Brief regering : Reactie op de motie van de leden Palland en Ceder over onderzoek naar een verdere vereenvoudiging van loonwaardemeting (Kamerstuk 34352-243)

Nr. 261
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR ARMOEDEBELEID, PARTICIPATIE EN PENSIOENEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 29 november 2022

Tijdens het tweeminutendebat met uw Kamer van 29 maart 2022 (Handelingen II 2021/22,
nr. 65, item 18) over de Participatiewet en het Breed Offensief is een motie van de leden Palland
en Ceder ingediend over verdere vereenvoudiging van de methode voor loonwaardebepaling
in het kader van de Participatiewet.1 De motie werd op 5 april door uw Kamer aangenomen. Met deze brief wil ik, na een
korte schets van de historische context, graag reageren op de motie.

Historische context

Op grond van artikel 10d van de Participatiewet zetten gemeenten loonkostensubsidies
in voor mensen van wie is vastgesteld dat zij met voltijdse arbeid niet in staat zijn
tot het verdienen van het WML, of wel mogelijkheden tot arbeidsparticipatie hebben.
De hoogte van de loonkostensubsidie is wettelijk bepaald en afhankelijk van de loonwaarde.2

Tot 1 juli 2021 werden zes loonwaardemethodes gebruikt. Uit gesprekken met werkgevers
in het kader van het Breed Offensief kwam naar voren dat de verschillen tussen deze
loonwaardemethodes voor werkgevers, en zeker voor werkgevers met werknemers uit verschillende
arbeidsmarktregio’s, belemmeringen veroorzaakten om mensen met een arbeidsbeperking
in dienst te nemen of te houden. Om meer uniformiteit en objectiviteit bij de loonwaardebepaling
te bereiken, is samen met betrokken partijen een landelijk uniforme methode voor loonwaardebepaling
ontwikkeld3 en er zijn uniforme kwaliteitseisen voor de loonwaardedeskundige geregeld4. Het besluit en de regeling zijn per 1 juli 2021 in werking getreden. UWV sluit voor
de loonwaardebepaling in het kader van de Wajong aan bij de regels voor uniforme loonwaardebepaling.

De motie Palland en Ceder

In de motie constateren de leden Palland en Ceder dat de loonwaardebepaling in het
kader van het Breed Offensief is geüniformeerd. Verder constateren deze leden dat
de nieuwe uniforme loonwaardemethode een exact getal oplevert en geen rekening houdt
met stijgende loonwaardes, waardoor in relatief korte tijd herhaalde metingen nodig
zijn. Bij de overwegingen noemen deze leden dat de loonwaardebepaling geen exacte
wetenschap is, dat (kleine) veranderingen in productiviteit een herhaalde loonwaardemeting
nodig maken, dat herhaalde loonwaardemetingen ongewenste lastenverzwaringen met zich
meebrengen voor uitvoerders en werkgevers, en dat het invoeren van een staffelsysteem
met een vast percentage loonkostensubsidie belemmeringen wegneemt voor werkgevers
en gemeenten om mensen met beperkte loonwaarde aan het werk te helpen. Deze leden
verzoeken de regering om te onderzoeken op welke wijze verdere vereenvoudiging van
loonwaardemeting te realiseren is, waarbij ook het invoeren van een «staffelsysteem»
wordt meegenomen.

Uitvoering van de motie Palland en Ceder

Bij de uitvoering van de motie heb ik adviezen van het College van Deskundigen Uniforme
Loonwaardebepaling (hierna: CvD UL)5 en van Blik op Werk (hierna: BOW)6 betrokken. Deze instanties zijn bij uitstek deskundig op dit terrein.

Ik acht het gewenst dat verbeteringen gedragen worden door de partijen die betrokken
zijn bij de loonwaardebepaling.

Daarnaast houdt de Nederlandse Arbeidsinspectie toezicht op en doet onderzoek naar
de uitvoering van de uniforme loonwaardebepaling in het publieke domein. De onderzoeksresultaten
worden eind mei 2023 verwacht.

Inhoudelijke reactie op de motie Palland en Ceder

Reflectie op de constateringen en overwegingen

Alvorens in te gaan op mogelijkheden om de loonwaardebepaling verder te vereenvoudigen,
wil ik reflecteren op de constatering in de motie dat de uniforme loonwaardemethode
een exact getal oplevert en geen rekening zou houden met stijgende loonwaardes, waardoor
in relatief korte tijd herhaalde metingen nodig zouden zijn. Daarbij wil ik tevens
enkele overwegingen uit de motie betrekken.

De loonwaardebepaling vindt plaats op de werkplek en is als zodanig een momentopname.
Uit de loonwaardebepaling komt inderdaad een exact percentage. Uit oogpunt van transparantie
is dit gewenst. De loonwaarderapportage maakt inzichtelijk hoe de loonwaarde tot stand
komt. De eerste loonwaardebepaling vindt meestal plaats tijdens of na een periode
waarin de (potentiële) werkgever en (potentiële) werknemer ervaring met elkaar hebben
kunnen opdoen. Daardoor wordt bereikt dat de eerste loonwaardebepaling al zoveel mogelijk
een realistische loonwaarde weergeeft. De loonwaarde van een werknemer kan zich ontwikkelen,
zowel in positieve zin als in negatieve zin. Daarom is het belangrijk dat iemands
loonwaarde als daar aanleiding voor is met regelmaat wordt bepaald.

De loonwaardedeskundige geeft overeenkomstig de wet- en regelgeving, in zijn rapportage
aan wanneer een herbepaling van de loonwaarde nodig is. Dit wordt met de werkgever
en betrokkene besproken. Een herbepaling van de loonwaarde is nodig als er een reële
kans is dat een substantiële verandering in de loonwaarde zal optreden. Als vuistregel
wordt in de praktijk een verwachte verandering van 10% loonwaarde gehanteerd. Als
de loonwaardedeskundige bijvoorbeeld verwacht dat de loonwaarde na een jaar substantieel
zal veranderen, adviseert hij een herbeoordeling in de periode van 6 tot 12 maanden
na de laatste loonwaardebepaling. Uit de audits die BOW heeft uitgevoerd is niet gebleken
dat veel herbeoordelingen in korte tijd plaatsvinden. Er zijn ook geen signalen bekend
waaruit naar voren is gekomen dat uitvoerders, werknemers, werkgevers of andere betrokkenen
ongewenste lastenverzwaring ondervinden.

Tijdens gesprekken met professionals in de uitvoeringspraktijk heb ik wel het signaal
gekregen dat de loonwaardebepaling niet geschikt zou zijn voor mensen die over een
bepaalde korte periode instabiel zijn in hun arbeidsprestatie. Zij zouden bij een
loonwaardebepaling op de ene dag bijvoorbeeld een loonwaarde van 100% kunnen hebben,
en de volgende dag een loonwaarde van minder dan 100%. De loonwaardedeskundige zou
hier in beginsel rekening mee moeten houden bij de loonwaardebepaling. Niettemin wil
ik het CvD UL vragen zich over deze kwestie te buigen en mij hierover te adviseren.
Ik zal uw Kamer tegelijk met de resultaten van het onderzoek van de Nederlandse Arbeidsinspectie
voor het zomerreces 2023 hierover informeren.

Mogelijkheden voor verdere vereenvoudiging loonwaardebepaling

De tussentijdse bevindingen van CvD en BOW hebben tot op heden geen aanleiding gegeven
de methode op zich, die is geregeld in eerdergenoemd besluit uit 2021, aan te passen.
Eind mei 2023, als de onderzoeksresultaten van de Nederlandse Arbeidsinspectie worden
verwacht, is een nieuw ijkmoment. In combinatie met de bevindingen uit de lopende
monitor van BOW zal dan worden bezien of de loonwaardemethode aanpassing behoeft.
Ik zal uw Kamer ook hierover voor het zomerreces 2023 nader informeren. Duidelijk
is dat met de nieuwe methode en de kwaliteitseisen voor de loonwaardedeskundige belangrijke
stappen zijn gezet voor een uniforme loonwaardebepaling. Wel hebben inhoudelijk betrokkenen
nog wensen tot verdere vereenvoudiging. Deze voorzie ik hieronder van mijn appreciatie.

Een eerste suggestie, van werknemersvertegenwoordigers, is dat de loonwaarde voor
langere tijd, bijvoorbeeld twee jaar, wordt vastgesteld. De bedoeling hiervan is dat
voor een kwetsbare doelgroep op deze manier rust wordt gecreëerd. Zoals gezegd is
volgens audits van BOW geen sprake van veel herbeoordelingen in korte tijd. Er zijn
ook geen signalen bekend over ongewenste lastenverzwaring voor betrokkenen als gevolg
van herhaalde loonwaardebepalingen. Niettemin vind ik het belangrijk de vinger aan
de pols te houden. De lopende monitor van BOW en het lopende onderzoek van de Nederlandse
Arbeidsinspectie moeten meer inzicht geven in de uitvoering van de uniforme loonwaardebepaling.
Als daaruit naar voren komt dat kwetsbare mensen of andere betrokken partijen onnodig
belast worden met herhaalde loonwaardebepalingen zal ik met de uitvoerders en deskundigen
bezien op welke wijze hierin verbetering kan worden aangebracht.

Een tweede suggestie richt zich op speciaal voor de doelgroep gecarvede of gecreëerde
functies, vaak voorkomend binnen sociaal ontwikkelbedrijven.

Voor de bepaling van de loonwaarde gaat de uniforme loonwaardemethode uit van de prestaties
van iemand met een arbeidsbeperking in een bepaalde functie, vergeleken met de prestaties
van iemand zonder arbeidsbeperking in diezelfde functie (de normfunctie). Bij een
gecarvede of gecreëerde functie kan een vergelijking met iemand zonder arbeidsbeperking
echter niet op functieniveau plaatsvinden. In de praktijk hanteren loonwaardedeskundigen
verschillende manieren om hiermee om te gaan. Deze verschillen in de uitvoering ondermijnen
de gewenste uniformiteit. Een landelijke database met meest voorkomende normfuncties
kan hiervoor een oplossing bieden. Alternatief is om bij gecarvede of gecreëerde functies
geen loonwaardebepaling te doen en bijvoorbeeld een vast percentage loonkostensubsidie
uit te betalen aan de betreffende werkgever. Dit vereist echter een wijziging van
de wet. Ik wil daarom onderzoek laten doen naar het ontwikkelen van een landelijke
database. Een database zal naar verwachting meer houvast bieden voor de loonwaardedeskundige
en meer uniformiteit in de uitvoering. Bij dit onderzoek zal ik ook het alternatief
betrekken van het uitbetalen van een vast percentage loonkostensubsidie.

Een andere suggestie die door enkele partijen binnen het CvD UL is gedaan betreft
het samenvoegen van de drie elementen die een rol spelen bij het bepalen van de prestaties
(tempo, kwaliteit, netto werktijd) tot één element (outcome). Ook bestaat het vermoeden
binnen het CvD UL dat de berekening van de loonwaarde eenvoudiger kan. Ik ben voornemens
het CvD UL te vragen deze suggesties nader uit te werken. Ik zal uw Kamer ook hierover
voor het zomerreces 2023 nader informeren.

Staffelsysteem

De motie vraagt ook om de invoering van een zogenoemd «staffelsysteem» te onderzoeken.
De motie overweegt dat de invoering van een staffelsysteem met een vast percentage
loonkostensubsidie belemmeringen wegneemt voor werkgevers en gemeenten om mensen met
beperkte loonwaarde aan het werk te helpen.

De vraag over de invoering van een staffelsysteem is door leden van fracties van CDA,
ChristenUnie en GroenLinks ook gesteld bij de schriftelijke behandeling van het wetsvoorstel
Breed Offensief in de Tweede Kamer. De regering heeft in antwoord hierop destijds
gesteld7 dat het invoeren van een staffelsysteem geen vereenvoudiging van de loonwaardebepaling
met zich meebrengt. De loonwaarde moet ook met een staffelsysteem namelijk nog steeds
worden bepaald. Een staffelsysteem voegt nog een extra stap toe aan het werkproces
loonkostensubsidie. Verder doet een dergelijk systeem geen recht aan de daadwerkelijk
vastgestelde loonwaarde van een werknemer. Ook stimuleert een staffelsysteem een werknemer
minder om zich te ontwikkelen8. Het hanteren van staffels leidt daarnaast tot afrondingen van vastgestelde loonwaardes
naar boven of beneden, hetgeen zeker voor mensen die met loondispensatie in het kader
van de Wajong werken tot onverantwoorde gevolgen kan leiden omdat hun inkomen van
de loonwaarde afhankelijk is.

Een belangrijke vraag is voor welk probleem een staffelsysteem de oplossing is. Ook
met een staffelsysteem moet op een objectieve wijze de loonwaarde worden bepaald en
opnieuw worden bepaald bij substantiële verandering in positieve of negatieve zin.

Van belang vind ik verder dat verwacht kan worden dat een staffelsysteem, waarbij
bijvoorbeeld een indeling van mensen met een arbeidsbeperking plaatsvindt in de categorieën
30–50% loonwaarde, 50–70% loonwaarde, 70–99% loonwaarde, leidt tot discussies over
de loonwaarde van mensen rondom de grenswaardes. Die discussies worden intenser doordat
de hoogte van de loonkostensubsidie bij een staffelsysteem afhankelijk wordt van de
categorie waarin een werknemer wordt ingedeeld. Verwacht kan worden dat werkgevers
vooral mensen in dienst willen nemen met een maximale loonwaarde binnen een categorie.
Er ontstaat een reëel risico dat mensen met een lage loonwaarde binnen een categorie
daardoor minder kans op werk hebben. Betrokkenen bij loonwaardebepaling9 die door CvD UL hierover zijn geïnterviewd vrezen voor dit effect.

Ik constateer op basis van het bovenstaande dat het invoeren van een staffelsysteem
leidt tot ongewenste effecten en dat het niet bijdraagt tot vereenvoudiging van de
loonwaardebepaling.

Tot slot

Het is een belangrijke opgave voor alle partijen om mensen met een arbeidsbeperking
die mogelijkheden hebben om te werken aan een goede passende baan te helpen. Belemmeringen
in het instrumentarium voor werkgevers, werknemers en uitvoering moeten worden weggenomen.
In het kader van het Breed Offensief (Kamerstuk 35 394) zijn hiervoor belangrijke maatregelen getroffen. Het invoeren van de uniforme loonwaardemethodiek
is één van die maatregelen. De doorontwikkeling daarvan is belegd en er loopt onderzoek
naar. Daarover zal ik uw Kamer voor het zomerreces in 2023 informeren. Als aanpassingen
van die methode kunnen leiden tot verbetering en vereenvoudiging van het instrumentarium
en daarmee tot het wegnemen van belemmeringen om mensen met een arbeidsbeperking in
dienst te nemen, dan maak ik mij daar sterk voor.

De Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen, C.J. Schouten