
Arbeidsrelatiewet. Voor een uitgebreidere uitwerking van de verschillende elementen
in deze wet verwijs ik u naar bijlage 1.

De manier waarop de Belgische Arbeidsrelatiewet is vormgegeven en de systematiek van
de beoordeling van arbeidsrelaties roept op flink wat punten herkenning op, maar wijkt
ook op belangrijke punten af van de systematiek in Nederland. In het onderstaande
wordt voor een aantal kernelementen in het Belgische systeem geschetst in hoeverre
de daar gekozen benadering ook in Nederland voor de hand zou liggen naar het oordeel
van het kabinet. Allereerst is daarbij belangrijk dat de verschillen in behandeling
tussen werknemers en zelfstandigen in de fiscaliteit en sociale verzekeringen in België
een stuk kleiner zijn dan in Nederland; er is sprake van een veel gelijker speelveld.
Zo zijn bijvoorbeeld alle zelfstandigen verplicht om zich aan te sluiten bij een sociaal
verzekeringsfonds. Afhankelijk van het fonds en de dekking is de bijdrage hieraan
zo’n 20% van het inkomen, waardoor zelfstandigen onder meer tegen arbeidsongeschiktheid/ziekte
en voor pensioen verzekerd zijn. Er staat in vergelijking met België, kortom, dan
ook minder «druk» op de beoordeling van de arbeidsrelatie dan in Nederland.

Tegelijkertijd is ook in België het gezagscriterium doorslaggevend voor de vraag of
als zelfstandige wordt gewerkt dan wel als werknemer in dienst van een werkgever.
Ook in België wordt deze relatief open norm van oudsher via jurisprudentie ingevuld.
Tegen de achtergrond dat in het begin van vorig decennium onduidelijkheid en (dus
rechtsonzekerheid) was ontstaan, heeft de Belgische wetgever in de Arbeidsrelatiewet
in 2006 nadrukkelijk duidelijk willen maken welke elementen van belang zijn bij het
beantwoorden van de vraag wanneer er sprake is van een arbeidsovereenkomst. In dat
licht is er in België voor gekozen om de open norm van gezag (de ondergeschiktheidsrelatie)
in wetgeving nader in te vullen aan de hand van de toen bestaande jurisprudentie.
De in de wet geformuleerde criteria bieden (meer) richting en houvast aan de praktijk
dan normen die enkel voorkomen in de jurisprudentie en in de rechtspraak wisselend
kunnen worden toegepast. Het kabinet vindt dit een bemoedigend voorbeeld van hoe de
inzet op de verduidelijking van regels rondom de beoordeling van arbeidsrelaties de
rechtspraktijk ook in Nederland verder kan helpen. Naast de algemene criteria, is
er in België overigens de mogelijkheid om sectorspecifieke criteria te ontwikkelen,
maar daaraan blijkt in de praktijk weinig behoefte te bestaan. Er is in België van
deze mogelijkheid geen gebruik gemaakt.

Bij de uitwerking van de criteria voor het bestaan van een arbeidsovereenkomst, heeft
de wetgever in België als vertrekpunt de bestaande jurisprudentie genomen. Daarbij
is ook aandacht voor de contractsvrijheid, met daarbij wel de notie dat de uitvoering
van de overeenkomst ook moet overeenstemmen met de wil van de partijen zoals in de
overeenkomst uitgedrukt. Als die wil van partijen niet overeenstemt met de feiten
en omstandigheden in de praktijk dient een overeenkomst opnieuw te worden gekwalificeerd.
Volgens de Arbeidsrelatiewet prevaleert dus de feitelijke uitvoering van het contract,
maar weegt de wil van partijen zoals in de overeenkomst uitgedrukt nadrukkelijk wel
mee als één van de algemene criteria in de Arbeidsrelatiewet (zie ook bijlage 1).
Sinds het Participatieplaatsen-arrest56 van de Hoge Raad is duidelijk dat in Nederland de partijbedoeling niet als zelfstandig
element meeweegt.57

Naast de wil van partijen zoals in de overeenkomst uitgedrukt spelen in België de volgende algemene criteria een rol: de vrijheid van organisatie
van werktijd, de vrijheid van organisatie van werk en de mogelijkheid om een hiërarchische controle uit te oefenen. Bij deze elementen ligt volgens de
gesproken partijen de nadruk op de klassieke (formele) gezagsuitoefening (toezicht
houden, instructies geven etc.).58 De meer economische benadering waarbij het bestaan van ondernemerschap van de werkende
en de inbedding in organisatie meer centraal staan, speelt in België in beginsel minder
een rol. Dit terwijl in Nederland in de jurisprudentie (en o.a. via het advies van
de Commissie Regulering van Werk) die benadering juist meer op de voorgrond is komen
te staan c.q. wordt bepleit om dit in wetgeving te verankeren (zie hiervoor paragraaf 3).

In België geldt sinds 2012 voor een aantal economische sectoren een weerlegbaar vermoeden
van arbeidsovereenkomst. Dit geldt alleen voor de sectoren of activiteiten waarin
het risico op bijvoorbeeld onderbetaling en kwetsbare werkenden groot is en kan door
zowel opdrachtgever als opdrachtnemer ingeroepen worden.59 Er zijn een aantal elementen die wijzen op het bestaan van een arbeidsovereenkomst
opgesomd in deze rechtsvermoedens. Als meer dan de helft van de elementen zijn vervuld,
is het rechtsvermoeden van arbeidsovereenkomst van toepassing en kan dit vermoeden
ingeroepen worden. Dit kan helpen voor werkenden om hun rechtspositie op te eisen
en schijnzelfstandigheid tegen te gaan. Het kabinet werkt voor Nederland momenteel
aan een rechtsvermoeden dat geldend is voor alle sectoren gekoppeld aan een uurtarief
(zie hiervoor in paragraaf 3, onder b) en het ligt dan niet in de rede om naast een
generiek rechtsvermoeden ook nog een sectoraal rechtsvermoeden in te voeren. Daar
komt bij dat het complex is om sectoren op een goede manier af te bakenen ten opzichte
van elkaar, ook kunnen werkzaamheden tegelijkertijd worden verricht in meerdere sectoren.
Ook in België is dat een uitdaging, maar het daar bestaande systeem van paritaire comités (geïnstitutionaliseerde sociale dialoog op sectorniveau) maakt het daar werkbaar.

Ten slotte bestaat in België een administratieve commissie ter beoordeling van de
arbeidsrelatie. Het idee hierachter is dat opdrachtgevers of opdrachtnemers bij deze
commissie een aanvraag kunnen doen om hun casus te laten toetsen bij de inspectiediensten,
zolang de arbeidsrelatie loopt. Op deze manier kan vooraf duidelijkheid (geen zekerheid)
verkregen worden over de aard van een arbeidsrelatie en zo correcties achteraf voorkomen.

De Belgische experts gaven aan dat men in de praktijk ziet dat de arbeidsrelaties
waarover twijfel bestaat juist niet aan de commissie worden voorgelegd. Vanwege de
ervaringen met een dergelijke commissie in België betwijfelt het kabinet of een dergelijke
commissie in Nederland toegevoegde waarde zou hebben. Samenvattend is het kabinet
van oordeel dat het Belgische systeem rondom de beoordeling van arbeidsrelaties niet
één op één overgenomen kan worden. Tegelijk ziet het kabinet wel dat de grote lijn
van de wetgeving en het doel van het verschaffen van extra duiding en rechtszekerheid,
een veelbelovende route is. De wijze van verduidelijking van het gezagscriterium,
zoals uitgewerkt in paragraaf 3, is dan ook deels geïnspireerd op het Belgische model.

b. Update over het breed maatschappelijk gesprek over arbeidsrelaties

In de periode maart tot en met september 2021 heeft de eerste reeks gesprekken in
het kader van het breed maatschappelijk gesprek plaatsgevonden over de kwalificatie
van arbeidsrelaties.

Deze gesprekken zijn gevoerd met de sectoren waarin deze problematiek breed speelt.60 In de zevende voortgangsbrief «Werken als zelfstandige» van 20 september 2021 zijn
de bevindingen uit deze gesprekken gedeeld. De belangrijkste rode draden uit de gesprekken
in de eerste reeks waren de urgentie van de problematiek en het belang van het aanpakken
van schijnzelfstandigheid in de sectoren waarmee werd gesproken. Daarvoor moeten volgens
deelnemers aan de gesprekken stappen gezet worden richting een gelijker speelveld
tussen contractvormen, moet regelgeving duidelijker en is toezicht en handhaving van
belang.

In de eerdergenoemde voortgangsbrief zzp is toegezegd een vervolg te geven aan deze
gesprekken, waarbij deze tweede serie zich meer richtte op de (semi-)publieke sector.61 In tegenstelling tot de eerste reeks gesprekken, waarbij de focus lag op het wettelijk
kader en de knelpunten daarin, had de tweede reeks gesprekken meer als doel om te
verkennen of in deze sectoren op basis van goed opdrachtgeverschap (verdere) afspraken
over het werken met zelfstandigen behulpzaam zouden zijn. De inhoud van deze gesprekken
en de uitkomsten ervan schetsen we hieronder.

Tussen maart en oktober van 2022 hebben gesprekken plaatsgevonden in digitale vorm
met de onderwijssector, de culturele en creatieve sector (opgesplitst in een sessie
met cultuur, kunsten en erfgoed en een sessie met de media en creatieve industrie),
de gemeentes en de kinderopvang. De gesprekken zijn georganiseerd vanuit het Ministerie
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en het Ministerie van Financiën en in het geval
van de onderwijssector, de culturele en creatieve sector en de gemeenten in samenwerking
met respectievelijk het Ministerie van Onderwijs en de Verenging van Nederlandse Gemeenten
(VNG). Waar de gesprekken in de eerste reeks werden gevoerd met opdrachtgevers/werkgevers,
zelfstandigen en vertegenwoordigers van branchepartijen, lag de focus in deze reeks
op de opdrachtgevers/werkgevers en de rol die zij kunnen vervullen om op basis van
de juiste redenen te kiezen voor het werken met en als zelfstandige volgens het wettelijk
kader. In aanvulling op eerder genoemde gesprekken werkt het Ministerie van Volksgezondheid
Welzijn en Sport, rondom hetzelfde thema, met een regionale aanpak die inmiddels heeft
geleid tot diverse concrete projecten en regionale pilots.62 Daarbij wordt ook veel samengewerkt met de praktijk, waardoor niet nogmaals een breed
gesprek met deze sector heeft plaatsgevonden.

Naast de bovengenoemde gevoerde brede gesprekken hebben de Ministeries van Sociale
Zaken en Financiën ook gesproken met vertegenwoordigers van de Ministeries van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties, Infrastructuur en Waterstaat en Economische zaken en
Klimaat over de wijze waarop wordt gewerkt met zelfstandigen binnen de rijksoverheid.
Vanuit de verschillende gesprekken zijn een aantal rode draden hieronder kort weergegeven.

i. Kader inzet externe inhuur overheidssectoren, kinderopvang en onderwijs

Net als de marktsectoren, is het voor (semi-)publieke sectoren lastig om schijnzelfstandigheid
(helemaal) te voorkomen, zeker in deze krappe arbeidsmarkt. Voor de rijksoverheid
bestaat een beleidskader voor personeelsbeleid dat gebaseerd is op het principe dat
structureel werk via een arbeidsovereenkomst wordt verricht. Juist in tijden van krapte
kan het bij dat soort functies voorkomen dat deze moeilijker vervuld kunnen worden.
Er bestaan echter ook situaties waar specifieke kennis moet worden ingezet die de
rijksoverheid niet in huis heeft.

Het Rijk hanteert als norm voor externe inhuur maximaal 10% van de personele kosten.
Daaronder valt overigens niet alleen de inzet van zzp’ers, maar bijvoorbeeld ook uitzendkrachten.63

Bovengenoemd kader over (de maximum) externe inhuur geldt voor het Rijk. Voor andere
sectoren, zoals de kinderopvang en het onderwijs, gelden wettelijke eisen aan onder
andere de kwalificatie van het personeel, omdat dit personeel aan bepaalde (wettelijke)
kwaliteitseisen moet voldoen om het publieke belang te dienen. Ook dit zijn relevante
kaders.

ii. Knelpunten in sectoren

Ten opzichte van de eerste serie gesprekken is de personeelskrapte in vrijwel alle
sectoren toegenomen. Dit is ook te merken bij de (semi-)overheid en in de kinderopvang. Veel opdrachtgevers geven aan dat ze graag werkenden
duurzaam aan zich zouden willen binden door het aanbieden van een arbeidsovereenkomst,
maar vanwege de schaarste zich gedwongen voelen om zelfstandigen in te huren om de
bezetting op orde te houden en de roosters te vullen. Dit geldt ook in situaties waarin
er eigenlijk sprake is van een arbeidsovereenkomst, of waarbij het werk zich in de
kern niet leent voor werken buiten dienstbetrekking. Door de krapte wordt ook steeds
meer gewerkt via tussenpersonen en detacheringsbureaus. De tarieven zijn hierdoor
hoger, waarvan een deel bij het bureau belandt. Deelnemers ervaren dit enerzijds als
een verspilling van publieke middelen, maar tegelijkertijd ook als noodzaak, omdat
ze de vacatures anders niet gevuld krijgen. Waar het gaat om werk dat eigenlijk niet
door een zelfstandige kan worden verricht, zouden veel werkgevenden bovendien naar
eigen zeggen graag voldoen aan het wettelijk kader. Zij voelen zich echter min of
meer gedwongen doordat in de sector de werkende al snel door andere werkgevenden wel
wordt ingehuurd.

Werkenden bieden zich binnen de sectoren waarmee het gesprek is gevoerd ook steeds
vaker als zzp’er aan. De redenen liggen met name in het hogere inkomen dat hiermee
kan worden verdiend, met de kanttekening dat werkgevenden in de verschillende sectoren
zien dat de zzp’ers vaak niet aan de risico’s van inkomensuitval, ziekte of pensioen
denken en geld daarvoor reserveren. Verder komt de behoefte aan flexibiliteit om het
werk in te delen, zelf het werk te kunnen plannen en te combineren met ander werk
of andere verplichtingen vaak aan de orde als reden om niet in loondienst te willen
werken. Werkgevenden geven daarover aan dat de toename van het aantal zelfstandigen
in de praktijk leidt tot een nog hogere werkdruk voor het personeel in loondienst.

Doordat de zzp’ers zich vaak beperken tot de hoofdtaken, komen de «minder leuke» klussen,
zoals administratieve taken en diensten, op het bordje van het vaste personeel dat
wel in loondienst werkt terecht. Dit wordt een vicieuze cirkel: de prikkel om ook
als zzp’er te gaan werken, wordt voor «achterblijvers» nog groter. Zeker in sectoren
als de kinderopvang, onderwijs en de zorg wordt deze problematiek als urgent ervaren.
De continuïteit en de kwaliteit van de kinderopvang en onderwijs lijden volgens werkgevenden
daarmee onder de problematiek.

Specifiek in de cultuursector lijkt consensus te bestaan over de ambitie om onzekerheden
voor werkenden weg te nemen en eerlijke arbeidsvoorwaarden te garanderen, onder meer
door meer werk te laten verrichten in dienstverband en door aanpassing van de financiële
kaders voor zelfstandigen (kosten voor sociale zekerheid, fiscale regelgeving, collectieve
afspraken). De financiële middelen zijn echter vaak niet toereikend, onder andere
omdat (project)subsidies in veel gevallen niet de overhead of de vaste lasten dekken
die arbeidsovereenkomsten met zich mee brengen.

iii. Oplossingsrichtingen

Er is in de verschillende gesprekken een aantal algemene, sector brede oplossingen
genoemd. Allereerst bewustwording onder zzp’ers over de consequenties en risico’s
van het zzp-schap, en als werkgevenden het gesprek hierover aangaan. Ten tweede wordt
gepleit voor onderlinge solidariteit onder werkgevenden. Er kan gezamenlijk in de
sector worden afgesproken dat er wordt gewerkt binnen het wettelijk kader. Het zou
niet moeten kunnen dat als iemand eigenlijk in dienst zou moeten bij een bepaald bedrijf,
de zzp’er kan vertrekken naar de concurrent. Daarnaast zouden afspraken gemaakt kunnen
worden over het (niet) gebruiken van inleenconstructies of -bureaus, om te voorkomen
dat met publiek geld feitelijk te veel wordt betaald voor de dienst.

Als derde mogelijke oplossing is goed en modern werkgeverschap genoemd. Door degenen
die zijn ingehuurd de aantrekkelijke klussen te geven en uit te zonderen van andere
werkzaamheden, krijgen werknemers namelijk een prikkel om als zelfstandige te gaan
werken. In dat kader kan de werkgever ook de gezochte flexibiliteit bieden aan de
werknemers via een arbeidsovereenkomst, door bijvoorbeeld de werktijden in onderling
overleg te bepalen en ruimte te geven om op gewenste dagen/tijden te werken. Deze
vormen van flexibiliteit en modern werkgeverschap zijn binnen de huidige wettelijke
kaders al mogelijk.

Werkprogramma

De komende tijd zullen deze ((semi-)publieke) sectoren en de overheid gezamenlijk
het probleem van ongewenste schijnzelfstandigheid moeten oppakken. Dit zal op de eerste
plaats gebeuren via de generieke maatregelen zoals beschreven in deze brief. Een gelijker
speelveld, meer duidelijkheid en handhaving zijn ook voor de hierboven genoemde sectoren
oplossingen om schijnzelfstandigheid tegen te gaan. Ook kan worden gekeken naar maatregelen
gericht op een specifieke sector, zoals opgehaald in de brede gesprekken: bewustwording
over de consequenties van werken met en als zelfstandige(n), sectorale afspraken over
de inzet van zzp’ers en goed werkgeverschap om werken als werknemer aantrekkelijk
te houden. Daarnaast kunnen en worden specifieke afspraken gemaakt binnen een bepaalde
sector over het werken met zelfstandigen, zoals bijvoorbeeld aangekondigd voor de
zorgsector in het Integraal Zorgakkoord64 en het programmaplan Toekomstbestendige Arbeidsmarkt Zorg en welzijn. Ook voor het
onderwijs kan een sectorspecifieke aanpak nodig worden.65

Zoals hiervoor genoemd is in de sectoren kinderopvang, onderwijs en de zorg bovengenoemde
problematiek dusdanig urgent dat de continuïteit en de kwaliteit van de aangeboden
diensten eronder te lijden heeft. Het kabinet zal daarom voor deze sectoren de samenhang
tussen de generieke maatregelen en de sectorspecifieke maatregelen voor onderwijs,
zorg en kinderopvang nadrukkelijk bewaken gelet op de specifieke aard van de problematiek.
Samen met het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en het Ministerie van
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap is, in aanvulling op de sectorspecifieke maatregelen
vanuit die ministeries, recent een gezamenlijk werkprogramma gestart op dit thema.
Daarbinnen wordt de generieke en sectorspecifieke inzet inzichtelijk gemaakt om zo
goed mogelijk op elkaar aan te sluiten, elkaar te versterken waar nodig en van elkaar
te leren. Indien nodig worden aanvullende maatregelen voorbereid, waarbij naast afspraken
over de inzet van zzp’ers uiteraard ook oog is voor het belang van goed werkgeverschap
in sectoren.

Ten slotte. Het breed maatschappelijk gesprek is een behulpzaam en constructief instrument
gebleken om in gesprek te gaan en samen met werkgevenden (en werkenden) in sectoren
tot oplossingsrichtingen te komen. Vanwege het aantal gesprekken dat al gevoerd is,
is het kabinet van mening dat voorzetting van het breed maatschappelijk gesprek de
komende tijd op ad hoc basis plaats kan vinden wanneer het in de rede ligt om met
een bepaalde sector in gesprek te gaan.

6. Slot

Toekomstbestendige regels voor het werken als en met zelfstandige(n) vergen een flinke
inzet de komende jaren. Het kabinet pakt deze taak graag op met maatregelen langs
bovenbeschreven drie lijnen:

1. Inzetten op een gelijker speelveld voor contractvormen met betrekking tot de sociale
zekerheid en fiscaliteit;

2. Meer duidelijkheid creëren over de vraag wanneer gewerkt wordt als werknemer dan wel
als zelfstandige buiten dienstbetrekking (beoordeling arbeidsrelaties) en ook het
ondersteunen van werkenden om hun rechtspositie op te eisen; en

3. De handhaving op schijnzelfstandigheid verbeteren.

Om te komen tot effectieve en gedragen maatregelen is het gesprek met uw Kamer over
deze maatregelen en de verdere uitwerking ervan belangrijk. Om voorstellen rond verduidelijking
en het rechtsvermoeden tijdig in wetgeving te vertalen (en mijlpalen uit het Herstel-
en Veerkrachtplan te kunnen behalen) is bespreking van de in deze brief neergelegde
hoofdlijnen begin volgend jaar (eerste kwartaal) wenselijk. Dit zodat een conceptwetsvoorstel
uitgewerkt kan worden en richting de zomer van 2023 voor internetconsultatie voor
kan liggen en na de zomer aan de Raad van State kan worden gezonden. De planning is
erop gericht om begin 2024 het uiteindelijke voorstel bij uw Kamer in te dienen en
dan voor 1 januari 2025 de wetgeving te publiceren. Op die manier wordt ook gepoogd
de maatregelen rondom verduidelijking van regels zoveel mogelijk te laten aansluiten
op onder meer het opheffen van het handhavingsmoratorium per uiterlijk 1 januari 2025.

De activiteiten rondom de verbetering van de handhaving op schijnzelfstandigheid worden
de komende tijd verder geconcretiseerd. De activiteiten benoemd bij het op korte termijn
versterken en verbeteren van de handhaving krijgen hun weerslag in een handhavingsplan
Arbeidsrelaties 2023. Wij gaan graag met uw Kamer in overleg over de versterking en
verbetering van de handhaving en de wijze waarop het handhavingsmoratorium volledig
kan worden opgeheven.

Het kabinet is ervan overtuigd dat met de inzet langs bovenbeschreven drie lijnen,
de balans rondom het werken met en als zelfstandige(n) hersteld kan worden.

De maatregelen gaan oneerlijke concurrentie op arbeidsvoorwaarden tegen, stimuleren
dat de juiste arbeidsrelatie om de juiste redenen wordt aangegaan en zorgen voor een
betere borging van solidariteit binnen het sociale en fiscale stelsel. Daarnaast wordt
het dragen van te grote inkomensrisico’s voor werkenden tegengegaan en wordt meer
helderheid geboden aan werkenden over de aard van de arbeidsrelatie. Daarmee wordt
de Nederlandse arbeidsmarkt naar het oordeel van het kabinet toekomstbestendiger.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, C.E.G. van Gennip

De Staatssecretaris van Financiën, M.L.A. van Rij

Bijlage A. Toelichtende figuren bij paragraaf 4.

Figuur 1: overzicht activiteiten versterken en verbeteren handhaving naar categorie

Figuur 2: overzicht activiteiten opheffen handhavingsmoratorium naar categorie