Brief regering : Fiche: Herziening Kaderrichtlijn Water, Grondwaterrichtlijn en richtlijn Prioritaire Stoffen

Nr. 3587
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 12 december 2022

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 2 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC).

Fiche: Herziening Richtlijn Luchtkwaliteit (Kamerstuk 36 246, nr. 5)

Fiche: Herziening Kaderrichtlijn Water, Grondwaterrichtlijn en richtlijn Prioritaire
Stoffen

De Minister van Buitenlandse Zaken,
W.B. Hoekstra

Fiche: Herziening Kaderrichtlijn Water, Grondwaterrichtlijn en richtlijn Prioritaire
Stoffen

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Proposal for a DIRECTIVE OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL amending Directive
2000/60/EC establishing a framework for Community action in the field of water policy,
Directive 2006/118/EC on the protection of groundwater against pollution and deterioration
and Directive 2008/105/EC on environmental quality standards in the field of water
policy.

b) Datum ontvangst Commissiedocument

26 oktober 2022

c) Nr. Commissiedocument

COM(2022) 540

d) EUR-Lex

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52022PC0540

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing

SWD(2022) 540

f) Behandelingstraject Raad

Milieuraad

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat

h) Rechtsbasis

Artikel 192, eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de EU (VWEU)

i) Besluitvormingsprocedure Raad

Gekwalificeerde meerderheid

j) Rol Europees Parlement

Medebeslissing

2. Essentie voorstel

a) Inhoud voorstel

Het voorstel betreft een wijziging van de Kaderrichtlijn Water en de «dochterrichtlijnen»
Grondwaterrichtlijn en richtlijn Prioritaire Stoffen. Deze richtlijnen hebben tot
doel grondwater en oppervlaktewater te beschermen en bevatten lijsten van verontreinigende
stoffen, of groepen van verontreinigende stoffen, met bijbehorende milieukwaliteitsnormen.
Aanleiding van dit voorstel is de verplichting voor de Commissie om de lijsten met
verontreinigende stoffen iedere zes jaar te herzien en eventueel met wetgevingsvoorstellen
tot wijziging hiervan te komen (artikel 16 Kaderrichtlijn Water, artikel 10 Grondwaterrichtlijn
en artikel 8 richtlijn Prioritaire Stoffen). Het voorstel is onderdeel van de Green Deal en het nulvervuilingsactieplan van de Commissie om de vervuiling van lucht, water
en bodem tot nul terug te brengen (Zero Pollution Actionplan; ZPA1). De Commissie geeft met het voorstel ook opvolging aan een aantal bevindingen van
de uitgevoerde «fitness check»2 van de Kaderrichtlijn Water in 2019, zoals het stroomlijnen van de aanpak van chemische
stoffen, het mogelijk maken van innovatieve monitoringsmethoden en het wijzigen van
de rapportageverplichtingen.

Het voorstel heeft vijf hoofddoelen. Ten eerste, een aanpassing van de stoffenlijsten
voor oppervlaktewater en grondwater, deselectie van enkele stoffen en aanpassing van
bestaande normen aan de huidige wetenschappelijke inzichten en monitoringresultaten.
Ten tweede, het verbeteren van monitoring. De Commissie stelt voor om beter rekening
te houden met gecombineerde effecten van stoffen door innovatieve monitoring zoals
effectgerichte monitoring, remote sensing en passive sampling3 mogelijk te maken. Ten derde, doet de Commissie voorstellen voor de harmonisatie
van de Europese aanpak van stoffen in oppervlaktewater en grondwater. Ten vierde,
behelst het voorstel ook de aanpassing van het wetgevend kader om sneller op wetenschappelijke
inzichten te reageren en risicovolle opkomende stoffen sneller aan te kunnen pakken.
Om deze reden stelt de Commissie voor om aanpassing van de stoffenlijsten via gedelegeerde
handelingen te realiseren in plaats van via een wijziging van een richtlijn. Tot slot,
moet de toegang tot informatie verbeteren en hergebruik van data makkelijker worden.
Dit is belangrijk voor de samenhang en synergie met de overige EU-kaders rond chemicaliën.
Er wordt een jaarlijkse informatiestroom aan het Europees Milieuagentschap (European
Environment Agency) voorzien. Verder is een centrale rol voor het Europees Agentschap
voor chemische stoffen (ECHA) weggelegd wat past in de «één stof – één beoordeling»
(one substance, one assessment4) die is aangekondigd in de Chemicals Strategy of Sustainability5.

Europese milieukwaliteitsnormen voor stoffen of stofgroepen voor oppervlaktewater
zijn vastgesteld in bijlage I van de richtlijn Prioritaire Stoffen. De Grondwaterrichtlijn
bevat in bijlage I de stoffen waarvoor op Europees niveau een milieukwaliteitsnorm
voor grondwater is vastgesteld. Bijlage II bij die richtlijn bevat stoffen waarvoor
de lidstaten moeten overwegen om op nationaal niveau een milieukwaliteitsnorm, ook
wel drempelwaarde genoemd, voor grondwater af te leiden.

Momenteel bevat bijlage I van de richtlijn Prioritaire Stoffen een lijst met 45 prioritaire
stoffen en de daarbij behorende milieukwaliteitsnormen. Voorgesteld wordt om vier
van deze stoffen van de lijst te verwijderen. De lijst wordt uitgebreid met 23 individuele
stoffen en één stofgroep. Van 14 stoffen uit de huidige lijst worden de milieukwaliteitsnormen
aangescherpt. Van twee stoffen uit de huidige lijst worden de milieukwaliteitsnormen
minder streng. De stoffen waarmee de lijst wordt uitgebreid betreffen gewasbeschermingsmiddelen
en biociden, geneesmiddelen, industriële stoffen (waaronder een somnorm voor 24 PFAS)
en een metaal. Voor microplastics en antimicrobiële resistente genen (AMR) wordt voorgesteld
om te werken aan een richtsnoer voor de meetmethode en ze op de aandachtstoffenlijst
te plaatsten. De Commissie stelt voor om de zogenoemde «acht andere verontreinigende
stoffen» uit de eerdere «richtlijn Gevaarlijke Stoffen»6 de status van prioritaire stoffen te geven.

De lijst met stoffen in de Grondwaterrichtlijn wordt uitgebreid met (dezelfde somnorm
voor groep van 24) PFAS, geneesmiddelen en niet humaan toxicologisch relevante metabolieten
van pesticiden.

b) Impact assessment Commissie

In het impact assessment heeft de Commissie voor oppervlaktewater en grondwater aparte beleidsopties overwogen.
Ook zijn beleidsopties ter verbetering van monitoring en rapportage overwogen. Voor
oppervlaktewater betreffen de beleidsopties het toevoegen van stoffen of stofgroepen,
het deselecteren van stoffen of het wijzigen van de milieukwaliteitsnormen.

Voor grondwater betreffen de beleidsopties het toevoegen van stoffen of stofgroepen
aan bijlage I met Europees vastgestelde milieukwaliteitsnormen, of aan bijlage II
ter overweging van nationaal specifieke drempelwaarden. De Commissie geeft de voorkeur
aan opname van stoffen in bijlage I, omdat wordt ingeschat dat een opname in bijlage II
EU breed onvoldoende effectief is en onvoldoende bescherming van het grondwater biedt.
Alleen voor het geneesmiddel primidon kiest de Commissie voor opname in bijlage II.
De beleidsopties ter verbetering van monitoring en rapportage dienen ter ondersteuning
van de beleidsopties voor oppervlaktewater en grondwater. Voor de verbetering van
monitoring zijn richtsnoeren en (wijzigingen in) verplichtingen overwogen.

In het impact assessment concludeert de Commissie dat de invloed van het voorstel verschillend zal zijn voor
elke lidstaat. Dit heeft ermee te maken dat de kosten voor monitoring per lidstaat
verschillen, evenals de kosten en baten van maatregelen die lidstaten aan de hand
van de monitoringsresultaten zelf kunnen nemen. De monitoringskosten voor chemische
stoffen in oppervlaktewater en grondwater zullen stijgen omdat mede vanwege de harmonisatie
meer stoffen gemonitord zullen moeten worden.

Ondanks de stijgende monitoringskosten is de Commissie van mening dat dit zal bijdragen
aan gerichtere maatregelen tegen verontreiniging in de toekomst. Ook verwacht de Commissie
dat de voordelen voor de maatschappij groter zijn dan de kosten die gemaakt zullen
worden naar aanleiding van dit voorstel. Zo zullen de kosten voor de bereiding van
drinkwater en de kosten voor het zuiveren van afvalwater verminderen. Ook draagt een
betere waterkwaliteit bij aan een gezonder aquatisch ecosysteem en menselijke gezondheid.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Het kabinet hecht veel waarde aan een goede waterkwaliteit. Door menselijke activiteiten
komen verontreinigende stoffen in het grond- en oppervlaktewater, bijvoorbeeld door
toepassing van meststoffen, gewasbeschermingsmiddelen, biociden, industriële stoffen,
consumentenproducten of (dier)geneesmiddelen. Het nationale beleid ter bescherming
van oppervlaktewater en grondwater krijgt onder meer vorm in de vigerende nationale
waterwetgeving (onder andere de Waterwet, het Besluit kwaliteitseisen en monitoring
water 2009, het Activiteitenbesluit), stroomgebiedbeheerplannen van de Kaderrichtlijn
water, via het mestbeleid (implementatie Nitraatrichtlijn), de Toekomstvisie gewasbescherming
2030 en de implementatie van de Richtlijn duurzaam gebruik van pesticiden middels
het nationaal actieplan, het biocidenbeleid (implementatie Biocidenverordening), het
beleid chemische stoffen (implementatie REACH-verordening), het beleid gericht op
een veilige Circulaire Economie (uitvoering Programma CE), het bodembeleid, het advies
van de Studiegroep grondwater (verwacht eind 2022), de aanpak van emissies van Zeer
Zorgwekkende Stoffen, de aanpak van opkomende stoffen en de Ketenaanpak medicijnresten
uit water. De waterkwaliteit in Nederland verbetert met het ingezette beleid. Veel
waterlichamen voldoen echter naar huidige verwachting in 2027 nog niet aan de huidige
doelen.

Aanvullend aan het generieke beleid stellen provincies door middel van milieuverordeningen
regels vast ter bescherming van het grondwater in daarvoor aangewezen gebieden met
het oog op de drinkwatervoorziening. Naast de Europese normen voor grondwaterkwaliteit
voor nitraat en bestrijdingsmiddelen heeft Nederland ook nationale normen voor grondwater
afgeleid voor arseen, cadmium, lood, nikkel, fosfor en chloride.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet ondersteunt het voorstel van de Commissie voor aanpassing van de Kaderrichtlijn
Water, de Grondwaterrichtlijn en de Richtlijn Prioritaire Stoffen, maar heeft wel
een aantal punten om onder de aandacht te brengen bij de Commissie. De inzet van de
Commissie sluit op hoofdlijnen goed aan bij de kabinetsinbreng in relatie tot de fitness check van de Kaderrichtlijn water van de voorstellen. Het voorstel sluit goed aan bij de
Europese Green Deal en de Nederlandse ambitieuze inzet t.a.v. de Green Deal7.

Het kabinet staat achter het streven naar een zo schoon mogelijk milieu en stelt de
voorgestelde milieukwaliteitsnormen (gebaseerd op een Europees afgesproken methodiek
op basis van schadelijke eigenschappen van deze stoffen) als zodanig niet ter discussie,
maar constateert dat er voor diverse ubiquitaire PBT-stoffen (alomtegenwoordige Persistente,
Bioaccumulerende, Toxische stoffen) die al in het milieu zijn verspreid geen zicht
is op realistische mogelijkheden om de norm binnen de gestelde termijn te halen. Ook
met een verhoogde inzet op capaciteit en middelen vertaalt dit zich niet naar voldoende
concrete verbetering van het milieu. Hierdoor lopen activiteiten van burgers, bedrijven
of overheden de kans dat bepaalde activiteiten in en nabij waterlichamen niet langer
plaats kunnen vinden. Dit komt niet alleen voort uit onderhavig voorstel, maar kan
ook gelden in relatie tot de huidige ubiquitaire alomtegenwoordige stoffen onder de
Kaderrichtlijn water. De precieze impact van de nieuwe doelen is alleen op individueel
niveau te bepalen, zoals ook al het geval is voor de huidige KRW; ook daarom pleit
Nederland voor voldoende realistische termijnen voor de nieuw opgenomen stoffen. Juist
in een dichtbevolkt land met grote maatschappelijke opgaven is dit realisme van belang.
Verbetering moet vooral gezocht worden in preventie: het voorkomen dat persistente
stoffen überhaupt in het milieu komen, door een grondige risicoanalyse bij toelating
van persistente stoffen en aanpak van de primaire bron. Met dit voorstel mist het
kabinet handelingsperspectief voor lidstaten om hiermee om te gaan. Het kabinet zal
dit inbrengen in de onderhandelingen over dit voorstel.

Aanpassing van de Kaderrichtlijn Water:

In het kader van de fitness check uit 2019 van de Kaderrichtlijn Water en andere waterrichtlijnen heeft Nederland samen
met andere landen input geleverd8» op een aantal zaken die van belang zouden zijn voor de evaluatie en eventuele herziening
van de Kaderrichtlijn Water. Uit de in 2019 uitgevoerde fitness check is geconcludeerd dat de Kaderrichtlijn Water grotendeels geschikt is voor de beoogde
doelen van de richtlijn9. Met onderhavig voorstel geeft de Commissie vervolg aan de fitness check en aan verplichtingen die volgen uit de bestaande richtlijn.

De toestand van een oppervlaktewaterlichaam wordt afgemeten aan zowel de chemische
als de ecologische toestand van dat waterlichaam. De goede chemische toestand wordt
bepaald door de stoffen waarvoor op Europees niveau milieukwaliteitsnormen zijn vastgesteld.
Bepaalde stoffen die nationaal als risicovol zijn geïdentificeerd vallen onder de
ecologische toestand. Met dit voorstel gaan alle chemische stoffen onder de chemische
toestand vallen. Dat maakt de beoordeling beter uitlegbaar. Het kabinet kan zich vinden
in het voorstel om ook de nationale specifieke verontreinigende stoffen onder de chemische
toestand te laten vallen. Daarnaast blijft het kabinet aandacht vragen voor een alternatief
voor de «one out, all out» beoordeling omdat dit onvoldoende voortgang laat zien in
de bereikte verbetering van de waterkwaliteit.

Het kabinet heeft eerder aangegeven dat er nu veel variatie is in het aantal stoffen
dat landen in het kader van de Kaderrichtlijn Water nationaal beoordelen en ook blijkt
er veel verschil in de hoogte van nationale milieukwaliteitsnormen voor deze stoffen
te zijn10. Om deze reden kan het kabinet de Commissie steunen om hierin meer te willen harmoniseren.
Dit bevordert een gelijk speelveld in de Europese Unie. Harmonisatie is ook van belang
voor het realiseren van de doelen van de Kaderrichtlijn Water in Nederland, aangezien
ons land aan het einde van vier internationale stroomgebieden is gelegen.

Lidstaten worden verplicht hun nationale lijst van specifieke verontreinigende stoffen
met bijbehorende normen aan ECHA te rapporteren. Het kabinet onderschrijft deze verplichting
omdat dit bijdraagt aan harmonisatie bij het identificeren van verontreinigende stoffen
en het vaststellen van normen voor deze stoffen. Aansluitend hierop wordt voorgesteld
dat de Commissie op voorspraak van ECHA door middel van een gedelegeerde handeling
een milieukwaliteitsnorm op Europees niveau kan vaststellen die voorrang heeft boven
een nationaal vastgestelde norm. Het kabinet heeft hierbij nog wel enkele aandachtspunten,
zoals bijvoorbeeld de termijn die geldt voor het bereiken van deze Europees vastgestelde
milieukwaliteitsnorm, en de termijn voor het bereiken van de normen voor nationaal
specifieke verontreinigende stoffen die nu nog niet zijn geselecteerd. De keuze om
stofselectie en normafleiding centraal bij ECHA te beleggen vindt het kabinet zeer
goed. Dit bevordert het één stof – één beoordeling uitgangspunt. Ook staat de wetenschappelijke
expertise van ECHA hoog aangeschreven.

De Commissie doet ook een aantal voorstellen voor rapportage aan het Europees Milieuagentschap
(EEA). Lidstaten moeten via moderne digitale methoden jaarlijkse monitoringdata ontsluiten.
Hierdoor zou de Commissie onder andere een beter zicht hebben op de terreinen waarop
er op Europees niveau meer actie nodig is. Het kabinet staat in principe positief
tegenover zo’n systematiek van oogsten van data en informatie, mits er aandacht is
voor de praktische uitvoerbaarheid. Dit betekent namelijk wel voor het nationale Informatiehuis
Water, die Kaderrichtlijn Water-informatie van de waterschappen, Rijkswaterstaat en
provincies centraal verzamelt, en de genoemde organisaties een opgave om aan de nog
met EEA en Commissie af te spreken technische randvoorwaarden te voldoen.

Het voorstel voorziet daarnaast in aanvullende informatie- en samenwerkingsverplichtingen
voor bovenstroomse lidstaten, onder meer bij incidenten waarbij verontreiniging in
benedenstroomse lidstaten terechtkomt. Het kabinet staat daar positief tegenover.
Dit is in lijn met de afgesproken waarschuwings- en alarmeringsprocedures binnen de
internationale riviercommissies voor de Rijn, Maas en Schelde.

Als laatste wil de Commissie enkele inmiddels achterhaalde bepalingen uit de Kaderrichtlijn
Water schrappen, worden verwijzingen naar richtlijnen die inmiddels herzien zijn gewijzigd
in verband met het verdrag van Lissabon. Zie voor een beoordeling hiervan onderdeel 6b.

Aanpassing Grondwaterrichtlijn:

Het kabinet kan zich vinden in de keuze van stofgroepen voor opname in bijlage I van
de Grondwaterrichtlijn, PFAS (groep van 24), geneesmiddelen en niet-humaan toxicologisch
relevante metabolieten van pesticiden. Deze stofgroepen zijn op Europees niveau geïdentificeerd
als mogelijke probleemstoffen via een daartoe ontwikkelde methodiek op basis van stofeigenschappen,
risicoanalyse, gebruiksdata, en monitoringsdata.

Het kabinet kan de opname van enkele geneesmiddelen in de lijst ondersteunen. Het
is de verwachting dat met de voorgestelde kwaliteitsnormen voor de geneesmiddelen
er geen sprake zal zijn van frequente normoverschrijding. Het feit dat resten van
geneesmiddelen ook in het Europees grondwater worden aangetroffen benadrukt wel de
noodzaak om ook op Europees niveau te werken aan het terugdringen van medicijnresten
in het milieu.

Voor niet-humaan toxicologisch relevante metabolieten van stoffen geldt in Nederland
voor geproduceerd drinkwater een kwaliteitseis van 1 microgram/liter. Dit is vastgesteld
in het Drinkwaterbesluit. Het kabinet staat in principe positief tegenover een Europese
milieukwaliteitsnorm voor niet-humaan toxicologisch relevante metabolieten in grondwater,
omdat dit bijdraagt aan de vermindering van verontreiniging en achteruitgang van de
kwaliteit van grondwater en voorkomt dat drinkwaterbedrijven een grotere inspanning
moeten leveren om deze stoffen te verwijderen. Nederland zal in de onderhandelingen
(opnieuw) pleiten voor aanvullende inspanningen van de Europese Commissie en andere
lidstaten op afstemming met de Verordening (EU) 528/2012 en Richtlijn 2000/60 (EG)
(Kamerstuk 27 858, nr. 15). Het kabinet plaatst wel het aandachtspunt dat de huidige risicobeoordeling van
gewasbeschermingsmiddelen al rekening houdt met de risico’s van niet (humaan toxicologische)
relevante metabolieten. Het kabinet hecht eraan dat de Commissie in het voorstel rekening
houdt met de huidige toelatingsnormen bij vaststelling van milieukwaliteitsnormen
voor niet-humaan toxicologisch relevante metabolieten. Er worden specifiek in de toelating
van gewasbeschermings-middelen conform Verordening 1107/2009 voor niet-humaan toxicologisch
relevante metabolieten van stoffen altijd toelatingsnormen afgeleid voor het aspect
ecotoxicologie. De hoogte van deze norm is in de meeste gevallen minstens 0,1 microgram
/liter en hangt af van de stofeigenschappen. Boven de verwachte concentratie van 0,75 microgram/liter
wordt in Europa voor niet-humaan toxicologisch relevante metabolieten ook een risicobeoordeling
voor de humane consumptie van drinkwater uitgevoerd. Daarbij vindt het kabinet het
belangrijk dat het voorstel geen onnodige barrières opwerpt t.a.v. de ambitie om de
beschikbaarheid van «groene alternatieven» te stimuleren. Dit kan zich bijvoorbeeld
voordoen als er weinig gegevens voorhanden zijn van een niet-humaan toxicologisch
relevante metaboliet uit een «groen alternatief gewasbeschermingsmiddel».

Naast aanpassing van bijlage I stelt de Commissie een wijziging van bijlage II bij
de Grondwaterrichtlijn voor, waarmee de Commissie via gedelegeerde handelingen drempelwaarden
op Europees niveau kan vaststellen. Dit vraagt om verduidelijking, aangezien bijlage II
er juist op is gericht om rekening te houden met nationale of regionale verschillen.

Aanpassing richtlijn Prioritaire Stoffen:

Het kabinet staat in algemene zin positief tegenover het voorstel voor het aanpassen
van de bijlage van de richtlijn Prioritaire Stoffen. Sommige voorgestelde stoffen
worden nog niet regulier gemonitord, zoals de medicijnen, waardoor nu nog niet te
zeggen is of de voorgestelde normen overal gehaald gaan worden. Voor een aantal stoffen,
ook ubiquitaire (alomtegenwoordige) zoals enkele PAK’s11 en PBDE’s12 worden de milieukwaliteitsnormen aangescherpt waardoor meer normoverschrijdingen
worden verwacht. Voor deze persistente stoffen is het de verwachting dat die nog lang
in hoge concentraties zullen blijven voorkomen. Het halen van milieukwaliteitsnormen
voor deze stoffen raakt daarmee verder uit zicht. Voor de monitoring van microplastics
en antimicrobiële resistentie genen (AMR) werkt de Commissie een richtsnoer uit en
stelt voor deze op de aandachtsstoffenlijst te plaatsen. Het kabinet vindt de aanpak
van microplastics in water belangrijk; gerichte Europeesbrede monitoring kan helpen
om vervolgmaatregelen te bepalen.

Het kabinet onderschrijft ook het belang om aandacht te schenken aan geneesmiddelen
in het milieu. Deze zijn nog geen onderdeel van de nationale Kaderrichtlijn water-monitoring.
Dit past bij de nationale Ketenaanpak medicijnresten uit water13. Dit voorstel kan helpen de bovenstroomse aanvoer te verminderen en op Europees niveau
eerder in de zorgketen maatregelen te nemen. Medicijnresten komen veelal via rioolwaterzuiveringsinstallaties
(rwzi’s) in het oppervlaktewater terecht door gebruik en uitscheiding door patiënten.
Om medicijnresten en andere microverontreinigingen uit het milieu te verwijderen doet
de Commissie onder de richtlijn behandeling stedelijk afvalwater die ook 26 oktober
2022 is verschenen voorstellen voor aanvullende zuivering (4e trap) en doet zij ook voorstellen voor een uitgebreide producentenverantwoordelijkheid
voor producenten van humane geneesmiddelen en cosmetica14. Onder de Ketenaanpak medicijnresten uit water zijn waterschappen onder het versnellingsprogramma
medicijnresten uit rwzi hier al mee bezig. Hoewel dit een effectieve manier kan zijn
om de waterkwaliteit te verbeteren brengt dit de nodige kosten en een hoger energieverbruik
met zich mee.

Bovendien kan het geen vrijbrief zijn om alles in het riool te mogen lozen. Aanpak
aan de bron blijft daarom ook het uitgangspunt. Als rioolvervuiling voorkomen kan
worden, scheelt dat in het waterzuiveringsproces. Een goede wisselwerking tussen de
richtlijn Prioritaire Stoffen, de richtlijn Industriële Emissies en de richtlijn Behandeling
Stedelijk Afvalwater is belangrijk voor die gevallen waar maatregelen nodig zijn op
het gebied van verdergaande zuivering bij rwzi’s.

Voor een groep van 24 PFAS wordt een somnorm voorgesteld voor de lijsten bij de Grondwaterrichtlijn
en de richtlijn Prioritaire Stoffen. Onder de huidige richtlijn Prioritaire Stoffen
was slechts PFOS opgenomen die nu opgaat in de groepsnorm. Opname van PFAS kan ondersteuning
vormen voor minimalisatie van emissies van deze stoffen. Het kabinet zet zich daar
ook actief voor in15. Nederland werkt samen met andere lidstaten aan een voorstel voor een zo breed mogelijke
restrictie onder REACH voor het op de markt brengen en gebruik van PFAS. Gezien het
persistente karakter (moeilijk afbreekbaar) van PFAS zijn er zorgen dat het nog lang
kan duren voordat de goede chemische toestand voor PFAS is bereikt, ondanks alle maatregelen
om PFAS in het milieu te verminderen. De Commissie wijst de status ubiquitair PBT
(alomtegenwoordige PBT) toe aan de groep PFAS. Dit biedt de mogelijkheid om de resultaten
vanwege het «one out, all out» principe in aparte kaarten te presenteren. Het kabinet
zal de Commissie oproepen om zelf ook meer gedifferentieerd middels aparte kaarten
te communiceren. Vanwege het «one out, all out» principe is met name voor ubiquitaire
stoffen voortgang in de verbetering van de waterkwaliteit van dit soort persistente
stoffen niet te zien, omdat ook nadat alle maatregelen genomen zijn, dit soort stoffen
nog in het milieu aanwezig blijft.

Doordat PFAS, naast persistent, ook mobiel zijn, logen PFAS snel uit van bodem naar
grondwater en van waterbodem naar oppervlaktewater. Gezien de reeds in het milieu
aanwezige PFAS en andere persistente stoffen (als gevolg van diffuse verspreiding),
zal bij het toepassen van een milieukwaliteitsnorm de ruimte voor hergebruik van grond
en baggerspecie sterk worden beperkt. Zoals het kabinet ook heeft aangegeven in de
publieke consultatie van de Commissie op «Bodemgezondheid – de bodems in de EU beschermen,
duurzaam beheren en herstellen», is een integrale aanpak gewenst16. In het kader van duurzaamheid en circulariteit onderstreept het kabinet het belang
van het verantwoord kunnen hergebruiken van grond en baggerspecie.

De Commissie doet een voorstel voor een somnorm voor pesticiden (ook wel bestrijdingsmiddelen
genoemd bestaande uit gewasbeschermingsmiddelen en biociden) en relevante afbraakproducten.
Dit is niet in lijn met het risico-gebaseerde karakter van de overige milieukwaliteitsnormen
voor oppervlaktewater. Er wordt gepoogd beter aan te sluiten bij de Drinkwaterrichtlijn17, maar dat wordt in dit geval niet consequent doorgevoerd en werkt daardoor verwarrend.
Het kabinet zal hier aandacht voor vragen in de onderhandelingen.

Belangrijk aandachtspunt zijn de termijnen wanneer aan de normen voor de nieuw toegevoegde
stoffen moet worden voldaan. Deze zijn ook niet eenduidig voor grondwater en oppervlaktewater.
Het kost namelijk tijd om de monitoring in gang te zetten om te zien of, en hoe groot
de opgave is, een maatregelenpakket voor te bereiden en uit te voeren en de effecten
daarvan te zien.

Het kabinet zet daarom in op duidelijke en haalbare termijnen in de bepalingen, ook
in het licht van toekomstige wijzigingen van de stoffenlijsten.

Het kabinet is positief over de aandacht voor innovatieve monitoringtechnieken zoals
remote sensing en passive sampling en kan de verplichte effectmonitoring voor estrogenen (hormonen) ondersteunen. Het
kabinet merkt op dat de milieukwaliteitsnormen voor deze stoffen zeer laag zijn waardoor
het een uitdaging is om deze voldoende betrouwbaar te meten met chemische analysemethoden.
Door ze daarnaast ook via effectgerichte monitoring te meten kunnen verschillende
resultaten vergeleken worden en dit kan een impuls geven aan overige effectgerichte
monitoring. Passive sampling kan gebruikt worden bij de verplichte trendanalyses conform de richtlijn Prioritaire
stoffen.

Implicaties voor brede welvaart

De Motie van het lid Van Raan18 verzoekt om bij voorstellen voortkomend uit de Green Deal rekening te houden met
welvaart in brede zin. Het kabinet kijkt bij welvaart in brede zin naar vier aspecten:
kwaliteit van leven voor huidige generaties, kapitaalvoorraden voor latere generaties,
grensoverschrijdende effecten en de verdeling van kosten en baten. Het beter beschermen
van oppervlaktewater en grondwater is positief voor de kwaliteit van leven voor huidige
generaties. Oppervlaktewater en grondwater hebben per definitie een grensoverschrijdend
karakter. Nederland is een deltaland en is via rivieren verbonden aan meerdere Europese
landen. Als water binnen de EU beter wordt beschermd is dat goed voor zowel Nederland
als alle EU inwoners. Wat betreft de kapitaalvoorraden voor latere generaties en de
verdeling van kosten en baten zijn er extra kosten voor monitoring verwacht voor Rijkswaterstaat
en de waterschappen, zie ook de financiële paragraaf. Voor het voldoen aan normen
voor sommige alomtegenwoordige stoffen moet aandacht zijn voor redelijkerwijs te nemen
maatregelen in relatie tot de verwachte baten voor de verbetering van de waterkwaliteit.
De baten zijn voor de maatschappij als geheel, die schoner grondwater en oppervlaktewater
zullen hebben door deze herziening.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

Het voorstel van de Commissie zorgt voor aanpassingen in monitoringsprogramma en maatregelen
om te voldoen aan de milieukwaliteitsnormen. Meerdere lidstaten maken zich zorgen
om de extra monitoringskosten en zullen zorgen hebben of aan de milieukwaliteitsnormen
kan worden voldaan. Er zijn lidstaten die onder andere vanwege gebrek aan expertise
voorstander zijn van afleiding van milieukwaliteitsnormen op Europees niveau voor
specifieke verontreinigende stoffen. Andere lidstaten die nu in de expertfase actief
zijn bij de ontwikkeling van stofdossiers zullen vragen of de betrokkenheid van nationale
experts gegarandeerd blijft. Het systeem van gedelegeerde handelingen voor de aanpassingen
van de bijlagen met stoffen en milieukwaliteitsnormen zal vermoedelijk door meer landen
als te flexibel gezien worden.

Het Europees Parlement zal de voorstellen in het ENVI-comité behandelen en heeft nog
geen rapporteur aangewezen.

4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit

a) Bevoegdheid

Het oordeel van het kabinet over de bevoegdheid is positief. Het voorstel is gebaseerd
op de bevoegdheid op artikel 192, eerste lid, VWEU. Op grond van artikel 191 VWEU
draagt het beleid van de EU op milieugebied bij tot het nastreven van behoud, bescherming
en verbetering van de kwaliteit van het milieu, bescherming van de gezondheid van
de mens, behoedzaam en rationeel gebruik van natuurlijke hulpbronnen en bevordering
op internationaal vlak van maatregelen om het hoofd te bieden aan regionale of mondiale
milieuproblemen, en in het bijzonder de bestrijding van klimaatverandering. Op grond
van artikel 192 VWEU is de EU bevoegd de activiteiten vast te stellen die de EU moet
ondernemen om deze doelstellingen te verwezenlijken. Het kabinet kan zich vinden in
deze rechtsgrondslag. Op het terrein van milieu is er sprake van een gedeelde bevoegdheid
van de Unie en de lidstaten (artikel 4, lid 2, sub e, VWEU).

b) Subsidiariteit

Het kabinet beoordeelt de subsidiariteit van het voorstel als positief. Het voorstel
heeft tot doel om gezondheid van de mens en het milieu te beschermen van de effecten
van toxische en of persistente verontreiniging. Ter realisatie van deze doelstelling
is optreden op EU-niveau gerechtvaardigd. Het voorstel raakt immers aan beleidsterreinen
(milieu, water) die bij uitstek grensoverschrijdend zijn. Stroomgebieden lopen over
grenzen heen en ook verontreinigingen overschrijden grenzen. Dit maakt dat een Europese
aanpak van belang is voor een effectieve aanpak van vervuiling en voor Nederland als
benedenstrooms land essentieel. Bovendien kan een wijziging van bestaande EU-regelgeving
slechts op EU-niveau plaatsvinden.

c) Proportionaliteit

Het oordeel van het kabinet over de proportionaliteit is positief. Het voorstel heeft
tot doel om gezondheid van de mens en het milieu te beschermen van de effecten van
toxische en of persistente verontreiniging. Het voorgestelde optreden is geschikt
om deze doelstelling te bereiken en gaat hiertoe niet verder dan noodzakelijk. Het
kabinet acht het voorstel geschikt omdat het hoofdzakelijk een aanpassing betreft
van de stoffenlijsten voor oppervlaktewater en grondwater, deselectie van enkele stoffen
en aanpassing van bestaande normen aan de huidige wetenschappelijke inzichten en monitoringsresultaten.
Deze wetenschappelijke basis zorgt voor een gedegen overweging van de te nemen maatregelen
ten behoeve van de verbetering van de waterkwaliteit. Het voorgestelde optreden gaat
bovendien niet verder dan noodzakelijk. Aandachtspunten zijn de onduidelijkheid over
de termijnen voor het voldoen aan de milieukwaliteitsnormen, een aantal randvoorwaarden
dat geldt bij de harmonisatie van de op lidstaat niveau geregelde lijsten specifieke
verontreinigende stoffen en de mogelijkheid om nationale milieukwaliteitsnormen vast
te stellen voor de stoffen die zijn opgenomen in bijlage II van de Grondwaterrichtlijn.

5. Financiële consequenties, gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke
aspecten

a) Consequenties EU-begroting

Het voorstel van de Commissie voorziet in extra capaciteit bij zowel het Europees
Milieuagentschap als bij ECHA. Het Europees Milieuagentschap krijgt een centralere
rol voor verwerking en beschikbaar maken van monitoring en water status data afkomstig
van de lidstaten. Deze informatie is bouwsteen voor de centrale rol van ECHA voor
de verdere ontwikkeling en harmonisatie van normen en selectie van nieuwe stoffen.
Dit laatste werd nu vooral door het Joint Research Centre gedaan (6,35 fte). Bij ECHA
wordt hiervoor 5,15 fte voorzien, een reductie. Voor harmonisatie nationale lijsten,
aandachtstoffenlijst grondwater en ontwikkeling methodes voor AMR en microplastics
monitoring wordt een uitbreiding van 6,6 fte voorzien.

De 7 fte voor het Europees Milieuagentschap zijn niet alleen voor de nieuwe manier
van rapportage (systeem tot systeem rapportage), maar ook voor het stroomlijnen en
afstemmen met bestaande rapportagestromen onder andere watergerelateerde richtlijnen,
zoals de richtlijn stedelijk afvalwater, The European Pollutant Release and Transfer
Register (E-PRTR)19 rapportage en bredere Kaderrichtlijn Water rapportage (via WISE systeem van Europees
Milieuagentschap).

Het kabinet is van mening dat de benodigde EU-middelen gevonden dienen te worden binnen
de in de Raad afgesproken financiële kaders van de EU-begroting 2021–2027 en dat deze
moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting. Daarnaast moet de
ontwikkeling van de administratieve uitgaven in lijn zijn met de ER-conclusies van
juli 2020 over het MFK-akkoord. Het kabinet is kritisch over de stijging van het aantal
werknemers.

b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of medeoverheden

Het voorstel zal leiden tot extra lasten bij Rijkswaterstaat en de waterschappen voor
zowel monitoring en rapportage (administratieve lasten), als ook voor het voorbereiden,
uitvoeren, monitoren van maatregelen en activiteiten in en nabij waterlichamen. In
het impact assessment heeft de Commissie een schatting opgenomen van € 30.000 tot € 100.000 per jaar per
lidstaat voor administratieve lasten bij overheden. Daarnaast worden monitoringkosten
voor de EU geschat op € 15 tot € 36 miljoen, wat omgerekend voor Nederland neer zou
komen op ca € 500.000 tot € 1.400.000 per jaar voor Nederland.

Voor Rijkswaterstaat en de waterschappen zijn de verwachte monitoringkosten hoger
dan voor provincies, aangezien voor de Kaderrichtlijn Water de meetfrequentie voor
oppervlaktewater hoger zijn dan voor grondwater. Voor oppervlaktewater bestaat een
beoordeling van een meetlocatie uit meerdere (tot 12) metingen in 1 jaar terwijl voor
grondwater slechts 1 keer per 3 of 6 jaar 1 monsteranalyse wordt uitgevoerd. Ook zijn
er kosten gemoeid met het ontwikkelen van voldoende betrouwbare analysemethoden. De
exacte kosten zijn op dit moment onbekend. Een nadere verkenning door de medeoverheden
is hiervoor noodzakelijk.

De budgettaire gevolgen worden ingepast op de begroting van het/de beleidsverantwoordelijke
departement(en), conform de regels van de budgetdiscipline.

c) Financiële consequenties en gevolgen voor regeldruk voor bedrijfsleven en burger

De bestaande beleidskaders blijven van toepassing. Naar verwachting hebben de administratieve
lasten en de noodzakelijke maatregelen om te voldoen aan de milieukwaliteitsnormen
invloed op het bedrijfsleven (afvalwaterzuivering) en indirect voor burgers. De exacte
kosten zijn op dit moment onbekend.

d) Gevolgen voor concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

Ook met de huidige stoffen, met name de ubiquitaire, alomtegenwoordige stoffen, onder
de Kaderrichtlijn water zijn er risico’s dat grond- en baggerverzet wordt bemoeilijkt
door het niet halen van milieukwaliteitsnormen terwijl alle redelijkerwijs te nemen
maatregelen genomen zijn.

6. Implicaties juridisch

a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of sanctionering beleid
(inclusief toepassing van de lex silencio positivo)

Het voorstel leidt tot aanpassing van het huidige Besluit kwaliteitseisen en monitoring
water 2009 en de Regeling monitoring Kaderrichtlijn Water, aanpassing van de toekomstige
Omgevingswet, het Besluit kwaliteit leefomgeving en de Omgevingsregeling, aanpassing
van in regelgeving aangewezen beoordelingsdocumenten zoals het Handboek Immissietoets
en tot aanpassing van beleidsregels.

b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling daarvan [PM]

De Commissie stelt diverse gedelegeerde en uitvoeringshandelingen voor.

Gedelegeerde handelingen:

− Artikel 1 (14) dat artikel 20 van de Kaderrichtlijn water vervangt. In het eerste
en tweede lid van het voorgestelde artikel 20 is de mogelijkheid voor gedelegeerde
handelingen opgenomen. Het Raadsstandpunt is dat er geen noodzaak is de Commissie
de bevoegdheid te geven om bijlagen III en V van de richtlijn aan te passen.

− artikel 2 (7) dat artikel 8 van de Grondwaterrichtlijn vervangt. In het tweede, derde
lid en vijfde lid van het voorgestelde artikel 8 is de mogelijkheid voor gedelegeerde
handelingen opgenomen. Dit is niet in lijn met het Raadsstandpunt dat deze mogelijkheid
uit de richtlijn zou moeten worden geschrapt.

− artikel 3 (5) dat artikel 8 van de Richtlijn prioritaire stoffen vervangt. In het
tweede en derde lid van het voorgestelde artikel 8 is de mogelijkheid voor gedelegeerde
handelingen opgenomen. Ten aanzien van deze richtlijn is geen specifieke Raadspositie
bekend.

− artikel 3 (2) dat artikel 3 van de Richtlijn prioritaire stoffen wijzigt, deze bevoegdheid
is niet nieuw.

Uitvoeringshandelingen:

− Artikel 1 (6) die artikel 8 van de Kaderrichtlijn water wijzigt. In het derde lid
van het gewijzigde artikel 8 is de mogelijkheid voor uitvoeringshandelingen opgenomen,
deze mogelijkheid is niet nieuw. Het gaat daarbij om de onderzoeksprocedure, dit lijkt
het kabinet de juiste keuze gezien het belang voor het milieu.

− Artikel 1 (14) die artikel 20 van de Kaderrichtlijn water vervangt. In het derde lid
van het voorgestelde artikel 20 is de mogelijkheid voor uitvoeringshandelingen opgenomen.
Het gaat daarbij om de onderzoeksprocedure, dit lijkt het kabinet de juiste keuze.

− Artikel 2 (6) die artikel 6a invoegt in de Grondwaterrichtlijn. In het eerste lid
van het voorgestelde artikel 6a worden uitvoeringshandelingen voorgesteld. Het gaat
daarbij om de onderzoeksprocedure, dit lijkt het kabinet de juiste keuze.

− Artikel 3 (3) die artikel 5 van de Richtlijn prioritaire stoffen wijzigt. In het nieuw
voorgestelde vierde lid van artikel 5 is de mogelijkheid voor uitvoeringshandelingen
opgenomen. Het gaat daarbij om de onderzoeksprocedure, dit lijkt het kabinet de juiste
keuze.

− Artikel 3 (7) die artikel 8b van de Richtlijn prioritaire stoffen vervangt. In het
eerste lid van het gewijzigde artikel 8b is de mogelijkheid voor uitvoeringshandelingen
opgenomen. Het gaat daarbij om de onderzoeksprocedure, dit lijkt het kabinet de juiste
keuze.

Het kabinet kan zich vinden in de bovenstaande onderverdeling in gedelegeerde handelingen
en uitvoeringshandelingen, maar heeft nog enkele opmerkingen ten aanzien van deze
handelingen.

De bevoegdheid is in bepaalde gevallen in de tijd niet afgebakend; hij is voor onbepaalde
tijd. Het kabinet zal pleiten voor toekenning voor bepaalde tijd met de mogelijkheid
van stilzwijgende verlenging waarbij de bevoegdheidsdelegatie naar behoren geëvalueerd
kan worden

Voor alle bovenstaande gedelegeerde en uitvoeringshandelingen geldt dat het niet gaat
om essentiële onderdelen in de betekenis die de Unie daaraan geeft, waardoor het toekennen
van deze bevoegdheden mogelijk is. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om zaken waarover
een politieke afweging wordt gemaakt of zaken die grondrechten raken.

De aanpassing van stoffenlijsten kan voor Nederland echter wel grote consequenties
hebben. Zodra een nieuwe stof is vastgesteld of aan een stof een strengere norm wordt
verbonden kan dit bijvoorbeeld als gevolg hebben dat nieuwe vergunningen niet mogen
worden verleend. Daarnaast wijkt de keuze voor gedelegeerde handelingen af van het
standpunt van de Raad. Daarom acht het kabinet toekenning van deze bevoegdheden niet
wenselijk. Als de Commissie of de andere lidstaten blijven vasthouden aan het wijzigen
van de stoffenlijsten via gedelegeerde handelingen, vindt het kabinet dat er voorwaarden
aan deze aanpassingen verbonden moeten worden, zoals bijvoorbeeld een vast moment
wanneer nieuwe aanpassingen aan de stoffenlijsten doorgevoerd en van kracht worden
zodat de wijzigingen in de systematiek van de stroomgebiedbeheerplannen past, of extra
tijd voordat deze normen van toepassing zullen zijn. Een nadere afbakening ten aanzien
van de gedelegeerde handelingen waarmee stoffenlijsten worden aangepast is dus gewenst.

c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum
inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met commentaar t.a.v. haalbaarheid

Het voorstel bevat een termijn van 18 maanden voor het omzetten in nationale wetgeving.
Dit is te kort omdat regelgeving op wetsniveau gewijzigd moet worden wat langer dan
18 maanden in beslag neemt. Het kabinet zal pleiten voor een termijn van 2–3 jaar.

d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling

Dit wijzigingsvoorstel bevat geen bepaling over evaluatie deze is geregeld in de richtlijnen
die door deze richtlijn gewijzigd worden.

e) Constitutionele toets

Niet van toepassing.

7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving

Het voorstel zal invloed hebben op de uitbreiding van monitoring en rapportage en
voor het voorbereiden, uitvoeren en monitoren van maatregelen. De bestaande beleidskaders
blijven gelden voor de uitvoering van de benodigde maatregelen. Toelatingshouders
van gewasbeschermingsmiddelen zullen meer gegevens moeten aanleveren om risico’s uit
te kunnen sluiten. Rijkswaterstaat doet een uitvoerbaarheidstoets van het voorstel
op de voor Rijkswaterstaat relevante onderdelen. Deze is half december gereed. Resultaten
hiervan kunnen betrokken worden bij de verdere onderhandelingen.

8. Implicaties voor ontwikkelingslanden

Geen implicaties voor ontwikkelingslanden