Brief regering : Reactie op het vooronderzoek van het College voor de Rechten van de Mens over de vermeende discriminerende effecten van de werkwijzen van de Belastingdienst/Toeslagen

Nr. 1138 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 28 november 2022

Op 15 september 2022 heeft het College voor de Rechten van de Mens (hierna: het College)
een vooronderzoek naar de vermeende discriminerende effecten van de werkwijzen van
de Belastingdienst/Toeslagen uitgebracht. Het onderzoek richt zich op de jaren 2014–2018.
Dit vooronderzoek is uitgevoerd in het kader van de behandeling van de individuele
klachten die bij het College zijn binnengekomen van burgers die zich door Toeslagen
gediscrimineerd voelen. Het kabinet heeft de uitkomsten uit het rapport met veel aandacht
gelezen. Hierbij bied ik uw Kamer, mede namens de Staatssecretaris Fiscaliteit en
Belastingdienst, de kabinetsreactie op dit vooronderzoek aan. De vaste commissie voor
Financiën van de Tweede Kamer heeft bij brief van 29 september 2022 om deze reactie
verzocht.

Opzet rapport

Het College heeft onderzocht of mensen met een buitenlandse achtergrond in de jaren
2014 en 2018 vaker in aanraking kwamen met de harde fraudeaanpak van Toeslagen bij
de kinderopvangtoeslag dan personen met een Nederlandse achtergrond. Het College heeft
in het onderzoek gekeken naar drie werkwijzen en processen: het toezichtproces van
Toeslagen, de vermelding van Opzet Grove Schuld (O/GS) en de registratie in de Fraude
Signaleringsvoorziening (FSV). Daarbij richtte het onderzoek zich op de vraag of mensen
met een buitenlandse achtergrond een grotere kans hadden binnen Toeslagen om te maken
te krijgen met extra of verzwaard toezicht, dan wel een grotere kans hadden op een
O/GS-vermelding of FSV-registratie, in vergelijking met de groep mensen met een Nederlandse
achtergrond. Om de vergelijking te kunnen maken, zijn gegevens opgevraagd van alle
kinderopvangtoeslagontvangers in de jaren 2014 en 2018.

Bij het toezichtproces heeft het College onderzocht wie in die jaren werden geselecteerd
door het risicoclassificatiemodel, op basis van de «HOTHOR»-regel, in het kader van
«CAF» en wie te maken kregen met toezichthandelingen in het kader van DT-toezicht1. Ten aanzien van de O/GS-vermelding is gekeken of personen met een buitenlandse achtergrond
in de twee onderzoeksjaren vaker deze kwalificatie kregen dan personen met een Nederlandse
achtergrond. Het College heeft ten slotte gekeken naar de personen die kinderopvangtoeslag
ontvingen in de jaren 2014 en 2018 en die in FSV stonden. Het College heeft vervolgens
de vraag beantwoord of door Toeslagen direct of indirect onderscheid is gemaakt in
deze werkwijzen en processen.

Direct/indirect onderscheid

De wet2 kent twee definities van onderscheid: direct en indirect onderscheid. Van direct
onderscheid is sprake als iemand vanwege diens godsdienst, levensovertuiging, politieke
gezindheid, ras, geslacht, nationaliteit, hetero- of homoseksuele gerichtheid of burgerlijke
staat anders wordt behandeld. Dit zijn wettelijke discriminatiegronden. Bij indirect
onderscheid gaat het om een manier van handelen die onderscheid maakt, terwijl het
lijkt of een neutraal criterium wordt gebruikt (dat wil zeggen: een criterium dat
niet verwijst naar één van de discriminatiegronden), maar waarbij door de toepassing
van dit criterium een specifieke groep in het bijzonder (nadelig) wordt getroffen
in vergelijking met anderen. Bij indirect onderscheid gaat het dus om de effecten
van een handeling. Als personen met een buitenlandse afkomst «aanzienlijk vaker» zijn
getroffen in de hierboven genoemde werkwijzen en processen van Toeslagen dan personen
met een Nederlandse afkomst, is volgens het College sprake van indirect onderscheid.

Conclusie rapport

Het College concludeert dat er voldoende feiten zijn die een vermoeden doen ontstaan
dat bij de harde fraudeaanpak door Toeslagen indirect onderscheid is gemaakt. De werkwijzen
en processen van Toeslagen troffen «aanzienlijk vaker» personen met een buitenlandse
afkomst. Deze conclusie heeft tot gevolg dat voor de behandeling van de individuele
klachten van het vermoeden van indirect onderscheid mag worden uitgegaan waardoor
de bewijslast op Toeslagen rust om per individueel geval aan te tonen dat er niet
in strijd met de gelijkebehandelingswetten3 is gehandeld.

Reactie

Dat zaken in het verleden niet goed zijn gegaan, is bekend. De overheid mag mensen
in gelijke situaties niet ongelijk behandelen en het vooronderzoek concludeert dat
er een vermoeden is dat dit in het verleden bij Toeslagen wel is gebeurd. Zoals eerder
met uw Kamer is gedeeld, konden de werkwijzen van Toeslagen als gevolg hebben dat
verschillende groepen burgers (waaronder Nederlanders met lage inkomens en alleenstaanden,
en ook mensen met een andere nationaliteit) een grotere kans hadden om geselecteerd
te worden voor een handmatige beoordeling. Dat heeft daarmee geleid tot een onbedoelde
ongelijkheid in de behandeling tussen mensen. Bij brief van 30 mei jl. is mede daarom
geconcludeerd dat binnen dit deel van het toezicht van Toeslagen sprake is geweest
van institutioneel racisme.4 Het voorkomen van (onbedoeld) onderscheid binnen het toezicht van Toeslagen in de
toekomst vereist een breed pakket aan maatregelen. Zowel in relatie tot het verbeteren
tot processen als in relatie tot het menselijk toezicht. Het doel van het kabinet
is ervoor te zorgen dat dit niet nogmaals gebeurt. Ik verwijs voor een opsomming van
alle maatregelen die hiertoe zijn genomen naar de eerdergenoemde Kamerbrief van 30 mei
2022.

Het rapport van het College is helder, maar de statistieken uit het rapport zijn niet
altijd eenduidig over de mogelijke verklaringen van een oververtegenwoordiging. Het
is bijvoorbeeld niet duidelijk of de demografische samenstelling van de toeslagenpopulatie
voldoende is meegewogen. Het is hierbij van belang om te benadrukken dat Toeslagen
niet beschikt over informatie over etniciteit en afkomst van burgers en de gedane
analyse dus niet kan reproduceren. Toeslagen heeft hier dan ook niet actief op geselecteerd
en ook is niet geselecteerd op achternaam of geboorteplaats. Ook ten aanzien van de
conclusies over de FSV-vermelding zijn nuances te maken. Zo geeft het College zelf
al aan dat het van de personen die in 2014 en 2018 kinderopvangtoeslag ontvingen,
heeft bekeken of zij in de FSV opgenomen waren. Er is dus niet gekeken naar de afkomst
van álle personen die in de FSV geregistreerd staan. Ongeveer 11.000 van de ca. 57.000
mensen die zich hebben gemeld als gedupeerde bij de Uitvoeringsorganisatie Herstel
Toeslagen (UHT) hadden een FSV-registratie, op een totaal van 270.000 burgers in FSV.
Het is niet vastgesteld of de personen als gevolg van de aanvraag kinderopvangtoeslag
in 2014 of 2018 in FSV zijn geregistreerd en of de registratie überhaupt enig verband
hield met het ontvangen van kinderopvangtoeslag.

Zoals het College aangeeft in het vooronderzoek, kan Toeslagen tijdens de behandeling
van de individuele klachten inhoudelijk aangeven met welke onderdelen van het rapport
zij het niet eens is, dan wel dat er een objectieve rechtvaardiging was voor de wijze
waarop de toezichts- en handhavingsinstrumenten zijn ingezet. Om niet vooruit te lopen
op de individuele behandelingen zal hier dan ook niet (verder) inhoudelijk op het
vooronderzoek worden ingegaan.

Individuele klachten bij het College

Mensen die het vermoeden hebben gediscrimineerd te zijn door Toeslagen kunnen terecht
bij het College met het verzoek om een oordeel te krijgen over hun individuele klacht.
Het College gaat vanaf december 2022 de individuele klachten over discriminatie inhoudelijk
behandelen. In totaal hebben zich tot nu toe 70 mensen gemeld bij het College die
een oordeel willen over hun individuele klacht. Hoewel het oordeel van het College
geen bindende werking heeft, zal Toeslagen het oordeel van het College in de individuele
zaken overnemen.5

De Staatssecretaris van Financiën, A. de Vries