Brief regering : Onderzoek naar remittances (geldoverboekingen) vanuit Nederland

Nr. 108
BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 9 december 2022

Hierbij bied ik uw Kamer het eindrapport van het onderzoek naar remittances (geldoverboekingen)
vanuit Nederland aan, uitgevoerd door Andersson Elffers Felix en het Verwey-Jonker
Instituut. In deze brief geef ik een korte samenvatting van de conclusies en licht
ik toe hoe ik vervolg geef aan de belangrijkste aanbevelingen uit dit onderzoek. Hiermee
geef ik uitvoering aan de motie van het voormalig lid van uw Kamer Bouali (D66) van
8 december 2020 waarin de regering wordt verzocht te onderzoeken hoe de transactiekosten
van remittances in Nederland verlaagd kunnen worden en toegang tot formele financiële
dienstverlening voor migranten kan worden verbeterd.1

Aanleiding en context evaluatie

De motie van het voormalig lid van uw Kamer Bouali (D66) van 8 december 2020 constateert
dat migranten uit lage- en middeninkomenslanden jaarlijks geld naar hun land van herkomst
sturen met een gezamenlijke waarde van ruim drie keer de wereldwijde uitgaven aan
ontwikkelingssamenwerking. Deze internationale geldoverboekingen worden remittances
genoemd. Remittances zijn vaak bedoeld om familie en vrienden financieel te steunen
in het land van herkomst. Hiervoor kunnen mensen gebruik maken van bijvoorbeeld geldtransactiekantoren,
banken en online apps voor remittances. Ook wordt geconstateerd dat de transactiekosten
van deze remittances vaak hoog oplopen, waardoor een deel van de migranten het geld
niet of via informele kanalen verstuurt. Ik heb Andersson Elffers Felix en het Verwey-Jonker
Instituut de opdracht gegeven om een onderzoek te doen naar de markt van remittances
in Nederland en de punten die genoemd worden in de motie hierin te betrekken.

De hoofdvraag voor het onderzoek luidde: «Hoe kunnen belemmeringen bij remittances worden verminderd en toegang tot financiële
dienstverlening aan migranten worden verbeterd?» De onderzoekers hebben eerst de huidige Nederlandse markt voor remittances in kaart
gebracht waarna de ervaringen van gebruikers zijn opgehaald. Voor de verkenning van
de Nederlandse markt hebben de onderzoekers interviews gehouden met betrokken organisaties
op het gebied van remittances. Daarbij zijn onder andere individuele geldtransactiekantoren,
de Nederlandse Vereniging van Geldtransactiekantoren, toezichthouders en beleidsmakers
geïnterviewd. Voor de ervaringen van gebruikers hebben de onderzoekers sleutelpersonen
uit migrantengemeenschappen gesproken en focusgroepen gehouden. Ook is gekeken naar
beleid en wetgeving, eerdere onderzoeken, gegevens van CBS, De Nederlandsche Bank
(DNB) en de Wereldbank en naar de aanpak in andere Europese landen. In de volgende
hoofdstukken ga ik in op de conclusies en aanbevelingen uit het rapport.

Conclusies rapport

In dit gedeelte bespreek ik de belangrijkste conclusies uit het rapport. Voor de leesbaarheid
heb ik de conclusies onderverdeeld in de thema’s de remittances markt, ervaring van gebruikers, wet- en regelgeving, apps en toekomstbeeld.

Remittances markt

Uit het onderzoek komt naar voren dat de transactiekosten voor remittances vanuit
Nederland rond het Europees gemiddelde liggen, maar boven de internationale streefnormen
van de Verenigde Naties. De streefnormen van de Verenigde Naties worden uitgewerkt
in de Sustainable Development Goals (SDG’s) en behelzen het doel om wereldwijd de
transactiekosten voor geldovermakingen door migranten terug te dringen tot minder
dan 3% en dat er geen corridors2 meer zijn met transactiekosten hoger dan 5%.3 De onderzoekers concluderen dat het vanwege inconsistente data moeilijk te zeggen
is of Nederland slechter of beter scoort dan andere landen. Een andere belangrijke
bevinding is dat de transactiekosten tot stand komen op de vrije markt en dat de uiteenlopende
transactiekosten ontstaan door verschillen in vraag en aanbod bij bepaalde corridors. De invloed van Nederlandse wet- en regelgeving op de hoogte van de transactiekosten
is volgens de onderzoekers beperkt.

Verder komt naar voren dat er richting fragiele staten weinig bruikbare formele kanalen
beschikbaar zijn voor migranten. Het gaat dan om ontvangende landen zoals Somalië,
Afghanistan en Eritrea. Deze landen hebben een zwakke financiële infrastructuur en
daardoor hebben veel ontvangers geen bankrekening. Ook kan het onveilig zijn om remittances
op te halen bij een fysiek kantoor, wat vaak ver weg is, en bestaat er een verhoogd
risico op witwassen en terrorismefinanciering.

Ervaring van gebruikers

Uit het onderzoek komt naar voren dat mensen met een migratieachtergrond de markt
voor remittances in grote lijnen als toereikend ervaren. Er is sprake van een uitgebreide
markt met keuzemogelijkheden via welk kanaal en welke aanbieder ze de remittances
willen versturen. Er zijn geen wijdverspreide misstanden naar voren gekomen of signalen
van fundamenteel marktfalen. De markt kent ook voldoende innovatie. Mensen met een
migratieachtergrond hebben bijvoorbeeld de mogelijkheid om online apps te gebruiken
om geld te versturen.

Verder concluderen de onderzoekers dat voor kwetsbare mensen met een migratieachtergrond
het niet altijd makkelijk is om remittances te versturen. Dit heeft vaak te maken
met het hebben van een taalachterstand en beperkte digitale vaardigheden of de zwakke
financiële infrastructuur in het ontvangende land

Wet- en regelgeving

Remittances vallen onder wet- en regelgeving voor betaaldienstverleners. Deze regelgeving
vindt grotendeels zijn oorsprong op Europees niveau. De Payment Services Directive
(PSD2) en Directive on Anti-money Laundering and Terrorist Financing (AMLD5) zijn
de belangrijkste EU-richtlijnen die remittances inkaderen. In Nederland zijn deze
richtlijnen geïmplementeerd in de Wet op het financieel toezicht (Wft) en de Wet ter
voorkoming van witwassen en het financieren van terrorisme (Wwft).

Een belangrijke bevinding van het rapport is dat het wettelijk stelsel in Nederland
robuust is en dat banken, geldtransactiekantoren en overheden in grote lijnen tevreden
zijn met het stelsel van wet- en regelgeving. Het wettelijk stelsel wordt als duidelijk
ervaren en het voldoet in alle opzichten aan de Europese eisen. Zowel aanbieders als
toezichthouders werken volgens de onderzoekers steeds professioneler. Zij constateren
echter ook dat een risico bestaat op overcompliance (overmatige naleving van regelgeving).
Dit heeft volgens de onderzoekers onder andere te maken met de reële risico’s op witwassen
en financiering van terrorisme bij remittances. Ook hebben volgens het onderzoek verschillende
geïnterviewden aangegeven dat het beeld is dat de financiële sector de afgelopen jaren
als geheel risicoaverser is geworden. Bij specifiek de remittances sector speelt ook
dat internationale geldtransfers een potentieel extra risico op witwassen en terrorismefinanciering
bevatten. Dit heeft ook de aandacht van de Financial Stability Board (FSB).4

Apps en toekomstbeeld

De onderzoekers hebben ook gekeken naar innovatie in de markt voor remittances. De
belangrijkste aanbieders in de remittances markt zijn op dit moment de geldtransactiekantoren.
Uit het onderzoek komt daarnaast naar voren dat online apps voor remittances snel
in opkomst zijn, en zelfs informele kanalen verdrijven. Deze apps worden als gebruiksvriendelijk,
veilig en relatief privacy vriendelijk door ontvangers ervaren. Daarom wordt in de
toekomst ook een verdere toename van online kanalen verwacht. De snelle opkomst van
deze apps wijst erop dat er voldoende innovatie in de markt is. Deze apps moeten voldoen
aan PSD2 regelgeving.5 Een belemmering bij online dienstverlening via apps is dat mensen niet altijd beschikken
over een benodigde creditcard of laaggeletterd zijn.

Aanbevelingen en vervolgstappen

In dit gedeelte ga ik in op de aanbevelingen van het rapport. Voor de leesbaarheid
heb ik de verschillende aanbevelingen onderverdeeld in de thema’s wet- en regelgeving, internationaal en beleidsontwikkeling.

Wet- en regelgeving

Maak het gemakkelijker om toe te treden tot de markt.

Uit het onderzoek blijkt dat gebruikers van remittances vinden dat er voor de meeste
landen die relevant zijn voor deze doelgroep voldoende aanbod in de markt is. Verder
laat het onderzoek zien dat het aantal agenten van geldtransactiekantoren toeneemt
en ook dat online apps voor remittances in opkomst zijn Dit zie ik als een positieve
ontwikkeling van het aanbod in de markt voor remittances. Ik vind het belangrijk dat
er een divers aanbod van financiële dienstverleners is en blijft voor de consument,
ook op de markt voor remittances. Het moet ook voor kwetsbare groepen mogelijk zijn
om remittances te versturen.

Uit het onderzoek komt ook naar voren dat er nauwelijks nieuwe vergunningsaanvragen
zijn geweest van nieuwe partijen in Nederland. De bovengenoemde toename is vooral
te danken aan partijen met een vergunning in een andere lidstaat. Om te zorgen dat
de markt goed functioneert en om innovatie in de financiële sector te bevorderen,
kijk ik samen met DNB voortdurend naar de toetredingsregels voor nieuwe partijen.
Met bijvoorbeeld het FinTech-actieplan zet ik erop in om Nederland een vruchtbare
bodem te laten zijn voor een bloeiende FinTech-sector. Hierbij kijk ik ook naar de
barrières voor toetreding van nieuwe, innovatieve partijen tot de FinTech-sector.
Het komend halfjaar laat ik opnieuw onderzoek doen naar de FinTech-sector in Nederland,
waarna mogelijk herijking van het FinTech-actieplan zal plaatsvinden. In dit onderzoek
wordt ook gekeken naar partijen die actief zijn op de remittances markt. Ik verwacht
uw Kamer begin 2023 de resultaten van dit onderzoek aan te bieden.

Daarnaast is een aanbeveling van de onderzoekers om te onderzoeken of nieuwe toetreders
tot de remittances markt financieel kunnen worden ontzien, door DNB de eerste jaren
geen toezichtkosten in rekening te laten brengen. Gezien de bevinding dat er voldoende
aanbod is in de markt en er een toename te zien is van bijvoorbeeld de online apps
voor remittances, vind ik het niet wenselijk om in de huidige bekostigingssystematiek,
waarbij de sector het toezicht betaalt, een uitzondering te maken voor beginnende
partijen. De bekostigingssystematiek houdt rekening met de draagkracht voor ondertoezichtstaande
instellingen. Het toegerekende bedrag is afhankelijk van de draagkracht van de instellingen.
De toezichtkosten zijn daarmee proportioneel. Voor betaalinstellingen geldt dat de
toezichtkosten afhankelijk zijn van de provisie-inkomsten.

Heb oog voor het risico op overcompliance

Uit het onderzoek komt niet naar voren dat er sprake is van overcompliance door aanbieders
van remittances of banken, vanwege de toegenomen aandacht voor de Wwft, maar het rapport
geeft wel aan dat het risico bestaat dat dit kan plaatsvinden. Ik vind het belangrijk
dat er een goede balans is tussen het beperken van de risico’s en goede toegang tot
diensten in het betalingsverkeer.

De onderzoekers beschrijven ook de inherente risico’s die verbonden zijn aan remittances.
De Wwft verplicht instellingen onder andere tot het verrichten van cliëntenonderzoek.
Deze verplichting dient ertoe te voorkomen dat de dienstverlening van een Wwft-instelling
wordt gebruikt voor witwassen of terrorismefinanciering en houdt in dat Wwft-instellingen
bepaalde cliëntenonderzoeksmaatregelen dienen te treffen. Die maatregelen moeten zijn
afgestemd op het risico op witwassen of terrorismefinanciering. In gevallen waarin
die risico’s verhoogd zijn, moet een Wwft-instelling verscherpt cliëntenonderzoek
verrichten, dat wil zeggen dat de instelling aanvullende cliëntenonderzoeksmaatregelen
moet treffen. Omdat het risico van geval tot geval verschilt, vereist de Wwft een
risicogebaseerde benadering: het is aan de bank om het cliëntenonderzoek af te stemmen
op de risicogevoeligheid voor witwassen of financiering van terrorisme van het type
cliënt, zakelijke relatie, product of transactie. Remittances worden vaak in contanten
aangeleverd. Bedrijven waar veel geldverkeer in contanten plaatsvindt leveren een
potentieel hoger witwasrisico op.6 Maar het feit dat er sprake is van een witwasrisico betekent niet dat dienstverlening
aan bepaalde klantgroepen bij voorbaat geweigerd mag worden. In de beleidsagenda aanpak
witwassen heb ik daarom het borgen van toegang tot het betalingsverkeer als prioriteit
gesteld.7 Gezien het grensoverschrijdende karakter van remittances vind ik het belangrijk dat
er ook op internationaal niveau aandacht is voor de uitwerking van wet- en regelgeving
ter voorkoming van witwassen en terrorismefinanciering op deze partijen. Nederland
zal daarom binnen de Financial Action Task Force (FATF) inzetten op meer aandacht
voor de onbedoelde gevolgen van deze regelgeving.

Stimuleer dat banken geldtransactiekantoren faciliteren.

De onderzoekers concluderen dat er belemmeringen kunnen ontstaan als banken niet bereid
zijn om diensten aan geldtransactiekantoren te faciliteren. Zij bevelen daarom aan
om gesprekken tussen banken en geldtransactiekantoren te begeleiden en waar nodig
te organiseren als de partijen er onderling niet uitkomen. Het is belangrijk dat elke
klant, die een te mitigeren witwasrisico oplevert, toegang heeft tot het betalingsverkeer.
Graag verwijs ik naar de beleidsagenda aanpak witwassen, waarin ik heb aangegeven
dat ik met banken en toezichthouders in gesprek zal treden om breed te kijken naar
eventuele uitsluiting van klantengroepen, zodat duidelijk wordt of klantengroepen
bij geen enkele bank terecht kunnen en welke oplossing hiervoor nodig is. Hierbij
zal ik kijken of en welke randvoorwaarden gesteld kunnen worden om de toegang tot
het betalingsverkeer te borgen. Ik zal ook in gesprek gaan met de Vereniging van Nederlandse
Geldtransactiekantoren om te bezien of geldtransactiekantoren in algemene zin problemen
ervaren bij het openen of behouden van een betaalrekening.

Het onderzoek beveelt verder aan om partijen te blijven wijzen op loketten waar zij
mededingingsproblemen kunnen melden bij de toezichthouder. De Autoriteit Consument
en Markt (ACM) houdt toezicht op de toegang tot het betalingsverkeer in het kader
van PSD2 regelgeving. Hierbij moedig ik daarom geldtransactiekantoren aan om problemen
met toegang tot het betalingsverkeer te melden bij de ACM.

Internationaal

Ga na in hoeverre ontwikkelingsbeleid remittances kan faciliteren

Uit het onderzoek blijkt dat er knelpunten rond remittances in ontwikkelingslanden
liggen. Gezien het sterke internationale karakter, sluit Nederland aan bij internationale
doelstellingen om belemmeringen bij remittances te verlagen. De SDG’s van de Verenigde
Naties behelzen onder meer het doel om wereldwijd de transactiekosten voor geldovermakingen
door migranten terug te dringen tot minder dan 3% en dat er geen corridors meer zijn met transactiekosten hoger dan 5%.8 Data over huidige transactiekosten in Nederland zijn incompleet, maar de kosten liggen
volgens de onderzoekers momenteel rond de 4–7%. Hier zijn ook veel verschillen tussen
corridors te zien. Grensoverschrijdende betalingen zijn ook een prioriteit van de G20. De Financial
Stability Board (FSB) heeft in opdracht van de G20 een roadmap gemaakt om de belemmeringen
rond kosten, snelheid, toegang en transparantie bij remittances te adresseren en de
voortgang te monitoren. Aan het eind van elk jaar vindt een update plaats en wordt
aan de G20 gerapporteerd over de stappen die zijn gezet. De FSB roadmap zal de komende
jaren op internationaal niveau verder worden uitgevoerd en daarvoor blijf ik mij in
internationaal verband inzetten om de doelstelling tot het terugdringen van de transactiekosten
te realiseren. Ik zal mij ook blijven inzetten om remittances sneller, transparanter
en toegankelijker te maken. Tot slot blijft in het reguliere ontwikkelingssamenwerkingsbeleid
een sterke focus bestaan op financiële inclusie van kwetsbare groepen. Om de belemmeringen
bij internationale geldoverboekingen te verminderen vind ik het belangrijk dat de
financiële sector in ontvangende landen wordt versterkt. Nederland ondersteunt daarom
programma’s die zich richten op de verbetering van toegang tot financiële dienstverlening
in ontwikkelingslanden.9

Beleidsontwikkeling

Begeleid de opkomst van apps voor remittances

De onderzoekers doen de aanbeveling om de regels van apps zo duidelijk mogelijk te
maken, om bij de ontwikkeling van nieuw beleid apps als uitgangspunt te gebruiken
en te monitoren of er apps zijn die niet aan wet- en regelgeving voldoen. Ik vind
het positief dat uit het onderzoek blijkt dat gebruikers online apps voor remittances
als snel en gebruiksvriendelijk ervaren. Het is daarom ook positief dat dankzij innovatie
in de sector de apps in opkomst zijn. Wel ervaren sommige gebruikers belemmeringen
bij het gebruik van apps, bijvoorbeeld omdat ze laaggeletterd zijn of geen credit
card hebben.

Volgens DNB zijn er op dit moment al veel toetreders en spelers via apps actief in
Nederland. Veel van deze apps zijn instellingen die geen vergunning hebben in Nederland,
maar in een andere lidstaat. Het toezicht is belegd bij de toezichthouder in de lidstaat
waar de instelling is gevestigd. DNB houdt als toezichthouder van de lidstaat van
ontvangst («host supervisor») alleen integriteitstoezicht op betaaldienstagenten (waaronder
remittances partijen) of de betaaldienstagenten van partijen die een vergunning hebben
in een andere lidstaat. Bij vrije dienstverrichting berust het toezicht op de buitenlandse
instelling geheel bij de toezichthouder in de lidstaat van herkomst. Op hoofdlijnen
moeten partijen wel aan dezelfde Europese richtlijnen voldoen. Relevant in dit kader
is verder dat de apps voor remittances vanaf 2025 moeten voldoen aan de EU Toegankelijkheidsrichtlijn
Dat betekent onder andere dat deze apps gemakkelijk te gebruiken moeten zijn voor
mensen met een beperking. Op dit moment vinden consultaties plaats over de implementatiewetsvoorstellen
met betrekking tot deze EU-wetgeving.10 Ook in Europees verband zal ik mij inzetten om remittances toegankelijker te maken
voor consumenten.

Maak online identificatie bij remittances gemakkelijk

De onderzoekers geven aan dat nagegaan moet worden of bij de huidige projecten gericht
op online identificatie, zoals eIDAS en iDIN, remittances voldoende worden meegenomen.
De eIDAS-verordening regelt momenteel grensoverschrijdend elektronische identificatie
van burgers en bedrijven bij digitale transacties met overheden. Deze ziet derhalve
niet op remittances. De eIDAS-verordening wordt wel momenteel herzien11 en er wordt beoogd om de reikwijdte te verruimen naar digitale transacties in de
private sector, waarbij ook toepassingen in de financiële sector zijn beoogd. Het
voorstel zou daarom in de toekomst ook ten goede kunnen komen aan het Europese betalingsverkeer,
maar bevindt zich momenteel nog in de onderhandelingsfase.

Verbeter de financiële voorlichting aan migranten

Volgens de onderzoekers kan de voorlichting aan mensen met een migratieachtergrond
worden verbeterd. Ook kan volgens de onderzoekers informatie worden ontwikkeld voor
mensen die remittances willen verzenden maar ook een uitkering ontvangen. De onderzoekers
doen de aanbeveling dat moet worden ingezet op de krachten van de gemeenschap zelf,
bijvoorbeeld door samen te werken met sleutelpersonen uit de gemeenschappen. Deze
methode is ook gebruikt in dit onderzoek

Het kabinet zet in op financiële educatie voor kwetsbare groepen via onder andere
het platform Wijzer in geldzaken (WIG). Via het platform WIG bundelen partners uit
de financiële sector, de wetenschap, de onderwijs- voorlichtings- en consumentenorganisaties
hun krachten om financiële fitheid in Nederland te bevorderen. Op de website van WIG
zal een informatiepagina komen om de consument te informeren over internationale geldoverboekingen.
De website van WIG heeft een voorlees- en vertaalmogelijkheid om een grotere doelgroep
te bereiken.

Ook via het Maatschappelijk Overleg Betalingsverkeer (MOB) worden knelpunten in het
betalingsverkeer besproken. Om de knelpunten die migranten ervaren bij het doen van
remittances verder te bespreken wil ik in gesprek gaan met migrantenorganisaties om
te bezien waar wij kunnen ondersteunen bij het oplossen van de knelpunten.

Uit het rapport komt naar voren dat er onder migrantengroepen angst bestaat om te
worden gekort op uitkeringen door het versturen van remittances. Zoals in het rapport
wordt benoemd biedt de Participatiewet, die de bijstand regelt, geen aanknopingspunten
voor gemeenten om te oordelen over de besteding van bijstandsuitkeringen. Dit geldt
ook voor de Wet Schuldsanering Natuurlijke Personen over de besteding van het vrij
te laten bedrag. Een bijstandsuitkering is echter complementair van karakter en bedoeld
om de noodzakelijke kosten van het bestaan te dekken. Bij een (her)beoordeling van
de rechtmatigheid van een uitkering kunnen remittances voor gemeenten daarom aanleiding
zijn om na te gaan of er naast de uitkering nog andere inkomsten zijn.

Coördineer de beleidsontwikkeling rond remittances

De onderzoekers geven aan dat remittances als een eigen beleidsterrein gezien moeten
worden met een portefeuillehouder die overkoepelend zicht houdt op de verschillende
activiteiten en samenwerkt met migrantenorganisaties. De toezichthouders en ministeries
die zijn betrokken bij dit onderwerp, kijken vanuit hun eigen verantwoordelijkheid
naar ontwikkelingen rondom remittances. DNB is, voortkomend uit de Wwft, belast met
het integriteitstoezicht op geldtransactiekantoren. De ACM houdt toezicht op correcte
naleving van PSD2 door aanbieders van betaalsystemen en banken. Tot slot is de AFM
belast met gedragstoezicht. Ik zie op dit moment geen noodzaak voor een specifieke
portefeuillehouder. Uiteraard vindt voor de beleidsontwikkeling rond remittances afstemming
plaats tussen departementen en worden ook knelpunten geadresseerd.

Afsluitend

Het onderzoek naar de remittances markt in Nederland heeft belangrijke inzichten opgeleverd.
Het onderzoek benadrukt het sterke internationale karakter van remittances en daarom
blijf ik mij in internationale gremia inzetten om de doelstellingen op het gebied
van remittances12 te realiseren. Ik ga hiervoor de komende periode in gesprek met partijen die hier
een bijdrage aan kunnen leveren en ik zal het belang van veilige, snelle en toegankelijke
remittances blijven benadrukken.

De Minister van Financiën,
S.A.M. Kaag