Brief regering : Rapport 'Evaluatie van het handhavingsinstrumentarium gebaseerd op de Zaaizaad- en plantgoedwet en Landbouwkwaliteitswet'

Nr. 116
BRIEF VAN DE MINISTER VAN LANDBOUW, NATUUR EN VOEDSELKWALITEIT

Den Haag, 5 december 2022

Met deze brief bied ik u het rapport aan met de evaluatie van het handhavings-instrumentarium
van de zes keuringsdiensten (verder: diensten) in het agrodomein (bijlage 1). Dit
zijn de Bloembollenkeuringsdienst (BKD), Controle Orgaan Kwaliteits Zaken (COKZ),
Kwaliteits-Controle-Bureau (KCB), Nederlandse Algemene Keuringsdienst (NAK), Naktuinbouw
en Skal Biocontrole (Skal). U treft in deze brief de volgende zaken aan: een toelichting
op het huidige stelsel, een korte samenvatting van de bevindingen in het rapport,
mijn appreciatie van de bevindingen van de onderzoekers en mijn voorgenomen vervolgstappen
ter verbetering van het stelsel.

Het huidige keuringsstelsel en de aanleiding van de evaluatie

Het toezicht op de kwaliteit van agrarische producten wordt in Nederland uitgevoerd
door zes diensten, BKD, COKZ, KCB, NAK, Naktuinbouw en Skal, die belast zijn met de
handhaving van de kwaliteitsregelgeving in de biologische, plantaardige, zuivel, eieren
en pluimveesectoren. BKD, KCB, NAK en Naktuinbouw zijn actief in de plantaardige sector,
Skal in de biologische sector en COKZ in de zuivel-, eieren- en pluimveesector. De
NVWA is de tweedelijns toezichthouder op de betreffende regelgeving. Daarnaast is
de NVWA verantwoordelijk voor het opleggen van bestuurlijke herstelsancties en de
opsporing van strafbare feiten ten behoeve van strafrechtelijke handhaving binnen
dit stelsel.

De taken en de bevoegdheden van deze diensten zijn neergelegd in de Zaaizaad- en plantgoedwet
(Zpw), de Landbouwkwaliteitswet (Lkw) en de Wet dieren en de daarop gebaseerde regelgeving.
Om hun taken goed uit te kunnen voeren, en de Europese en nationale regelgeving goed
te kunnen handhaven, hebben zij een adequaat handhavingsinstrumentarium nodig. Overeenkomstig
mijn toezegging van 19 november 20191 heb ik het handhavingsinstrumentarium gebaseerd op de Lkw en Zpw laten evalueren.
Deze evaluatie is uitgevoerd door KWINK groep.

Aanleiding hiervoor waren Kamervragen over de mogelijkheid om NAK het handhavingsinstrument
van de bestuurlijke boete te geven. De Kamervragen werden gesteld naar aanleiding
van een fraudegeval in de aardappelteelt (Aanhangsel Handelingen II 2019/20, nr. 763).

De urgentie is daarna versterkt door uitspraken van het CBb aangaande BKD2 en NAK3 en het auditrapport van de Europese auditdienst Health and Food Audits and Analysis
(HFAA) betreffende het biologische controlestelsel in Nederland.4

Onderzoeksvraag

De onderzoekers van KWINK groep hebben op mijn verzoek onderzocht of het handhavingsinstrumentarium
toereikend is. Zij hebben ook gekeken naar de efficiëntie en of de beschikbare instrumenten,
zoals last onder bestuursdwang / dwangsom, tuchtrecht of het opschorten/onthouden
van keuring, op een goede manier ingezet kunnen worden. Andere onderdelen van het
rapport zijn de samenwerking binnen het stelsel en de beschikbare middelen (kennis
en financieel) bij de verschillende diensten.

Conclusies en aanbevelingen

Het rapport concludeert dat het huidige systeem goed functioneert, maar dat er door
de betrokken diensten knelpunten worden ervaren. Het rapport heeft de aanbevelingen
in 4 onderwerpen gebundeld, te weten:

– complexiteit van de wet- en regelgeving

– handhaafbaarheid wet- en regelgeving

– toereikendheid handhavingsinstrumentarium

– opvolging van (mogelijke) overtredingen

Complexiteit van de wet- en regelgeving.

Het rapport constateert dat het huidige stelsel goed functioneert. Het stelsel kenmerkt
zich door gelaagdheid die historisch is gegroeid en die samenhangt met het samenspel
van Europese regelgeving, nationale regelgeving en reglementen en richtlijnen van
de keuringsdiensten. De aanbeveling is daarom ook dat het stelsel vereenvoudigd zou
moeten worden. Als de regelgeving overzichtelijker is, versterkt dit de positie van
de diensten die op basis van deze regelgeving handhaven.

Handhaafbaarheid wet- en regelgeving.

Omdat sprake is van een complexe en gelaagde regelgeving kan onduidelijkheid ontstaan
over de vraag of er voldoende grondslag is om tegen bepaalde overtredingen op te treden.
Dit kan volgens de onderzoekers een voortvarend optreden belemmeren. De aanbeveling
op dit punt betreft het verbeteren en moderniseren van de wet- en regelgeving. Dat
sluit aan bij de hierboven genoemde aanbeveling.

Toereikendheid handhavingsinstrumentarium.

Hierbij wordt in het rapport gekeken naar de verschillende (punitieve en herstel-)
sanctiemogelijkheden die de diensten hebben. Hierbij komt naar voren dat de diensten
onder de Zaaizaad en plantgoedwet (NAK en Naktuinbouw) niet over punitieve sanctiemogelijkheden
beschikken. Daarom wordt aanbevolen om de bestuurlijke boete te introduceren in aanvulling
op de handhavingsinstrumenten waar NAK en Naktuinbouw al over beschikken. De onderzoekers
geven ter overweging om de bestuurlijke boete naast het bestaande tuchtrecht, waar
BKD, COKZ, KCB en SKAL over beschikken, ook te introduceren.

Opvolging van mogelijke overtredingen.

Het rapport beveelt het opstellen van een interventiestrategie aan bij alle diensten,
als aanvulling op de bestaande handhavingsstrategieën. Een interventiestrategie beschrijft
het beleid omtrent handhaving, de afweging voor het toepassen van de instrumenten
en wanneer welke worden toegepast en hoe toezicht wordt ingericht en ingezet. Daarnaast
beveelt het rapport ook aan dat er structurele afstemming en afspraken worden gemaakt
tussen NVWA en de keuringsdiensten. Doel van deze structurele afstemming is dat de
verschillende partijen tijdig weten wat er bij elkaar speelt, op de hoogte zijn van
de prioriteiten en capaciteit van elkaar en wat de verwachtingen en behoeften over
en weer zijn.

Appreciatie en verder vervolg van de evaluatie

Ik onderschrijf de brede conclusies en aanbevelingen van de onderzoekers. Het stelsel
functioneert goed, maar kan op specifieke punten worden versterkt en verbeterd. Het
onderzoek is uitgevoerd in nauwe betrokkenheid met de diensten. Ook door hen wordt
het beeld herkend en de voorgestelde verbeteringen onderschreven. Zij worden ook betrokken
bij te nemen vervolgstappen, evenals de NVWA. Het belang van goede kwaliteit van agrarische
producten die in Nederland worden geproduceerd en verhandeld, is groot. De betrokken
diensten dienen daarom over een toereikend handhavingsinstrumentarium te beschikken
om hun taken goed uit te kunnen voeren. De geconstateerde knelpunten en aanbevelingen
bieden een goede basis om het stelsel te versterken.

De aanbevelingen omtrent de opvolging van mogelijke overtredingen en de inzet van
handhavingsinstrumenten worden zo snel mogelijk opgepakt. Daar waar de betrokken diensten
moeten handelen, zal ik – waar nodig – faciliteren. Daarnaast zal ik ook een wetsvoorstel
voorbereiden om de Landbouwkwaliteitswet en de Zaaizaad- en plantgoedwet te wijzigen.
Mijn doel hierbij is tweeledig. Ten eerste zal het handhavingsinstrumentarium worden
versterkt. Hierbij zal worden gezorgd voor afdoende punitieve sanctiemogelijkheden
voor de keuringsdiensten. Daarnaast zal worden gekeken op welke punten de regelgeving
kan worden vereenvoudigd. De keuringsdiensten zullen hier nauw bij betrokken worden,
omdat zij de regelgeving moeten kunnen uitvoeren. Dit geheel zal ik projectmatig (laten)
oppakken. Het vergt tijd om dit weloverwogen in te vullen, samen met de betrokken
partijen. De planning is om uw Kamer halfjaarlijks te informeren over de voortgang
binnen dit project.

Vervolg

Parallel aan de modernisering van het stelsel zal de Europese Commissie naar verwachting
in het voorjaar van 2023 nieuwe voorstellen betreffende de verkeersrichtlijnen voor
plantaardig uitgangsmateriaal en bosbouwuitgangsmateriaal5 publiceren. Dit raakt in eerste instantie vooral aan het werk van BKD, NAK en Naktuinbouw.
Dit volg ik nauwgezet om ook eventuele gevolgen hiervan goed in het (nieuwe) Nederlandse
stelsel mee te nemen en waar nodig op te vangen.

Gezien de urgentie van de knelpunten bij de keuringsdiensten op dit moment kies ik
ervoor niet op de vaststelling van nieuwe Europese regelgeving te wachten, maar om
nu met de wijziging van de Nederlandse regelgeving alvast te starten.

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
P. Adema