Brief regering : Gasleveringszekerheid en gasopslagen

Nr. 384
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR KLIMAAT EN ENERGIE EN DE STAATSSECRETARIS VAN ECONOMISCHE
ZAKEN EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 9 december 2022

De voortdurende en onacceptabele Russische militaire agressie in Oekraïne duurt inmiddels
al bijna tien maanden en leidt tot enorm veel leed. Dagelijks zijn er veel doden en
gewonden te betreuren en de schade in Oekraïne wordt steeds groter. Om de oorlogscapaciteit
van Rusland technisch en financieel in te perken, heeft de EU sanctiepakketten aangenomen
met onder meer een importverbod op Russische steenkolen en op Russische ruwe olie
en aardolieproducten. Ook is inmiddels een in G7-verband ontwikkelde price cap van kracht op het transport van Russische olie naar derde landen. De EU-inzet is
er verder op gericht om de afhankelijkheid van Russisch gas zo snel mogelijk af te
bouwen. Dit is voor de ene EU-lidstaat makkelijker dan de andere; het kabinet heeft
eerder aangegeven dat Nederland eind dit jaar onafhankelijk wil zijn van Russisch
gas.

De oorlog in Oekraïne heeft ook gevolgen voor Nederland. Voor de oorlog waren de prijzen
van energie al ongekend hoog; inmiddels heeft Nederland al meer dan een jaar met hoge
gasprijzen te maken. Hoewel prijzen in oktober-november aanzienlijk lager lagen dan
in augustus, is het niveau nog altijd fors hoger dan voor de oorlog in Oekraïne en
voor de economische opleving aan het einde van de coronapandemie. De verwachting is
dat de energieprijzen de komende jaren relatief hoog blijven liggen. De noodzaak om
minder energie te gebruiken en onze import te diversificeren blijft dan ook onverminderd
groot.

Recent is uw Kamer al geïnformeerd over de stand van zaken op de oliemarkt (Kamerstuk
36 045, nr. 119). In deze Kamerbrief geven wij een stand van zaken over de situatie met betrekking
tot gasleveringszekerheid en informeren wij u over de maatregelen die het kabinet
voornemens is te nemen om de gasopslagen ook volgend jaar voldoende gevuld te hebben.
Deze brief bestaat uit twee delen. Het eerste deel gaat in op de ontwikkelingen en
verwachtingen over de gasmarkt en besteedt daarbij aandacht aan recente studies van
Gasunie Transport Service (GTS), het Europese Netwerk van Transmissiesysteembeheerders
voor Gas (ENTSOG) en het Internationale Energieagentschap (IEA). Ook geven wij een
stand van zaken aan de maatregelen die het kabinet neemt op het gebied van LNG1, aan energiebesparing en aan de voorbereiding van de toepassing van het Bescherm
en Herstelplan Gas in een noodsituatie.

Het tweede deel van deze Kamerbrief gaat in op de gasopslagen: u krijgt een terugblik
op het afgelopen vulseizoen en het effect van de twee maatregelen die het kabinet
heeft genomen om te bevorderen dat de gasopslagen in Nederland voldoende gevuld werden.
Daarnaast zet deze Kamerbrief in grote lijnen uiteen wat het kabinet voornemens is
te doen om ook de winter 2023/2024 met goed gevulde gasopslagen (minimaal 90%) in
te gaan.2

1) Ontwikkelingen in de gasmarkt en verwachtingen

Analyse

Situatie winter 2022/2023

Door de afbouw van de gaswinning in Groningen is Nederland in de afgelopen jaren steeds
afhankelijker geworden van gasimport (onder andere LNG) om aan onze binnenlandse gasvraag
en buitenlandse leveringsverplichtingen te voldoen. De terugval in gasaanbod uit Rusland
op de Europese gasmarkt zorgde voor een sterk verminderd aanbod van gas in het afgelopen
jaar. Zo halveerde de gasexport van Rusland naar de EU in de eerste 10 maanden van
2022; een daling van 60bcm.3

Het afgelopen jaar is nadrukkelijk ingezet op vraagreductie in de gebouwde omgeving
middels onder andere de energiebesparingscampagne en hebben de hogere energieprijzen
gezorgd voor een autonome prikkel bij voornamelijk bedrijven om versneld te verduurzamen
en/of gas te besparen. Uit analyses van GTS bleek dat er een reductie in gasverbruik
van minstens 25% was, onder andere door de hoge gasprijzen. Met de huidige vraagreductie
van met name de industrie bedraagt de binnenlandse gasvraag momenteel 30 miljard m3 (bcm) op jaarbasis. Voorheen lag de gemiddelde binnenlandse gasvraag op circa 38
bcm per jaar. Desondanks zagen we op de gasmarkt in het afgelopen jaar sterke prijsstijgingen
en grote prijsfluctuaties. De hoge prijzen hadden grote gevolgen voor huishoudens
en bedrijven. Als reactie op deze ontwikkeling en om de leveringszekerheid te borgen
stimuleerde de overheid het vullen van de gasopslagen met behulp van de subsidieregeling
Bergermeer en een subsidie aan EBN ten behoeve van het verder vullen van de gasopslag
Bergermeer. De overheid monitorde afgelopen maanden ook nauwgezet de vulling van de
gasopslag Norg. Deze werd voor 100% gevuld, uiteindelijk zonder overheidssubsidie.
Ook werd de gasvraag opgevangen door extra import vanuit andere landen dan Rusland
(zoals Noorwegen) en importeerde we als EU meer LNG. Weliswaar kwam een deel van de
LNG naar Nederland begin dit jaar nog uit Rusland, sinds de zomer neemt dit aandeel
af. Het aandeel LNG in de totale Europese gasvraag is dit jaar naar recordhoogte gestegen.
De import is in de eerste 10 maanden met 65% toegenomen.4

Vanwege de nu goed gevulde gasopslagen, het extra LNG-aanbod en de gerealiseerde vraagreductie
wordt door GTS verwacht dat voor deze winter Nederland voldoende gasvoorraden heeft
om een normale winterperiode door te komen. Echter, ondanks dat het risico op fysieke
gastekorten voor Nederland klein is deze winter, zijn de verwachtingen dat krapte
op de gasmarkt aanhoudt doordat aanbod uit Rusland laag blijft of misschien zelfs
volledig stopt, waardoor prijzen ook in 2023 hoog zullen zijn. Dit heeft gevolgen
voor huishoudens en zal de economie nog enige tijd onder druk zetten.

Verwachtingen voor winter 2023/2024

Drie onafhankelijke partijen hebben analyses gemaakt van de toevoer en aanwezigheid
van gas in de EU in (aanloop naar) de winter 2023–2024. Het Internationaal Energieagentschap
(IEA), het Europees netwerk van transmissiesysteembeheerders voor gas (ENTSOG) en
Gasunie Transport Services (GTS) voorspellen alle drie een tekort aan gas voor de
EU.

Het IEA voorspelt een mogelijk tekort van 30bcm voor Europa in het volgende vulseizoen
(periode april-oktober 2023)5. Afhankelijk van het type winter en het niveau van gasbesparingen zal er naar verwachting
tussen de 60–90 bcm nodig zijn in het volgende vulseizoen om Europese gasopslagen
tot 95% te vullen. Afnemende productie in Europa en het beperkte extra aanbod op de
mondiale markt dragen bij aan het voorspelde tekort. Het IEA benadrukt het belang
van gasbesparingen en de uitrol van hernieuwbare energiebronnen om het tekort te beperken.

GTS geeft in haar update «een jaar lang zonder Russisch gas» analyse aan dat het wegvallen
van Russisch gas de uitdaging voor Nederland om de gasopslagen op tijd voor de volgende
winter weer voldoende te vullen, bemoeilijkt.6 GTS benadrukt het belang van het zo minimaal mogelijk legen van de seizoens-gasopslagen
in deze winter. GTS geeft de noodzaak aan van zowel een structurele verhoging van
het aanbod, als van een structurele en significante vraagreductie.

ENTSOG benadrukt in de winter outlook 2022–23 het belang van 15% vraagreductie voor gas.7 Met het wegvallen van Russisch gas zijn zowel extra LNG-import en een vraagreductie
van 15% cruciaal voor het voorkomen van de gastekorten in Europa. Voorts geeft ook
de winter outlook aan dat een zo minimaal mogelijke levering uit gasopslagen deze winter essentieel
is, omdat anders de gasopslagen niet tijdig gevuld kunnen worden voor de start van
de winter in 2023–2024.

Maatregelen

Energiebesparing

Energiebesparing blijft een belangrijke pijler in het beleid van het kabinet: energiebesparing
draagt bij aan het verminderen van gasgebruik en draagt daarmee bij aan leveringszekerheid.
Daarom is het positief dat in de maanden augustus en september van dit jaar het gasverbruik
in Nederland 31% lager lag ten opzichte van het gemiddelde gasverbruik in dezelfde
maanden in de afgelopen vijf jaar. Het kabinet hoopt deze goede lijn door te zetten.
Het kabinet blijft daarom actief inzetten op communicatie, ondersteuning en normering
voor bedrijven en instellingen op het gebied van energiebesparing.

Voor communicatie is de dit voorjaar gestarte energiebesparingscampagne «Zet ook de
knop om» recent geïntensiveerd. De campagne geeft concrete tips aan burgers, bedrijven
(inclusief mkb en de doelgroep bedrijven die niet onder de energiebesparingsplicht
valt) en instellingen voor energiebesparing die direct kunnen worden toegepast en
verwijst door voor hulp met financiering en persoonlijk advies. Ook laat de campagne
de voorbeeldrol van de overheid duidelijk zien en worden er meer partners (inclusief
brancheverenigingen en maatschappelijke organisaties) betrokken voor sectorspecifieke
tips op de campagnewebsite.

Op het gebied van ondersteuning zijn er extra structurele middelen voor de Energie-investeringsaftrek
(deze geldt voor alle bedrijven, inclusief mkb die niet onder de energiebesparingsplicht
valt) aangekondigd in de miljoenennota. Huishoudens en kleine zakelijke gebruikers
kunnen ook nog gebruikmaken van de ISDE-regeling en ook daar zijn extra middelen voor
2023 aangekondigd. Zo hoopt het kabinet dat ook de bedrijven die niet onder de energiebesparingsplicht
vallen, versneld verduurzamen. Voor energiebesparing door VVE’s en wooncorporaties
is er de subsidie energiebesparing eigen huis (SEEH).

Met betrekking tot normering scherpt het kabinet de energiebesparingsplicht aan in
2023, waardoor meer bedrijven onder deze verplichting vallen. Dit gaat om ETS-bedrijven,
complex vergunningplichtige bedrijven en de glastuinbouwsector. Ook wordt de plicht
verbreed naar maatregelen ter verduurzaming van het energiegebruik, waardoor overstap
van energiedrager (elektrificatie) en eigen hernieuwbare opwek ook onder de plicht
vallen.

De Minister voor Klimaat en Energie informeert u binnenkort in een aparte brief in
meer detail over verdere intensivering van energiebesparingsbeleid voor de overheid,
bedrijven en instellingen. Ook zal hij uw Kamer informeren over het onderzoek van
TNO naar nationale sectordoelen voor energiebesparing.

Uitbreiding LNG-importcapaciteit, LNG-import en energiediplomatie

Het afgelopen jaar is met de snelle opening van de Eems Energy Terminal (EET) in de
Eemshaven en de uitbreiding van GATE-terminal in Rotterdam de importcapaciteit voor
LNG in Nederland op jaarbasis verdubbeld van 12 naar 24 bcm per jaar. Komende periode
staan verdere uitbreidingen gepland bij zowel de EET en als bij GATE. De terminal
in de Eemshaven wordt binnen de bestaande vergunnings- en ontheffingsruimte door optimalisering
van de operationele processen uitgebreid van 8 naar 9–10 bcm per jaar. Komend jaar
wordt dit stapsgewijs geïmplementeerd. Daarnaast wordt bij GATE gewerkt aan een uitbreiding
van 16 naar 20 bcm per jaar vanaf 2026. GATE richt zich daarmee op de extra LNG-productiecapaciteit
die vanaf 2026 op de wereldmarkt beschikbaar komt.

Gasunie stelt dat op zeer korte termijn – bij voorkeur al in 2023 – extra importcapaciteit
van LNG nodig is van 5 tot 8 bcm per jaar om ervoor te zorgen dat meer LNG Nederland
kan bereiken als alternatief van gas dat via pijpleidingen wordt aangevoerd. Dat vergroot
de mogelijkheden om te voorzien in de vraag. Deze extra importcapaciteit kan volgens
Gasunie leiden tot een verbetering van de betaalbaarheid van gas en een verbetering
van het prijsniveau waardoor processen weer betaalbaarder worden voor de industrie
en consumenten.

Twee partijen voeren momenteel haalbaarheidsstudies uit naar twee los staande initiatieven
om in 2023/2024 nieuwe LNG-terminals in Nederland te realiseren. Daarbij wordt bij
beide projecten gekeken naar de mogelijkheden om de infrastructuur op termijn in te
zetten voor de import van duurzame energiedragers zoals waterstof. Om deze projecten
op korte termijn te realiseren dient de overheid dit mogelijk te ondersteunen door
garanties af te geven voor deze projecten. Hierover is nauw contact met betrokken
stakeholders, waaronder de regionale overheden om de projecten te kunnen realiseren.

Naast het uitbreiden van LNG-importcapaciteit, is het van belang meer LNG naar de
EU te halen. Om meer zekerheid te krijgen van voldoende gasaanvoer naar Europa werkt
de Europese Commissie momenteel aan een actieplan. Dit actieplan wordt opgezet in
regionale groepsverbanden. Nederland doet mee aan de Noordwest Europese groep, samen
met Duitsland, België, Denemarken, Frankrijk, Ierland, Luxenburg en Zweden. Een van
de acties die nu loopt is een verkenning van de mogelijkheden om op termijn meer import
van gas uit Noorwegen naar Noordwest Europa te realiseren.

Het kabinet is voorstander van het gezamenlijk inkopen van gas via het nog op te zetten
Energie Platform voor de Noordwest Europese markt. Doel van deze gezamenlijke inkoop
is het voorkomen dat we als Europese lidstaten elkaar beconcurreren en daarmee de
prijs opdrijven. Ook is de insteek om de gasopslagen geleidelijk beter over de tijd
te vullen en niet veelal op hetzelfde moment waarmee wordt voorkomen dat er knelpunten
op het gasnet ontstaan. Tevens tracht het platform contracten af te sluiten voor de
langere termijn om zo meer zekerheid te creëren in de nabije toekomst.

Daarnaast is bilaterale energiediplomatie een belangrijk onderdeel van de Nederlandse
strategie. Voor het versterken van de energieleveringszekerheid van Nederland en de
EU wordt ingezet op versterking van de relaties met publieke en private partijen in
gas- en vooral ook toekomstige waterstof producerende landen. Daarmee wordt tevens
de Nederlandse positie als belangrijk aanlandingspunt voor gas en waterstof verstevigd.

Tegelijkertijd wordt er gewerkt aan een versterkte energiediplomatie-strategie, waar
LNG en groene waterstof een onderdeel van zijn. In het voorjaar van 2023 verwacht
het kabinet de energiediplomatie-strategie en het Europese actieplan met u te kunnen
delen. Hierbij wordt ook bezien hoe bepaalde staatsdeelnemingen beter kunnen worden
ingezet om de relaties met gas producerende landen en toekomstige waterstof exporterende
landen te versterken.

Bescherm en Herstelplan Gas

Per brief van 9 september (Kamerstuk 29 023, nr. 342) bent u geïnformeerd over de voortgang van het operationaliseren van twee maatregelen
van het Bescherm- en Herstelplan Gas (BH-G), namelijk de besparingstender gas (BH-G
maatregel 3) en de afschakelstrategie (BH-G maatregel 7). Deze maatregelen kunnen
worden ingezet als ten gevolge van een tekort aan gas dat niet meer met marktgebaseerde
maatregelen kan worden ondervangen het derde een hoogste niveau van gascrisis (noodsituatie)
wordt afgekondigd. Op dit moment wordt extern advies ingewonnen over de enkele financiële
aspecten omtrent de vormgeving van de tender. Tegelijkertijd wordt, naast de reguliere
internetconsultatie, ook met tien grote afnemers en brancheverenigingen gesproken
over vormgeving van de tender.

Op dit moment wordt ook gewerkt aan een regeling inzake de afschakelstrategie. Op
dit moment wordt voorzien dat als de noodsituatie zich deze winter voordoet dat er
afgeschakeld moet worden, gebruik zal worden gemaakt van de bevoegdheden die het staatsnoodrecht
biedt. De regelgeving die nodig is voor toepassing van die bevoegdheden wordt komende
tijd vormgegeven. Deze regelgeving wordt pas ingezet bij een noodsituatie. Om alle
mogelijke facetten van de afschakelstrategie goed tegen elkaar af te wegen, is extern
advies gevraagd om de kosten waar afnemers mee worden geconfronteerd in geval van
verplichte afschaling of afschakeling in kaart te brengen. Een nadere update is voorzien
voor februari 2023, tezamen met die over de tender.

2) Gasopslagen

Terugblik afgelopen vulseizoen

Voor aankomende winter zijn de Nederlandse gasopslagen goed gevuld: zowel gasopslag
Norg als gasopslag Bergermeer waren op 9 november 100% gevuld. Het Europese gemiddelde
ligt rond de 95%. Dat de Nederlandse gasopslagen boven verwachting gevuld zijn, is
mede te danken aan de vulmaatregelen die het kabinet dit voorjaar genomen heeft toen
bleek dat de omstandigheden op de gasmarkt onvoldoende prikkels voor marktpartijen
gaven om gas op te slaan. Het opzetten en uitvoeren van de subsidieregeling voor marktpartijen
en het vullen door EBN is voorspoedig gegaan, mede door de constructieve houding van
TAQA en EBN. Het kabinet is hen hier zeer erkentelijk voor.

Ten eerste heeft het kabinet een subsidiemaatregel ingesteld, die marktpartijen een
stimulans gaf om Bergermeer te vullen (Kamerstuk 33 529, nr. 1056). Op het moment dat de regeling werd opengesteld was de capaciteit die wordt gehuurd
door marktpartijen voor ca. 11 TWh gevuld. Deze capaciteit maakte geen onderdeel uit
van de subsidiemaatregel. In totaal hebben 8 partijen gebruikt gemaakt van de subsidieregeling
om in totaal 12,58 TWh (27% van de gasopslag Bergermeer) aan gas op te slaan. Uiteindelijk
hebben marktpartijen – deels gesteund door het vangnet dat de subsidieregeling bood
– ca. 33,83 TWh aan gas opslagen. Gedurende de periode waarin met behulp van de subsidieregeling
gas is opgeslagen was de zomer-winterspread gemiddeld genomen positief, waardoor marktpartijen
zonder subsidie de gasopslag hebben gevuld. Dit betekent dat er uiteindelijk geen
subsidie wordt uitgekeerd voor de negatieve spread, maar wel voor de injectiekosten.
De uiteindelijke uitgekeerde subsidie zal hierdoor fors lager uitvallen dan begroot.
De precieze subsidie die marktpartijen toekomt wordt in mei 2023 vastgesteld, omdat
nog rekening wordt gehouden met eventuele winsten die begunstigden nog behaald hebben
na injectie.

Daarnaast heeft het kabinet EBN een subsidie verleend om het deel van Bergermeer te
vullen dat niet door marktpartijen wordt gevuld. EBN heeft uiteindelijk 12,2 TWh aan
gas opgeslagen in Bergermeer. Dit is minder dan de 20 TWh waar ruimte voor was binnen
de opdracht die het kabinet had gegeven, omdat marktpartijen uiteindelijk zelf meer
gas opsloegen. In mei wordt het precieze beeld duidelijk en kan het kabinet met zekerheid
zeggen wat de aanvullende kosten zijn geweest om te zorgen dat de gasopslagen tot
voldoende niveau gevuld zijn deze winter.

Verder monitorde het kabinet de afgelopen maanden de vulling van de gasopslag Norg
nauwgezet. De gasopslag Norg is uiteindelijk zonder subsidieregeling tot 100% gevuld
geraakt als gevolg van gunstige marktomstandigheden.

(Europese) vulverplichtingen

Op 27 juni 2022 heeft de Europese Raad de verordening over gasopslag aangenomen.8 Deze verordening stelt een vuldoel voor lidstaten van 90% voor de winters van 2023
en verder (t/m 2025) vast, inclusief een vultraject dat aangeeft langs welk tijdpad
dit doel moet worden behaald. De verordening bepaalt tevens dat het vuldoel voor een
individuele lidstaat wordt verlaagd met het volume dat tijdens de referentieperiode
2016 tot en met 2021 aan derde landen is geleverd. Voor Nederland betekent dit een
verlaging van het vuldoel tot 73% vanwege gasexport naar het VK via de pijpleiding
tussen Bacton en Balgzand (BBL). Voor Nederland leidt dit tot het volgende vultraject:

Tussentijdsdoel in TWh

Tussentijdsdoel %

1 februari 2023

43

31%

1 mei 2023

34

25%

1 juli 2023

57

41%

1 september 2023

79

57%

1 november 2023

102

73%

Voor iedere lidstaat wordt door de Europese Commissie een eigen vultraject vastgesteld
via een uitvoeringshandeling.9 Het is vervolgens aan de lidstaten zelf om hier uitvoering aan te geven. Het rapport
van ACER (EU agency fort he cooperation of energy regulators) van 7 april geeft een
beeld over het beleid van verschillende lidstaten op dit punt.10

In het coalitieakkoord (bijlage bij Kamerstuk 35 788, nr. 77) staat dat er verplichte vullingspercentages voor de gasvoorraden komen. Met deze
Europese verordening ligt er voorlopig een vulverplichting (tot en met 2025) voor
Nederland. Het kabinet geeft hier invulling aan met de aanpak van afgelopen vulseizoen
en de hieronder aangekondigde maatregelen. Het kabinet beziet nog hoe het een meer
structurele uitvoering gaat geven aan deze passage uit het regeerakkoord.

Hoofdlijnen inzet komende winter

De ambitie van het kabinet is om ook de winter van 2023–2024 met goed gevulde gasopslagen
in te gaan. Het kabinet zet er op in om de gasopslagen voor minimaal 90% gevuld te
hebben. Zoals ENTSOG, GTS en IEA concluderen: dit wordt waarschijnlijk lastiger dan
afgelopen jaar. Om snel duidelijkheid en zekerheid te geven aan de markt, informeren
wij uw Kamer in deze brief wat het kabinet voornemens is te doen om deze vulambitie
te realiseren. In de loop van 2023 komt het kabinet met een langetermijnvisie over
de inzet van de Nederlandse gasopslagen.11

Afgelopen najaar heeft het kabinet diverse opties verkend, zoals het opbouwen van
een gasvoorraad, verplichtingen, subsidies en opdrachten aan bijvoorbeeld EBN of GasTerra
om gasopslagen te vullen. Ook zijn diverse deskundigen, als ACM, EBN en GTS, geraadpleegd
en heeft het externe adviesbureau Kyos geadviseerd over mogelijke maatregelen. Op
basis van deze adviezen, kiest het kabinet op dit moment voor combinatie van maatregelen,
in lijn met de vulmaatregelen van afgelopen jaar. Het kabinet geeft opdracht aan EBN
om de gasopslag Bergermeer te vullen tot 15–20 TWh voor zover marktpartijen dat niet
doen. Het kabinet verkent een subsidiemaatregel die marktpartijen stimuleert om gas
in de opslag op te slaan door het risico op een negatieve spread af te dekken. Deze
twee maatregelen worden hieronder verder toegelicht. Daarnaast overweegt het kabinet
of, en zo ja welke, maatregelen nodig zijn om het vullen van gasopslag Norg te stimuleren
dan wel te verplichten. Met deze set aan maatregelen kiest het kabinet voor maatregelen
die inmiddels bij de markt bekend zijn, die haalbaar en uitvoerbaar zijn, doelmatig
zijn en de prikkels bij de markt laten.

Opdracht aan EBN

In verlengde van de subsidie die afgelopen vulseizoen aan EBN is verleend ten behoeve
van het vullen van de gasopslag Bergermeer, verleent het kabinet wederom een subsidie
aan EBN om gas op te slaan in de Gasopslag Bergermeer. Deze opdracht bestaat uit twee
onderdelen. Ten eerste krijgt EBN te opdracht om het volume wat volgens het productieplan
van EBN op 1 januari nog in de opslag zit waar mogelijk «door te rollen» (rond de
7 TWh). Dit betekent dat EBN gas wat in de opslag zit, laat zitten tot het eerste
kwartaal van 2024 en ander gas aankoopt om aan de voor het eerste kwartaal van 2023
aangegane verkoopverplichtingen te voldoen. Dit «doorrollen» draagt bij aan de ambitie
van het kabinet om met zo goed mogelijk gevulde gasopslagen de winter uit te komen.
Immers, hoe meer in gas in de opslagen zit, hoe minder gas er komend voorjaar en zomer
aanvullend aangekocht en gevuld hoeft te worden. In overleg met EBN stelt het kabinet
hier een aantal voorwaarden aan, zoals een maximum aankoopprijs en een maximale negatieve
spread. Deze voorwaarden moeten waarborgen dat in het geval van een heel koude winter
(waarbij de gasprijzen hoog liggen), EBN niet onnodig gas uit de markt haalt, waardoor
gasprijzen wellicht verhoogd worden. Ook beogen deze voorwaarden te waarborgen dat
EBN niet tegen zeer hoge prijzen of een zeer negatieve spread gas opslaat.

Ten tweede krijgt EBN opdracht om zo snel mogelijk (bij voorkeur per januari) te beginnen
met het vullen van gasopslag Bergermeer voor zover capaciteithouders dit niet doen.
Dit gebeurt, evenals afgelopen jaar, in de zogenaamde interruptible space. Het kabinet geeft EBN opdracht om Bergermeer tot 15–20 TWh te vullen, voor zover
de markt dit niet doet. Ook aan deze opdracht worden, evenals afgelopen jaar het geval
is geweest, voorwaarden verbonden om te voorkomen dat gas tegen een te hoge aankoopprijs
en te negatieve zomer/winterspread wordt ingekocht. Hoe eerder EBN hiermee kan beginnen,
hoe meer mogelijkheden EBN heeft om gas tegen gunstige spreads en prijzen in te kopen.
Daarom kiest het kabinet er voor om deze opdracht nu al te geven. Het Ministerie van
Economische Zaken en Klimaat is nog met EBN in overleg over de exacte vormgeving van
de voorwaarden voor zowel het doorrollen als het vullen.

In totaal subsidieert het kabinet EBN om tot 15–20 TWh in te kopen. Dit is inclusief
het deel wat EBN kan doorrollen. De opdracht van EBN is bewust beperkt tot deze hoogte
om te voorkomen dat EBN een te voorspelbare speler op de markt wordt. Dit is in lijn
met het advies van Kyos, die stelt dat het belangrijk is om de handelsactiviteiten
over voldoende partijen te spreiden. Onder voorbehoud van de exacte vormgeving, verwachten
wij dat de kosten voor deze opdracht 520,5 miljoen euro bedragen.

Subsidiemaatregel Bergermeer

Afgelopen jaar heeft het kabinet marktpartijen met een subsidiemaatregel een garantie
geboden voor het risico van een eventuele negatieve zomer/winterspread. Aan deze subsidie
is de voorwaarden verbonden dat de capaciteit waarvoor subsidie is verleend gevuld
moet worden overeenkomstig de voorgeschreven vuldoelen. Het voordeel van deze subsidiemaatregel
is dat het een prikkel bij de markt laat om te vullen. Deze maatregel heeft goed uitgepakt
en heeft er aan bijgedragen dat markpartijen de opslag zelf gevuld hebben. Daarom
verkent het kabinet een dergelijke subsidiemaatregel voor volgend jaar. Het ook voor
komend jaar grotendeels realiseren van de vulling van de gasopslag Bergermeer met
behulp van een dergelijke subsidiemaatregel heeft als voordeel dat marktpartijen deze
maatregel inmiddels kennen en dat deze maatregel alleen geld kost als de spread negatief
is.

Het subsidiebedrag zou net als de subsidieregeling van afgelopen opslagjaar12 gekoppeld kunnen zijn aan de gemiddelde spread over de periode waarover gas wordt
aangekocht ten behoeve van injectie in de periode van 1 april tot en met 1 november
2023 die achteraf bekend is. Dit is een aantrekkelijke vergoeding voor partijen indien
de forward spread negatief is. Deze maatregel dekt voor partijen het risico af dat gepaard gaat met
het vullen tegen een negatieve spread en stimuleert daarmee het vullen van de gasopslag
Bergermeer. Bovendien wordt aan de subsidie de voorwaarden verbonden dat de capaciteit
waarvoor subsidie wordt verleend gevuld moet worden overeenkomstig de voorgeschreven
vuldoelen. Daarmee geeft deze maatregel, in combinatie met de subsidie aan EBN, de
meeste zekerheid op het maximaal vullen van de opslag. Het Ministerie van EZK is in
overleg met TAQA, de beheerder van gasopslag Bergermeer, over mogelijke extra waarborgen.

Door het vroegtijdig inzetten van subsidiemaatregel hebben partijen langer de tijd
om in te kopen. Dit zorgt ervoor dat:

• er een lagere garantie kan worden geboden met de subsidieregeling (<€ 15/MWh van afgelopen
jaar); en

• de partijen die gas inkopen ten behoeve van opslag de gasprijs minder opstuwen.

Het kabinet kijkt nu naar de verdere vormgeven van deze subsidiemaatregel. Wij informeren
uw Kamer hier op zo kort mogelijke termijn (naar verwachting begin 2023) over.

Vullen van Norg

De vulgraad van Norg die op grond van het Norg akkoord moet worden bereikt, is dit
gasjaar aanzienlijk lager dan het voorgaande gasjaar. Het kabinet verkent daarom verschillende
opties om de gasopslag Norg voorafgaand aan de winter 2023/2024 voor tenminste 90%
te hebben gevuld. Dit kan door hier afspraken over te maken, of via regelgeving inhoudende
een vulverplichting aan GasTerra of een verplichting tot het (virtueel) beschikbaar
stellen van opslagcapaciteit van de gasopslag Norg aan derden, al dan niet in samenhang
met een subsidiemaatregel voor marktpartijen.

Financiering

Een belangrijk aandachtspunt is de liquiditeit van de partijen die bij de hierboven
genoemde opties betrokken zijn: partijen moeten toegang tot voldoende financiering
hebben om gas te kunnen inkopen en op te slaan. Dit zal, gelet op de hoge en volatiele
prijzen, ook komend vulseizoen een uitdaging zijn. Het kabinet onderzoekt daarom in
hoeverre aanvullend beleid nodig is.

Waarom andere opties zijn afgevallen?

In de afweging van de opties heeft het kabinet gekeken naar: de effectiviteit van
de maatregel (in hoeverre de maatregel daadwerkelijk leidt tot gevulde gasopslagen),
in hoeverre betrokken partijen in staat zijn bijbehorende financiële risico’s te dragen
en maatregelen uit te voeren, naar de kosten, de uitvoerbaarheid van de maatregelen
en de termijn waarop dit kan en de impact op de gasmarkt. Op basis van deze criteria
heeft het kabinet gekeken naar diverse andere opties: het aanleggen van een gasvoorraad
en het opleggen van een verplichting aan gasopslagbeheerders, capaciteitshouders,
leveranciers aan kleinverbruikers en groot afnemers van gas. Hieronder noemen wij
beknopt waarom het kabinet uiteindelijk voor de winter 2023/2024 een andere combinatie
aan maatregelen heeft gekozen.

Een eerste optie is om een gasvoorraad aan te leggen. Het kabinet zou dan een partij
(bijvoorbeeld EBN) kunnen aanwijzen die voor langere periode gas opslaat in Bergermeer,
zonder dat hier een verkooptransactie voor is afgesproken. Alleen onder bepaalde voorwaarden
en met toestemming van de Minister voor Klimaat en Energie zou dit gas verkocht kunnen
worden. Nadeel van deze optie is dat er voor een langere periode extra gas uit de
markt wordt onttrokken, wat kan leiden tot extra tekorten en waarschijnlijk een prijsopdrijvend
effect heeft. Ook loopt de Staat bij deze optie een aanzienlijk financieel risico,
doordat de verkoopprijs van het gas uit de voorraad flink kan dalen ten opzichte van
de aankoopprijs. Het kabinet kiest er daarom voor om EBN een deel van het gas wat
nu in de opslag zit door te laten rollen: dit heeft een vergelijkbaar effect als het
aanleggen van een gasvoorraad, maar verkleint de risico’s voor de Staat.

Het kabinet heeft gekeken naar de mogelijkheid om de eigenaren of beheerders van de
gasopslagen Norg en Bergermeer een verplichting op te leggen om tot 90% te vullen.
Voordeel van een dergelijke verplichting is dat deze bij een beperkt aantal betrokken
partijen komt te liggen. De verwachting is dat deze partijen de verplichting zouden
doorleggen naar de capaciteitshouders van opslagruimte, ofwel door 1) bestaande meerjarige
contracten open te breken om een dergelijke verplichting op te nemen, ofwel door 2)
een vulverplichting als voorwaarde op te nemen in de contracten voor nog te boeken
capaciteit. Dit kan er toe leiden dat bestaande capaciteithouders hun opslagcapaciteit
opzeggen en kan marktpartijen ontmoedigen om opslagcapaciteit te boeken. De vulverplichting
heeft daarmee waarschijnlijk een tegengesteld effect van wat het kabinet beoogt.

Daarnaast kan een verplichting tot een daling in waarde van de opslagcapaciteit leiden
(mogelijk wordt deze waarde zelfs negatief). Partijen zullen financiële risico’s die
zij lopen (negatieve spread, financieringskosten) verdisconteren in hun bod op de
capaciteit. Dit betekent dat een dergelijke verplichting kan leiden tot schade voorde
eigenaar/opslagbeheerder. Het is aannemelijk dat de Staat verplicht is om onevenredig
nadeel dat de opslagbeheerder hierdoor leidt te vergoeden.

Een dergelijke vergoeding vloeit via de lage/negatieve opslagtarieven door naar de
capaciteitshouders. Zij maken gebruik van dit lage/negatieve tarief om risico’s af
te dekken die zich mogelijk niet materialiseren. Indien risico’s zich niet materialiseren
(positieve spread, lage financieringskosten) maken capaciteitshouders feitelijk winst
met behulp van de door de Staat aan de opslageigenaar/beheerder betaalde vergoeding.
Dergelijke «overcompensatie» vindt het kabinet zeer ongewenst, mede gezien de gestegen
gasprijzen voor huishoudens en bedrijven.

Een derde optie is om de verplichting direct bij capaciteitshouders neer te leggen.
Deze groep is volgens het kabinet de meest logische groep om een dergelijke verplichting
te beleggen. Het betreft partijen die het meest geschikt zijn om gas op te slaan:
zij hebben de middelen (expertise, middelen, kapitaal en risicomanagement) die nodig
zijn om te opereren op de gasopslagmarkt. Toch kiest het kabinet er voor komend vulseizoen
voor om in ieder geval niet de capaciteitshouders van Bergermeer een dergelijke verplichting
op te leggen: wederom omdat een dergelijke verplichting marktpartijen ontmoedigt om
opslagcapaciteit aan te houden of te boeken. Zonder flankerende maatregelen is de
kans zeer groot dat capaciteit niet of slechts tegen zeer lage/negatieve tarieven
verkocht wordt. Voor Norg is dit een maatregel die wel wordt bestudeerd, omdat GasTerra
een exclusief recht heeft om Norg te vullen. Zoals eerder in deze brief toegelicht
worden voor het vullen van Norg nog alle opties verkend.

Tot slot heeft het kabinet de mogelijkheid onderzocht om de verplichting bij leveranciers
van kleinverbruikers en grootafnemers die gas afnemen ten behoeve van elektriciteits
-en warmteproductie neer te leggen, vanwege de seizoenspiek in hun afnameprofiel.
Hier kiest het kabinet niet voor, omdat deze groep zeer divers is. Er komt er dan
een verplichting te liggen bij partijen die niet goed toegerust zijn om die verplichting
uit te voeren en die afhankelijk zijn van andere marktpartijen om aan de verplichting
te voldoen. Hierdoor kunnen partijen met kennis en ervaring op de gasopslagmarkt hun
diensten tegen een hogere prijs aanbieden, waardoor een dergelijke verplichting een
prijsopdrijvend effect heeft. Tot slot is het maar zeer de vraag of dergelijke partijen
voldoende in staat zijn om de benodigde financiering te krijgen om gas aan te kopen
en op te slaan en de daarmee gepaard gaande financieringslasten in voldoende mate
kunnen dragen. Er wordt op zeer korte termijn opslagcapaciteit voor Bergermeer geveild.
Dit geeft partijen te weinig tijd om in te spelen op een verplichting. Daarom kiest
het kabinet er nu voor om geen vulverplichting aan afnemers op te leggen.

Budget en heffing

Uitgangspunt is dat de kosten die met bovenstaande vulmaatregelen gemoeid zijn worden
gedragen door de gebruikers (ofwel: de gebruiker betaalt). Dit betreft zowel gebruikers
in Nederland als daarbuiten.

Om de uiteindelijke gemaakte kosten op gebruikers te verhalen, wordt als bekend gewerkt
aan een heffing op geboekte capaciteit voor transport via het landelijk gastransportnet
van Gasunie Transport Services (GTS), dit bovenop – maar niet in – de tarieven voor
gastransport. Op die manier kan de rekening worden gelegd bij de gebruikers die profiteren
van de vulling van de gasopslagen (leveringszekerheid), inclusief de gebruikers in
het buitenland. Deze heffing wordt zodanig uitgewerkt dat de financiering een vorm
van voorfinanciering is en de uiteindelijke kosten door de gebruikers van het gastransportnet
worden opgebracht.

Wij zullen uw Kamers spoedig een incidentele suppletoire begroting toezenden waarin
e.e.a. budgettair wordt verwerkt. Normaliter wordt nieuw beleid pas in uitvoering
genomen nadat de Staten-Generaal de begrotingswetten heeft geautoriseerd. Het is niet
in het belang van het Rijk om uitvoering van de maatregel in deze brief uit te stellen.
Het is – om twee redenen – in het belang van het Rijk dat EBN zo snel mogelijk kan
beginnen met het doorrollen van het gas dat nu in gasopslag Bergermeer opgeslagen
is en het aankopen van nieuw gas. Ten eerste biedt dit de mogelijkheid om meer gas
aan te houden: hoe eerder EBN kan beginnen, hoe meer gas er nog in de gasopslag zit
wat – onder voorwaarden – doorgerold kan worden. Dit draagt bij aan de doelstelling
om met zo goed mogelijk gevulde gasopslagen de winter uit te komen. Daarbij verkleint
dit de vulopgave voor volgend vulseizoen. Ten tweede geeft dit EBN de mogelijkheid
om onder zo gunstig mogelijke voorwaarden gas aan te kopen: hoe langer EBN de tijd
heeft om gas op te slaan, hoe meer mogelijkheden er zijn om te handelen op dagen dat
de spread gunstig is. De kosten van de maatregel vallen daarmee naar verwachting lager
uit. Daarom doen wij in deze brief een beroep op artikel 2.27, tweede lid, van de
Comptabiliteitswet 2016.

De Minister voor Klimaat en Energie, R.A.A. Jetten

De Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat,
J.A. Vijlbrief