Brief regering : Fiche: Herziening Richtlijn stedelijk afvalwater

Nr. 3570 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 2 december 2022

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 3 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC).

Fiche: Wijziging verordeningen betreffende instant payments in euro (Kamerstuk 22 112, nr. 3569)

Fiche: Herziening Richtlijn stedelijk afvalwater

Fiche: Herziening verordening im-, export en doorvoer vuurwapens (Kamerstuk 22 112, nr. 3571)

De Minister van Buitenlandse Zaken,
W.B. Hoekstra

Fiche: Herziening Richtlijn stedelijk afvalwater

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on urban waste
water treatment (recast)

b) Datum ontvangst Commissiedocument

26 oktober 2022

c) Nr. Commissiedocument

COM(2022) 541

d) EUR-Lex

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=COM%3A2022%3A541%3A…

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing SWD

(2022) 541

SEC(2022) 541

f) Behandelingstraject Raad

Milieuraad

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat

h) Rechtsbasis

Artikel 192 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU)

i) Besluitvormingsprocedure Raad

Gekwalificeerde meerderheid

j) Rol Europees Parlement

Medebeslissing

2. Essentie voorstel

a) Inhoud voorstel

De herziening van de Richtlijn Stedelijk Afvalwater is onderdeel van een breder pakket
voorstellen1 dat 26 oktober jl. is gepubliceerd als onderdeel van de nulverontreinigingsambitie
(Zero Pollution Ambition, hierna: ZPA2). Met de herziening wil de Europese Commissie (hierna: Commissie) de Richtlijn Stedelijk
Afvalwater moderniseren om diverse uitdagingen aan te pakken en wordt de richtlijn
in lijn gebracht met de ambitie van de Green Deal en de ZPA.

De herziening draagt bij aan het aanpakken van resterende vervuiling vanuit stedelijke
bronnen: door het succes van centrale rioolwaterzuiveringsinstallaties (rwzi’s) is
de vervuiling uit andere bronnen als kleine agglomeraties, decentrale zuiveringen
en afstromend hemelwater (regen en sneeuw) relatief belangrijker geworden. De huidige
emissie-standaarden voor het effluent (gezuiverd afvalwater) van rwzi’s voor stikstof
en fosfaat zijn niet altijd voldoende om de doelen van de Kaderrichtlijn Water3 (KRW) en Kaderrichtlijn Mariene Strategie4 (KRM) te bereiken. Daarnaast bevat stedelijk afvalwater andere verontreinigende stoffen
waaronder microverontreinigingen, bijvoorbeeld resten van geneesmiddelen die in lage
concentraties een risico kunnen vormen voor het milieu en de volksgezondheid. Om deze
reden doet de Commissie ook een voorstel om een aantal geneesmiddelen met een milieukwaliteitsnorm
op de lijst prioritaire stoffen onder de KRW te plaatsen.5 Daarnaast stelt de Commissie dat de herziening een efficiënt en gelijk speelveld
van bestuur binnen de Europese Unie bevordert. De Commissie ziet namelijk dat onder
andere het beginsel «de vervuiler betaalt» in de praktijk niet voldoende wordt toegepast.
Ook de methoden van monitoring en rapportage kunnen volgens de Commissie worden verbeterd
door verdergaande digitalisering.

De Commissie stelt in haar voorstel de volgende maatregelen voor, die stapsgewijs
tot 2040 worden ingevoerd. Als eerste stelt de Commissie voor om de toepassing van
de richtlijn uit te breiden van bebouwde gebieden van 2.000 naar 1.000 p.e. (population
equivalent, gemakshalve: inwoners). Met deze uitbreiding dienen als gevolg zoveel
mogelijk huishoudens op centrale zuiveringssystemen te worden aangesloten. Verder
wil de Commissie de eisen voor het gebruik van Individuele Behandeling Afvalwater
(IBA) aanscherpen. In delen van de EU wordt momenteel veel gebruik gemaakt van IBA’s
en met deze aanscherping, inclusief die van de eisen met betrekking tot inspectie,
wil de Commissie het gebruik hiervan beperken. De Commissie stelt ook voor om integrale
(gemeentelijke) afvalwaterbeheerplannen op te stellen om zo verontreiniging als gevolg
van hemelwater en overstorten te verminderen.

Om stikstof en fosfor uit het afvalwater te verwijderen worden de verplichtingen voor
zuivering van stikstof (N) en fosfor (P) (3e zuiveringstrap6) voor grote rwzi’s (>= 100.000 p.e.) aangescherpt. Door middel van aanwijzing van
gebieden die gevoelig zijn voor eutrofiëring (overmaat aan nutriënten in oppervlaktewater)
gelden deze verplichtingen ook voor middelgrote installaties (>= 10.000 p.e. – < 100.000
p.e.).

Nieuw is dat de Commissie eisen voorstelt voor aanvullende zuivering van microverontreinigingen,
zoals medicijnresten (4e zuiveringstrap). Om een deel van de kosten van de aanvullende zuivering te bekostigen
wil de Commissie een verplicht systeem voor Uitgebreide producentenverantwoordelijkheid
(UPV) voor twee productgroepen: humane geneesmiddelen en cosmeticaproducten. Producenten
dragen, afhankelijk van de schadelijkheid van hun producten en de hoeveelheid die
ze op de markt brengen, bij aan het probleem.

De Commissie stelt tevens aanvullende eisen voor indirecte lozingen (lozingen van
bedrijven via het riool op de rwzi). Influent (afvalwater) en effluent (gezuiverd
afvalwater) van de rwzi’s moet uitgebreid gemonitord worden om daarmee ook bronnen
van verontreiniging op te sporen. Onder andere in dit geval moeten lidstaten gerichte
maatregelen nemen, waaronder een herziening van de vergunning of desnoods intrekking
van de vergunning, om de bronnen van verontreiniging in niet-huishoudelijk afvalwater
zoveel mogelijk te identificeren, te voorkomen en te verminderen. Volgens de Commissie
kunnen op deze manier de mogelijkheden van hergebruik van effluent en slib verbeterd
worden.

Tijdens de COVID-19 pandemie heeft rioolwatermonitoring een bijdrage geleverd om verspreiding
van het SARS-CoV-2 virus te kunnen volgen. De Commissie verplicht lidstaten om een
permanente coördinatiestructuur tussen gezondheidsautoriteiten en afvalwaterzuiveraars
op te zetten en een aantal gezondheidskundige parameters zoals polio en het griepvirus
te meten. De noodzaak voor het monitoren van SARS-CoV-2 virus wordt bepaald door de
nationale bevoegde autoriteit op het gebied van gezondheid.

Om hergebruik van slib te stimuleren wordt voorgesteld dat de Commissie in gedelegeerde
handelingen kan vaststellen voor minimumvereisten voor hergebruik en recyclepercentages.

Ook rwzi’s moeten een bijdrage leveren om de uitstoot van broeikasgassen te verminderen.
De Commissie verplicht tot energieneutraliteit op nationaal niveau in 2040 met een
verplichting tot een gedetailleerd overzicht van alle energiestromen (energie-audits).

De toegang tot sanitatie moet bevorderd worden voor kwetsbare en gemarginaliseerde
groepen en algemeen het aanmoedigen van gratis openbare toiletten voor vrouwen in
agglomeraties van 10.000 inwoners of meer.

De Commissie stelt uitgebreide monitoring voor. Rapportage over de monitoring en de
stand van zaken met betrekking tot de implementatie kan worden verbeterd door de mogelijkheden
van digitale instrumenten beter te benutten. De Commissie en het Europees Milieuagentschap
moeten permanent toegang hebben tot bepaalde informatie (oogsten van informatie).

Daarnaast bevat het voorstel een aantal bepalingen rond grensoverschrijdende samenwerking,
risicobeoordelingen, management en minimalisatie van resterende risico’s. Voorts bevat
het voorstel bepalingen over toegang tot de rechter, compensatie en sancties. De toegankelijkheid
van de rechtsgang moet worden geborgd en er moet worden voorzien in doeltreffende
verhaalmechanismen. Voorts staat in het voorstel dat individuen het recht hebben compensatie
te eisen en te verkrijgen bij gezondheidsschade als gevolg van schending van de nationale
regelgeving. Als een causaal verband tussen gezondheidsschade en schending aannemelijk
is gemaakt of kan worden vermoed, ligt de bewijslast vervolgens bij het bedrijf/de
overheid verantwoordelijk voor de schending om aan te tonen dat de schending niet
de schade heeft veroorzaakt of daaraan heeft bijgedragen. Tot slot regelt het voorstel
dat de lidstaten sancties moeten regelen voor schendingen van nationale regelgeving
ter implementatie van de richtlijn. De sancties, waaronder financiële sancties, moeten
doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn. Verder stelt het voorstel vast waar
bij het vaststellen van de sancties rekening mee moet worden gehouden. Deze laatste
drie bepalingen zijn in vergelijkbare vorm te vinden in de voorstellen van de Commissie
voor de herziening van de Richtlijn Industriële Emissies (RIE)7 en de Luchtkwaliteitsrichtlijn8.

b) Impact assessment Commissie

In het impact assessment zijn drie scenario’s berekend. Twee referentie scenario’s:
een baseline scenario (volledige implementatie van de huidige richtlijn) en een maximaal
haalbaar scenario in 2040. Voor het derde scenario zijn voor een optimale keuze voor
elk probleem diverse criteria toegepast: kostenefficiëntie en -effectiviteit, mate
van bijdrage aan de doelen van de European Green Deal en aan de reductie van waterverontreiniging,
handhaving en administratieve lasten.

Het optimale scenario levert ten opzichte van de baseline voor de EU een belangrijke
extra stap in de verbetering van de waterkwaliteit, zowel voor de ecologie als een
positieve bijdrage aan de kwaliteit van de drinkwaterbronnen. Door de uitvoering van
het optimale scenario zullen de kosten volgens de Commissie naar schatting met bijna
4% toenemen ten opzichte van de huidige EU-brede kosten voor drink- en afvalwater
(watervoorziening en sanitatie). De Commissie geeft aan dat in 2040 de (financiële)
baten groter zijn dan de kosten.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Nederland voldoet aan de vastgestelde normen uit huidige Richtlijn Stedelijk Afvalwater.
De «stand van de techniek» voor de toegepaste zuiveringsprocessen op rwzi’s zijn in
de tijd doorontwikkeld en verbeterd. Om de doelen van de KRW voor stikstof en fosfaat
te halen is en wordt ook op verdere reductie ingezet.

Onder de Ketenaanpak «Medicijnresten uit water»9 worden in de gehele keten maatregelen genomen om te voorkomen dat medicijnresten
in het watermilieu belanden. Een belangrijke route is echter medicijngebruik door
patiënten. Na gebruik komen ze na uitscheiding door de patiënt via het rioolwater
in de rwzi terecht. De mate van verwijdering van medicijnresten is afhankelijk van
de stofeigenschappen. In Nederland wordt binnen een Innovatie- en Versnellingsprogramma
gewerkt aan doorontwikkeling en implementatie van een extra zuiveringsstap op zogenaamde
«hotspot» rwzi’s in kwetsbare regionale wateren om medicijnresten en een breed scala
aan andere microverontreinigingen te verwijderen.

Het is onwenselijk dat extra zuivering bij rwzi’s leidt tot extra lozingen in het
riool, met de gedachte dat het (gedeeltelijk) uitgezuiverd wordt. Aanpak aan de bron
blijft het uitgangspunt voor het kabinet.10 Wat er niet in terecht komt, hoeft er ook niet uitgehaald te worden. Bovendien gaat
zuivering gepaard met hogere kosten en CO2-uitstoot afhankelijk van de toegepaste zuiveringstechniek. Het voorstel om uitgebreide
producentenverantwoordelijkheid (UPV) te ontwikkelen past bij het uitgangspunt van
Nederlands beleid van «de vervuiler betaalt».

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

De Commissie stelt een ambitieuze herziening voor die in grote lijnen goed aansluit
bij de Nederlandse praktijk en ambitie. Bovendien sluit het voorstel goed aan bij
de Europese Green Deal en de Nederlandse ambitieuze inzet t.a.v. de Green Deal11. Wel blijkt uit nationale analyse waterkwaliteit12 dat er ook bij rwzi’s nog een opgave is om de doelen van de KRW te halen. Een hoge
ambitie in Europa is ook voor Nederland van belang, omdat hierdoor ook de waterkwaliteit
in de Rijn, Maas en andere grensoverschrijdende stromen verbetert en er in Nederland
minder ongezuiverd afvalwater terecht komt. Het kabinet verwelkomt in z’n algemeenheid
het herzieningsvoorstel, maar heeft wel een aantal aandachtspunten.

De bepaling om een lagere ondergrens (1.000 p.e.) te hanteren om huishoudens zo veel
mogelijk op centrale zuiveringssystemen aan te sluiten is voor Nederland niet van
belang. Ook de bepaling voor individuele behandeling afvalwater (IBA) is minder van
belang. In Nederland zijn afgerond een kleine 30.000 IBA’s, die in eigendom en beheer
zijn bij gemeenten, waterschappen en particulieren. Het betreft op het totaal van
het aantal huishoudens in Nederland gezien nog geen half procent. Het kabinet zal
wel pleiten voor andere, realistische(re) lozingseisen voor IBA’s, vooral voor de
verwijdering van nutriënten, omdat het niet reëel is voor IBA’s dezelfde eisen te
stellen als aan centrale rwzi’s

De Commissie stelt het opstellen van integrale (stedelijke) afvalwaterbeheerplannen
voor die aan diverse eisen moeten voldoen. Naast het voldoen aan vereisten van een
aantal andere richtlijnen, waaronder de KRW, zijn er ook andere elementen die in deze
plannen aan de orde moeten komen waar het kabinet een aantal vragen bij heeft, met
name over de hoeveelheid monitoring- en modelgegevens die wordt verlangd. Met het
Systeemoverzicht Stedelijk Water (SSW, voorheen basisrioleringsplan (BRP)) hebben
de Nederlandse gemeenten al wel een goede basis om invulling te geven aan de gevraagde
plannen.

Nagenoeg alle rwzi’s in Nederland hebben een zogenaamde derde trap om stikstof en
fosfaat te verwijderen uit afvalwater. De Commissie behoudt de aanpak van eutrofiëringsgevoelige
gebieden waarvoor strengere eisen gelden. In Nederland hebben beleid en maatregelen
voor strenge zuivering (huidig reductievereiste: 75%) de waterkwaliteit lokaal verbeterd.
Ook om de doelen van de KRW te halen worden inmiddels veel hogere reductiepercentages
gehaald (voor stikstof en fosfor: 84,7% resp. 87,6%).

Voor de grote rwzi’s gaan individuele, aangescherpte lozingseisen gelden voor 2035.
Voor een beperkt aantal rwzi’s in Nederland vormt ruimtegebrek in stedelijk gebied
een probleem als aan de voorgestelde lozingseis moet worden voldaan. Voor middelgrote
rwzi’s kan worden gekozen voor een gebiedsdekkend, scherpe reductiedoelstelling waar
al bijna aan wordt voldaan. Het kabinet kan zich in grote lijnen in het voorstel vinden,
maar ziet voor de grote rwzi’s bovengenoemde knelpunten, waarvoor het aandacht zal
vragen in de onderhandelingen.

De Commissie erkent dat via stedelijk afvalwater vervuiling door microverontreinigingen
waaronder medicijnresten plaatsvindt en stelt in het voorstel eisen voor de verwijdering
hiervan voor. Nederland heeft via de Ketenaanpak «Medicijnresten uit water» hierin
al de eerste stappen gezet.

Eind 2030 resp. 2035 moet 50% resp. 100% van de grotere rwzi’s zijn uitgerust met
een zogenaamde aanvullende vierde zuiveringsstap. Voor de middelgrote rwzi’s moet
een analyse worden gemaakt die lijkt op de «hotspot»-analyse die Nederland in 2017
heeft uitgevoerd en moeten de betreffende rwzi’s uiterlijk in 2040 voorzien zijn van
aanvullende zuivering. De criteria in het voorstel zijn echter uitgebreider dan die
Nederland heeft toegepast in de «hot-spot»-analyse, wat het kabinet op grote lijnen
kan ondersteunen. Ook de berekeningswijze waarmee het voorgestelde verwijderingsrendement
van 80% voor enkele (gids)stoffen wordt vastgesteld, wijkt af van de Nederlandse aanpak
en is strenger. et kabinet zal aandacht vragen voor de Nederlandse werkwijze waarbij
een verwijderingsrendement van 70% wordt gehanteerd. De gemoeide kosten bij een verwijderingsrendement
van 80%, als ook de voorgestelde deadlines, zijn immers volgens het kabinet optimistisch
ingeschat. De waterschappen schatten de aanvullende kosten voor deze extra zuiveringstrap
hoger in dan de Commissie. Bij bepaalde rwzi’s, waar bijvoorbeeld geen ruimte is om
uit te breiden en/of verplaatsing geen haalbare optie is, kunnen de specifieke kosten
nog veel hoger zijn. De deadlines zijn te kort, omdat er zeker momenteel door gebrek
aan uitvoeringscapaciteit en beschikbaarheid van onderdelen onvoldoende realisatiecapaciteit
is. Tenslotte kan worden geconstateerd dat de voorhanden technologie nog volop in
ontwikkeling is en een iets meer gefaseerde invoering kan bijdragen aan implementatie
van meer duurzame technieken (minder energie- en grondstoffengebruik). Dit ook in
relatie tot de verplichting voor energieneutraliteit oplopend tot 100% in 2040. Om
die redenen zal het kabinet in grote lijnen de voorstellen ondersteunen, maar zijn
de voorgestelde termijnen en eerdergenoemde punten voor deze aanvullende zuiveringsstap
aandachtspunten.

Voor wat betreft de kosten voor zuivering wil de Commissie de kosten verdelen door
het ontwikkelen van een uitgebreide producentenverantwoordelijkheid (UPV). Zij geeft
hiermee invulling aan het beginsel «de vervuiler betaalt» dat ook in het Nederlandse
beleid uitgangspunt is. Producenten van geneesmiddelen en cosmetica moeten een bijdrage
leveren aan de benodigde kosten voor aanvullende zuivering (4e trap) en monitoring om dit soort microverontreinigingen te verwijderen. De aanpak
is hierbij vergelijkbaar met de Richtlijn Single Use Plastics13. Het kabinet ondersteunt het principe van UPV. Het kabinet heeft wel belangrijke
vragen over de toepassing ervan onder specifiek deze richtlijn voor geneesmiddelen
en cosmetica. Zo ziet het kabinet wel enkele aandachtspunten ten aanzien van de implementatie
en de impact ervan. De uitwerking kan complex zijn en vraagt de nodige inzet van betrokken
partijen. Voor de producenten, maar ook voor de waterschappen voor benodigde monitoring
en handhaving. Niet alle te leveren data zijn op dit moment beschikbaar, waaronder
data over milieurisico’s van vooral oudere geneesmiddelen, wat implementatie lastig
maakt. Voor een gelijk speelveld vindt het kabinet het niet wenselijk dat lidstaten
afzonderlijk een volledig eigen UPV-systeem moeten uitwerken en zet hier in op meer
uitwerking op EU niveau. Om een Europees gelijk speelveld te waarborgen is het daarom
van belang dat de Commissie de beoordeling van schadelijkheid van producten voor het
watermilieu doet. Het voorstel sluit aan op de voor dit geval relevante minimumvereisten
uit de artikelen 8 en 8bis Kaderrichtlijn afvalstoffen en concretiseert deze voor
de UPV voor het stedelijk afvalwater.

De UPV leidt mogelijk tot extra kosten voor de medicijnproducenten en zullen dat mogelijk
doorrekenen naar de patiënten. Het kabinet hanteert het uitgangspunt dat beschikbaarheid
en betaalbaarheid van medicijnen voor patiënten niet in geding mag komen. Het kabinet
zal kritisch kijken hoe de extra administratieve lasten voor lidstaten en producenten
tot een minimum beperkt kunnen worden.

De Commissie wil de aanpak van indirecte lozingen verbeteren. Het kabinet kan dit
uitgangspunt ondersteunen. Onder de Richtlijn Industriële Emissies (RIE)14 stelt de Commissie ook voor indirecte lozingen verbeteringen voor. Het kabinet zal
er wel voor waken dat de bepalingen tussen de RIE en voorliggend voorstel zoveel mogelijk
in lijn zijn met elkaar.

Ook wordt monitoring van influent (afvalwater) en effluent (gezuiverd afvalwater)
van de rwzi voorgesteld om bronnen van verontreiniging op te sporen en gericht maatregelen
te nemen. Het herzien en desnoods intrekken van de vergunning kan daarbij horen. Daarnaast
geldt er een verplichting vergunningen iedere 6 jaar te bezien en zo nodig te herzien.
Deze vergunningplicht voor indirecte lozingen is niet in overeenstemming met de Omgevingswet
waar het uitgangspunt is om zo veel mogelijk activiteiten onder de algemene regels
te laten vallen. Het kabinet is zeer kritisch op deze verplichtingen die leiden tot
een uitbreiding van administratieve lasten en zal ervoor pleiten dat ook algemene
regels blijven bestaan.

Naar aanleiding van de aanbeveling15 van de Commissie tijdens de COVID-19 pandemie en de ervaringen die op Europees niveau
zijn opgedaan met rioolwatermonitoring is in dit voorstel een verplichting opgenomen
om dit uiterlijk 1 januari 2025 in heel Europa gestructureerd op te zetten. Het kabinet
acht het nog onduidelijk of de diverse verplichtingen die voorgesteld worden passend
zijn bij het mandaat op het gebied van volksgezondheid en zal de Commissie om nadere
toelichting vragen. In Nederland heeft het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn
en Sport (VWS), samen met het RIVM en de waterschappen in 2020 de Nationale Rioolwatersurveillance
(NRS) opgezet om SARS-CoV-2 te meten in rioolwater16. Met de Nederlandse aanpak zou Nederland direct voldoen aan de voorgestelde verplichting,
maar ook verplicht worden deze op dezelfde manier voort te zetten. De voorgestelde
verplichtingen rondom AMR in de richtlijn gaan verder dan wat momenteel in Nederland
wordt gedaan, maar zijn voor Nederland eenvoudig haalbaar en ook passend bij de nationale
beleidsvoornemens. Desalniettemin zal het kabinet in de onderhandelingen vragen of
dergelijke aspecten en dwingende voorschriften niet beter of ook via gezondheidswetgeving
geregeld dienen te worden.

De Commissie wil het terugwinnen van grondstoffen als fosfor en stikstof uit zuiveringsslib
stimuleren. Er zijn nog geen concrete doelstellingen opgenomen, maar deze kunnen later
uitgewerkt worden in de vorm van gedelegeerde handelingen. Het stedelijk afvalwater
wordt in Nederland steeds meer gezien als een bron van grondstoffen. Voorzieningen
voor het terugwinnen van grondstoffen wordt op verschillende rwzi’s toegepast. Het
kabinet streeft naar een circulaire economie en ondersteunt het terugwinnen van grondstoffen
uit afvalwater, zuiveringsslib en verbrandingsas, mits het niet leidt tot onaanvaardbare
risico’s voor volksgezondheid en milieu (bodem en (grond-)water). Het kabinet ondersteunt
de inzet dat bij de gedelegeerde handelingen experts van de lidstaten worden betrokken
(zie ook 6b).

De Commissie stelt voor dat rwzi’s op termijn energie-neutraal worden en geen externe
energie meer verbruiken. De waterschappen zijn reeds vrij ver gevorderd met plannen
in die richting. De aanvullende zuiveringseisen die gesteld worden zullen echter wel
leiden tot aanvullend energieverbruik. Het is fysiek niet altijd mogelijk deze extra
opgave binnen de terreingrenzen van de bestaande rwzi’s op te lossen. Het kabinet
zal daarom voorstellen de criteria te verruimen, zodat ook duurzame energie die buiten
de terreingrenzen van de rwzi wordt opgewekt, kan worden meegeteld. Ook wordt de Commissie
gevraagd de energie voor terugwinnen grondstoffen uit te sluiten van de balans.

Het kabinet steunt het bevorderen van toegang tot sanitatie. In beginsel heeft elke
inwoner in Nederland toegang tot sanitaire voorzieningen. De bepaling voor het stimuleren
van gratis openbare toiletten voor vrouwen in agglomeraties van 10.000 inwoners of
meer is specifieker dan de Nederlandse huidige situatie maar wordt door het kabinet
onderschreven.

Verbeterde monitoring en rapportage, informatieverschaffing etc. komen op diverse
plekken in het voorstel van de Commissie aan de orde. De Commissie wil meer monitoring
gaan voorschrijven. Niet alleen diverse parameters (inclusief bijvoorbeeld microplastics)
in het effluent, maar ook in het influent, als ook concentraties en vrachten van vervuiling
uit overstorten. Niet alleen het aantal te meten parameters is hoog, ook de frequentie
ligt hoog. Het kabinet zal pleiten voor vermindering van de monitoringslast; het kan
in Nederland leiden tot knelpunten in de uitvoerbaarheid en tot zeer hoge monitoringskosten.

Met het voorstel over risicobeoordeling en management wordt de link gelegd met andere
EU-waterregelgeving zoals de drinkwaterrichtlijn, zwemwaterrichtlijn en de KRW. Het
kabinet waakt hier voor een dubbeling van de verschillende soorten wetgeving. Het
is wenselijk dat in het voorstel wordt opgenomen dat voor bepaalde stofgroepen niet
alleen, of helemaal niet, naar verdergaande zuivering wordt gekeken, maar dat ook
restricties aan toelating van stoffen als maatregel worden opgenomen. Anders bestaat
het risico dat de zuiveringsbeheerder volledig verantwoordelijk wordt voor alle stoffen
die in het milieu vrijkomen.

De bepalingen met betrekking tot toegang tot de rechter, compensaties en sancties
zijn ook in grotendeels vergelijkbare vorm te vinden in de voorstellen voor de herziening
van de Richtlijn Industriële Emissies en de herziening luchtkwaliteitsrichtlijn. Het
kabinet heeft de voorkeur voor het harmoniseren van deze bepalingen. Het kabinet zet
daarbij in op zoveel mogelijk gelijkluidende bepalingen, tenzij afwijkingen nodig
zijn vanwege de aard, de reikwijdte of inhoud van de richtlijn en dit door de Commissie
wordt toegelicht.

Bij de voorgestelde bepalingen over toegang tot de rechter zal het kabinet in de onderhandelingen
om uitleg vragen in hoeverre deze bepaling zich verhoudt tot toegang tot de rechter
die al Europeesrechtelijk is geregeld. Voor zover mogelijk moet vermeden worden dat
er per sectorregelgeving telkens andere wet- en regelgeving gaat gelden wat zorgt
voor een ingewikkeld en minder transparant systeem.

Daarbij lijkt het erop dat het voorstel voor het recht op compensatie bij gezondheidsschade
aansluit bij bestaande nationale regelgeving. Wel moet onderzocht worden of de omkering
van de bewijslast wijzigingen van het nationale bestuursprocesrecht noodzakelijk maakt.
Het kabinet vindt het in het algemeen van belang dat er aandacht is voor bepalingen
die zien op het geval van niet-naleven van de richtlijn en is het eens dat in dit
voorstel de keuze voor de strafrechtelijke of de bestuursrechtelijke weg aan de lidstaten
wordt gelaten

Implicaties voor brede welvaart

Het voorstel sluit aan op de Motie Van Raan17 om bij voorstellen voortkomend uit de Green Deal rekening te houden met welvaart in brede zin. Het kabinet kijkt hierbij naar vier
aspecten en de effecten op alle vier als positief. Het eerste aspect betreft kwaliteit
van leven voor huidige generaties. Deze richtlijn heeft dit als doelstelling en draagt
hier direct aan bij door vermindering van vervuiling, maar ook via de maatregelen
zoals het verbeteren van toegang tot sanitatie. Het tweede aspect is het behoud van
kapitaalvoorraden voor latere generaties. De Commissie toont in het impact assessment
aan dat de financiële baten van waterkwaliteitsbeleid in termen van gezondheidswinst,
de kosten voor het nemen van maatregelen ver overtreffen. Bovendien wordt met een
verbeterde kwaliteit van het gezuiverde afvalwater dit water beter geschikt voor hergebruik
wat in droge tijden waar het water schaars is positief is voor de ecologie en schonere
bronnen voor drinkwater. Het derde aspect betreft grensoverschrijdende effecten. Stedelijk
afvalwater heeft per definitie een grensoverschrijdend karakter en maatregelen in
het ene land werken ook positief door in andere landen. Het vierde aspect betreft
de kosten- en batenverdeling. Het meest doeltreffend zijn maatregelen die die vervuiling
aan de bron beperken. Uitgangspunt is dat het principe dat vervuiler betaalt, hierop
van toepassing is. Kosten die verband houden met maatregelen op het gebied van ruimtelijke
ordening worden door de maatschappij als geheel opgebracht. De baten van succesvol
stedelijk afvalwaterbeleid komen ten goede aan de gehele bevolking met schoner water
voor recreatie.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

Het algemene krachtenveld van de lidstaten ten aanzien van de herziening van de richtlijn
is nog onduidelijk. De lidstaten hebben eerder de nulverontreinigingsambitie positief
verwelkomd. Naar verwachting zullen lidstaten die relatief recent tot de EU zijn toegetreden,
kritisch zijn over een te ambitieuze richtlijn. Met deze lidstaten zijn aparte afspraken
gemaakt over het voldoen van de huidige richtlijn, en zijn daarom nog maar net klaar
met het implementeren van de oude richtlijn. Een groep andere lidstaten zal hiertegenover
staan en positief staan ten opzichte van het voorstel. Dit is in lijn met de doelstelling
om microverontreinigingen, waaronder die uit stedelijk afvalwater, met 30% te verminderen.
Deze doelstelling heeft Nederland afgesproken in de Internationale Commissie ter Bescherming
van de Rijn.

Bij de onderhandelingen over de RIE is gebleken dat een meerderheid van de lidstaten
een gedetailleerde uitwerking van sancties in die richtlijn niet steunt, maar vindt
dat dit nationaal moet worden bepaald. Ook steunt een aantal lidstaten niet de bepalingen
over compensatie in de RIE.

Het Europees Parlement (EP) kan zich naar verwachting goed vinden in het voorstel.
Een meerderheid van het EP heeft bij resolutie opgeroepen tot meer actie op het gebied
van medicijnresten in het milieu, waaronder uitgebreide producentenverantwoordelijkheid.18 Ook hecht het Europees Parlement aan bescherming van drinkwaterbronnen waar zuivering
bij rwzi’s en aanpak indirecte lozingen ook een bijdrage aan levert. Binnen het EP
zal het wetsvoorstel naar verwachting behandeld worden door de Milieu Commissie. Op
moment van schrijven is de rapporteur van het EP nog onbekend.

4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit

a) Bevoegdheid

Het kabinet oordeelt positief over de bevoegdheid van de EU. Het voorstel is gebaseerd
op artikel 192, eerste lid, VWEU. Artikel 192, eerste lid, VWEU geeft de EU bevoegdheid
om activiteiten vast te stellen ter behoud, bescherming en verbetering van de kwaliteit
van het milieu, ter bescherming van de gezondheid van de mens, voor een behoedzaam
en rationeel gebruik van de natuurlijke hulpbronnen en ter bevordering op internationaal
vlak van maatregelen om het hoofd te bieden aan regionale of mondiale milieuproblemen,
en in het bijzonder de bestrijding van klimaatverandering. Het kabinet acht dit de
juiste rechtsgrondslag. Op het terrein van milieu heeft de EU een met de lidstaten
gedeelde bevoegdheid (zie artikel 4, tweede lid, onderdeel e, VWEU).

b) Subsidiariteit

De subsidiariteit wordt als positief beoordeeld. Het voorstel heeft tot doel de negatieve
effecten van lozingen van stedelijk afvalwater te verminderen door het vaststellen
van Europees brede standaarden en het terugdringen van broeikasgasemissies. Ter realisatie
van deze doestelling is optreden op EU-niveau wel gerechtvaardigd. Met name omdat
60% van de Europese wateren grensoverschrijdend zijn. Daarbij heeft de afvalwaterbewaking
die naar aanleiding van de COVID-19 pandemie is opgezet, bewezen dat het volgen van
pathogenen (ziekteverwekkers) nuttig kan zijn om op Europees breed niveau paraat te
zijn in licht van mogelijke nieuwe pandemieën. Verder kunnen vereisten voor microverontreinigingen
en energiegebruik op EU-niveau bijdragen aan het bevorderen van verdere innovatie
van de Europese waterindustrie. Bovendien kan een wijziging van bestaande EU-regelgeving
slechts op EU-niveau plaatsvinden.

c) Proportionaliteit

Het oordeel van het kabinet is positief. Het betreft de herziening van een bestaande
richtlijn die wordt aangepast om beter gesteld te staan voor uitdagingen zoals de
aanpak van microverontreinigingen uit stedelijk afvalwater en zo een bijdrage te leveren
aan de nul vervuiling ambitie van de Commissie in combinatie met het terugdringen
van energiegebruik en broeikasgassen. Door de introductie van een op risico’s gebaseerde
aanpak kunnen maatregelen genomen worden daar waar ze het meeste effect op de waterkwaliteit
hebben. Hierdoor is het optreden geschikt om de hiervoor genoemde doelstelling te
bereiken. Bovendien gaat het optreden niet verder dan noodzakelijk, omdat de richtlijn
ruimte laat om eigen nationale bestaande structuren op het gebied van organisatie,
financiering en planning in te zetten.

5. Financiële consequenties, gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke
aspecten

a) Consequenties EU-begroting

Er is vanaf 2024 1 fte extra capaciteit voorzien bij het Europese Milieuagentschap
voor het ondersteunen van de Europese Commissie en de lidstaten rond IT-zaken rond
de nieuwe rapportagevereisten (totaal 0,413 miljoen euro voorzien in de periode 2024–2027).

Het kabinet is van mening dat de benodigde EU-middelen gevonden dienen te worden binnen
de in de Raad afgesproken financiële kaders van de EU-begroting 2021–2027 en dat deze
moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting. Daarnaast moet de
ontwikkeling van de administratieve uitgaven in lijn zijn met de ER-conclusies van
juli 2020 over het MFK-akkoord. Het kabinet is kritisch over de stijging van het aantal
werknemers.

b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of medeoverheden

De uitvoering van de richtlijn heeft vooral gevolgen voor de waterschappen en de gemeenten.
Voor de waterschappen betreft dit investeringen in 3e trap en 4e trap zuivering die bekostigd worden met de zuiveringsheffing van burgers en met een
bijdrage via de UPV voor geneesmiddelen- en cosmeticaproducenten. Ook zijn er kosten
bij de winning van grondstoffen en energie.

Mochten indirecte lozingen vergunningplichtig worden, betekent dit een uitbreiding
van benodigde vergunningverleners. Provincies en gemeenten zijn hiervoor bevoegd gezag
en hebben dat veelal bij omgevingsdiensten belegd. Omgevingsdiensten vragen nu al
om versterking van uitvoeringskracht. Voor waterschappen en gemeenten brengt het voorstel
extra monitoringkosten, bijvoorbeeld aan overstorten.

Voor de rijksoverheid zitten de gevolgen voor het Ministerie van Infrastructuur en
Waterstaat vooral in de uitwerking van de UPV. Voor het Ministerie van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport voor de rioolwatermonitoring voor de gezondheidskundige parameters.
Volgens het wetsvoorstel kunnen de lidstaten de extra kosten die zij maken voor de
uitvoering van de UPV doorberekenen aan de producenten. Deze zullen de extra kosten
mogelijk verrekenen in de productprijs. Deze komen dan (deels) voor rekening van nationale
gezondheidssystemen (en de burger). Eventuele budgettaire gevolgen worden ingepast
op de begroting van het/de beleidsverantwoordelijk(e)) departement(en), conform de
regels van de budgetdiscipline.

c) Financiële consequenties en gevolgen voor regeldruk voor bedrijfsleven en burger

Het voorstel schrijft de invoering van een UPV voor. Deze brengt extra financiële
en administratieve lasten met zich mee voor het bedrijfsleven. Producenten van geneesmiddelen
en cosmetica moeten meebetalen aan de kosten voor aanvullende (4e trap) zuivering. Daarnaast moeten ze jaarlijks data aanleveren over de schadelijkheid
van hun producten en de hoeveelheden waarmee ze deze op de EU markt plaatsen. Daar
waar mogelijk zullen producenten de extra kosten verrekenen in de productprijs. Deze
komen dan (deels) voor rekening van de burger (en nationale gezondheidssystemen).
Daarbij geldt ook dat er vanwege de juridische vormgeving van sommige nationale prijs-
en vergoedingsinstrumenten in het geneesmiddelendomein het lastig of soms onmogelijk
is om de prijzen te laten stijgen. Voor kwetsbare geneesmiddelen kan dit ertoe leiden
dat, als verwerking in de prijs niet mogelijk is, de producten van de markt af worden
gehaald.

Extra eisen aan de zuivering van afvalwater kunnen van invloed zijn op de waterschapslasten
(zuiveringslasten van burgers en bedrijven). Dit zou oplopend tot 2040 tussen de 12
tot 30 euro per inwoner per jaar zijn. Hierbij is geen rekening gehouden met de bijdrage
van de producenten. Uitbreiding van de vergunningplicht brengt lasten met zich.

d) Gevolgen voor concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

De UPV houdt geen rekening met winstmarges op producten, alleen met hoeveelheden en
schadelijkheid. Dit betekent dat het Commissievoorstel een ongelijke impact heeft
op bedrijven en de concurrentiekracht van bedrijven. Vanwege hogere kosten zullen
naar verwachting minder producten met een kleine winstmarge op de markt verschijnen
en blijven. Voor geneesmiddelen betreft dit met name oude producten en generische
producten. Hierdoor neemt de marktconcurrentie af, wat weer een effect kan hebben
op de betaalbaarheid en beschikbaarheid van producten.

Verder beoogt het voorstel een uitwerking op lidstaatniveau. Dit kan leiden tot een
ongelijk speelveld tussen lidstaten. Het kabinet pleit er daarom voor zoveel mogelijk
elementen op EU niveau uit te werken.

Er zijn geen gevolgen voor geopolitieke aspecten van toepassing.

6. Implicaties juridisch

a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of sanctionering beleid
(inclusief toepassing van de lex silencio positivo)

Voor de implementatie van het voorstel zal wijziging van Nederlandse regelgeving nodig
zijn. De implementatie zal vooral in de Omgevingswet en onderliggende regelgeving
plaatsvinden. Ook kan het voorstel gevolgen hebben voor de Waterschapswet.

Bekeken moet worden of en welke regelgeving aangepast moet worden aan artikel 26 (in
RIE artikel 79a) (omkering bewijslast bij gezondheidsschade).

Voor de sancties zal nog nader worden uitgezocht hoe dit moet worden vormgegeven in
de Nederlandse wet- en regelgeving en of dit wordt geregeld via de strafrechtelijke
of de bestuursrechtelijke weg. Dat is mede afhankelijk van de antwoorden van de Commissie
op de vragen die Nederland zal stellen over de reikwijdte en de precieze verplichting
van deze bepaling.

b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling daarvan

Het voorstel bevat een aantal bepalingen voor gedelegeerde en uitvoeringshandelingen.
In de oorspronkelijke richtlijnen zitten bevoegdheidstoekenningen waarop de Regelgevingsprocedure
met Toetsing van toepassing is. Met dit voorstel wordt deze procedure aangepast aan
het Verdrag van Lissabon. Over die omzetting is een Raadspositie ingenomen. In die
Raadspositie staat per type onderwerp of de Raad omzetting naar uitvoeringshandeling
of gedelegeerde handeling wil, of het schrappen van de bevoegdheid. Met het aanpassen
van de comitologieprocedure aan het Verdrag van Lissabon, zijn de oude bevoegdheden
voor de Commissie bij deze richtlijn komen te vervallen19. De bevoegdheidstoekenningen waarop de Regelgevingsprocedure met Toetsing van toepassing
was, worden op grond van het voorstel van de Commissie conform de Raadspositie omgezet.

Er worden diverse uitvoeringbevoegdheden voorgesteld, allen met de onderzoeksprocedure
conform artikel 28.2 tenzij anders aangegeven. Er wordt een uitvoeringbevoegdheid
met onderzoeksprocedure voorgesteld voor methodes conform bijlage 5 en formats voor
de geïntegreerde stedelijk afvalwaterplannen (art 5.6) en voor het vaststellen van
een format om het gebruik van individuele systemen te rechtvaardigen (art.4.5). Er
kan een uitvoeringshandeling voor het format van de risicobeoordeling voor 4e trap zuivering bij rwzi’s, daar waar risico’s voor humane gezondheid en milieu zijn
vanwege de aanwezigheid van microverontreinigingen (art. 8.3). Er wordt een uitvoeringsbevoegdheid
voorgesteld voor de monitoring en bemonsteringsmethode voor de indicatoren uit deel
B van bijlage 1 (art. 8.6).

Wat betreft de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid stelt de Commissie alleen
een uitvoeringsbevoegdheid voor voorwaarden voor producenten die gevrijwaard kunnen
worden van de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid.

De Commissie stelt een uitvoeringsbevoegdheid voor een geharmoniseerde methode om
antimicrobiële resistentie te meten in afvalwater (art 17.4) en microplastic te meten
in afvalwater en zuiveringsslib (art. 21.3). In tegenstelling tot alle andere genoemde
uitvoeringshandelingen wordt in deze artikelen zelf niet de onderzoeksprocedure voorgeschreven,
maar wordt alleen verwezen naar artikel 28 en niet specifiek naar artikel 28.2. Hierdoor
is onduidelijk welke procedure precies geldt. Het kabinet zal hier opheldering over
vragen. Voor de informatie en data die conform artikel 22 ontsloten moet worden kan
de Commissie uitvoeringsbesluiten vaststellen (art 24.4). Ook kan de Commissie met
een uitvoeringsbesluit komen voor het format en methode om informatie aan het publiek
te presenteren (art. 22.4). Het kabinet kan zich vinden in het toekennen van deze
bevoegdheden aan de Commissie alsook de daarbij voorgestelde procedure. Het kabinet
acht toekenning van deze bevoegdheid mogelijk, omdat het niet de vaststelling van
essentiële onderdelen betreft. Het kabinet kan zich vinden in het toekennen van deze
bevoegdheden aan de Commissie, omdat de verdere opzet en uitwerking nog om nadere
uitwerking vraagt die aan de Commissie overgelaten kan worden. De keuze voor uitvoering
ligt volgens het kabinet voor de hand, omdat met deze handelingen wordt gewaarborgd
dat de lidstaten op een eenduidige manier de monitoring kunnen uitvoeren. Het kabinet
maakt echter een voorbehoud bij artikel 17, gegeven ook de vragen die het kabinet
nog heeft bij of de huidige richtlijn het passende vehikel is voor monitoring van
Covid-19 rioolwatermonitoring (zie ook paragraaf 3b).

De Commissie krijgt ook de bevoegdheid gedelegeerde handelingen vast te stellen conform
artikel 27. De bevoegdheden gelden voor een periode van 5 jaar en kunnen worden verlengd
of ingetrokken. De lidstaten worden geconsulteerd door de Commissie bij het opstellen
van een gedelegeerde handeling. Er wordt een gedelegeerde handeling voorgesteld voor
om minimumvereisten rond ontwerp, werking, onderhoud en eisen voor regelmatige inspecties
van IBA’s (art. 4.3). Middels een gedelegeerde handelingen kunnen de vereisten en
methoden in tabel 1 voor tertiaire zuivering aangepast worden aan technologisch en
wetenschappelijk inzicht (art. 7.4). In artikel 8.5 is een vergelijkbare bepaling
opgenomen voor de vereisten uit tabel 1 deel B en D. Voor de vereisten voor vergunningen
van indirecte lozingen kan de Commissie gedelegeerde handelingen voorstellen. De Commissie
krijgt een bevoegdheid voor gedelegeerde handeling voor de latere nadere uitwerking
van voor minimale hergebruik en recyclinggehaltes voor fosfaat en stikstof uit zuiveringsslib
(art. 20). Voor informatie aan het publiek krijgt de Commissie bevoegdheid om het
soort informatie aan het publiek en de uitgebreide bijlage 6 aan te passen.

Voor wat betreft de keuze tussen gedelegeerde handelingen (artikel 290 VWEU) en uitvoeringshandelingen
(artikel 291 VWEU), acht het kabinet de keuze voor delegatie passend omdat deze handelingen
leiden tot een wijziging van de (bijlagen van de) basishandeling en in alle gevallen
geen essentiële onderdelen van de richtlijn betreft.

Het kabinet kan zich vinden in de gedelegeerde handelingen voor mogelijke aanpassing
van de eisen aan zuivering. De huidige richtlijn was op dit punt juist niet flexibel.
Innovaties in zuiveringstechnieken kunnen via gedelegeerde handelingen spoediger worden
meegenomen dan voorheen het geval was. Het kabinet kan zich daarom vinden in het voorstel,
zodat deze bepalingen actueel gehouden worden en kan zich er daarom in vinden om deze
bevoegdheid te leggen bij de Commissie met raadpleging van onder meer experts vanuit
de lidstaten. Wel vraagt het kabinet om bescherming tegen frequente aanpassingen van
de vergunningsvoorwaarden, om een verantwoord en planbare sturing op investeringen
met publiek geld te kunnen borgen. De mogelijkheid tot het intrekken van de bevoegdheid
van de Commissie door de Raad is wat het kabinet hiervoor een goede stok achter de
deur. Alle bevoegdheidsdelegaties zijn goed afgebakend voor wat betreft doelstelling,
inhoud en termijn.

c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum
inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met commentaar t.a.v. haalbaarheid

Het voorstel regelt dat de lidstaten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen
in werking doen treden om uiterlijk op de laatste dag van de 23e maand na van kracht worden (entry into force) van de richtlijn aan de richtlijn te
voldoen. Omdat het nodig kan zijn om meerdere wetten te wijzigen, is een langere implementatietermijn
nodig. Het kabinet zal in de onderhandelingen inzetten op een implementatietermijn
van drie jaar.

d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling

De richtlijn bevat twee evaluatiemomenten, nl.31 december 2030 en 31 december 2040,
om de voortgang van implementatie van de richtlijn te bepalen. Iedere vijf jaar zullen
Europees Parlement en Raad worden geïnformeerd over de implementatie en waar relevant
vergezeld gaan van wetgevende voorstellen.

e) Constitutionele toets

N.v.t.

7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving

Beperkingen ten aanzien van de uitvoering kunnen er zijn bij de bemonstering en analyse,
monitoring en rapportage. Verder kunnen capaciteitsknelpunten bij het vergunningverleningsproces
en handhaving van indirecte lozingen optreden. Bij aanpassingen van rwzi’s kunnen
de mogelijk beperkte beschikbaarheid van bouwmaterialen en andere grondstoffen een
rol spelen. Daarnaast kan de druk op omgevingsdiensten toenemen en kan het voorstel
bij bestaande rwzi’s ruimtelijk bezien uitdagingen met zich meebrengen. De uitvoering
van de richtlijn heeft geen gevolgen voor de groei in Nederland (bouwopgave en nationale
groei), aangezien de bouwopgave zelf leidt tot een verplichte opgave ten aanzien van
riolering en rwzi’s.

8. Implicaties voor ontwikkelingslanden

Geen implicaties voor ontwikkelingslanden