Brief regering : Deelverslag Ecofinraad 6 december 2022 en besluitvorming over alternatieve vormgeving financiële steun aan Oekraïne

36 045
Situatie in de Oekraïne

Nr. 1912
BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 8 december 2022

Hierbij zend u ik het deelverslag van de Ecofinraad van 6 december 2022 te Brussel.
De aanleiding van dit deelverslag is om uw Kamer zo spoedig mogelijk te informeren
over de laatste ontwikkelingen omtrent het uitvoeringsbesluit van de Raad voor maatregelen
tegen Hongarije in het kader van de MFK-rechtsstaatverordening, het uitvoeringsbesluit
van de Raad voor de goedkeuring van het Hongaarse herstelplan, het richtlijnvoorstel
Pijler 2 en de financiële steun aan Oekraïne. Met betrekking tot financiële steun
aan Oekraïne ga ik in het verslag ook in op de kabinetsinzet om een alternatieve manier
voor deze steun op korte termijn mogelijk te maken. Hierover vindt mogelijk reeds
maandag 12 december a.s. EU-besluitvorming plaats.

Het verslag van de overige agendapunten van de Eurogroep en Ecofinraad van 5 en 6 december
jl. ontvangt u later.

De Minister van Financiën,
S.A.M. Kaag

Deelverslag Ecofinraad 6 december 2022

Ecofinraad ontbijt

Bij het ontbijt voorafgaand aan de Ecofinraad van 6 december jl. is gesproken over
het voorstel van de Europese Commissie voor een uitvoeringsbesluit van de Raad over
het opschorten van 65% van de cohesiemiddelen van Hongarije, het uitvoeringsbesluit
van de Raad voor de goedkeuring van het Hongaarse herstelplan, liquiditeitssteun aan
Oekraïne en de het richtlijnvoorstel voor een minimumbelastingniveau voor multinationals
(Pijler 2). Insteek van het gesprek was om te bezien of besluitvorming over de diverse
voorstellen in de Ecofinraad mogelijk was.

Tijdens de bespreking heeft Nederland het belang onderstreept van rechtsstatelijkheid
als kernwaarde van de Unie. Ook legde Nederland de nadruk op de noodzaak om de belofte
aan Oekraïne voor steun snel gestand te doen, net als op het belang van de afspraken
over minimumbelasting. Vanwege de tekortkomingen omtrent de staat van de rechtsstaat
in Hongarije gaf Nederland aan te zullen onthouden van stemming voor het Hongaarse
herstelplan. Daarnaast gaf Nederland aan de beoordeling van Commissie van de corrigerende
maatregelen en het Commissievoorstel voor maatregelen tegen Hongarije in het kader
van de MFK-rechtsstaatverordening onverkort te steunen. Verschillende lidstaten onderstreepten
net als Nederland het belang van de rechtsstaat als kernwaarde van de Unie.

Om tot een geïnformeerd besluit te komen over de maatregelen tegen Hongarije in het
kader van de MFK-rechtsstaatverordening hebben verschillende lidstaten de Commissie
verzocht om een actualisatie van de beoordeling van de corrigerende maatregelen, om
de stappen die Hongarije na 19 november heeft gemaakt mee te kunnen wegen. Het Voorzitterschap
van de Raad van de Europese Unie heeft de Commissie daarom om een actualisatie verzocht
van de eerder gepubliceerde beoordeling van de 17 corrigerende maatregelen, op 9 december
te ontvangen van de Europese Commissie. Of de Commissie dit verzoek inwilligt is nog
niet duidelijk. Op basis van een mogelijke vernieuwde beoordeling zal de Raad uiterlijk
19 december moeten besluiten over het voorstel voor maatregelen tegen Hongarije. Hongarije
gaf vervolgens aan niet in te kunnen stemmen de voorgestelde liquiditeitssteun aan
Oekraïne en ook niet met de voorgestelde Europese implementatie van Pijler 2. Als
gevolg van deze ontwikkelingen is de besluitvorming uitgesteld over al deze dossiers
(maatregelen tegen Hongarije, liquiditeitssteun aan Oekraïne, implementatie Pijler
2) én over het Hongaarse herstelplan.

Van het pakket wetgeving ten aanzien van de steun aan Oekraïne is alleen de benodigde
wijziging van het Financieel Reglement goedgekeurd. Dit was mogelijk omdat hierover
met gekwalificeerde meerderheid werd besloten en er geen kruisverwijzing was met de
andere twee voorliggende wetgevende voorstellen over steun aan Oekraïne, zijnde het
voorstel voor macro-financiële bijstand en het voorstel tot wijziging van de MFK-verordening.

Het kabinet is van mening dat de opstelling van Hongarije ten aanzien van de steun
aan Oekraïne en Pijler 2 zeer teleurstellend is. Het kabinet zet zich daarom in om
de Hongaarse regering alsnog te bewegen met beide dossiers in te stemmen. De Nederlandse
inzet ten aanzien van het Hongaarse herstelplan en het opschorten van Hongaarse cohesiemiddelen
wordt hierdoor niet beïnvloed.

Nederland blijft bij een nieuwe bespreking in de Raad over de twee Hongaarse dossiers
bij de inzet zoals in de Kamerbrief van 30 november jl. met het parlement is gedeeld.1 Het kabinet is voornemens om in te stemmen met het opleggen van maatregelen tegen
Hongarije in het kader van de MFK-rechtsstaatverordening. Mogelijk vinden sommige
lidstaten het gepast dat de omvang van de op te schorten middelen verlaagd wordt,
omdat weliswaar nog niet alle risico’s voor de EU-begroting zijn weggenomen maar Hongarije
wel een aantal maatregelen heeft genomen. Het kabinet zal zich inspannen de omvang
van de op te schorten middelen zo dicht mogelijk bij het Commissievoorstel te houden.
Verder zal Nederland zich onthouden van stemming over het Hongaarse herstelplan, zoals
toegelicht in de brief van 30 november jl.2 Met deze onthouding onderkent Nederland dat het EU herstelfonds geen rechtsstaatinstrument
is en dat de Commissie de mogelijkheden die het RRF-uitvoeringsbesluit biedt om hervormingen
op gebied van rechtsstatelijkheid af te dwingen goed heeft benut. Middels een onthouding
geeft Nederland ook een duidelijk signaal aan Hongarije dat de Hongaarse regering
onvoldoende aantoont gecommitteerd te zijn aan de gedeelde waarden van de Europese
Unie, en aan het zetten van de stappen die nodig zijn om de zorgen op dat terrein
weg te nemen en het wederzijdse vertrouwen te herstellen.

Ten aanzien van het Richtlijnvoorstel Pijler 2 blijft het kabinet maximaal inzetten
op een unaniem akkoord in de Ecofinraad. Een unaniem akkoord garandeert een spoedige
implementatie van het akkoord in het Inclusive Framework door een zo groot mogelijke groep lidstaten. In lijn met diverse moties3 en de gezamenlijke verklaring met Frankrijk, Duitsland, Italië en Spanje van 9 september
2022, streeft het kabinet ernaar Pijler 2 tijdig te implementeren. Mocht een akkoord
uitblijven dan zal het kabinet kijken naar andere mogelijkheden om tot gecoördineerde
implementatie over te gaan met een zo groot mogelijke groep lidstaten.

De steun van Hongarije voor wijziging van de MFK-verordening ten behoeve van de voorgestelde
liquiditeitssteun aan Oekraïne, die unanimiteit in de Raad vereist, is niet verzekerd.
Deze MFK-aanpassing is nodig om snelle steun aan Oekraïne in 2023 uit te kunnen keren
zoals voorgesteld in het Commissievoorstel voor macro-financiële bijstand (MFB).4 Met deze aanpassing van het MFK moet het mogelijk worden om de marge (headroom) onder het plafond uit het Eigenmiddelenbesluit in te kunnen zetten als garantie voor
deze specifieke MFB-leningen aan een niet-lidstaat. Nu de steun van Hongarije hiervoor
mogelijk ontbreekt heeft de voorzitter van de Raad de Commissie en de Raad gevraagd
een terugvaloptie te verkennen. Zoals reeds toegelicht aan uw Kamer zijn er op de
Europese begroting onvoldoende middelen beschikbaar om als garantievoorziening te
dienen.5 Het afgeven van bilaterale garanties door de lidstaten (exclusief Hongarije) lijkt
daarmee het meest kansrijke terugvaloptie. Daarvoor is volgens de Commissie een wijziging
nodig in de voorgestelde MFB-verordening en is een politieke verklaring nodig dat
landen de benodigde bilaterale garanties zullen leveren. Bilaterale garanties voor
macro-financiële bijstand zijn reeds toegepast bij de tweede tranche aan MFB voor
Oekraïne in 20226, waarvoor Nederland de overeenkomst tekent in 2023 en daarvoor ook een garantie op
de begroting heeft in 2023.7

Het verstrekken van individuele garanties is echter minder efficiënt en vereist meer
tijd. Dit is een van de belangrijke redenen waarom de voorkeur van de Raad uitgaat
naar het gebruik van de headroom ter garantstelling. De inzet is dus nog steeds dat Hongarije alsnog instemt met de
benodigde wijziging van de MFK-verordening. Om voorbereid te zijn op alle scenario’s
zullen de Raad en de lidstaten mogelijk op zeer korte termijn besluiten tot een aangepaste
MFB-verordening en een politieke verklaring, waarbij zowel de garantie via de headroom als een alternatieve optie voor garantstelling opgenomen worden. Daarmee krijgen
de lidstaten de mogelijkheid om de druk op Hongarije te houden om alsnog in te stemmen
met de wijziging van de MFK-verordening en gebruik van de headroom. Tegelijkertijd worden de randvoorwaarden gecreëerd om de Unie in staat te stellen
via een alternatieve garantstelling zo snel als mogelijk de benodigde steun aan Oekraïne
te verlenen. Om de gewijzigde MFB-verordening zo snel mogelijk naar het Europees Parlement
als medebeslisser te kunnen sturen, wordt mogelijk reeds op maandag 12 december in
de Raad hierover besloten.

Bij het uitblijven van een bilaterale garantie van Hongarije moeten de overige 26
lidstaten het gemiste deel van Hongarije opvangen om alsnog gezamenlijk tot een garantie
voor het totale benodigde bedrag van 18 miljard euro uit het MFB-voorstel de komen.
Het aandeel van Hongarije in de garantie via de headroom bedraagt 184 miljoen euro, gebaseerd op het bni-aandeel van Hongarije in het EU-bni.
Wanneer de overgebleven 26 lidstaten dit verschil naar rato moeten opvangen via bilaterale
garanties, gaat het voor Nederland om een ophoging van de garantie van 11 miljoen
euro. Hierdoor verandert de hoogte van de Nederlandse garantie van 1,062 miljard euro
naar 1,073 miljard euro. De Commissie stelt voor om, zodra er alsnog de unanimiteit
is bereikt op de benodigde MFK-aanpassing, alsnog de headroom te gebruiken als garantstelling. Op dat moment zullen de bilaterale garanties niet
meer nodig zijn en, in de mate dat deze reeds verstrekt zijn, komen te vervallen.

Hoe snel de benodigde bilaterale garanties afgegeven kunnen worden is mede afhankelijk
van de in de lidstaten benodigde (parlementaire) procedures. Voor de bilaterale garanties
bij de tweede tranche van MFB in 2022 verwachtte de Commissie dat het verkrijgen van
alle nationale goedkeuringen zo’n twee tot vijf maanden zou duren. Gezien de urgentie
van de benodigde steun aan Oekraïne zou het proces van het verkrijgen van nationale
goedkeuringen volgens het kabinet tot zo min mogelijk vertraging moeten leiden. De
Commissie zal daarom, zodra de eerste bilaterale garanties verkregen zijn, al beginnen
met het lenen van middelen en deze aan Oekraïne uitlenen. Daarbij kunnen de totale
middelen die de Commissie leent nooit meer zijn dan het totaal waarvoor de lidstaten
die reeds een bilaterale garantie hebben verstrekt op dat moment garant staan. Dit
betekent ook dat Nederland nooit voor meer dan haar aandeel garant hoeft te staan,
ook niet wanneer nog niet alle overige lidstaten hun bilaterale garantie hebben afgegeven.
Naarmate er meer garantieovereenkomsten in werking treden kan de Commissie ook meer
middelen lenen voor de steun aan Oekraïne.

Indien de Commissie in de toekomst een beroep moet doen op de bilaterale garanties
zal dit pro rata gedaan worden op basis van het bni-aandeel van de lidstaten. Wanneer
een lidstaat op dat moment niet in staat is deze oproep in te willigen zal dit ontbrekende
deel tijdelijk bij de resterende lidstaten worden opgehaald. Een dergelijke tijdelijke
bijdrage is ook bij garanties via de headroom van het Eigenmiddelenbesluit onderdeel van het systeem. Daarbij geldt dat het totale
beroep op een bilaterale garantie van een lidstaat nooit groter kan zijn dan het voor
die lidstaat vastgestelde garantiebedrag.

Het kabinet is solidair met Oekraïne en erkent de financiële noden die de Oekraïense
overheid op korte termijn heeft. Het kabinet vindt het belangrijk bij te dragen aan
de noodzakelijke financiële steun aan de begroting van Oekraïne. Het kabinet heeft
een positieve grondhouding ten opzichte van de terugvaloptie met bilaterale garanties
door 26 lidstaten en is voornemens daar mee in te stemmen indien in de Raad daartoe
een gewijzigde MFB-verordening en een politieke verklaring voor zullen liggen. Het
totale financiële risico voor de Nederlandse begroting is nauwelijks hoger dan de
eerder verwachte garantie via de headroom. Het kabinet streeft ernaar de Nederlandse garantie-overeenkomst zo snel mogelijk
overeen te komen met de Commissie, na afronding van het benodigde parlementair proces.
Het kabinet acht het acceptabel dat Nederland mogelijk enige tijd alleen of met een
beperkte groep landen garant staat voor de financiële verplichtingen van de Unie voor
deze specifieke steun aan Oekraïne, mede gezien de maximering van de bilaterale garantstelling
op de door Nederlandse af te geven garantie van 1,1 miljard euro. De eerste terugbetalingen
van Oekraïne zijn ook pas voorzien na tien jaar waardoor een eventueel beroep op de
garanties voor 2033 zeer onwaarschijnlijk is. De bereidheid om op korte termijn besluiten
te nemen over een alternatieve garantstelling doet niets af aan het belang dat Nederland
hecht aan de oorspronkelijke manier van garantstelling. Nederland blijft dus van mening
dat Hongarije moet instemmen met de daarvoor benodigde aanpassing van de MFK-verordening,
omdat dit de manier is om tijdige steun aan Oekraïne zeker te stellen en omdat alle
lidstaten de steun van de Unie aan Oekraïne dienen te ondersteunen.

Gezien de verschillende opties die momenteel op tafel liggen, zal het kabinet het
de terugvaloptie van een bilaterale garantie voorbereiden om zo de rechtmatigheid
van deze garantie te borgen. Indien er wordt besloten tot een bilaterale garantie,
ontvangt u een aangepast toetsingskader risicoregeling. In dat geval zal Nederland
11 miljoen euro meer garanderen dan opgenomen in de nota van wijziging op de tweede
suppletoire begroting 2022.8 Dit zal worden opgenomen in de veegbrief van het Ministerie van Financiën, tenzij
voor die tijd blijkt dat de bilaterale garantie toch niet nodig is. Het kabinet zet
zich in om deze garantie nog in 2022 af te geven. Dit laat onverlet dat er een risico
bestaat dat het aangaan van de garantie na de jaarovergang plaatsvindt. Zodra de precieze
vormgeving, omvang en timing van de garantie definitief is, informeer ik u over de
verdere budgettaire verwerking.