Brief regering : STAP-budget

Nr. 148
BRIEF VAN DE MINISTERS VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID EN VOOR PRIMAIR EN VOORTGEZET
ONDERWIJS

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 28 november 2022

De urgentie van een toekomstbestendige arbeidsmarkt is groot. De tekorten op de arbeidsmarkt
zijn nu al groot en er zijn belangrijke transities om voor elkaar te krijgen. Een
toekomstbestendige arbeidsmarkt beweegt mee. In die arbeidsmarkt zijn werk en vaardigheden
met elkaar te matchen, blijven mensen zich continu ontwikkelen en kunnen zij bewegen
binnen organisaties, van baan naar baan, binnen sectoren en over sectoren heen. Het
kunnen volgen van passende scholing en ontwikkeling is hiervoor essentieel. Het kabinet
wil de leer- en ontwikkelcultuur versterken omdat het vanzelfsprekend moet zijn dat
mensen zich een leven lang blijven ontwikkelen.

1. Inleiding

Sinds 1 maart 2022 stimuleert het kabinet mensen met het STAP-budget hun eigen keuzen
te maken tijdens hun loopbaan, door hen regie te geven op de besteding van dat budget.
Het zelf kunnen kiezen van scholing draagt bij aan de motivatie om te investeren in
de eigen ontwikkeling. Sinds de start is er veel belangstelling voor het STAP-budget.
Inmiddels hebben 214.000 mensen een STAP-budget toegekend gekregen. Het doel van het
STAP-budget is om een brede groep te bereiken, waaronder meer praktisch opgeleiden.
Dat is tot nu toe goed gelukt. Zo is de helft van de aanvragers maximaal mbo-4 opgeleid,
is één op de vijf aanvragers 50 jaar of ouder en heeft bijna de helft van de aanvragers
een mogelijk kwetsbare arbeidsmarktpositie (tijdelijk contract, werkzoekend of ZZP’er).

Na een aantal maanden ervaring met het nieuwe systeem, is duidelijk dat verbeteringen
op korte termijn nodig zijn om misbruik en oneigenlijk gebruik tegen te gaan en de
regeling beter te laten aansluiten op de arbeidsmarkt. Kort gezegd gaat het om:

• een sterkere rol voor de keurmerken die aan de voorkant de kwaliteit en arbeidsmarktgerichtheid
van het opleidingsaanbod bewaken;

• het strakker inrichten van de regeling STAP zodat misbruik en oneigenlijk gebruik
zoveel mogelijk wordt voorkómen;

• en snelle en stevige handhaving achteraf.

Door nauwgezet te monitoren en evalueren welke effecten maatregelen hebben, houden
we zicht op resultaten en kunnen we aanvullende maatregelen treffen waar nodig. Dit
cyclische proces van ervaring opdoen, zichtbaar maken wat dat oplevert, verbeteringen
doorvoeren, opnieuw ervaring opdoen, en zo verder, maakt STAP tot «een lerende regeling».
De maatregelen worden uitgewerkt in overleg met betrokken partijen: UWV als uitvoerder
van de subsidieregeling, DUO als beheerder van het STAP-scholingsregister en de Toetsingskamer
STAP, als onderdeel van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW),
als controleur van opleiders1. Daarnaast zijn hierbij sociale partners, de keurmerkhouders en erkennende organisaties
en het publiek bekostigd onderwijs betrokken.

Leeswijzer

In deze brief gaan we na een korte schets van de achtergrond van STAP (paragraaf 2)
dieper in op de noodzakelijke verbeteringen (paragrafen 3, 4, 5, 6 en 7), vanuit de
overtuiging dat STAP in de basis een geschikt en flexibel instrument is om mensen
te ondersteunen in hun ontwikkeling.

2. Achtergrond STAP

STAP als onderdeel van het LLO-beleid

Leven lang ontwikkelen (LLO) draagt bij aan het versterken van de duurzame inzetbaarheid
van werkenden, het biedt uitzicht op nieuw werk, het stimuleert doorgroeien in de
loopbaan en draagt bij aan werkplezier en inkomenszekerheid. De beleidsinzet op LLO
gaat uit van een stimulans van leren en ontwikkelen via drie beleidslijnen: via mensen,
bedrijven en opleiders.2 Het STAP-budget behoort tot de eerste beleidslijn van de individuele stimulans. Ter
ondersteuning van deze beleidslijnen komt er een programma leercultuur.3 Bedrijven en organisaties worden met dit programma actief gestimuleerd en gefaciliteerd
om de leercultuur te verbeteren. Hiernaast werkt het kabinet aan een toekomstverkenning
die leidt tot een toekomstvisie en actieplan LLO voor het onderwijs. Deze worden in
het voorjaar van 2023 aan uw Kamer gestuurd.

Extra beleid voor mensen met kwetsbare arbeidsmarktpositie

Flankerend aan STAP zet het kabinet beleid in om mensen te bereiken die minder aan
leren en ontwikkelen doen en een kwetsbare arbeidsmarktpositie hebben. Zo zet het
kabinet met middelen uit het coalitieakkoord (Bijlage bij Kamerstuk 35 788, nr. 77) € 500 miljoen extra in voor praktisch opgeleiden: voor de periode 2023 tot en met
2026 worden deze middelen ingezet via het STAP-budget voor mensen die maximaal mbo-4
zijn opgeleid. Zo krijgen zij meer kans op STAP-budget en worden zij nog meer gestimuleerd
om zich te blijven ontwikkelen.

Het louter beschikbaar stellen van een budget voor leren en ontwikkelen is voor een
deel van de mensen in deze groepen niet genoeg. Daarom is flankerend aan het STAP-budget
het STAP-ontwikkeladvies beschikbaar. Dit adviestraject kan inzicht geven welke ontwikkelstappen
iemand kan maken en welke scholing daar eventueel bij nodig is.

De bedoeling was om per 2023 met middelen uit het Nationaal Groeifonds te starten
met experimentele pilots om het ontwikkeladvies nog effectiever in te zetten. Helaas
heeft het Nationaal Groeifonds dit voorstel afgewezen, vanwege vragen over de onderzoeksopzet.4 Omdat het belangrijk blijft om ontwikkeladvies als flankerend beleid beschikbaar
te hebben, wordt het STAP-ontwikkeladvies in 2023 voortgezet, aangevuld met kleinschalige
pilots om het bereik te vergroten, vanuit de reeds beschikbare middelen voor STAP.
Het is voor genoemde groepen belangrijk om ondersteuning te krijgen. Dit draagt bij
aan bewustwording wat leren en ontwikkelen voor hen kan betekenen. De ondersteuning
geeft daarnaast handvatten hoe mensen zich verder kunnen ontwikkelen op het werk of
met scholing. Einde dit jaar ontvangt uw Kamer over de voortzetting van het ontwikkeladvies
nog een afzonderlijke brief.

STAP vervangt fiscale scholingsaftrek

Directe aanleiding voor de ontwikkeling van STAP als publieke uitgavenregeling voor
scholing was het voornemen in het Regeerakkoord Vertrouwen in de toekomst uit 2017 om de fiscale aftrekpost voor scholingskosten te vervangen door een individueel
scholingsbudget voor alle Nederlanders.5 Mensen komen makkelijker in beweging als zij kunnen beschikken over middelen die
zij naar eigen inzicht kunnen besteden aan opleiding en ontwikkeling. Ook de in oktober
gelanceerde website leeroverzicht.nl ondersteunt dit.6 Het geven van eigen regie aan mensen om hun loopbaan zelf in te richten was dus een
belangrijk argument voor het toenmalige kabinet en wordt ook door dit kabinet onderschreven.

De fiscale aftrekregeling schoot tekort wat betreft het slechte bereik onder mensen
met lagere inkomens, veelal praktisch geschoolden. Om voor de fiscale aftrek bij de
aangifte van Inkomstenbelasting in aanmerking te komen, moesten scholingskosten eerst
worden voorgeschoten. Daarnaast was ook een eigen bijdrage vereist. Tot slot konden
juist mensen met een laag inkomen de regeling in sommige gevallen niet gebruiken door
een verzilveringsprobleem. Dit houdt in dat de betaalde inkomstenbelasting niet hoog
genoeg was om de fiscale aftrek te kunnen benutten.

Deze drempels, met name voor mensen met lagere inkomens, zijn door het STAP-budget
weggenomen. Dit heeft de publieke financiering van scholing toegankelijker gemaakt.
Daarnaast is de financiële tegemoetkoming via het STAP-budget ruimer dan de fiscale
aftrek scholingskosten, voor scholing tot een bedrag van € 2.700. Dat komt doordat
de hoogte van de fiscale aftrek afhankelijk was van het belastingpercentage dat iemand
betaalde. Tot slot is een voordeel van STAP boven de fiscale aftrek dat nu zichtbaar
is wie voor welke scholing financiering aanvraagt. Daarmee maken we transparant waar
de publieke middelen terecht komen. Bij de fiscale aftrek werden minder voorwaarden
aan de scholing gesteld en werd de scholing ook niet geregistreerd. Met het STAP-budget
worden nu wel kwaliteitswaarborgen gesteld.

Een goede start

Het doel van het STAP-budget om een brede groep te bereiken, is tot nu toe goed gelukt.
Op basis van UWV-cijfers volgt hierna een overzicht van het bereik van het STAP-budget
bij diverse groepen.

Bereik van het STAP-budget in periode maart–november 2022

In totaal zijn 214.000 STAP toekenningen gedaan in 2022. De helft van de aanvragers
is maximaal mbo-4 opgeleid: mbo (33%), vmbo (7%), havo (6%), basisonderwijs (1%).
Bijna de helft van de aanvragers is hoger opgeleid: hbo (32%), wo (15%). In de hele
Nederlandse beroepsbevolking beschikt volgens het CBS 41% over een afgeronde hbo-
of wo-opleiding. Dit betekent dat er naar verhouding iets meer STAP-aanvragen worden
gedaan door mensen met een hbo- of wo-diploma. Van 3% is onbekend wat hun opleidingsachtergrond
is.

Een op de vijf aanvragers is 50 jaar of ouder. Ruim de helft (53%) is tussen de 30
en 50 jaar oud. Iets meer dan een kwart (27%) van de aanvragers is jonger dan 30 jaar.

Van de 214.000 aanvragers heeft 44% een vast contract, 20% heeft een tijdelijk contract,
15% is zzp-er, 12% is werkzoekend/werkloos, 3% geeft aan student te zijn en van 6%
is onbekend wat hun arbeidsmarktpositie is. De aanvragers komen uit 14 verschillende
sectoren.7 Bijna een kwart (23%) is werkzaam in de sector zorg en welzijn, 14% komt uit de ict
(8%) of industrie (6%) en 7% is werkzaam in het onderwijs. De zakelijke dienstverlening
is met 15% relatief goed vertegenwoordigd, net als de handel (10%).

Ruim de helft (58%) van de aanvragers wil zich met het STAP-budget bijscholen om het
huidige werk beter te kunnen doen, 42% wil zich omscholen ofwel de mogelijkheid creëren
om ander werk te kunnen doen.

Uit een eerdere analyse van circa 120.000 aanvragen blijkt dat opleidingsniveau en
arbeidsmarktpositie een rol spelen bij het doel van de inzet van het STAP-budget.
Zo geven mensen met een hbo- of wo-opleiding vaker aan het budget in te zetten voor
bijscholing (68%). Mensen met een mbo-opleiding zijn bijna gelijk verdeeld over om-
en bijscholing. Mensen zonder afgeronde opleiding of met uitsluitend afgerond basis-
of voortgezet onderwijs kiezen in 54% van de gevallen voor omscholing. Het percentage
werkzoekenden en werklozen dat zich wil omscholen ligt met 73% erg hoog. Werknemers
met een vast of een tijdelijk contract en ZZP’ers willen zich daarentegen vaak liever
laten bijscholen. De verhouding om- en bijscholen is tussen de sectoren ongeveer gelijk.

De aanvragen zijn gedaan bij 1.169 verschillende opleiders en er zijn 17.190 verschillende
cursussen of opleidingen aangevraagd.

Bron: UWV

De afgelopen jaren is een nieuw systeem gebouwd waarmee nu ruim 112.000 opleidingen
beschikbaar zijn, die voor STAP-subsidie in aanmerking komen. Dit is een groter aanbod
dan vooraf werd ingeschat. Burgers kunnen zich via een portaal oriënteren en de subsidie
aanvragen. De financiële afhandeling via de opleiders is geheel geautomatiseerd. Binnen
UWV is een nieuwe organisatie-eenheid ingesteld met een klantcontactcentrum om mensen
te assisteren bij hun STAP-aanvraag. Er is op 35 locaties ondersteuning voor mensen
die niet zelfstandig een aanvraag kunnen doen.

Het gerealiseerde systeem van de STAP-regeling biedt bovendien een degelijke basis
voor gewenste aanpassingen. Zo kan het STAP-budget bijvoorbeeld naar aanleiding van
veranderende maatschappelijke opgaven in de toekomst meer worden gericht op bepaalde
doelgroepen of doelen. Op die manier kan worden ingespeeld op veranderingen op de
arbeidsmarkt.

Ruimte voor verbetering

Op een aantal punten moet STAP echt strenger en strakker. Zo zien wij dat het voor
burgers, die zich oriënteren op scholing, soms lastig is om goed te kunnen bepalen
wat de kans is op een STAP-subsidie. Dit moet beter. Ook is het noodzakelijk dat burgers
moeten kunnen vertrouwen op de kwaliteit van de opleidingen, waaronder ook de arbeidsmarktrelevantie.
Er zijn duidelijke verbeteringen nodig op de volgende vier punten.

1. Aanpak misbruik en oneigenlijk gebruik

Het kabinet wil optreden tegen misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O) en andere tekortkomingen
in de naleving van verplichtingen door opleiders. Er zijn duidelijke signalen van
de ketenpartners en andere kanalen, die gedrag laten zien dat indruist tegen de doelen
en de voorwaarden van de STAP-regeling. In paragrafen 3 en 4 komt aan de orde hoe
het kabinet dit vorm geeft in fasen.

2. Scholing toesnijden op arbeidsmarktrelevantie

Het kabinet wil dat STAP beter gaat inspelen op veranderende maatschappelijke behoeften.
De kracht van STAP is dat aanpassingen kunnen worden gedaan om beter in te spelen
op veranderingen op de arbeidsmarkt. De motie van het lid Dassen vraagt het kabinet
om STAP gericht in te zetten voor maatschappelijk cruciale beroepen.8 In paragraaf 5 volgt een uitwerking hoe dit invulling krijgt.

3. Toegankelijkheid voor (kleine) aanbieders van scholing

Het kabinet wil dat STAP toegankelijker wordt voor meer (kleine) aanbieders van scholing.
Dit krijgt prioriteit bij de verdere ontwikkeling van STAP9 en heeft ook de aandacht van Uw Kamer10. Paragraaf 6 vertelt hier meer over.

4. Verbeteren van de aanvraagprocedure

Het kabinet werkt aan de aanpassing van het proces van aanvragen en subsidieverlening,
met als doel dat mensen altijd en op het moment dat het hen schikt een aanvraag kunnen
doen. Dit moet het oriëntatieproces voor de burger vergemakkelijken. Paragraaf 7 gaat
hier kort op in.

De maatregelen op deze vier punten dragen tezamen bij aan verbetering van de kwaliteit
en de arbeidsmarktgerichtheid van het opleidingsaanbod van STAP. Bovendien kunnen
aanvragers straks rekenen op een klantvriendelijker proces voor het aanvragen van
een STAP-budget.

Hierbij past een belangrijke kanttekening. De uitvoering kan namelijk niet alles tegelijkertijd
gezien hun beschikbare ontwikkel- en uitvoeringscapaciteit. Door nu voorrang te geven
aan noodzakelijke maatregelen om misbruik en oneigenlijk gebruik van STAP tegen te
gaan, is wellicht fasering nodig in de uitvoering van de eveneens prioritaire doorontwikkeling
van STAP in fase 2. Dan gaat het om het mogelijk maken van aanvragen voor vervolgjaren
van meerjarige scholing, het mogelijk maken van het aanvragen voor EVC-trajecten en
het toevoegen van andere keurmerken. Op dit moment wordt in overleg met de ketenpartners
bezien wat de mogelijkheden zijn en welke maatregelen op welke termijn kunnen worden
ingevoerd. Uw Kamer wordt hierover nader geïnformeerd.

3. Aanpak misbruik en oneigenlijk gebruik

Met STAP hebben we een belangrijk arbeidsmarktinstrument in handen. Het betreft publieke
middelen die rechtmatig besteed moeten worden. Daarom nemen we signalen van oneigenlijk
gebruik of misbruik van de regeling zeer serieus. Misbruik en oneigenlijk gebruik
is bovendien ondermijnend voor het draagvlak voor STAP.

Kamerleden Palland en Van den Berg van CDA, Van Beukering-Huijbregts en Hagen van
D66, Maatoug en Westerveld van GroenLinks, Kwint en Van Kent van de SP en Paul en
Smals van de VVD hebben via schriftelijke vragen hun terechte zorgen hierover geuit.11 De signalen komen binnen bij UWV, bij het Ministerie van SZW, bij het meldpunt van
de Toetsingskamer12, en via de media.

Het grootste deel van de aanmeldingen van scholing in het STAP-scholingsregister is
in lijn met de voorwaarden. We zien echter ook dat een aantal opleiders het grijze
gebied opzoekt bij het aanmelden van opleidingen voor het scholingsregister, dat toegang
biedt tot STAP. Belangrijkste signalen zijn een ongewenste, misleidende marketing
rond STAP, met bijvoorbeeld cadeaus en snoepreisjes, of «gratis» opleidingen. Andere
signalen gaan over opleidingen die duidelijk niet gericht zijn op versterking van
de arbeidsmarktpositie maar op eigen financieel gewin, zoals «dropshipping»13, of handelen in cryptocurrency. Ook worden cursussen aangeboden met een sterk hobbymatig
karakter. En ten slotte komt het voor dat niet subsidiabele activiteiten worden opgevoerd,
zoals loopbaanscans, coaching en scholing inclusief verblijf in een buitenlandse accommodatie.

De aanpak van misbruik en oneigenlijk gebruik wordt de komende tijd verder aangescherpt.
We zetten nadrukkelijk niet alleen in op versterking van het toezicht achteraf, maar
ook op het (vooraf) beter borgen van de kwaliteit van het opleidingsaanbod in het
scholingsregister. Burgers moeten erop kunnen vertrouwen dat het opleidingsaanbod
kwalitatief goed is en voldoet aan de doelstelling en voorwaarden van STAP. De keurmerken
en erkennende organisaties hebben een belangrijke rol bij het bewaken van de kwaliteit
en arbeidsmarktgericht van opleidingen. Hierop wordt nader ingegaan in paragraaf 4.
De opleiders en de keurmerken spelen daarbij een belangrijke rol. Eerst volgt een
kort overzicht van de geïntensiveerde inzet van de Toetsingskamer en de acties die
al zijn genomen.

Maatregel 1 Intensieve inzet Toetsingskamer

De Toetsingskamer is een eenheid die binnen het Ministerie van SZW is ingericht om
opleidingen waarop aanvragen zijn toegekend risicogericht te toetsen op arbeidsmarktgerichtheid,
marktconformiteit en bewijs van deelname. Vanaf de start van STAP in maart 2022, zijn
zo’n 5.000 opleidingen op aangeven van de Toetsingskamer vrijwillig uit het scholingsregister
verwijderd.

De Toetsingskamer heeft naar aanleiding van signalen in de aanloop naar de openstelling
van STAP op 1 november jl. haar inzet geïntensiveerd en onderzoek gedaan naar het
merendeel van alle opleidingen in het scholingsregister. In september bevatte het
scholingsregister circa 65.000 opleidingen. De Toetsingskamer heeft hiervan ruim 51.000
getoetst. Hiermee omvat de eenmalige integrale toetsing het merendeel van het scholingsaanbod,
omdat dezelfde opleiding op meerdere locaties kan worden aangeboden met aparte registratie.
Gestart is bij opleidingen waarvoor relatief vaak STAP is aangevraagd, waarbij is
nagegaan of zij voldoen aan de STAP-doelstelling en de subsidievoorwaarden.

Naar aanleiding van deze toetsing zijn 240 opleiders aangeschreven, die tezamen in
totaal 7.400 opleidingen in het scholingsregister hebben. Dit betekent niet meteen
dat het bij al deze opleiders om misbruik of oneigenlijk gebruik zou gaan, of dat
deze opleidingen kwalitatief niet goed zouden zijn. Maar de Toetsingskamer zag wel
aanleiding om te veronderstellen dat niet aan de vereisten van de subsidieregeling
STAP is voldaan. Een flink aantal van de aangeschreven opleiders heeft dit najaar
naar aanleiding van de bevindingen van de Toetsingskamer in totaal 2.700 opleidingen
zelf verwijderd. Bij de overige opleiders zal de Toetsingskamer verder onderzoek instellen.

Burgers die in september en november jl. een aanvraag voor STAP hebben ingediend voor
een scholingsactiviteit bij de betreffende opleiders, zijn geïnformeerd over de opleidingen
die in onderzoek zijn. Zij hebben de mogelijkheid gekregen met hun STAP toekenning
een andere opleiding uit het scholingsregister te kiezen. Betalingen worden lopende
het onderzoek door UWV aangehouden. Ook de betrokken opleiders zijn hierover geïnformeerd.
Eén opleider heeft hierover een rechtszaak gestart. Indien de uitspraak van de rechter
gevolgen heeft voor deze werkwijze, wordt uw Kamer hierover geïnformeerd.

Besluiten over verwijdering

Op 27 oktober jl. heeft de Minister van SZW het besluit genomen om twee opleiders
te verwijderen uit het STAP-scholingsregister, naar aanleiding van dit onderzoek en
op advies van de Toetsingskamer. Eén opleider heeft hier bezwaar tegen aangetekend,
maar heeft inmiddels op aangeven van de rechter in voorlopige voorziening wel al vier
opleidingen teruggetrokken uit het scholingsregister. Daarnaast zijn drie opleiders
op straffe van uitsluiting gesommeerd enkele opleidingen uit het scholingsregister
te halen, omdat deze niet voldoen aan de doelstelling en voorwaarden van STAP. De
betrokken opleiders hebben deze opleidingen vóór de openstelling van het tijdvak op
1 november verwijderd.

Redenen voor deze besluiten waren dat het opleidingen betrof: gericht op eigen financieel
gewin en niet op de versterking van de arbeidsmarktpositie; of die gegeven worden
door opleiders zonder keurmerk14; of die voornamelijk bestaan uit coaching; of met inbegrip van een buitenlandse accommodatie.

Op 1 november jl. is naar aanleiding van alle signalen een wijzigingsregeling in werking
getreden15 die de taken van de Toetsingskamer heeft verhelderd en op enkele punten verduidelijking
heeft aangebracht, zodat opleiders zich beter aan de voorwaarden van STAP kunnen houden.
Zo is duidelijker aangegeven wanneer een opleiding marktconform en arbeidsmarktgericht
is. Ook is extra benadrukt dat opleidingen met voordelen voor aanvragers (denk aan
cadeaus en snoepreisjes) van STAP zijn uitgesloten. Dit was op basis van de regeling
vanaf de start van STAP reeds het geval, maar is per 1 november verder geëxpliciteerd.

4. Kwaliteit aanbod opleidingen in het scholingsregister op orde

Burgers moeten erop kunnen vertrouwen dat het aanbod van opleidingen en trainingen
in het STAP-scholingsregister kwalitatief goed is en aan de doelstelling en voorwaarden
van STAP voldoet. Om de kwaliteit van opleidingen te garanderen werkt STAP met een
systeem van erkennende organisaties en keurmerken (zie kader governance STAP). Deze
erkennende organisaties en keurmerken worden geacht met hun eigen systematiek van
toetsing in te staan voor de kwaliteit van het aanbod van erkende of aangesloten opleiders.
Het is vervolgens aan betrokken opleiders om zich te houden aan de voorwaarden die
aan de toegang tot het scholingsregister zijn gesteld16, betreffende kwaliteit van het aanbod en arbeidsmarktgerichtheid. Op dit laatste
punt is met name aanscherping nodig.

Governance STAP

Scholing moet voldoen aan de kwaliteitseisen van de regeling om voor STAP-budget in
aanmerking te komen. Opleiders komen hiermee enkel in aanmerking voor het STAP-scholingsregister
als zij over een toegelaten erkenning of keurmerk beschikken. In de STAP-keten is
daarom aan de voorkant een rol weggelegd voor de erkennende organisaties en keurmerken
die tot het STAP-scholingsregister zijn toegelaten. De opleider moet voldoen aan één
van de volgende erkenningen:

• verzorgt onderwijs dat is erkend door het Ministerie van OCW;

• beschikt over het NRTO-keurmerk;

• biedt opleidingen aan die leiden tot een door het NLQF ingeschaalde kwalificatie;

• is erkend door een sector- en brancheorganisatie17.

• is erkend door CEDEO;

• biedt opleidingen aan met CPION-erkenning.

Om opleiders te ondersteunen bij het bepalen of een scholing wel of niet arbeidsmarktgericht
is, heeft de Universiteit van Maastricht in opdracht van het Ministerie van SZW een
afwegingskader opgesteld. Dit kader geldt voor de niet-OCW erkende scholingsactiviteiten
en is al vanaf de start van de STAP-regeling gepubliceerd op www.stapvooropleiders.nl.

Opleiders zijn op dit moment zelf verantwoordelijk voor de opleidingen die ze opnemen
in het scholingsregister STAP.

Om de kwaliteit en arbeidsmarktgerichtheid van het opleidingsaanbod in het scholingsregister
op korte termijn te verbeteren, nemen we een aantal maatregelen. Deze maatregelen
beogen de verantwoordelijkheid te vergroten bij opleiders en de keurmerken voor het
toelaten van kwalitatief goede en arbeidsmarktgerichte scholing. Daarnaast beogen
de maatregelen ook te voorkomen dat het individuele scholingsbudget STAP door opleiders
wordt gebruikt als louter een ongepast verdienmodel.

Maatregel 2 Verbetering kwaliteitsbewaking door keurmerken

De keurmerken NRTO en CEDEO toetsen op dit moment of de opleider voldoet aan kwaliteitseisen die door het keurmerk worden gesteld. Anders dan de andere
erkennende organisaties, toetsen zij op dit moment dus niet per opleiding de kwaliteit en de inhoud. Het is noodzakelijk om de kwaliteit en arbeidsmarktgerichtheid
van het aanbod op dat niveau in het register te garanderen.

Daarom zullen ook deze keurmerken hun systematiek moeten aanpassen door op opleidingsniveau
te beoordelen of deze voldoen aan gestelde kwaliteitseisen en voorwaarden van STAP.

Op korte termijn gaat het om een beoordeling van de opleidingen, te beginnen met opleidingen waar nu vaak STAP-budget voor wordt
aangevraagd. Op de langere termijn zullen NRTO en CEDEO net als de andere keurmerken
en erkenningen die in aanmerking komen voor STAP ook moeten toewerken naar het erkennen van opleidingen, en daartoe de registratie van deze opleidingen goedkeuren. In overleg
met betrokken keurmerken wordt hier nadere invulling aan gegeven.

Deze nieuwe werkwijze zal ook gelden voor nieuwe erkennende organisaties wier opleiders
komende tijd worden toegelaten tot het scholingsregister.

De informatievoorziening aan opleiders wordt verbeterd. De erkennende organisaties
en keurmerken zullen daartoe de voorlichting aan leden en klanten intensiveren, evenals
de samenwerking met de keten, waaronder de Toetsingskamer. Waar nodig worden de STAP-regeling
en het afwegingskader arbeidsmarktgericht nader verduidelijkt.

Opleiders die nieuwe opleidingen willen registeren, zullen in het vervolg moeten onderbouwen
dat hun opleidingen voldoen aan de voorwaarden van de regeling STAP. Ook opleiders
die hun aanbod reeds hebben geregistreerd moeten dit verklaren. Deze nieuwe maatregel
wordt nog door de ketenpartners verder uitgewerkt.

Maatregel 3 Aanpak verdienmodel door begrenzing aantal STAP-subsidies per opleiding

Uit de monitoringgegevens van UWV blijkt dat een beperkt aantal opleiders met een
aantal opleidingen een relatief groot beslag legt op het STAP budget. Een aantal van
deze opleiders biedt opleidingen aan met een grote onlinecomponent. Voor deze opleiders
is het aantrekkelijk stevig in te zetten op marketing en een groot aantal deelnemers
te werven, omdat de extra kosten bij een groter aantal deelnemers beperkt zijn.

Deze werkwijze brengt naast aanzienlijke financiële voordelen voor deze opleiders,
maatschappelijk belangrijke en onbedoelde nadelen met zich. Het versterkt de toeloop
op het STAP budget, dat altijd snel na openstelling van het tijdvak is uitgeput. Andere
opleiders, die werken met meer intensieve begeleiding of daadwerkelijk een klas bijeen
brengen, krijgen te maken met deze concurrentie. Burgers krijgen opleidingen met een
grote online component en minder intensieve begeleiding. Het is de vraag of de opleiding
die succesvol gemarket wordt, voor deelnemers daadwerkelijk de opleiding is die past
bij versterking van hun arbeidsmarktpositie. Op deze manier schiet STAP zijn doel
voorbij en draagt het niet bij aan versterking van de eigen regie op de loopbaan.
Het ondermijnt draagvlak voor deze regeling.

Om deze onwenselijke situaties aan te pakken, werken we op korte termijn met de ketenpartners
het proces uit om begin 2023 het aantal STAP-subsidies per opleiding te begrenzen.
De juridische basis voor deze begrenzing wordt in de STAP-regeling opgenomen; een
wijziging van de regeling op dit punt is in voorbereiding. Op basis van de ervaring
in het eerste jaar, is de inschatting dat een beperkt aantal opleiders met dit subsidieplafond
geconfronteerd zal worden. Opleiders worden vanzelfsprekend geïnformeerd over deze
begrenzing, zodat zij deze kunnen betrekken in hun communicatie richting burgers over
de mogelijkheden om met een STAP-subsidie gebruik te maken van hun scholingsaanbod.
Voor burgers zijn de gevolgen beperkt, omdat zij een vergelijkbare opleiding bij een
andere aanbieder kunnen uitkiezen.

Naast reclames van cadeaus en snoepreisjes van STAP hebben wij ook gezien dat vaak
geadverteerd wordt met «gratis» opleidingen. Dat zijn ze natuurlijk niet. Er wordt
bezien of dit juridisch ingeperkt kan worden, waaronder ook zogenoemde affiliate marketing.
Streven is dit te betrekken bij de voorgenomen regelwijziging in december 2022.

Ten slotte zijn er prijsontwikkelingen te zien die serieuze vragen oproepen. UWV heeft
een eerste verkennende analyse gemaakt, waaruit blijkt dat de prijzen voor opleidingen
uit het scholingsregister soms sterk zijn gestegen. Er kunnen verklaarbare redenen
zijn voor deze prijsontwikkeling. De prijsontwikkeling kan echter ook een indicatie
zijn van oneigenlijk gebruik en/of financieel gewin, bijvoorbeeld als de stijging
niet proportioneel is of niet is ingegeven door meer inhoud of hogere kwaliteit. Nader
onderzoek hiernaar wordt opgestart. Uw Kamer wordt begin volgend jaar geïnformeerd
over uitkomst en de verdere aanpak hiervan.

Conclusie

Samengevat zullen de volgende maatregelen de komende tijd worden genomen:

Vóór 1 januari 2023:

• aanscherping STAP-regeling;

• verbetering van informatievoorziening aan opleiders;

• verder opschonen van register via toetsing;

Korte termijn:

• begrenzing van aantal STAP-subsidies per opleiding;

• verklaring van voldoen aan voorwaarden STAP-regeling;

• strengere toetsing van opleidingen door keurmerken;

• onderzoek prijsontwikkeling;

Langere termijn:

• alle keurmerken erkennen op niveau van opleiding.

5. Focus op arbeidsmarktrelevantie

Het STAP-budget is een tegemoetkoming in de kosten van cursussen en opleidingen die
eraan bijdragen dat iemand werkgerelateerde kennis en vaardigheden kan bijspijkeren.
Daarvoor is een breed opleidingsaanbod beschikbaar in het scholingsregister, waaruit
mensen zelf kunnen kiezen. Deze keuzevrijheid draagt enorm bij aan de populariteit
van het STAP-budget. Het biedt mensen de gelegenheid de regie te nemen op hun eigen
loopbaan.

Uit een analyse van de eerste maanden van het gebruik van STAP blijkt dat sommige
gekozen scholing wel gericht is op de arbeidsmarkt, maar minder passend is voor de
situatie op die arbeidsmarkt. Dat kan verbeterd worden. De eigen regie en keuzevrijheid
motiveert mensen en verklaart ook het succes van de regeling. Tegelijkertijd willen
we mensen meer aanmoedigen om te kiezen voor scholing die gericht is op kansrijke
beroepen.

Hiervoor sluiten wij aan bij bestaande kabinetsplannen zoals het Actieplan Groene
en Digitale Banen en bij oproepen uit Uw Kamer, zoals de motie van het lid Dassen
die bij de Algemene Politieke Beschouwingen is aangenomen.18 De maatregelen om het STAP-budget meer te richten, worden in overleg met de ketenpartners
van STAP, sociale partners en relevante departementen, SZW, OCW en EZK, de komende
periode verder verkend. Hieronder bij maatregel 4 wordt een eerste beeld geschetst.
Uw Kamer wordt over de te nemen maatregelen in het eerste kwartaal van 2023 nader
geïnformeerd.

Hoe is arbeidsmarktgerichtheid nu in STAP opgenomen?

In de regeling zijn kwaliteitseisen opgenomen en is bepaald dat de scholingsactiviteit
arbeidsmarktgericht moet zijn. Voor het non-formele aanbod (korte cursussen en trainingen
van private aanbieders) ligt de verantwoordelijkheid bij de betreffende opleiders
om te bepalen of een scholingsactiviteit arbeidsmarktgericht is. Daarvoor is een afwegingskader
beschikbaar dat de Universiteit van Maastricht in opdracht van het Ministerie van
SZW heeft opgesteld.19

Het vaststellen van arbeidsmarktgerichtheid is voor een deel van het aanbod lastig.
Aanbod in dit «grijze gebied» kan wel degelijk werkgericht zijn, maar kan ook worden
ingezet voor hobby’s (zoals een cursus fotografie) of voor een persoonlijk doel (zoals
een cursus Spaans). De context is dan doorslaggevend voor het beoordelen van de arbeidsmarktgerichtheid.
Dit vraagt dus om bewustzijn van aanvragers en om integriteit van opleiders om hobby
cursussen niet in het scholingsregister op te nemen. De toetsing van de wijze waarop
wordt omgesprongen met de eis van arbeidsmarktgerichtheid bij het non-formele aanbod
in het scholingsregister is belegd bij de Toetsingskamer STAP. De Toetsingskamer neemt
signalen hierover in behandeling. Daarnaast wordt het aanbod in het scholingsregister
gemonitord en is er overleg met de keurmerken en branches om meer duiding te geven
aan het «grijze gebied». Recent heeft de Toetsingskamer veel opleiders aangeschreven
met het verzoek hun opleidingen uit het scholingsregister te halen (zie ook paragraaf
3). Opleiders moeten daarom zelf beter bezien of hun opleidingen arbeidsmarktgericht
zijn. Daarnaast wordt er streng op getoetst.

Maatregel 4 Voorrang voor bepaalde typen opleidingen

De motie van het lid Dassen vraagt het kabinet om STAP-budget te richten op scholing
naar maatschappelijk cruciale sectoren als techniek en ICT. De Minister van SZW heeft
uw Kamer toegezegd de mogelijkheden hiertoe te inventariseren. Daarin wordt de vraag
meegenomen hoe de keuzevrijheid voor mensen behouden kan blijven. Daarnaast kijken
we hoe het STAP-budget in bredere zin kan worden gericht op arbeidsmarktrelevante
scholing, waaronder scholing gericht op de maatschappelijk cruciale sectoren techniek,
ICT, onderwijs en zorg. Dat kan bijvoorbeeld door de mogelijkheid te creëren dat aanvragen
van burgers voor door de overheid erkende opleidingen en branche-opleidingen in de
maatschappelijk cruciale sectoren onderwijs, zorg, ICT en techniek met voorrang in
aanmerking komen voor een STAP-budget. Dit laat de keuzevrijheid intact. Bijkomend
voordeel is de verwachting dat de voorrangspositie van maatschappelijk relevante scholing
ook een positief effect zal hebben op de kwaliteit van het scholingsaanbod in het
scholingsregister.

Om dit op afzienbare termijn in te kunnen voeren, werken we een voorstel uit met een
beperkt aantal opleiders en keurmerken, bijvoorbeeld de kleine groep door OCW-erkende
opleidingen en branche specifieke opleiders. Uw Kamer wordt, mede op basis van een
beoordeling van de uitvoerbaarheid en haalbaarheid door de ketenpartijen en overleg
met de relevante departementen, in het eerste kwartaal van 2023 geïnformeerd over
hoe en wanneer STAP gericht kan worden ingezet.

Maatregel 5 Arbeidsmarktrelevantie en leerrechten

In het coalitieakkoord is een maatregel opgenomen om leerrechten vorm te geven. De
beschikbare middelen van € 500 miljoen voor de periode 2023 tot en met 2026 worden
ingezet via het STAP-budget voor mensen die maximaal mbo-4 zijn opgeleid. De ketenpartners
zijn gevraagd om een uitvoeringstoets. Wanneer de uitvoeringstoetsen binnen zijn,
zullen wij Uw Kamer nader informeren. In de regeling is vooralsnog medio 2023 opgenomen,
maar de mogelijke invoering nemen wij mee in deze nadere informatie. Voor 2023 is
gekozen voor een extra compartiment en voor andere jaren kan nog gekeken worden naar
een alternatieve invulling. Daarbij kan worden verkend hoe extra prikkels kunnen worden
gegeven om mensen te stimuleren tot scholing die van belang is voor maatschappelijk
cruciale sectoren.

6. Verbeteren toegankelijkheid voor aanbieders

Vergroten diversiteit van het scholingsaanbod

Voor het bieden van eigen regie is keuzevrijheid essentieel, waarvoor een breed en
kwalitatief goed aanbod nodig is. Het huidige aanbod in het scholingsregister zijn
we op een aantal onderdelen aan het verrijken om zo een evenwichtiger en meer divers
pakket te krijgen.

Maatregel 6 Toelating andere keurmerken en erkenningen

Het aantal keurmerken dat toegang tot het scholingsregister heeft, wordt vanaf 2023
uitgebreid. Vanwege uitvoeringstechnische redenen zijn vanaf de start van het STAP-budget
gefaseerd keurmerken toegelaten. Dit voorjaar is hard gewerkt aan een kader en toelatingsproces
voor andere keurmerken en erkenningen, afgerond met een pilot in de zomer om de werkzaamheid
te toetsen.

Op 31 oktober jl. is het Raamwerk nieuwe erkenningen gepubliceerd op www.stapvooropleiders.nl. Nieuwe potentiële toetreders kunnen daarin de kwaliteitseisen zien waaraan zij moeten
voldoen om in aanmerking te komen voor toelating tot het scholingsregister. Daarnaast
zijn in een tweede document op www.stapvooropleiders.nl de voorwaarden van de beoordelingsprocedure bekendgemaakt. De Toetsingskamer STAP
neemt aanvragen voor toelating in behandeling en adviseert hierover aan de Minister
van SZW, zonodig na het inwinnen van externe expertise bijvoorbeeld bij de betrokken
branches. Onderdeel van toelating zal ook zijn dat deze keurmerken bereid zijn een
systematiek toe te passen om op opleidingsniveau te beoordelen of deze voldoen aan
gestelde kwaliteitseisen en voorwaarden van STAP, zoals genoemd in maatregel 2.

Voor kleine opleiders kan het lastig zijn zich aan te sluiten bij het STAP-budget.
Zij zijn vaak niet verbonden aan een keurmerk of erkenning, onder andere omdat zij
hiervoor de financiële middelen ontberen. We bekijken hoe we de toegang tot het scholingsregister
voor de kleine opleiders toch kunnen vergemakkelijken, zoals toegezegd aan Uw Kamer
tijdens het recente commissiedebat Arbeidsmarktbeleid van 20 oktober jl.

Eerder is in dat debat door het lid Van Beukering-Huijbregts als knelpunt benoemd
dat opleiders een jaar tot een keurmerk of erkenning moeten behoren, de facto een
belemmerende wachttijd. Dit blijkt echter een misverstand te zijn en is verduidelijkt
in de communicatie, onder andere op www.stapvooropleiders.nl. Opleiders moeten alleen één jaar actief zijn op de onderwijsmarkt alvorens een keurmerk
of erkenning aan de opleider afgegeven kan worden.

Maatregel 7 Verbeteren aansluiting publieke aanbieders

Op dit moment is meer dan de helft van de publiek bekostigde instellingen opleidingen
opgevoerd in het STAP-scholingsregister. Het aantal opgevoerde opleidingen is echter
nog beperkt. De verbetering van de aansluiting van mbo’s, hbo’s en het wetenschappelijk
onderwijs heeft daarom grote prioriteit. Om de aansluiting van publieke opleiders
tot het STAP-scholingsregister te vergemakkelijken komt eind dit jaar de directe geautomatiseerde
koppeling ook voor universiteiten en hogescholen beschikbaar. De koppeling maakt het
opvoeren van opleidingen in het register eenvoudiger. Tegelijkertijd werken we samen
aan het verder verminderen van de administratieve lasten rond het STAP-budget.

Maatregel 8 Toegang en compensatieregeling voor EVC-procedures

Naast scholing biedt de STAP-regeling ook de mogelijkheid om EVC-procedures te volgen
met een STAP-budget. Een EVC-procedure is erop gericht om iemands eerder verworven
competenties in kaart te brengen, ten behoeve van loopbaanstappen of om vast te stellen
of vrijstellingen voor een opleiding mogelijk zijn. Deze EVC-procedures konden helaas
nog niet meedoen aan de eerste aanvraagtijdvakken van STAP, vanwege uitvoeringstechnische
redenen.20 Streven is om in de doorontwikkeling van STAP, EVC-procedures alsnog op te nemen
in het scholingsregister. Het streven was eerder 1 januari 2023, maar dit is helaas
vanuit de uitvoering niet mogelijk gebleken. Als gevolg daarvan is met EVC-aanbieders
gesproken over een tijdelijke overbruggingsregeling, die een dezer dagen zal worden
gepubliceerd.

Maatregel 9 Toegang voor meerjarige opleidingen

Specifiek voor mensen die al voor STAP in werking trad, gestart waren met een meerjarige
opleiding waarvoor zij een beroep deden op de fiscale aftrekregeling, bezien we voor
hen of binnen de budgettaire en uitvoeringskaders de STAP-regeling een tegemoetkoming
voor deze problematiek geboden kan worden. Vanaf naar verwachting 1 juli 2023 gaat
een gewijzigde systematiek van STAP in, waarmee ook meerjarige opleidingen gefaciliteerd
worden met STAP-budget. Hierbij wordt rekening gehouden met de aanlevertermijn van
opleidingen voor het volgende cursusjaar van publieke opleiders op 1 april. Voor degenen
die nu al met een meerjarige opleiding willen beginnen, kan STAP-budget wel voor het
eerste jaar of voor aparte scholingsactiviteiten worden aangevraagd.

Conclusie

Samengevat zullen de volgende maatregelen de komende tijd worden genomen:

Vóór 1 januari 2023:

• oplevering directe geautomatiseerde koppeling hoger onderwijs;

• publicatie overbruggingsregeling EVC-procedures;

Medio 2023:

• faciliteren van meerjarige opleidingen.

7. Verbeteren van de aanvraagprocedure

De wijze waarop het aanvraagproces is ingericht, leidt bij veel geïnteresseerden tot
begrijpelijke frustraties omdat ze lang moeten wachten voor ze aan de beurt zijn door
de grote toestroom van aanvragers bij de opening van een tijdvak. En daarnaast raken
veel mensen ontmoedigd door de snelle uitputting van middelen per tijdvak als gevolg
van die grote toeloop op het STAP-budget.

De ketenpartijen werken daarom aan een verandering van het aanvraagproces, waarbij
de lange wachtrijen kunnen worden voorkómen. De implicaties van deze verandering worden
op dit moment in een uitvoeringstoets uitgevraagd. Als de ketenpartners concluderen
dat dit haalbaar is, zal deze aanpassing naar verwachting medio 2023 gerealiseerd
kunnen worden.

8. Tot slot

Bij een nieuwe regeling als het STAP-budget is het van groot belang om nauwlettend
te volgen wat de effecten zijn in de praktijk. In de inleiding is al gezegd dat STAP
een lerende regeling is, waarbij we op basis van een cyclisch proces steeds verdere
verbeteringen doorvoeren.

De maatregelen die in deze brief worden aangekondigd, zijn hier een duidelijk voorbeeld
van. Door de combinatie van een grotere rol van de keurmerken bij het beoordelen en
erkennen van opleidingen, het niet meer kunnen gebruiken van het publieke STAP-budget
als ongewenst verdienmodel door commerciële opleiders, en gerichte actie van de Toetsingskamer
bij signalen en steekproefsgewijs toezicht, worden de mogelijkheden voor misbruik
en oneigenlijk gebruik substantieel beperkt.

STAP blijft een «lerende regeling» en wij verwachten dat we de komende tijd, zowel
wat betreft de doorgaande aanpak van misbruik en oneigenlijk gebruik, als het verbeteren
van STAP als arbeidsmarktinstrument, aanvullende stappen zullen moeten zetten.

Monitoring en evaluatie staan aan de basis van dit proces. Een jaar na de invoering
van STAP zal onder leiding van SZW samen met alle ketenpartners STAP een Invoeringstoets
worden uitgevoerd. Deze wordt opgeleverd aan het einde van het eerste kwartaal 2023
waarna wij Uw Kamer hierover informeren. De Invoeringstoets beoogt een (eerste) beeld
te geven van de werking van nieuw beleid in de praktijk en van de effecten die vooraf
niet waren voorzien. Het betreft een lichte toets met een korte leercirkel. De invoeringstoets
richt zich op:

• het perspectief van de doelgroepen STAP: burgers en opleiders.

• de eerste ervaringen van de uitvoering van 1 jaar STAP door ketenpartners: UWV, DUO
en Toetsingskamer.

Met de evaluatie wordt gekeken naar het gebruik en de doeltreffendheid en doelmatigheid
van het STAP-budget. Daarbij wordt ook onderzocht in hoeverre het STAP-budget bijdraagt
aan de duurzame inzetbaarheid en arbeidsmarktpositie van de Nederlandse beroepsbevolking
en in hoeverre er sprake is van afwenteling van private middelen op publieke middelen.

Alle signalen, ervaringen en onderzoeken moeten zo helpen om de STAP-regeling steeds
verder te verbeteren en te verduurzamen. Wij geloven dat het STAP-budget een waardevol
arbeidsmarktinstrument is dat mensen laat doorgroeien in hun loopbaan, duurzaam inzetbaar
houdt, werkplezier en inkomenszekerheid geeft en uitzicht kan bieden op nieuw werk.
De grote belangstelling voor het budget vanuit burgers sterkt ons in het geloof dat
er behoefte bestaat om te investeren in eigen ontwikkeling.

Een gelijkluidende brief is gezonden aan de voorzitter van de Eerste Kamer der Staten-Generaal.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
C.E.G. van Gennip

De Minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs, A.D. Wiersma