Brief regering : Inrichting fondsbegroting Transitiefonds landelijk gebied en natuur

Nr. 4
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR NATUUR EN STIKSTOF

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 1 december 2022

In het Coalitieakkoord (Bijlage bij Kamerstuk 35 788, nr. 77) kondigt het kabinet aan een Transitiefonds in te stellen waarmee de uitdagingen
in het landelijk gebied en de natuur kunnen worden aangepakt. Gekozen wordt voor een
gebiedsgerichte aanpak waarbij samen met de decentrale overheden handen en voeten
gegeven wordt aan het realiseren van de doelen op het gebied van stikstof, klimaat,
water en natuurherstel en de daarvoor benodigde transitie in de landbouw en het landelijk
gebied.

Ten behoeve van de benodigde financiële dekking van diverse maatregelen richt het
kabinet een begrotingsfonds in met een looptijd tot 2035. Het fonds heeft een omvang
van in totaal € 24,3 miljard, waarbij een deel van de middelen, vooruitlopend op de
start van het fonds in 2024, voor de jaren 2022, 2023 en 2024 al is toebedeeld aan
maatregelen (brief van 15 juli, Kamerstuk 35 925 XIV, nr. 161 en brief van 25 november, Kamerstukken 30 252 en 35 334, nr. 77).

Bij motie van 19 januari jl. (Kamerstuk 35 788, nr. 137) verzoeken de leden Hermans en Segers van de Kamer om, in aanloop naar de eerste
formele fondsbegroting van 2024, reeds een «proeve van de fondsbegroting» op Prinsjesdag
2022 aan de Kamer voor te leggen, met als doel de Kamer nadrukkelijk te betrekken
bij de vormgeving van het fonds.

Doordat de start van de integrale gebiedsgerichte aanpak nog volop in ontwikkeling
is, kan ik de Kamer op dit moment nog geen volwaardige dummybegroting inclusief ramingen
laten zien. Het voornemen is om de noodzakelijke instellingswet van het fonds voor
het einde van het jaar aan de Kamer te sturen. Om op Prinsjesdag 2023 de eerste fondsbegroting
aan de Kamer te kunnen aanbieden (voor het begrotingsjaar 2024), moet deze instellingswet
voor de zomer 2023 door beide Kamers worden vastgesteld.

Na instemming met de instellingswet, verder uitgewerkte governance en besluitvorming
over meerjarige toedeling van middelen is het mogelijk een concept fondsbegroting
op te stellen en met de Kamer te delen. Mijn intentie is om de Kamer via deze brief
de hoofdlijnen waarlangs we gaan werken te schetsen en de Kamer in het verdere traject
optimaal te betrekken bij de inrichting van de fondsbegroting.

In het vervolg van deze brief schets ik de uitgangspunten rond de opzet van het fonds
en stel ik voor hoe de fondsbegroting kan worden ingericht. Hier wil ik graag samen
met de Kamer verder vorm aan geven zodat de Kamer optimaal haar budgetrecht kan toepassen,
en de inrichting transparantie en inzichtelijkheid borgt. In het verlengde hiervan
wordt het document Spelregels Meerjarenprogramma Transitie Landelijk Gebied benoemd dat inzicht verschaft in de procesgang en de vereisten voor aanvragen voor
financiële rijksbijdragen uit (onder meer) het Transitiefonds.

Fondsbegroting en meerjarenprogrammering

Mijn voorstel is om het begrotingsfonds het karakter van een uitvoeringsprogramma
te geven, waarin ik inzicht bied in hoe de geldstromen vanuit het fonds lopen, zowel
richting provincies (of, in voorkomende gevallen, andere gebiedspartijen zoals bijvoorbeeld
waterschappen) die conform de motie van het lid Boswijk c.s. (Kamerstuk 33 576, nr. 311) in de rol van gebiedsregisseur komen als richting departementale begrotingen waar
het gaat om meer generieke maatregelen en regelingen.

INFOBLOK: Begrotingstechniek

• Het fonds wordt gevoed vanaf de LNV-begroting. Hiertoe zal een nieuw (technisch) begrotingsartikel
onder het investeringsplafond worden ingericht. Reden is dat vanwege het budgetrecht
de middelen niet rechtstreeks vanaf de aanvullende post kunnen worden overgeheveld.
Jaarlijks worden de middelen naar het fonds overgeheveld en deze landen als ontvangst
in het fonds. Daarmee wordt binnen de fondsbegroting de benodigde uitgavenruimte gecreëerd
(ten aanzien van begrotingsfondsen geldt dat de ontvangsten en uitgaven in enig jaar
aan elkaar gelijk moeten zijn).

• Eventuele onderuitputting in jaar t zal bij Voorjaarsnota in jaar t+1 weer aan de
fondsbegroting worden toegevoegd. Met deze zogenaamde 100% eindejaarsmarge onderscheidt
de fondsbegroting zich van reguliere departementale begrotingen.

• Binnen de fondsbegroting kan de raming voor de gehele voorziene looptijd worden gepresenteerd.
Reguliere begrotingen kijken 4 jaar vooruit.

Naast de fondsbegroting zal worden gewerkt met een jaarlijks te actualiseren meerjarenprogramma
(MJP) waarin meer in detail wordt ingegaan op de voortgang in de uitvoering van de
gebiedsprogramma’s, evenals generieke maatregelen in het kader van de uitvoering van
het Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG). De uitkomsten van het landbouwakkoord,
waar relevant voor de transitie, worden meegenomen in het kader van het NPLG. Eventuele
bijstellingen, bijvoorbeeld naar aanleiding van bevindingen in de uitvoering en voortgang
op het doelbereik, kunnen jaarlijks bij de actualisatie worden betrokken. Voor zover
de jaarlijkse actualisatie van het MJP leidt tot aanpassingen in het kasritme van
uitgaven of andere bijstellingen met financiële gevolgen, worden deze in de fondsbegroting
verwerkt.

De gebiedsprogramma’s worden opgesteld in het kader van het NPLG. De doelen van het
NPLG worden niet enkel met middelen uit het begrotingsfonds bereikt. Dat maakt dat
in het meerjarenprogramma een duidelijke afbakening moet worden aangebracht tussen
uitgaven ten laste van het fonds en uitgaven die op een andere wijze worden gedekt.

Het werken met een Meerjarenprogramma is een beproefde aanpak bij al bestaande begrotingsfondsen,
zoals het Deltafonds en Mobiliteitsfonds. Een meerjarenprogramma draagt bij aan het
bieden van overzicht en een doelmatige besteding van middelen, door samenhang te bewaken
op voortgang, inhoud en de samenwerking tussen partijen. Dit gebeurt door synchronisatie
van doelen en investeringen die het maken van een integrale afweging op nationaal
en/of regionaal niveau bevordert. Andersom geformuleerd helpt een Meerjarenprogramma
te voorkomen dat onbedoeld wordt geïnvesteerd in maatregelen die tegenstrijdige effecten
kunnen hebben, wat kan leiden tot ondoelmatige besteding van middelen.

Het Meerjarenprogramma transitie landelijk gebied is een voortrollend programma dat
jaarlijks geactualiseerd wordt. Dit betekent dat maatregelen voor realisatie op de
korte én lange termijn in het programmaboek zijn weergegeven. Voor maatregelen die
in uitvoering zijn of snel in uitvoering gebracht worden (aankomende 2–3 jaar) geldt
dat deze het meest concreet uitgewerkt zijn. Voor maatregelen op de lange termijn
is in het programmaboek weergegeven wat de voortgang in de uitwerking van deze maatregelen
is om grip te houden en zo nodig op tijd bij te kunnen sturen.

De Minister voor Natuur en Stikstof stelt, in samenwerking met de Minister van Landbouw,
Natuur en Voedselkwaliteit en andere betrokken Ministers het geactualiseerde meerjarenprogramma
vast en biedt dit, na goedkeuring door de ministerraad, aan het parlement aan. De
vorm is een programmaboek, dat gelijktijdig met het wetsvoorstel tot vaststelling
van de jaarlijkse fondsbegroting aangeboden wordt. Met de Kamer vindt, aan de hand
van het programmaboek, overleg plaats over de voortgang van het Meerjarenprogramma.
Dit gebeurt in samenhang met de reguliere begrotingsbehandeling van de fondsbegroting
in het najaar. Daarnaast zullen wijzingen in de fondsbegroting bij Voor- en Najaarsnota
respectievelijk via een eerste en tweede suppletoire begroting aan de Kamer worden
voorgelegd. In de verdere uitwerking van het op te zetten proces, heb ik oog voor
de rol van bestuurders en volksvertegenwoordigers bij gemeentes, waterschappen en
provincies. Daarbij is het eveneens van belang om samen met de Kamer te bespreken
hoe de controlerende taak van de Kamer zich gaat verhouden tot de besluitvorming op
decentraal niveau en de controlerende taak van de provinciale staten, gemeenteraden
en de waterschappen daarop.

Spelregels Meerjarenprogramma Transitie Landelijk Gebied

Mede gelet op het belang van de controlerende taak hecht ik er aan om, voorafgaand
aan de instelling van het Transitiefonds, de Kamer – evenals provincies en andere
betrokken partijen – te informeren over de spelregels behorende bij het meerjarenprogramma.
Deze spelregels geven inzicht in de procesgang en de vereisten voor aanvragen voor
financiële rijksbijdragen uit onder meer het Transitiefonds. Het spelregeldocument
is vanaf het voorjaar van 2022 ontwikkeld in samenspraak met provincies, waterschappen
en gemeenten, departementen evenals maatschappelijke organisaties. Bij de ontwikkeling
ervan is voortgebouwd op de bestaande en beproefde spelregels behorende bij het Meerjarenprogramma
Infrastructuur, Transport en Ruimte (MIRT).

De spelregels zijn van toepassing voor provincies en Rijk, vanaf het moment dat er
aanvragen voor een rijksbijdrage voor realisatie van het Nationaal Programma Landelijk
Gebied kunnen worden gedaan. Voor provincies gebeurt dit nadat zij de (eerste delen
van) gebiedsprogramma’s hebben vastgesteld en het Rijk (na objectieve toetsing door
de Ecologische Autoriteit) deze programma’s positief heeft beoordeeld. De spelregels
zijn bedoeld voor kaderstelling (bijvoorbeeld het te realiseren doelbereik en beschikbaar
budget) en tegelijk het bieden van ruimte (bijvoorbeeld in kunnen spelen op verschillende
opgaven en ontwikkelingen in gebiedsprocessen). Het gaat erom evenwicht in kaderstelling
en ruimte te bereiken en daarmee beheerst én lenig aan de slag te gaan. Het spelregeldocument
zal binnenkort gepubliceerd worden op aanpakstikstof.nl.

Vormgeving van de fondsbegroting

Daarmee kom ik bij de vraag hoe de begroting moet worden ingericht om zo transparant
en inzichtelijk mogelijk aan te kunnen geven hoe het kabinet het geld gaat uitgeven.
De geplande uitgaven zijn reeds op hoofdlijnen weergegeven in het coalitieakkoord
(Bijlage bij Kamerstuk 35 788, nr. 77), waarbij onderscheid is gemaakt tussen een uitgavenspoor gericht op opkoop, grondafwaardering,
en de kaderrichtlijn water en een uitgavenspoor gericht op het perspectief voor blijvers.

Net als een reguliere begroting bestaat de fondsbegroting uit een aantal artikelen
waarin de verschillende voorgenomen uitgaven aan de hand van een budgettaire tabel
worden toegelicht. Deze artikelindeling kan worden vormgegeven aan de hand van beleidsdoelstellingen
(elk artikel een beleidsdoelstelling), dan wel aan de hand van typen geldstromen.
Omdat individuele uitgavenposten vanuit het fonds verschillende doelen zullen dienen,
is het niet werkbaar om de artikelen in te delen naar doelstelling. Zo kan extensivering
van een bedrijf zowel doelstellingen dienen op het terrein van stikstofreductie als
op het terrein van waterkwaliteit. Het is niet mogelijk van een dergelijke uitgave
een budgettaire opsplitsing te maken naar doelstelling.

Om die reden ligt het voor de hand om te kiezen voor een begrotingsindeling aan de
hand van de typen geldstromen, waarbij onderscheid wordt gemaakt in onder andere uitgaven
voor gebiedsprogramma’s, uitgaven aan landelijke regelingen en uitgaven aan uitvoeringskosten.
De navolgbaarheid van de uitgavensporen zoals die in het regeerakkoord zijn gepland,
is van belang, hier zal in de begroting ook aandacht voor zijn. In een bijlage bij
deze brief is de voorgenomen artikelstructuur nader uitgewerkt. Ik ga hierover uiteraard
graag met de Kamer het gesprek aan. Ik hecht er zeer aan de Kamer hierin goed te bedienen.
Gelet op de grote bedragen die we de komende jaren gaan uitgeven aan de transitie
in het landelijk gebied voel ik hier de verantwoordelijkheid om gezamenlijk tot goede
afspraken te komen over het begroten en verantwoorden van de uitgaven.

Omdat er op dit moment nog geen besluitvorming heeft plaatsgevonden over de verdeling
van de middelen is er nog geen sprake van een meerjarenbegroting en is het niet mogelijk
de voorgestelde begrotingsstructuur nu te vertalen naar een concrete en uitgewerkte
dummy-begroting. Hierin verschilt het transitiefonds enigszins van het klimaatfonds.
In het coalitieakkoord is voor het klimaatfonds reeds een scherpere uitsplitsing en
raming van individuele uitgavenposten opgenomen. Dat maakt dat de afspraken uit het
coalitieakkoord voor het klimaatfonds sneller vertaald kunnen worden naar een inrichting
van de fondsbegroting.

Monitoring van het doelbereik

Het programmaboek is ook een belangrijk instrument om de voortgang van de realisatie
van maatregelen in het kader van de transitie landelijk gebied te monitoren, waarbij
het gaat om het halen van de doelen met een krachtige agrarische sector. Rijk en provincies
maken met elkaar afspraken over eenduidige periodieke informatievoorziening (rapportage)
over de voortgang van realisatie van maatregelen, met als uitgangspunt de uitvraag/administratieve
last te beperken. De verstrekking van voortgangsinformatie wordt benut voor onder
meer het jaarlijks actualiseren van het voortrollende programma als weergegeven in
het programmaboek.

Aansluitend wordt in het kader van het NPLG de voortgang van het te realiseren doelbereik
op de doelen gemonitord. Deze monitoring geeft inzicht in wat de effecten zijn van
de realisatie van maatregelen door Rijk en provincies. Hierbij zal rekening moeten
worden gehouden met een te verwachten tijdverschil tussen de uitvoering van maatregelen
en de (meetbare) effecten daarvan.

Afsluiting

Ik heb de Kamer met deze brief geïnformeerd over mijn voornemens ten aanzien van de
vormgeving van het begrotingsfonds voor de transitie van het landelijk gebied en natuur.
Hiermee zet ik een eerste stap naar het indienen van de eerste fondsbegroting op Prinsjesdag
2023. Ik hoop het komende jaar gezamenlijk tot een verdere uitwerking te komen, met
als resultaat een breed gedragen fondsbegroting die jaarlijks het fundament vormt
voor het gesprek tussen kabinet, medeoverheden en Kamer over de inzet van de middelen
om de noodzakelijke transitie in het landelijk gebied te realiseren en de doelen ten
aanzien van natuur, stikstof, klimaat, water en het daarvoor noodzakelijke perspectief
voor agrarische bedrijven.

De Minister voor Natuur en Stikstof, Ch. van der Wal-Zeggelink