Brief regering : Kabinetsappreciatie van de mededeling van de Europese Commissie inzake het Stabiliteits- en Groeipact (SGP) en de Macro-economische Onevenwichtigheidsprocedure

Nr. 1913
BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 28 november 2022

De Europese Commissie (Commissie) heeft op 9 november jl. een mededeling gepubliceerd
waarin zij uiteen zet wat volgens haar de contouren moeten zijn van de hervorming
van het Stabiliteits- en Groeipact (SGP) en de Macro-Economische Onevenwichtigheidsprocedure
(MEOP).1 Middels deze brief informeer ik u over de Commissievoorstellen zoals omschreven in
de mededeling en de kabinetsappreciatie hiervan, mede namens de Minister van Economische
Zaken en Klimaat. Deze mededeling volgt op de evaluatie van de Commissie van het SGP
en de MEOP, waarover het parlement op 11 februari 2020 is geïnformeerd2, en de consultatiesessies over de eventuele hervorming die zich van oktober 2021
tot de zomer van 2022 hebben voltrokken. Eventuele wetgevende voorstellen worden niet
eerder dan in het voorjaar van 2023 verwacht. Het kabinet zal uw Kamer dan via de
reguliere wijze opnieuw informeren over de nadere inzet van het kabinet.

De Raad van de Europese Unie (de Raad) en mogelijk ook de Europese Raad zullen de
door de Commissie geschetste contouren de komende maanden bespreken om tot een reflectie
te komen op deze contouren. In de Ecofinraad van 6 december zal een eerste gedachtewisseling
plaatsvinden. Daar zal mogelijk ook een verder proces overeengekomen worden voor de
besprekingen in de Raad. Omwille van een tijdige informatievoorziening vervangt deze
brief een BNC-fiche over de mededeling. Deze toelichting vormt daarom tevens de Nederlandse
inzet voor dit agendaonderwerp tijdens de Ecofinraad van 6 december.

Onderstaand vat ik eerst de mededeling van de Commissie samen. Daarna ga ik in op
de kabinetsappreciatie van de voorstellen. De SGP-voorstellen worden op basis van
de drie pijlers van de Nederlandse inzet beoordeeld: opwaartse economische convergentie,
houdbare overheidsfinanciën en effectieve naleving en handhaving. Daarna geef ik de
kabinetsappreciatie van de MEOP-voorstellen en licht ik het belang van marktwerking
toe. Tot slot ga ik in op de grondhouding van het kabinet ten aanzien van bevoegdheid,
subsidiariteit, proportionaliteit, financiële gevolgen en gevolgen voor regeldruk,
concurrentiekracht en geopolitieke aspecten.

De kabinetsappreciatie van de Commissiemededeling kan als volgt worden samengevat.
Het voorgestelde raamwerk sluit op meerdere aspecten aan bij de Nederlandse inzet
zoals uiteengezet in een kamerbrief van 4 maart jl.3 en het gezamenlijke paper met Spanje van 4 april jl.4, maar vereist ook opheldering en meerdere waarborgen. Het kabinet verwelkomt het
behoud van de referentiewaarden van 60% voor de overheidsschuld en 3% voor het begrotingstekort.
Het kabinet ziet dat het opstellen van plannen door landen het nationaal eigenaarschap
kan vergroten en is voorstander van het sturen op uitgavenplafonds. Daarnaast steunt
het kabinet de grotere nadruk op de schuldhoudbaarheidsrisico’s van lidstaten en acht
het kabinet het positief dat de voorstellen van de Commissie leiden tot minder regeldruk
voor lidstaten met een lage uitdaging ten aanzien van de publieke schuld. Het kabinet
ziet daarnaast dat de Commissie voornemens is om de naleving en handhaving van de
regels te verbeteren, hoewel nog veel onduidelijk is over de manier waarop dit gerealiseerd
moet worden. Het kabinet stelt dat er nog veel aanvullende informatie van de Commissie
nodig is om de voorstellen goed te kunnen beoordelen. Ook zijn volgens het kabinet
meerdere waarborgen nodig in het voorgestelde raamwerk, voornamelijk op gebied van
transparantie en gelijke behandeling, voldoende ambitie voor schuldafbouw door landen
met hoge schulden en effectieve handhaving. Zo moet er een helder en ambitieus toetsingskader
worden opgesteld om de plannen te beoordelen om de gelijke behandeling van lidstaten
te waarborgen. Dit toetsingskader moet er ook voor zorgen dat in gelijke mate investeringen
en hervormingen worden opgenomen die bijdragen aan economische convergentie, schuldhoudbaarheid
en de kwaliteit van overheidsfinanciën. De schuldhoudbaarheidsanalyse van de Commissie
moet voor lidstaten navolgbaar en reproduceerbaar zijn en de kwaliteit van deze analyses,
met name ten aanzien van de neerwaartse scenario’s die er onderdeel van uitmaken,
moet worden gewaarborgd. Het kabinet is daarnaast van mening dat er een numeriek criterium
aan de doelstelling voor schuldafbouw moet worden verbonden bij wijze van achtervang,
om zo voldoende schuldafbouw te waarborgen. Ook stelt het kabinet dat de discretionaire
ruimte van de Commissie en de Raad moet worden ingeperkt teneinde de handhaving te
verbeteren, onder andere waar het gaat om het openen van buitensporigtekortprocedures.
Het kabinet vindt daarnaast dat het toezicht op de regels op Europees niveau moet
worden verbeterd, bijvoorbeeld door de EFB een grotere rol te geven. Onderstaande
appreciatie van het voorstel gaat nader in op bovengenoemde aandachtspunten en zorgen
van het kabinet. Het kabinet zal de noodzaak van waarborgen op deze punten benadrukken
tijdens de besprekingen in de Raad en de Europese Raad. Het kabinet zal samen met
andere lidstaten bepleiten dat deze aandachtspunten en oplossingsrichtingen onderdeel
uitmaken van de conclusies van deze instellingen, zodat de Commissie hier rekening
mee houdt in de verwachte voorstellen voor aanpassing van de relevante wetgeving en
de aanpassingen leiden tot een daadwerkelijke versterking van het begrotingsraamwerk,
waarin opwaartse economische convergentie, houdbare overheidsfinanciën en effectieve
naleving en handhaving van de begrotingsregels centraal staan.

Samenvatting Commissiemededeling

Het Stabiliteits- en Groeipact (SGP)

De belangrijkste doelstellingen van de Commissie zijn versimpeling van het raamwerk,
een betere integratie van begrotings- en macro-economisch beleid, vergroting van het
nationaal eigenaarschap, realistischere doelstellingen voor schuldafbouw met grotere
focus op lidstaten met een hoge schuld en sterkere prikkels voor naleving. Centraal
staat een landspecifieke aanpak waarbij lidstaten zelf een plan opstellen om hun schuld
af te bouwen, daarbij hervormingen en investeringen in acht nemend. Hiermee kan beter
rekening worden gehouden met landspecifieke (economische) omstandigheden.

De Commissie stelt voor om de referentiewaarden van 60% bbp voor de overheidsschuld
of voldoende snel dalend richting de 60% bbp (de schuldnorm) en 3% bbp voor het begrotingstekort
(de tekortnorm), zoals vastgelegd in het Verdrag betreffende de werking van de Europese
Unie (VWEU), te behouden. Ten aanzien van de toetsing op de schuldnorm stelt de Commissie
een nieuwe werkwijze voor. Daarbij wordt bezien welk begrotingsbeleid landen in een
aanpassingsperiode van 4 jaar moeten voeren om er voor te zorgen dat de schuld daarna
zonder verdere beleidsmaatregelen geloofwaardig daalt. Ook wordt getoetst of het tekort
vooruitkijkend geloofwaardig onder de tekortnorm zal blijven.

Om te beoordelen of lidstaten geloofwaardig onder een tekort van 3% blijven en de
schuld geloofwaardig zal dalen, gebruikt de Commissie haar schuldhoudbaarheidsanalyse
(debt sustainability analysis; DSA). Daarin worden meerdere scenario’s doorgerekend ten aanzien van onder andere
de rente en de bbp-groei om te beoordelen hoe de overheidsschuld en het tekort zich
in verschillende (meevallende en tegenvallende) situaties kunnen ontwikkelen. Hierbij
moet er een voldoende lage waarschijnlijkheid zijn dat de schuld stijgt in de vijf
jaar na implementatie van het plan en de schuld moet binnen een bepaalde bandbreedte
blijven onder een set aan mogelijke schokken.

De Commissie stelt op basis van deze analyse een aanpassingspad («referentiepad»)
voor vier jaar op voor de benodigde jaarlijkse budgettaire aanpassing. Die budgettaire
aanpassing moet er toe leiden dat aan het einde van de aanpassingsperiode het begrotingssaldo
op een niveau komt waarbij geen verdere beleidswijzigingen nodig zijn om de schuld
geloofwaardig te laten dalen. Het referentiepad voor de budgettaire inspanning wordt
uitgedrukt in netto primaire uitgaven. Dit zijn de nationale overheidsuitgaven gecorrigeerd
voor rente-uitgaven, conjuncturele werkloosheidsuitgaven en eventuele maatregelen
die zorgen voor hogere inkomsten. Door de uitgaven te corrigeren voor rente-uitgaven
kunnen lidstaten voornamelijk sturen op uitgaven waar zij direct invloed op kunnen
uitoefenen. Door de uitgaven te corrigeren voor cyclische werkloosheidsuitgaven is
er ruimte om deze mee te laten bewegen met de stand van de economie, hetgeen anticyclisch
begrotingsbeleid helpt bewerkstelligen. Door de uitgaven te corrigeren voor eventuele
maatregelen die zorgen voor hogere inkomsten, heeft het SGP geen invloed op de omvang
van een nationale begroting (hogere uitgaven mogen dus gecompenseerd worden door hogere
inkomsten).

Lidstaten worden in drie categorieën ingedeeld: met een substantiële, gematigde of
lage uitdaging ten aanzien van de publieke schuld. Voor lidstaten met een substantiële
uitdaging ten aanzien van hun publieke schuld, drukt het referentiepad uit wat een
lidstaat gedurende de aanpassingsperiode moet doen om de schuld – na afloop deze periode
– tien jaar lang geloofwaardig te laten dalen. Lidstaten met een gematigde uitdaging
ten aanzien van hun publieke schuld krijgen, na afloop van hun plan, maximaal drie
jaar langer de tijd om hun schuld geloofwaardig te laten dalen. Daarnaast is het referentiepad
erop gericht, zowel voor lidstaten met een substantieel risico als een gematigd risico,
om het tekort onder de 3% te houden. Voor lidstaten met weinig uitdagingen ten aanzien
van hun publieke schuld geeft het referentiepad weer wat een lidstaat gedurende het
plan moet doen om tien jaar geloofwaardig onder een tekort van 3% te blijven na maximaal
drie jaar na afloop van het plan.

Hierna stellen lidstaten op grond van het referentiepad en in nauw overleg met de
Commissie, zelf een plan op voor hun begrotingsbeleid en economisch beleid met in
achtneming van voorgenomen investeringen en hervormingen. Dit plan beslaat in principe
een periode van vier jaar. Dit plan wordt vertaald in jaarlijkse netto primaire uitgavenplafonds.
Als het plan zogenoemde prioritaire investeringen en hervormingen bevat, kan een lidstaat
een langer aanpassingspad krijgen van maximaal zeven jaar. Voor de prioritaire investeringen
en hervormingen zijn criteria opgesteld: ze moeten bijdragen aan groei en schuldhoudbaarheid;
ze moeten bijdragen aan het adresseren van de gezamenlijke Europese uitdagingen; het
plan moet alle of een significante subset van de landspecifieke aanbevelingen uit
het Europees Semester (Country Specific Recommendations, CSR’s) adresseren; de maatregelen moeten voldoende gedetailleerd zijn, voldoende
in het begin van het plan gepland worden en toetsbaar zijn; en de investeringsprioriteiten
mogen niet ten koste gaan van andere investeringen. Indien een lidstaat vasthoudt
aan een plan van vier jaar, worden de opgenomen investeringen en hervormingen niet
getoetst.

De Commissie beoordeelt de plannen op basis van een gemeenschappelijk beoordelingsraamwerk.
Wanneer er geen overeenstemming wordt bereikt tussen de Commissie en de lidstaat,
zal de Commissie het eerder genoemde referentiepad voor de netto uitgavengroei hanteren
voor de monitoring en handhaving. Als de Commissie tot een positieve beoordeling van
een plan komt, wordt de goedkeuring van het plan voorgelegd aan de Raad. De Raad besluit
met gekwalificeerde meerderheid. Plannen kunnen alleen tussentijds worden aangepast
als deze niet uitvoerbaar blijken door objectieve omstandigheden. Zowel de Commissie
als de Raad moeten een eventuele aanpassing goedkeuren. In de benadering die de Commissie
voorstelt wordt er primair getoetst op de 3%-tekortnorm en op de jaarlijkse uitgavenplafonds.
Volgens de Commissie kunnen de middellangetermijndoelstelling m.b.t. het structurele
begrotingssaldo (de MTO), de significante afwijkingsprocedure (Significant Deviation Procedure; SDP) en het schuldafbouwcriterium (1/20e criterium) daarmee vervallen.

Lidstaten moeten jaarlijks rapporteren over de voortgang van hun plan, waarop de Commissie
de naleving van de vastgestelde uitgavenplafonds en de 3%-tekortnorm toetst. Bij overschrijding
kunnen buitensporigtekortprocedures (excessive deficit procedures; EDP) worden geopend. De opening van een EDP op basis van overschrijding van de uitgavenplafonds,
vervangt de huidige grondslag op basis van overschrijding van de 60%-schuldnorm of
het schuldafbouwcriterium. De Commissie is voornemens om, bij een overschrijding van
de uitgavenplafonds door lidstaten met substantiële risico’s ten aanzien van publieke
schulden, standaard EDP’s te openen. Voor lidstaten met gematigde risico’s, zal eerst
gekeken worden of er sprake is van een grote overschrijding («gross error»). Een zogeheten controlerekening wordt ingesteld voor alle lidstaten waarin eventuele
overschrijdingen worden bijgehouden. De Commissie toetst jaarlijks ook de implementatie
van de voorgenomen investeringen en hervormingen. In geval van het niet implementeren
van de hervormingen en investeringen die zijn afgesproken in het kader van een langer
aanpassingspad, zullen de uitgavenplafonds uit het plan worden aangescherpt. In dat
geval geldt alsnog een korter (en dus strenger) aanpassingspad. Ook kunnen er voor
eurolanden financiële gevolgen zijn. Als er een EDP wordt geopend op basis van niet-naleving
met de uitgavenplafonds, zullen de eerder afgesproken uitgavenplafonds fungeren als
aanbeveling binnen de EDP. Als dit niet langer haalbaar is op basis van objectieve
omstandigheden, zal er een aangepast pad worden vastgesteld.

De Commissie wil drie handhavingsinstrumenten hanteren in het geval een lidstaat zich
niet houdt aan de aanbevelingen binnen een EDP. Ten eerste wil ze de huidige financiële
sancties behouden, maar de hoogte ervan verlagen. Ten tweede wil ze de reputatieschade
van een lidstaat vergroten door bijvoorbeeld de Minister van Financiën van een lidstaat
op te roepen corrigerende maatregelen toe te lichten in het Europees Parlement wanneer
een EDP is geopend. Ten derde wil de Commissie de mogelijkheid behouden om EU-fondsen
(waaronder de Herstel- en Veerkrachtfaciliteit en de cohesie- en structuurmiddelen)
op te schorten wanneer een lidstaat binnen een EDP geen effectieve actie onderneemt
om zijn buitensporig tekort terug te dringen (zogenoemde macro-economische conditionaliteit).

Om het toezicht op de regels te verbeteren en het nationaal eigenaarschap te vergroten,
stelt de Commissie voor om nationale begrotingscomités (in Nederland de Raad van State
en het CPB) een grotere rol te geven. Ze zouden de kwaliteit van het plan en de gebruikte
macro-economische en budgettaire ramingen kunnen beoordelen. Ook kunnen de begrotingscomités
de naleving van het plan beoordelen, wat vervolgens kan worden meegenomen door de
Commissie en de Raad (die verantwoordelijk blijven voor de uiteindelijke handhaving
van de regels). De Commissie noemt in de context van begrotingscomités die een grotere
rol zouden spelen, ook dat het mandaat en de rol van de European Fiscal Board (EFB) heroverwogen kan worden.

Om flexibiliteit te bieden in de regels in het geval van grote economische schokken
in de EU als geheel, blijft de algemene ontsnappingsclausule bestaan. Daarnaast blijft
er een clausule bestaan waarbij een lidstaat, in het geval van een uitzonderlijke
gebeurtenis buiten de controle van de lidstaat met grote impact op de overheidsfinanciën,
bijvoorbeeld een natuurramp, tijdelijk kan afwijken van het uitgavenplafond.

Volgens de Commissie zijn wetgevende voorstellen noodzakelijk om de bovengenoemde
aanpassingen aan het SGP te kunnen doen.

De Macro-economische onevenwichtigheidsprocedure (MEOP)

Indien er macro-economische onevenwichtigheden zijn geconstateerd in een lidstaat
onder de MEOP, moet een lidstaat ook maatregelen opnemen in zijn structurele- en begrotingsplan
om de onevenwichtigheden te adresseren. De Commissie stelt voor om lidstaten in een
dialoog met de Commissie zelf maatregelen te laten opstellen hoe ze eventueel aanwezige
onevenwichtigheden gaan aanpakken. Ook wordt de screening in het Alert Mechanism Report (AMR) en In-Depth Review (IDR) (waarin verslag wordt uitgebracht over macro-economische onevenwichtigheden)
meer vooruitkijkend om eerder onevenwichtigheden te kunnen detecteren. Daarnaast streeft
de Commissie in haar voorstel naar meer focus op macro-economische onderwerpen die
potentieel spillover effecten naar de Unie of eurozone hebben, en er in het indicatoren scorebord van de
MEOP onderscheid gemaakt tussen eurolanden en niet-eurolanden.

De voorgestelde aanpassingen aan de MEOP kunnen worden gerealiseerd zonder de betreffende
wetgeving aan te passen, aldus de Commissie.

Kabinetsappreciatie Commissiemededeling

Het Stabiliteits- en Groeipact (SGP)

Hieronder worden de voorstellen nader beoordeeld op basis van de drie pijlers van
de Nederlandse inzet: opwaartse economische convergentie, houdbare overheidsfinanciën
en naleving en handhaving. Een uitgebreide toelichting over de Nederlandse inzet ten
aanzien van de modernisering van het SGP kunt u teruglezen in de Kamerbrief van 4 maart
jl.5

1. Opwaartse economische convergentie

Het kabinet staat in beginsel positief tegenover het voorstel om lidstaten meerjarenplannen
te laten opstellen met daarin het budgettaire beleid, publieke investeringen en hervormingen.
Dit biedt de mogelijkheid het begrotingsbeleid en het structurele economische beleid
in samenhang te wegen en meer nadruk te leggen op middellangetermijnbeleid. Het zorgt
voor prikkels om maatregelen op te nemen die het duurzame groeipotentieel van een
lidstaat versterken, waardoor het waarborgen van de schuldhoudbaarheid niet alleen
via budgettaire maatregelen hoeft te worden bereikt. Ook stimuleert deze benadering
lidstaten om investeringen en hervormingen op te nemen die bijdragen aan langetermijnuitdagingen
zoals de klimaattransitie.

Ten algemene heeft het kabinet enkele zorgen ten aanzien van de investeringen en hervormingen
die worden opgenomen in een plan. Ten eerste vraagt het kabinet zich af of een aanpassingspad
van vier jaar, met een eventuele verlenging tot maximaal zeven jaar, niet te lang
is en daarmee tot onvoldoende ambitieuze uitgavenplafonds leidt. Het kabinet zal vragen
om onderbouwing hiervan en eventueel inzetten op het inkorten van deze perioden. Ten
tweede is het kabinet van mening dat de criteria voor de investeringen en hervormingen
gericht moeten zijn op het bijdragen aan economische convergentie, het waarborgen
van schuldhoudbaarheid en de kwaliteit van de overheidsfinanciën. Ten derde moeten
de investeringen en hervormingen in de ogen van het kabinet net als bij de Herstel-
en Veerkrachtfaciliteit (HVF) samen opgaan en voorzien worden van controleerbare mijlpalen
en doelen en gelijkmatig over de aanpassingsperiode geïmplementeerd worden (dus geen
concentratie van mijlpalen en doelen in latere jaren). Ten vierde gaat het kabinet
er vanuit dat de Commissie bij het opstellen van het referentiepad voor de lidstaten
al rekening houdt met de implementatie van de nationale Herstel- en Veerkrachtplannen
(HVP’s). Maatregelen die al zijn overeengekomen in de HVP’s van lidstaten zouden in
de ogen van het kabinet daarom geen reden moeten kunnen zijn voor het afwijken van
het referentiepad of een verlenging van de aanpassingsperiode, aangezien lidstaten
door het uitvoeren van deze maatregelen al aanspraak kunnen maken op middelen uit
het HVF. Alleen additionele investeringen en hervormingen moeten kunnen leiden tot
een aangepast referentiepad of verlenging van het plan. Het kabinet hecht daarbij
aan beoordeling van de ambitie en de effecten van voorgenomen investeringen en hervormingen
binnen een helder EU-raamwerk. Landspecifieke aanbevelingen laten vaak veel ruimte
aan lidstaten bij de invulling van maatregelen om deze te adresseren. Het hanteren
van benchmarks binnen het Europees Semester kan inzichtelijk maken hoe een lidstaat
het doet op een beleidsterrein ten opzichte van andere lidstaten, zoals ook is opgenomen
in de kamerbrief van 4 september jl.6 Dit kan bijdragen aan het identificeren en concretiseren van de gepaste maatregelen
voor een plan als ook aan de monitoring van de implementatie.

Twee elementen zijn daarnaast nog onduidelijk op basis van de mededeling en vergen
opheldering. Ten eerste is onduidelijk in welke mate, en op basis waarvan, lidstaten
met hun eigen uitgavenplafonds kunnen afwijken van het door de Commissie opgestelde
referentiepad voor de netto primaire uitgaven. De Commissie geeft aan het plan van
lidstaten te beoordelen op basis van een gemeenschappelijk beoordelingskader. Omdat
dit beoordelingskader er nog niet is, kan het kabinet hier nog geen goed oordeel over
vormen. Voor landen die vasthouden aan een plan van vier jaar wordt de implementatie
van de investeringen en hervormingen in het voorstel van de Commissie opvallend genoeg
niet getoetst. Dat maakt een eventuele afwijking van de uitgavenplafonds in het door
de lidstaat voorgestelde plan ten opzichte van het referentiepad op deze gronden volgens
het kabinet in beginsel onwenselijk. De voorgestelde werkwijze maakt het systeem bovendien
complexer, omdat er onduidelijkheid ontstaat over het verschil tussen de uitgavenplafonds
in een nationaal plan en het referentiepad van de Commissie. Het kabinet zal daarom
de Commissie bevragen waarom het referentiepad in een plan van vier jaar niet altijd
leidend is. Indien er toch wordt besloten tot een mogelijk afwijking van het pad op
grond van de implementatie van hervormingen en investeringen, is het kabinet van mening
dat deze hervormingen en investeringen ook periodiek getoetst moeten worden en dat
bij een gebrek aan implementatie het referentiepad van de Commissie weer leidend moet
worden.

Ten tweede is onduidelijk hoe de Commissie en de Raad onderscheid zullen maken tussen
de investeringen en hervormingen die passen bij een aanpassingsperiode van vier jaar
en de zogenoemde prioritaire investeringen en hervormingen die aanleiding kunnen zijn
voor een verlenging van het plan met een aanpassingsperiode tot zeven jaar.

2. Houdbare overheidsfinanciën

Het kabinet verwelkomt het voorstel van de Commissie om de referentiewaarden van 60%
voor de overheidsschuld en 3% voor het begrotingstekort te behouden, als herkenbare
criteria uit het Verdrag. Het kabinet vindt het passend dat lidstaten met een substantiële
uitdaging ten aanzien van de publieke schuld aan een ambitieuzere doelstelling moeten
voldoen dan lidstaten met een gematigde uitdaging. Lidstaten met een gematigde uitdaging
moeten wel een voldoende ambitieuze doelstelling voor schuldafbouw krijgen, om ervoor
te zorgen dat ze – naast het borgen van schuldhoudbaarheid – ook buffers opbouwen.
Het kabinet acht het ook positief dat landen met een lage schuld juist minder regeldruk
zullen ondervinden.

Het voorstel om alleen een uitgavenplafond te hanteren als operationele doelstelling,
is in lijn met de kabinetsinzet. Het sturen op een netto primair uitgavenpad zorgt
ervoor dat lidstaten voldoende buffers opbouwen in goede tijden en voldoende budgettaire
ruimte hebben voor ondersteuning van de economie en het op peil houden van investeringen
in economisch slechte tijden. Het netto primair uitgavenpad is daarbij beter beheersbaar
en minder onderhevig aan bijstelling dan het structurele begrotingstekort. Het kabinet
merkt hierbij op dat door het schonen van de rente-uitgaven in de uitgavenplafonds
er wordt gestuurd op uitgaven waar overheden controle op hebben, maar hiermee ook
de rentelasten buiten het begrotingsraamwerk worden geplaatst. Dat zorgt voor stabiliteit
in de begrotingsopgave voor lidstaten gedurende de uitvoering van hun plan, maar kan
ook leiden tot een verslechtering van de overheidsfinanciën zonder dat dit gevolgen
heeft voor de naleving van de regels. Dit geldt overigens ook voor eventuele tegenvallende
economische ontwikkelingen. Daarbij merkt het kabinet wel op dat er rekening wordt
gehouden met de verwachte rentes en economische ontwikkelingen in de schuldhoudbaarheidsanalyse
in de voorbereiding van een volgend plan. Bij aanvang van een nieuw plan zullen hogere
rentestanden en tegenvallende economische ontwikkelingen dus alsnog tot een budgettaire
opgave voor de lidstaat leiden. Het kabinet steunt het voornemen om de MTO als sturingsvariabele,
en de Significant Deviation Procedure bij de overschrijding daarvan, te laten vervallen.

Tegelijkertijd heeft het kabinet zorgen over de transparantie en uitlegbaarheid van
de wijze waarop de Commissie de benodigde schuldafbouw en het bijbehorende referentiepad
vast zal stellen. Op basis van de mededeling is het nog niet mogelijk om te beoordelen
hoe schuldafbouwpaden van lidstaten eruit komen te zien. Pas als hier duidelijkheid
over wordt verschaft, kan het kabinet beoordelen of de voorstellen van de Commissie
voldoende ambitie bevatten wat betreft schuldafbouw. Dit is voor het kabinet een cruciale
voorwaarde om eventuele voorstellen te kunnen steunen. Daarnaast kan de wijze waarop
de Commissie voornemens is om de benodigde schuldafbouw vast te stellen, de wens om
het SGP te vereenvoudigen in het geding brengen. Meer informatie en concrete voorbeelden
van de Commissie zijn nodig voor het kabinet om tot een nader oordeel hierover te
komen.

Het kabinet kan de rol van schuldhoudbaarheidsanalyses bij het opstellen van de plannen
steunen, omdat daardoor meer focus komt op schuldhoudbaarheidsrisico’s en er naar
meerdere scenario’s voor de ontwikkeling van de schuld wordt gekeken. Het kabinet
vindt wel dat de totstandkoming van de referentiepaden en de beoordeling van de plannen
transparant en reproduceerbaar moeten zijn. De grotere rol voor schuldhoudbaarheidsanalyses
vereist naast transparantie ook voorspelbaarheid en stabiliteit van deze analyses.
Ook moet de kwaliteit van deze analyses met name ten aanzien van de neerwaartse scenario’s
die er onderdeel van uitmaken, worden gewaarborgd. Positief is in dat verband dat
de Commissie voornemens is om volledige transparantie te bieden over de toegepaste
methodologie en de achterliggende data. Het kabinet is daarnaast van mening dat er
een numeriek criterium aan de doelstelling voor schuldafbouw moet worden verbonden
bij wijze van achtervang, om voldoende schuldafbouw, transparantie en gelijke behandeling
voor lidstaten te waarborgen. De uitgavenplafonds die worden vastgesteld in de plannen
moeten dan in ieder geval leiden tot een verwachte schuldafbouw conform dit criterium
in de tien jaar na implementatie van het plan. Het kabinet zal zich hiervoor inzetten.

3. Naleving en handhaving

Het kabinet steunt de wens van de Commissie om het eigenaarschap van lidstaten te
vergroten door ze zelf plannen te laten opstellen voor hun begrotingsbeleid, investeringen
en hervormingen. Dit kan de bereidheid van lidstaten om deze plannen na te leven vergroten.
Wel leidt de landspecifieke benadering, waarbij lidstaten nauw overleggen met de Commissie
over hun plan, tot zorgen over de transparantie en gelijke behandeling van lidstaten.
De kaders waarbinnen de Commissie de plannen van de lidstaten ex ante beoordeelt moeten
volledig helder zijn en lidstaten hebben voldoende informatie nodig om de beoordeling
van de Commissie te kunnen controleren.

Verbeterde handhaving en naleving zijn essentieel bij landspecifieke en geleidelijke
schuldafbouw. Het kabinet vindt het positief dat de Commissie ernaar streeft om SGP
te versimpelen door alleen te toetsen op de 3%-tekortnorm en op het netto-uitgavenplafond,
in plaats van de huidige stapeling van doelstellingen (namelijk de MTO, de uitgavenregel
en het 1/20e criterium). Deze versimpeling kan op zichzelf ook bijdragen aan de naleving van de
regels.

Het kabinet verwelkomt het voornemen van de Commissie om standaard EDP’s te openen
voor lidstaten met substantiële uitdagingen ten aanzien van de publieke schuld. Het
is echter nog onduidelijk wat de Commissie hiermee bedoelt. Het kabinet mist waarborgen
in de mededeling die garanderen dat EDP’s daadwerkelijk vaker worden geopend dan onder
het huidige SGP het geval is. De huidige regels schrijven voor dat de Commissie een
overkoepelende analyse van de financieel-economische en budgettaire situatie in het
land maakt voordat een EDP gestart wordt, rekening houdend met relevante factoren.
Deze relevante factoren waren in het verleden vaak de reden dat EDP’s niet geopend
werden. Inperking en verduidelijking van het gebruik van de relevante factoren zou
volgens het kabinet een optie kunnen zijn om meer automatisme en voorspelbaarheid
te introduceren in het openen van EDPs door de Commissie en de Raad. Dit wordt niet
genoemd in de mededeling en het kabinet zal zich hiervoor inzetten. De Commissie zal
ook meer duidelijkheid moeten verschaffen over wat een gross error is en hoe dit zal leiden tot het openen van een EDP bij het overtreden ervan door
lidstaten met een gematigde uitdaging ten aanzien van de publieke schuld. Het bijhouden
van overschrijdingen om te voorkomen dat kleine overschrijdingen optellen tot grote
overschrijdingen in een zogeheten controlerekening kan bijdragen aan het toezicht,
maar is volgens het kabinet alleen effectief als lidstaten deze overschrijdingen in
latere jaren ook moeten compenseren. Het kabinet is ook van mening dat de aanbevelingen
binnen een EDP voldoende ambitieus zullen moeten zijn om het buitensporige tekort
tijdig terug te dringen.

Het kabinet kijkt met interesse naar de voorstellen voor de handhavingsinstrumenten
indien er sprake is van niet-naleving van de aanbevelingen binnen een EDP (de kleinere
financiële sancties, het vergroten van reputatieschade en de voortzetting van macro-economische
conditionaliteit), maar stelt dat deze maatregelen alleen effectief zijn als de Commissie
en de Raad voldoende snel EDP’s openen, voldoende ambitieuze aanpassingen aanbevelen
en voldoende effectief toetsen of een lidstaat deze aanbevelingen ook opvolgt.

Het kabinet zal de Commissie bevragen in welke mate niet-naleving van toegezegde hervormingen
en investeringen tot aanscherping van de uitgavenplafonds zal leiden en in welke gevallen
er financiële sancties voor eurolanden volgen. Dit is nu nog onduidelijk. Het voorstel
van de Commissie bevat daarnaast enkele aanpassingen van de huidige sanctiemechanismen
binnen een EDP. Het kabinet staat open voor het verkleinen van de financiële sanctie
maar is van mening dat de huidige financiële sanctie ook behouden moet blijven. De
financiële sancties kunnen een oplopend karakter krijgen: indien er geen effectieve
actie wordt ondernomen binnen een EDP kan er een kleine sanctie worden opgelegd, waarna
de sanctie groter van omvang wordt (tot maximaal de huidige sanctie van 0,2% bbp)
indien een lidstaat geen corrigerende maatregelen binnen de voorgeschreven deadline
neemt. Daarnaast is het kabinet voorstander van het versterken van de link tussen
het SGP en EU-fondsen.

Het kabinet wil heldere regels over het activeren en deactiveren van de algemene ontsnappingsclausule
en de clausule voor uitzonderlijke gebeurtenissen. Daarnaast is er duidelijkheid nodig
over de uitzonderingsgronden waarop een nationaal plan aangepast kan worden. Het is
bijvoorbeeld nog onduidelijk wat het betekent voor het vastgestelde plan als een kabinet
van een lidstaat valt en er een nieuw kabinet komt. Alle bovenstaande aandachtspunten
hebben als doel om de toepassing van de regels door de Commissie en de Raad te verduidelijken
en vast te leggen, en daarmee de discretionaire bevoegdheden van deze instellingen
in te perken. Dit kan bijdragen aan het sneller, transparanter, consistenter en voorspelbaarder
toepassen van de vervolgstappen in het SGP in geval van niet-naleving, hetgeen een
belangrijk aandachtspunt is van het kabinet.

Het kabinet staat positief tegenover het Commissievoorstel voor een grotere rol van
onafhankelijke nationale begrotingscomités, wat kan bijdragen aan het nationaal eigenaarschap
van lidstaten. Vanwege de grote heterogeniteit tussen de nationale begrotingscomités
vereist dit in sommige gevallen het verbreden van hun mandaat zodat zij bijvoorbeeld
ramingen kunnen produceren alsook minimumstandaarden, bijvoorbeeld ten aanzien van
de financiële en personele middelen, het verkrijgen van vrije toegang tot noodzakelijke
en tijdige informatie, de mogelijkheid om op eigen initiatief te publiceren en het
instellen van waarborgen voor onafhankelijkheid van de begrotingsautoriteiten.7 Het versterken van de begrotingscomités zal tijd vergen. Het kabinet vindt dat tegelijkertijd
ook het toezicht op Europees niveau moet worden verbeterd, bijvoorbeeld door de EFB
een grotere rol te geven in de beoordeling van de naleving van de regels. Deze beoordeling
kan dan worden meegenomen door de Commissie en de Raad, bij wie de uiteindelijke beslissing
zal blijven, in onder andere de beslissing over het openen van een EDP. Het kabinet
zal hier aandacht voor blijven vragen.

Het kabinet deelt het beeld van de Commissie dat wetgevende voorstellen noodzakelijk
zijn voor de bovengenoemde voorstellen. Een aantal van de bovenstaande aandachtspunten
ten aanzien van transparantie, voorspelbaarheid en effectieve handhaving dienen in
de ogen van het kabinet via aangepaste wetgeving verankerd te worden.

De Macro-economische Onevenwichtigheidsprocedure (MEOP)

Het kabinet waardeert dat de Commissie streeft naar een MEOP met een duidelijke focus
op macro-economische elementen met (mogelijke) spillover-effecten naar andere lidstaten en de Unie of eurozone als geheel. Het kabinet is
echter kritisch dat de Commissie in het MEOP-scorebord twee categorieën voorstelt
met andere waardes voor eurolanden en niet-eurolanden voor de MEOP-indicatoren. Met
het oog op een mogelijke latere toetreding van niet-eurolanden tot de eurozone is
het onwenselijk om beide groepen ongelijk te behandelen. Het kabinet steunt het voorstel
om lidstaten in dialoog zelf maatregelen te laten opstellen om macro-economische onevenwichtigheden
te adressen, wat kan bijdragen aan het nationaal eigenaarschap.

Het kabinet hecht daarnaast waarde aan een sterkere link tussen de CSR’s en de MEOP.
In dat licht is het positief dat hervormingen onder de MEOP een integraal onderdeel
van de middellange termijn plannen worden. Hiervoor dienen er duidelijke en realistische,
maar ambitieuze mijlpalen en doelen te worden geformuleerd. Dit kan zorgen voor een
sterkere link tussen de MEOP en het SGP en de synergiën tussen beide worden zo benut.
Het kabinet vindt dat de link tussen de MEOP en CSR’s verder versterkt kan worden
door MEOP-specifieke CSR’s op te stellen.

De Commissie schrijft dat het de buitensporige onevenwichtighedenprocedure (EIP) van
de MEOP overweegt te openen indien er sprake is van buitensporige onevenwichtigheden.
Echter heeft de Commissie hier veel discretionaire bevoegdheden en is deze procedure
nog nooit geopend, ondanks het bestaan van buitensporige onevenwichtigheden in meerdere
lidstaten. Het kabinet hecht eraan dat de MEOP ten volle wordt benut, inclusief het
openen van de EIP. Het kabinet is daarom van mening dat er meer transparantie moet
bestaan over hoe de Commissie de aard en ernst van (buitensporige) onevenwichtigheden
weegt en in dit proces automatismen moeten komen. Het kabinet merkt daarnaast op dat
de Commissie voorstelt dat het nationale plan aangepast moet worden indien er een
EIP wordt geopend, wat een drempel kan vormen om EIP’s te openen.

Marktwerking

Tot slot merkt het kabinet op dat prudent begrotingsbeleid kan worden gestimuleerd
door voldoende marktdiscipline, in aanvulling op de begrotingsregels. Indien financiële
markten betere prikkels geven aan lidstaten om gezond begrotingsbeleid te voeren,
draagt dit bij aan het naleving van het SGP. In de mededeling van de Commissie is
er geen aandacht besteed aan het versterken van marktprikkels. Wel kan het gebruik
van schuldhoudbaarheidsanalyses binnen het SGP volgens het kabinet bijdragen aan het
belang en de zichtbaarheid van deze analyses, en hun signaalwaarde richting financiële
markten versterken. Ook omdat de schuldhoudbaarheidsanalyse van de Commissie breder
in het Europese raamwerk een belangrijke functie vervult, bijvoorbeeld bij de beoordeling
van aanvragen voor financiële steun bij het ESM. De wetenschap dat het niet naleven
van de begrotingsregels voor landen met een onhoudbare schuld gevolgen kan hebben
voor de toegang tot het ESM en de kans dat een deelname van de private sector wordt
verlangd maakt dat financiële markten risico’s beter inprijzen. Een transparant DSA-raamwerk,
dat stabiel, voorspelbaar, toegankelijk en reproduceerbaar is voor de lidstaten en
externe partijen is daarbij van belang en is dan ook een belangrijk onderdeel van
de inzet van het kabinet. Andere elementen, die het kabinet ook in de kamerbrief van
4 september jl.8 uiteen heeft gezet, zoals een betere weging van staatsobligaties op bankbalansen
en nadere afspraken over de rol van de schuldhoudbaarheidsanalyse bij toegang tot
het ESM, worden niet genoemd in de mededeling. Dit volgt uit het gegeven dat de economic governance review alleen de herziening van het SGP en de MEOP beslaat.

Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit, proportionaliteit, financiële
gevolgen en gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

a) Bevoegdheid

De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid van de EU is positief.
De mededeling heeft betrekking op het gemeenschappelijk economisch beleid (artikelen 121
en 126 VWEU) en het monetair beleid voor lidstaten die de euro als munt hebben (artikel 136
VWEU). In artikel 5 VWEU is vastgelegd dat de lidstaten hun economisch beleid coördineren,
waarbij bijzondere bepalingen gelden voor de lidstaten die de euro als munt hebben.
Het kabinet kan zich vinden in de voorgestelde rechtsgrondslagen en acht dat de voorstellen
in de mededeling binnen de bevoegdheden van de Unie blijven.

b) Subsidiariteit

De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de subsidiariteit is positief. De
onderlinge verwevenheid van lidstaten in de Europese Unie vergt beleidscoördinatie.
Mede vanwege de gedeelde munt en de sterke verwevenheid van de Europese economieën,
zijn houdbare overheidsfinanciën in de EU een algemeen belang. Om de houdbaarheid
van de overheidsfinanciën in de Unie te waarborgen en de doelen van de Unie te bereiken
is het nodig om deze regels op EU-niveau af te spreken.

c) Proportionaliteit

Het kabinet heeft een positieve grondhouding ten aanzien van de proportionaliteit.
Het economisch en begrotingsbeleid beschouwt het kabinet als gemeenschappelijk belang.
De voorstellen gaan niet verder dan nodig is om de budgettaire beleidscoördinatie
in de EU te versterken, nu deze voldoende ruimte laten aan de lidstaten voor het voeren
van een eigen begrotingsbeleid en economisch beleid. Zo gaat de mededeling niet in
op de invulling van de nationale begroting. Dat valt onder de bevoegdheid van lidstaten
zelf.

d) Financiële gevolgen

De mededeling heeft geen directe gevolgen voor de EU-begroting. Wel is het zo dat
de macro-economische conditionaliteit die de Commissie noemt, kan leiden tot het korten
op EU-fondsen (waaronder de HVF en cohesie- en structuurmiddelen), in de situatie
dat een lidstaat binnen een EDP geen effectieve actie onderneemt om haar buitensporig
tekort terug te dringen.

De mededeling heeft in principe geen financiële gevolgen voor de (Rijks)overheid.
Zolang Nederland handelt conform de regels van het SGP, zijn er geen gevolgen voor
de nationale begroting. Wanneer Nederland niet handelt conform de vereisten van het
SGP, kan dit in het uiterste geval leiden tot onder meer financiële sancties.

e) Gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

De voorgestelde aanpassingen hebben mogelijk gevolgen voor de Wet houdbare overheidsfinanciën,
waaronder ook de positie van gemeenten, provincies en waterschappen in die wet. Te
zijner tijd zal er moeten worden bezien hoe eventuele aanpassingen aan het SGP geïmplementeerd
moeten worden op nationaal en lokaal niveau, om dit zo effectief en doelmatig mogelijk
te realiseren. De administratieve lasten als gevolg van Commissievoorstellen in de
mededeling zouden kunnen dalen voor de Rijksoverheid. De Commissie stelt voor dat
lidstaten een keer per vier jaar middellangetermijnplannen opstellen voor hun begrotingsbeleid.
Daarmee worden het huidige jaarlijkse Stabiliteits- of Convergentieplan en het jaarlijkse
Nationaal Hervormingsplan vervangen. De mededeling heeft naar verwachting geen gevolgen
voor de administratieve lasten bij burgers en/of bedrijven.

Goed functionerende begrotingsregels zijn een belangrijke voorwaarde voor het realiseren
van stabiliteit en groei. Dit kan de concurrentiekracht van de Unie ten goede komen.
Daarnaast zijn er geen geopolitieke implicaties voorzien aan de hand van deze mededeling,
omdat de mededeling ingaat op de budgettaire- en beleidscoördinatie binnen de EU.

Tot slot

De Raad van de Europese Unie en naar verwachting ook de Europese Raad zullen de komende
maanden bijeenkomen om tot een reflectie te komen op deze door de Commissie geschetste
contouren. Uw Kamer zal voor alle besprekingen in de Raad en de Eurogroep telkens
worden geïnformeerd over de specifieke Nederlandse inbreng. Als Raadsconclusies en/of
verklaringen van de Eurogroep worden besproken, zult u hier ook specifiek over worden
geïnformeerd via de geannoteerde agenda en de verslagen van deze bijeenkomsten. Zoals
aangegeven liggen er op dit moment nog geen wetgevende voorstellen ten aanzien van
het SGP en de MEOP voor. In het geval dat de Commissie wetgevende voorstellen doet,
wordt u via de gebruikelijke BNC-fiches geïnformeerd.

De Minister van Financiën,
S.A.M. Kaag