Brief regering : Decemberbrief lerarenbeleid

Nr. 449
BRIEF VAN DE MINISTERS VOOR PRIMAIR EN VOORTGEZET ONDERWIJS EN VAN ONDERWIJS, CULTUUR
EN WETENSCHAP

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 13 december 2022

Leraren spelen een hoofdrol in de levens van miljoenen leerlingen en studenten. Daarom
moeten we er samen voor zorgen dat het beroep leraar aantrekkelijk is en blijft, zodat
leraren graag in het onderwijs werken en er meer mensen aan de slag willen. Het tekort
aan leraren, schoolleiders en onderwijsondersteunend personeel in het onderwijs is
nog altijd urgent. Wij, Ministers en met ons, vak- en beroepsorganisaties, de opleidingen
en de raden, voelen het als onze verantwoordelijkheid om de handen ineen te slaan
en de tekorten nog steviger aan te pakken.

Wij realiseren ons dat de krapte op de arbeidsmarkt breder speelt dan het onderwijs.
De Minister van SZW heeft in juni 2022 uw Kamer geïnformeerd over de kabinetsbrede
aanpak van de arbeidsmarktkrapte.1 Dit doet het kabinet door het aanbod van werkenden te vergroten, de match tussen
vraag en aanbod van arbeid te verbeteren en de vraag naar arbeid te verminderen. Begin
volgend jaar stuurt de Minister van SZW een volgende brief over de aanpak van arbeidsmarktkrapte
naar uw Kamer. Hierin wordt gerapporteerd over de mogelijke aanvullende maatregelen
die het kabinet afgelopen periode heeft verkend om de krapte op de arbeidsmarkt te
verminderen. Gezien de kwaliteit en de continuïteit van het onderwijs die we zo belangrijk
vinden op dit moment onder druk staan, ondernemen wij in aanvulling op deze arbeidsmarktbrede
aanpak actie op de personeelstekorten in het onderwijs.

Voor de zomer hebben wij een brief gestuurd over de noodzaak om tot een andere aanpak
te komen.2 Hierover zijn wij breed in gesprek gegaan met leraren en schoolleiders, professionals
en bestuurders die iedere dag met de tekorten te maken hebben. We zijn geraakt door
het enthousiasme en de betrokkenheid bij hun vak en de bereidheid om met de tekorten
aan de slag te gaan. We hebben met hen gesproken over zorgen, nieuwe oplossingen,
waar de meeste impact te vinden is en hoe te versnellen. Elke keer blijkt weer dat
we wel goede maatregelen nemen en er tegelijkertijd meer nodig is. Dat wat meer nodig
is, vraagt echt een gezamenlijke inzet van iedereen die bij het onderwijs betrokken
is. Dat is lastig, soms pijnlijk, maar ook belangrijk en cruciaal voor goed onderwijs.
Vervolgens hebben we in oktober een brief aan uw Kamer gestuurd met dilemma’s en de
door te hakken knopen.3 Onlangs in de begrotingsbehandeling hebben wij ook richting gekregen van uw Kamer.
In de moties die zijn ingediend vraagt uw Kamer onder meer om te werken aan meer vaste
contracten, te zoeken naar een meer verplichtende samenwerking tussen besturen in
de aanpak van de tekorten en om te komen tot kaders voor het begeleiden en professionaliseringen
van (nieuwe) leraren, in samenwerking tussen scholen en lerarenopleidingen.

In deze brief brengen we de opbrengsten bij elkaar. Wij delen onze strategie om de
tekorten aan te pakken. We brengen daarbij samen met de vak- en beroepsorganisaties,
de opleidingen en de raden ook focus en prioriteit aan in de werkagenda «Samen voor
het beste onderwijs» die we samen eerder dit jaar hebben opgesteld. Wij zien allemaal
de noodzaak om snel te komen tot een uitwerking en prioritering van de afspraken van
de werkagenda en hebben daartoe bijgevoegd werkplan opgesteld.4 We zetten in op landelijke strategie en focus, samenwerking in de regio en we benoemen
concrete acties op een aantal ingewikkelde dilemma’s die wij eerder beschreven rond
de thema’s onderwijstijd, bevoegdheden en flexibilisering van de lerarenopleidingen.
Zo willen we dat ruimte in onderwijstijd bijdraagt aan de aantrekkelijkheid van het
beroep. Zo draagt dit bij aan het verlagen van de werkdruk en het creëren van ruimte
voor de ontwikkeling en professionalisering van het onderwijspersoneel en voor het
voorbereiden van lessen ter verbetering van de onderwijskwaliteit. De onderwijsorganisaties
toetsen deze (principe) afspraken uit het werkplan bij hun achterban. Bijgevoegd vindt
u het werkplan «Samen voor het beste onderwijs» en een oplegger (bijlage I a en b),
het advies van Van de Bunt adviseurs (bijlage II), de trendrapportage onderwijsarbeidsmarkt
2022 (bijlage III) en een stand van zaken moties, toezeggingen en onderzoeken (bijlage
IV). Wij gaan hier graag met uw Kamer over in gesprek tijdens het debat op 15 december.

Focus en versnelling: dichtbij in de regio en een landelijke strategie

We hebben eerder geconstateerd dat er veel in gang is gezet, maar dat de aanpak tot
nu toe te versnipperd en soms te vrijblijvend is. In onze gesprekken komen we ook
steeds tot de conclusie dat een aanpak alleen kan slagen als alle partijen over hun
eigen schaduw heen stappen en in tijden van schaarste bereid zijn vanuit het collectief
belang te denken en te handelen. Wij willen ons hier als Ministers en onderwijsorganisaties
samen aan committeren. We komen daarom met een landelijke strategie met een uitvoering
van de aanpak dichtbij het veld, waar de tekorten ervaren worden. Wij geloven dat
er voor scholen voordelen te halen zijn door de krachten regionaal te bundelen, waarbij
aandacht is voor de regio specifieke uitdagingen. We maken daarbij een onderscheid
tussen maatregelen die bijdragen aan de aantrekkelijkheid van het beroep en de onderwijskwaliteit
duurzaam te verbeteren, zoals het opleiden van alle studenten door scholen en lerarenopleidingen
samen. En, tijdelijke (nood)maatregelen waarbij we een afweging maken welke maatregelen
wenselijk en mogelijk zijn.

Dichtbij: in de regio

We willen toewerken naar een duurzame samenwerking in de regio van alle betrokkenen
bij goed onderwijs. We vormen daartoe onderwijsregio’s waarin bindende afspraken gemaakt
worden over de regionale aanpak van het lerarentekort. Geen enkele school en geen
enkel schoolbestuur kan de tekorten namelijk alleen oplossen. Bovendien verschilt
ook de omvang van de tekorten per regio en soms ook per sector. Het moet niet uitmaken
op welke school je zit. We zien nu een oneerlijke verdeling: de ene school heeft genoeg
mensen, de ander veel te weinig. Leerlingen zijn daarvan de dupe en dat zijn vaak
de leerlingen die de leraren extra hard nodig hebben. Een makkelijke oplossing daarvoor
is er niet, het zo maar uitwisselen van leraren past niet bij de bewuste keuze die
leraren maken voor een school. Dat werkt alleen op basis van vrijwilligheid. We moeten
daarom aansluiten bij de regionale context en samenwerking in de regio stimuleren.
Niet meer met elkaar concurreren om nieuwe leraren, maar samen optrekken, ook bij
het begeleiden van startende leraren. Partijen zijn het eens dat een niet-vrijblijvende
vorm van samenwerking op regionaal niveau nodig is om het lerarentekort aan te pakken.
De maatschappelijke opgave om te zorgen voor voldoende en (blijvend) goed opgeleid
onderwijspersoneel in een doorgaande lijn, in een professioneel uitdagende omgeving,
afgestemd op de context en maatschappelijke opgave van de regio staat voorop. Partijen
in de regio die daar nu nog in verschillende verbanden aan werken, zoals via de Regionale
Aanpak Personeelstekorten (RAP), Samen Opleiden en Professionaliseren (SO&P) en de
regionale allianties verbinden zich tot één onderwijsregio met een Regionale Aanpak
Toekomst Onderwijsarbeidsmarkt (RATO). Startpunt voor de RATO zijn de huidige financiële
kaders. Op korte termijn beogen we tien voorlopers te laten starten met deze nauwere
samenwerking om vervolgens alle leraren en leerlingen met nieuwe maatregelen te kunnen
laten werken voor de start van het nieuwe schooljaar. In de bijgevoegde notitie vindt
u de inzet van ons, de Ministers, en de bestuurlijke partners voor vormgeving en tijdspad
van de RATO. De komende tijd geven we hier gezamenlijk met alle diverse achterbannen
verder vorm aan, zodat uiterlijk in februari de maatregelen in uitvoering en uitwerking
gaan.

Landelijke strategie

De regionale aanpak staat niet op zich en is onderdeel van een landelijke strategie
om de tekorten aan te pakken. We, de Ministers, zijn voornemens om, conform het advies
van Van de Bunt een «realisatie-eenheid» op te richten. Dat is een slagvaardige landelijke
organisatie, waarmee de bestaande (ondersteunings)structuren van de huidige regionale
samenwerkingen worden gebundeld en hier landelijk regie op wordt gevoerd. Deze landelijke
eenheid ondersteunt, jaagt aan, deelt kennis en monitort resultaten. De eenheid faciliteert
de regio’s en stuurt tegelijkertijd op de totale impact door te zorgen voor een wisselwerking
tussen regio’s en tussen de regionale en landelijke ontwikkelingen. De realisatie-eenheid
maakt concrete afspraken met de regio’s. Als het nodig, wordt nog nader ingevuld hoe
dan centraal ingegrepen kan worden. Voor de afspraken die wij met de organisaties
hebben gemaakt, verwijs ik u naar bijlage 1.

Strategisch personeelsbeleid

Betrokken partijen onderschrijven het belang en de noodzaak om ook de komende jaren
werk te blijven maken van verdere versterking van het strategisch personeelsbeleid
in het po, vo en mbo. Ook uw Kamer heeft hiervoor bij recente begrotingsbehandeling
van OCW nadrukkelijk aandacht gevraagd. We, de Ministers van OCW, willen per 1 augustus
2024 wettelijke eisen voor strategisch personeelsbeleid hebben waar de Inspectie van
het Onderwijs op zal toezien. We willen schoolbesturen stimuleren om via hun strategisch
personeelsbeleid werk te maken van het ondersteunen onderwijsondersteunend personeel,
leraren en schoolleiders bij duurzame inzetbaarheid, professionele ontwikkeling en
loopbaanontwikkeling. Uw Kamer heeft daarnaast een motie aangenomen om «lerende cultuur»
onderdeel te maken van dit wetsvoorstel, waar in wordt voorzien (Kamerstuk 36 100 VIII, nr. 15). Ook is een motie aangenomen om afspraken te maken met de sectororganisaties om
meer vaste arbeidscontracten te realiseren en indien dit niet leidt lukt, hier wetgeving
voor te maken (in aanvulling op de huidige cao’s po en vo dat na maximaal één jaar
een vast contract moet worden aangeboden). Op dit moment wordt daarom eerst het gesprek
gevoerd met de sectororganisaties (Kamerstuk 36 200 VIII, nr. 82). Uitgangspunt bij het wetsvoorstel is dat het personeelsbeleid rekening houdt met
de samenhang tussen de ontwikkeling van individu, team, organisatie en maatschappij.
Binnenkort wordt het wetsvoorstel uitgezet voor internetconsultatie.

Goede data en sturingsinformatie

Om de impact en het succes van de aanpak te volgen, is het noodzakelijk te beschikken
over (ontwikkelingen in) data en sturingsinformatie, waaronder een accuraat beeld
van het personeelstekort. Wij brengen in kaart wat hierin nodig is en hoe we deze
informatie kunnen delen. De jaarlijkse trendrapportage van het Ministerie van OCW
met alle belangrijke gegevens over de onderwijsarbeidsmarkt die we als bijlage meesturen
is nu het uitgangspunt. Er is inmiddels ook een opdracht uitgezet voor het ontwikkelen
van een dashboard voor specifiekere sturingsinformatie op regionaal niveau. Wij hebben
alle onderwijspartijen nodig om de rapportage en het dashboard te vullen. We maken
daarvoor afspraken met de scholen en instellingen, zodat iedereen van dezelfde definities
uitgaat en cijfers op dezelfde manier registreert en bijhoudt.

Actuele cijfers geven aan: de urgentie is onverminderd hoog

Ondertussen zien we in de nieuwe cijfers dat een versnelling van onze aanpak hoognodig
is. Wij delen hieronder de belangrijkste trends rondom de tekorten. Een overzicht
is te vinden in de bijgevoegde Trendrapportage Arbeidsmarkt leraren po, vo en mbo
2022 (bijlage 3).

Tekorten in het po

In oktober is deze jaarlijkse uitvraag actuele tekorten aan leraren en schoolleiders
op scholen in het primair onderwijs uitgevoerd.5 De respons is net als vorig jaar hoog: 85% van de scholen in de G5 en 46% buiten
de G5 heeft deelgenomen. De huidige tekorten zijn onverminderd groot: momenteel is
er naar schatting een tekort van 6200 fte leraren. Daarnaast is er een tekort aan
langdurige vervangers van 3500 fte. In totaal komt het actuele lerarentekort daarmee
op 9700 fte. Dit staat gelijk aan 9,5% van het totaal aantal gewenste leraren. Dat
is iets hoger dan vorig jaar, toen het landelijke gemiddelde tekort 9,1% was. Het
totale tekort aan schoolleiding is dit jaar naar schatting 1.100 fte (13,6%). Net
als vorig jaar geldt dat de tekorten in de G5 aanmerkelijk hoger liggen dan daarbuiten
(15,2% versus 8,5%) en dat de tekorten op scholen met een hoge schoolweging (veel
leerlingen met een risico op onderwijsachterstanden) doorgaans groter zijn. Dat geldt
ook voor de tekorten in het speciaal basisonderwijs (15,2%) en (voortgezet) speciaal
onderwijs (9,7%).

Uit de jaarlijkse voorspellingen van de tekorten voor komende jaren komt naar voren
dat de tekorten komende jaren eerste iets afnemen en daarna weer toenemen. Dit komt
mede doordat het aantal pensioneringen terugloopt en het aantal leerlingen daalt.
Na 2027 is het de verwachting dat de tekorten in het po bij ongewijzigd beleid weer
toenemen, met name doordat de leerlingenaantallen tegen die tijd weer oplopen.

Tekorten in het vo

Ook in het vo neemt de arbeidsmarktkrapte toe, zoals blijkt uit de forse stijging
in het aantal vacatures dit jaar. Het personeelstekort in het vo is niet altijd direct
zichtbaar door de verborgen tekorten. Deze ontstaan bijvoorbeeld als vakken tijdelijk
uitvallen, een vak voor minder uur of zelfs niet meer wordt aangeboden. Hierdoor kan
de kwaliteit en continuïteit van het onderwijs voor leerlingen in het gedrang komen.
Als we vijf jaar vooruit kijken, zien we in 2027 een verwachting van 2.143 fte tekort
in het vo. De verwachting is daarmee iets gunstiger is dan vorig jaar en lijkt na
2027 niet langer door te groeien. Een belangrijke reden voor de afvlakking is de daling
van de leerlingenaantallen.

De tekorten in het vo concentreren zich met name bij een aantal vakken, de zogeheten
tekortvakken. In 2027 is het percentage onvervulde werkgelegenheid hoger dan 5% bij
Nederlands, Duits, Frans, informatica, natuurkunde, scheikunde, wiskunde en klassieke
talen. De instroom op de lerarenopleidingen voor deze vakken daalt de afgelopen jaren.
Net als in het po willen we in het vo ook een uitvraag doen naar het huidige tekort.
Voor het vo vindt er momenteel een uitvraag plaats in de steden Amsterdam, Rotterdam
en Den Haag. Nadat deze uitvraag is afgerond, kunnen we de gebruikte methode (indien
nodig) bijstellen zodat deze gebruikt kan worden voor een landelijke uitvraag in het
najaar van 2023.

Tekorten in het mbo

Vooralsnog ziet het ernaar uit dat het mbo kan voorzien in de benodigde docenten.
Wel ligt het voor de hand dat er parallellen met het vo optreden en er sprake zal
zijn van tekorten bij de vakken Nederlands en Informatica. Vakken die zowel op het
vo als op het mbo gegeven worden. Analoog hieraan zullen de tekorten die voor bètavakken
spelen waarschijnlijk ook hun weerslag hebben op technische vakken in het mbo. Gegeven
de tekorten die momenteel spelen in bijna alle sectoren van het bedrijfsleven, zal
ook dit effect hebben op de tekorten in de beroepsgerichte vakken in het mbo.

Instroom pabo en lerarenopleiding

De instroom in de pabo stijgt de laatste jaren gestaag, met een uitschieter in 2020
als gevolg van COVID-19. Voor 2022 wordt een lichte stijging verwacht op basis van
de voorlopige instroomcijfers. Wat de precieze ontwikkeling wordt moeten de definitieve
cijfers begin 2023 nog uitwijzen. Voor de tweedegraadslerarenopleidingen is het aantal
inschrijvingen de afgelopen jaren gestaag aan het dalen. De tijdelijke stijging vanwege
COVID-19 in 2020 wordt gevolgd door een voortzetting van de dalende lijn in 2021.
Daarom wordt ook hier een daling verondersteld, waarbij we nog wachten op de definitieve
cijfers.

Al deze cijfers maken voor ons één ding duidelijk: de urgentie om de tekorten aan
te pakken blijft onverminderd hoog.

Tot slot

We hebben grote ambities. En laten we eerlijk zijn: we staan voor een moeilijke opgave.
Dit vraagt van ons allemaal om flinke stappen vooruit te zetten, soms ook een stap
over de eigen schaduw. Dit alles vraagt veel van het onderwijsveld, maar iedereen
is doordrongen van de noodzaak. We zijn daarom erg blij met de energie die er bij
iedereen is om de vraagstukken samen aan te pakken.

Samen voor het beste onderwijs!

De Minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs, A.D. Wiersma

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
R.H. Dijkgraaf