Brief regering : Water en Bodem sturend

30 015 Bodembeleid

Nr. 592 BRIEF VAN DE MINISTER EN STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 25 november 2022

Deze brief gaat over ons water en onze bodem. Letterlijk de basis van ons bestaan,
en daarmee van groot belang voor iedereen. We willen als kabinet meer rekening houden
met deze basis, bij besluiten die we nemen over de indeling van ons land. In deze
brief vertellen we waarom en hoe.

Water en bodem zijn van grote invloed op ons dagelijks leven. We halen ons drinkwater
uit de bodem. De bodem biedt stevigheid, als fundament voor onze wegen en huizen.
Is de bodem te nat of juist te droog? Dan merken we dat aan lagere opbrengsten, schade
aan de natuur of in de supermarkt aan hogere prijzen. Elk stukje bodem en oppervlaktewater
in ons land is in gebruik, soms voor vele doeleinden tegelijk. En niet alleen wat
je ziet. Ook onder de grond is het een drukte van jewelste. Buizen, pijpen, kabels,
winning van grondstoffen. Op die bodem moeten we zuinig zijn.

Tot duizend jaar geleden pasten de inwoners zich vooral aan de natuurlijke omstandigheden
aan. Later veranderde dat, en zorgden we ervoor dat water en bodem zich aan ons aanpasten.
Door bijvoorbeeld dijken en sloten aan te leggen. Dat heeft ons land doen groeien.
Zo hebben we de voordelen van het wonen in een Delta, zoals goede bereikbaarheid over
het water, weten te benutten. Daar zijn we trots op. Het vertrouwen in de maakbaarheid
van ons landschap is groot.

Maar inmiddels lopen we steeds vaker tegen de grenzen van het water- en bodemsysteem
aan. Bodemdaling en lage waterstanden zorgen voor veel schade aan funderingen van
gebouwen en extra onderhoud aan wegen en spoorwegen. Voldoende goed drinkwater is
niet langer vanzelfsprekend. Het voortbestaan van planten- en diersoorten staat onder
druk. De kwaliteit en beschikbaarheid van water en bodem hebben grote invloed op onze
scheepvaart, landbouw, energievoorziening, industrie en natuur.

Bovendien zet het veranderende klimaat alles op scherp. De zeespiegel stijgt. De afgelopen
jaren hebben we in korte tijd te maken gehad met grote wateroverlast en extreme droogte.
De beelden van de overstromingen in Limburg van juli 2021 hebben we nog scherp voor
ogen. Duizenden mensen moesten worden geëvacueerd en het leger werd ingezet. Er was
veel materiële schade en er vielen slachtoffers in buurlanden. Deze zomer was het
wederom droog. Rivieren stonden zo laag dat scheepvaart werd gehinderd. Oogsten liepen
terug. In het westen werden maatregelen genomen om het zoute water weg te houden.
Met name op zandgronden in het zuiden en oosten liepen de onttrekkingen van grondwater
tegen grenzen aan. De waterkwaliteit nam af en op veel plaatsen kregen recreanten
last van blauwalg en botulisme.

Door water en bodem sturend te laten zijn in de ruimtelijke ordening, kunnen we in
Nederland ook in de toekomst met een ander en grillig klimaat blijven leven, wonen
en werken. In een veilige omgeving, met een gezonde bodem, voldoende en schoon water.

In programma’s als Ruimte voor de Rivier, Integraal Rivier Management (IRM) en de
Programmatische Aanpak Grote Wateren (PAGW) werken we al vanuit de randvoorwaarden
die het water- en bodemsysteem stellen. Met deze brief kijken we vooruit hoe we deze
aanpak standaard kunnen maken bij nieuwe ontwikkelingen. Het Rijk maakt structurerende
keuzes die richting geven voor de komende decennia. Veel keuzes kunnen en moeten we
nu al doorvoeren in maatregelen. Door nu keuzes te maken, kunnen we ook aangeven hoe
we met lange termijn ontwikkelingen om willen gaan. Zo kunnen overheden, ondernemers
en inwoners hier al rekening mee houden. Om water en bodem sturend te laten worden
heeft iedereen een rol en verantwoordelijkheid.

De structurerende keuzes hebben deels betrekking op het nationale beleid, maar kunnen
ook richting geven aan of doorwerking vinden in programma’s van provincies, gemeenten
en waterschappen, gebiedsprocessen, bedrijven en burgers. We sluiten daarbij aan bij
de systematiek van het Nationaal Programma Landelijk gebied (NPLG), waarin structurerende
keuzes worden uitgelegd als «beleidsuitspraken over de (on-)wenselijkheid van activiteiten [...] in het ruimtegebruik
of ten opzichte van het functioneren van het water- en bodemsysteem». In een iteratief proces vindt in samenwerking met de betrokkenen uitwerking van
deze keuzes plaats. Wij geven hiermee input voor het oplossen van de soms ingewikkelde
opgave van de ruimtelijke ordening in Nederland: wat kan het beste waar? Een deel
van deze keuzes zijn aanscherpingen van bestaand beleid en andere keuzes zijn nieuw.
Deze brief geeft zo uitwerking aan de afspraak uit het coalitieakkoord (bijlage bij
Kamerstuk 35 788, nr. 77) om water en bodem sturend te maken voor ruimtelijke planvorming.

Uitgangspunten

We hanteren een aantal uitgangspunten om «water en bodem sturend» vorm te geven. Met
deze uitgangspunten volgen we de adviezen van de Deltacommissaris1 en die van de heer Remkes2. De Deltacommissaris beveelt aan voldoende ruimte te reserveren voor waterveiligheid,
te zorgen voor voldoende zoetwater, strategische grondwatervoorraden te beschermen,
ruimtelijke adaptatie, meerlaagsveiligheid en transitie van het landelijk gebied.
De Deltacommissaris benadrukt daarbij dat de tijd van vrijblijvendheid voorbij is.
De heer Remkes geeft aan per direct te starten met ruimte maken voor nieuwe ontwikkelingen,
een langjarig perspectief te bieden voor het landelijk gebied en om deze transitie
gebiedsgericht te realiseren, waarbij water en bodem leidend zijn bij ruimtelijke
keuzes.

Dit brengt ons tot de volgende uitgangspunten:

Niet afwentelen

Het principe van «niet afwentelen», zoals benoemd in de Nationale Omgevingsvisie (NOVI),
is op verschillende manieren van toepassing.

• Niet afwentelen op toekomstige generaties. Dat betekent nu rekening houden met belasting
van bodem en water, klimaatverandering én met toekomstige beheerkosten. Het goed behandelen
van de bodem nu, zorgt er bijvoorbeeld voor dat de bodem voor volgende generaties
geschikt blijft om gewassen op te verbouwen.

• Niet afwentelen naar andere gebieden of functies. Dat betekent dat een actie op de
ene locatie (denk aan bebouwing, grondwateronttrekking of inzet van gewasbeschermingsmiddelen),
niet mag leiden tot een onbedoeld effect elders (wateroverlast, verdroging van natuurgebieden
of vervuiling van water). Omdat invloed op andere gebieden of functies regelmatig
onvermijdelijk is, blijven onderbouwde uitzonderingen hierop mogelijk. We hanteren
maatwerk, zodat ook in de toekomst de verschillende belangen worden afgewogen.

• Niet afwentelen van privaat naar publiek. Dat betekent onder meer bij investeringen
voldoende rekening houden met klimaatverandering, bodemdaling, grond- en watervervuiling
en het natuurlijke waterbergende vermogen van de bodem en met de kosten die daaraan
verbonden zijn. Door oog te hebben voor kosten van de gehele levenscyclus creëren
we zoveel mogelijk waarde voor het geïnvesteerde geld. Niet alleen waarde voor vandaag,
maar ook voor morgen.

Meer rekening houden met extremen

De klimaatscenario’s en concrete incidenten als gevolg van hevige regenval én hitte
en droogte geven op dit moment geen aanleiding tot optimisme. Daarom is het belangrijk
om in ons beleid en onze aanpak veel meer dan nu rekening te houden met extremen.
De extreme buien, die vorig jaar in Limburg vielen en voor overstromingen en veel
wateroverlast zorgden, waren wat dat betreft een duidelijk signaal. Worstcasescenario’s
zijn door het veranderende klimaat veel vanzelfsprekender geworden en maken het noodzakelijk
ons daar nog beter op voor te bereiden. De Beleidstafel wateroverlast en hoogwater
constateert dat in de toekomst niet alle schade te voorkomen is en dat we ons hier
bewust van moeten zijn.

In samenhang omgaan met wateroverlast, droogte en de bodem

De afgelopen eeuwen is Nederland ingericht om overtollig water zo snel mogelijk af
te voeren naar zee. Drogere perioden nemen echter toe en zeker in tijden van extreme
droogte telt elke druppel regenwater. Omgaan met wateroverlast en droogte vraagt een
samenhangende aanpak. Nederland moet van een vergiet weer een spons worden. Dit biedt
ook kansen voor de kwaliteit van water en bodem. Al in het begin van deze eeuw hebben
Rijk en decentrale overheden daarom het uitgangspunt vasthouden-bergen-afvoeren vastgelegd
in een overeenkomst3. Dit bereiken we door een vitale bodem te bewerkstelligen, die als een spons het
water opneemt, maar ook door het realiseren van voldoende buffer- en afvoercapaciteit.
Daarbij streven we naar een veerkrachtig ecosysteem, dat beter opgewassen is tegen
de extra verstoringen door klimaatverandering.

Meerlaagsveiligheid

Om de risico’s van overstroming in de toekomst te beperken, vragen we als Rijk bij
onze medeoverheden meer aandacht voor meerlaagsveiligheid4. Aandacht voor waterveiligheid betekent meer dan preventief dijken en keringen aanleggen
en versterken (de eerste laag). Door breder te kijken naar de ruimtelijke inrichting
achter de dijk maar ook bijvoorbeeld in beekdalen (tweede laag) en de crisisbeheersing
(derde laag), kunnen we de Delta nog veiliger maken. Daarnaast heeft de Beleidstafel
wateroverlast en hoogwater op basis van de gebeurtenissen in Limburg geconcludeerd
dat ook een snel en klimaatrobuust herstel van schade (als laag 4) en waterbewustzijn
(als integraal onderdeel) belangrijk is om veel schade en maatschappelijke ontwrichting
te voorkomen. Conform het eerste advies5 van de Beleidstafel wateroverlast en hoogwater passen we het principe van meerlaagsveiligheid
niet alleen toe op het hoofdwatersysteem maar ook op het regionaal watersysteem.

Minder afdekken, minder vergraven, niet verontreinigen

Als we verstandiger omgaan met de bodem, kunnen we de natuurlijke kracht van de bodem
benutten. Een vitale bodem is van belang voor een vitale agrarische sector, helpt
onze steden in de strijd tegen wateroverlast en hittestress. Duurzaam beheerde bodems
zijn beter bestand tegen klimaateffecten als verdroging, slaan CO2 op en helpen in de vastlegging van stikstof. Verstandiger omgaan met onze bodem betekent
onder meer dat we de bodem minder afdekken, niet onnodig afgraven (en grond elders
dumpen) en niet verontreinigen.

Integrale aanpak in de leefomgeving

De water- en bodemopgaven staan niet op zichzelf. Ze hangen samen met elkaar, maar
ook met andere opgaven in de leefomgeving. Zo kunnen doelen voor klimaatadaptatie,
waterkwaliteit en bodem niet los gezien worden van verstedelijking, woningbouw, landbouw
en energievoorziening. Een integrale aanpak met alle opgaven in de fysieke leefomgeving
is dan ook noodzakelijk, waarbij het water- en bodemsysteem sturend is. In gebiedsprocessen
en -programma’s zoeken we actief naar functiecombinaties. In sommige gevallen betekent
ruimte voor water, minder ruimte voor bestaande functies of bebouwing. Maar er liggen
ook kansen voor vernieuwende of andersoortige vormen van landgebruik, bijvoorbeeld
op het gebied van recreatie, energie, natuurinclusieve bedrijven of klimaatadaptieve
bebouwing. Een klimaatadaptieve wijze van bouwen leidt bovendien tot een verhoging
van de kwaliteit van de leefomgeving. Op deze wijze kan de ruimtelijke kwaliteit van
gebieden versterkt worden.

Comply or explain

Veel van de structurerende keuzes hebben het karakter van: «pas toe of leg uit». De
heer Remkes benadrukt dat voor bepaalde doelen onontkoombare en juridisch afdwingbare
maatregelen nodig zijn. Dit betreft doelen die voortkomen uit Europese verplichtingen.
Voor de Kaderrichtlijn Water (KRW) geldt daarbij ook een termijn; uiterlijk in 2027
moeten de maatregelen uitgevoerd zijn omdat de uitzonderingsgrond «haalbaar en betaalbaar»
uit de richtlijn daarna moeilijk is te motiveren. Voor andere maatregelen is ruimte
voor maatwerk. Daarbij kan de beschikbare kennis in de gebiedsprocessen worden benut.
Wanneer wordt afgeweken geldt dat dit expliciet uitlegbaar en toetsbaar moet zijn
en dat doelen nog steeds wel gehaald worden. Het principe «comply or explain» geldt
voor alle partijen waaronder ook het Rijk.

Scope

Bij het formuleren van de structurerende keuzes richten we ons op Nederland binnen
haar kustsystemen en laten we de Noordzee buiten beschouwing. Daar waar de Noordzee
invloed heeft op het Nederland binnen de kust zal dit wel aan de orde komen. Voor
wat betreft de Noordzee zelf is er al sprake van centrale overheidsregie op de ruimtelijke
inrichting. Deze regie krijgt haar beslag in het Programma Noordzee als onderdeel
van het Nationaal Waterprogramma. Het Caribisch gebied is niet expliciet meegenomen.
Het water- en bodemsysteem in Caribisch Nederland is wezenlijk verschillend en kent
andere opgaven. Dat neemt niet weg dat bij de uitvoeringsstrategie wordt bekeken of
er elementen zijn die ook op het Caribisch Nederland van toepassing zijn.

De structurerende keuzes worden per gebied of thema beschreven, samen met een uitwerking
van de urgentie, de inzet, de te nemen maatregelen en de consequenties. Eerst komen
de thema’s water en bodem aan bod (1). Omdat de woningbouwopgave een grote impact
gaat hebben op de ruimtelijke planvorming, en het huidig bebouwd gebied in 2050 klimaatbestendig
moet zijn, zijn vervolgens structurerende keuzes voor bebouwd gebied geformuleerd
(2). Daarna richten we ons op de uitwerking in gebieden, namelijk (3.1) het laagveengebied
(de lage delen van Noord- en Zuid-Holland en Utrecht, de Zuidwesthoek van Friesland
en de kop van Overijssel), (3.2) de verziltende kustgebieden (zoals delen van Zeeland,
het westen voor Noord- en Zuid-Holland en noord Nederland) en tot slot (3.3) de hoge
zandgronden (te vinden in Drenthe, Overijssel, Gelderland, Utrecht, Noord-Brabant
en Limburg). Deze specifieke gebieden zijn gekozen omdat de grenzen van het bodem-
en watersysteem daar in beeld komen, bereikt zijn of al overschreden zijn. Bij de
keuzes en de maatregelen is zoveel mogelijk een tijdsaanduiding gegeven aan het tijdspad
van een verandering of keuze. Hierin houden we concrete jaartallen aan waar mogelijk,
of spreken we van «voor 2030», «tussen 2030 en 2050» en «na 2050».

Er is sprake van een sterke verwevenheid met andere programma’s zoals het NPLG, de
woningbouwprogramma’s, het Landbouwakkoord, het Programma NOVEX en de deltaprogramma’s.
Daarom dient deze brief in samenhang met onder andere de woningbouwbrief, de toekomstbrief
landbouw, de NPLG-brief en het startpakket voor de provincies uit het Programma NOVEX
te worden bezien.

1. Water en Bodem

1.1 Voldoende en schoon (zoet)water

Problematiek

Minder water, meer vraag

Door klimaatverandering nemen de extremen toe, krijgen we te maken met hogere temperaturen,
meer verdamping en grotere neerslagtekorten in de zomer.

De economische schade als resultaat van de droogte in 2018 is geschat tussen de 900
en 1.650 miljoen euro6. Deze schatting is nog exclusief schade aan gebouwen, infrastructuur en natuur. Extreme
zomers (zoals die in 2018) zullen in 2050 mogelijk twee keer zo vaak voorkomen, naar
schatting eens in de 15 jaar. Deze droogte noopt enerzijds tot het zuinig omspringen
met water en anderzijds tot transities in de inrichting en beheer van wateren en bodems,
zodat we meer water kunnen vasthouden en bergen. Dat is nog geen vanzelfsprekendheid.
We zien namelijk dat er in droge zomers op vele plekken in Nederland nog steeds meer
water onttrokken wordt dan we van najaar tot voorjaar kunnen aanvullen. Daarnaast
neemt de drinkwatervraag in de komende decennia toe als gevolg van economische groei
en de verwachte bevolkingsgroei van 17,5 miljoen naar bijna 19 miljoen inwoners in
2035. Het is dus nodig om de watervraag van bestaande functies te verminderen en voldoende
water beschikbaar te hebben voor bestaande en nieuwe drinkwatervragers, zoals huishoudens,
industrie en landbouw. Niet alle functies kunnen altijd en overal op voldoende drinkwater
rekenen.

Zeespiegelstijging

Hoe verder de zeespiegel stijgt, hoe zwaarder onze duinen, dijken en stormvloedkeringen
worden belast. Ook zal water uit rivieren, polders en binnenwateren in de toekomst
steeds minder op natuurlijke wijze naar de zee kunnen stromen en zullen daarvoor op
termijn steeds meer pompen moeten worden ingezet. Daarnaast dringt zout zeewater steeds
meer door in ons grond- en oppervlaktewater en zal langs de gehele kust in toenemende
mate kwel optreden. Ook kunnen zandplaten, slikken en schorren van de Waddenzee, Westerschelde
en Oosterschelde op lange termijn «verdrinken» als ze de zeespiegelstijging niet kunnen
bijhouden.

Toenemende verzilting en waterkwaliteit onder druk

Verzilting van grond- en oppervlaktewater treedt nu al op. Om verzilting tegen te
gaan, voeren we zoetwater aan uit de rivieren en het IJsselmeer. Dat blijven we doen,
maar door klimaatverandering, zeespiegelstijging, langere periodes van droogte, verminderde
rivierafvoeren en bodemdaling, zal het op termijn vaker voorkomen dat er langere periodes
niet voldoende zoet water beschikbaar zal zijn om altijd de verzilting te bestrijden.

Naast toenemende verzilting, is de waterkwaliteit ook nog niet op orde: de kwaliteit
van het grond- en oppervlaktewater voldoet momenteel niet aan de eisen en grondwaterbronnen
raken steeds meer verontreinigd. Dit heeft niet alleen nadelige consequenties voor
mens en dier, maar ook voor onze drinkwatervoorziening. In meer dan de helft van de
216 winningen in Nederland zijn nu of in de nabije toekomst problemen met de waterkwaliteit
of de beschikbare hoeveelheid; in 135 van de winningen worden verontreinigende stoffen
gevonden7. Daarnaast stijgt door de combinatie van klimaatverandering en koelwaterlozingen
de temperatuur van de grote rivieren steeds vaker boven de grenzen van het ecologisch
systeem uit. Deze hoge temperaturen hebben samen met toenemende watertekorten eveneens
een negatieve invloed op de waterkwaliteit.

Grenzen aan watersystemen en zoetwatervoorraad

Nederland is als laaggelegen land, met veel water en grote rivieren kwetsbaar voor
de gevolgen van klimaatverandering. Het extremere weer zorgt afwisselend voor hogere
en lagere rivierafvoeren en voor meer opstuwing. Hierdoor neemt in buitendijkse gebieden
het risico op schade toe. Daarbovenop kampen we in onze grote rivieren met bodemerosie.
In de afgelopen zestig jaar is de bodem van het Rijntakkengebied (IJssel, Waal, Nederrijn
en Lek), als gevolg van deze erosie, ongeveer een meter lager komen te liggen. Dit
is niet alleen schadelijk voor scheepvaart, natuur en kabels en leidingen in de rivierbodem,
maar heeft ook grote consequenties voor de afvoerverdeling van de grote rivieren en
daarmee voor onze zoetwatervoorraad in het IJsselmeer.

Het IJsselmeergebied is niet alleen onze nationale regenton, maar vervult ook een
grote rol in de waterhuishouding van ons land en als ecologisch watersysteem. Veel
wateropgaven komen hier samen en staan onder druk, zoals waterkwaliteit, zoetwatervoorziening,
waterafvoer en Natura 2000-doelen. Tegelijkertijd is de landschappelijke en cultuurhistorische
kwaliteit van het IJsselmeergebied van grote waarde en zijn gebruiksfuncties als scheepvaart,
recreatie, toerisme en visserij economisch van belang. Als gevolg van klimaatverandering
treden steeds vaker en steeds grotere peilfluctuaties op (een hoger en een lager peil).
Daarnaast zien we dat door storm en golfoploop de huidige lokale waterstanden aan
de oevers ook al aanzienlijk kunnen oplopen.

Ook in regionale watersystemen, zoals duidelijk werd in de Limburgse beekdalen in
2021, ontstaat door klimaatverandering een grotere opgave. Enerzijds maken hogere
waterstanden in het hoofdwatersysteem en op zee een vergroting van bergings- en/of
afvoercapaciteit in het regionale systeem noodzakelijk. Anderzijds kan het regionale
watersysteem vaak onvoldoende omgaan met grotere schommelingen als gevolg van klimaatveranderingen,
als het veel natter of juist veel droger is.

Structurerende keuzes

Voldoende water

1. Op basis van het huidige klimaatscenario, hanteren we voor het hoofdwatersysteem de
ambitie om weerbaar te zijn tegen een droogte, die bij een scenario van grote klimaatverandering
en sterke groei van economie en bevolking gemiddeld eens in de 20 jaar voorkomt.

2. De omvang van alle grondwateronttrekkingen wordt in beeld gebracht. Hiermee werken
we toe naar een robuust grondwatersysteem en beperken we de nadelige effecten van
grondwateronttrekking om ook in de toekomst zoveel mogelijk functies te faciliteren.
We werken dit gezamenlijk met alle betrokkenen uit in het kader van NPLG.

3. We werken toe naar nieuwe en diverse drinkwaterbronnen. Hiermee zorgen we voor voldoende
drinkwaterbronnen van voldoende kwaliteit. Provincies en drinkwaterbedrijven schalen
daarbij op via regionale systemen naar een verbonden landelijk drinkwaternet.

4. We werken toe naar een drinkwatergebruik per hoofd van de bevolking van 100 liter
in 2035 (thans 125 liter) en beperken laagwaardig gebruik van drinkwater. Grootverbruikers
vragen we het drinkwatergebruik ook met 20% te reduceren. Zo beperken we het effect
van toename van de watervraag in relatie tot de schaarsere beschikbaarheid van water.

Schoon en gezond water

5. We voeren maatregelen uit van de Kaderrichtlijn Water (KRW) Stroomgebiedbeheerplannen
2022–20278, het 7e Actieprogramma Nitraatrichtlijn 2022–2026 met bijbehorend addendum9, de derogatiebeschikking, de Programmatische Aanpak Grote Wateren (PAGW) en uitvoeringsprogramma’s
zoals voor reducties van medicijnresten en andere chemische stoffen. Provincies geven
in samenwerking met waterschappen en andere gebiedspartners bij het maken van hun
gebiedsprogramma’s10 aan welke maatregelen waar nodig zijn om de doelen vanuit de KRW, de Nitraatrichtlijn,
de Richtlijn duurzaam gebruik van gewasbeschermingsmiddelen en de Vogel- en Habitatrichtlijnen
te halen.

6. We begrenzen de koelwaterlozingen op de grote rivieren. Daarmee blijft de temperatuur
van het rivierwater op een acceptabel niveau.

Ruimte voor water

7. We creëren ruimte voor het vasthouden, bergen en afvoeren van water in onze ruimtelijke
inrichting, landgebruik en landbeheer. Hiermee vergroten we de veerkracht van zowel
het hoofdwatersysteem als regionale watersystemen. Dit wordt vanaf heden door het
Rijk, de waterschappen, provincies en gemeenten uitgewerkt en in de gebiedsprogramma’s
opgenomen.

8. We houden rekening met grotere peilfluctuaties en de optie van peilaanpassingen van
het IJsselmeer en het Markermeer. Hiermee borgen we de zoetwatervoorziening vanuit
het IJsselmeer en Markermeer in de toekomst. Het betreft de optie om de huidige zoetwaterbuffer
van 20 cm naar 50 cm te vergroten, door het zomerpeil verder te laten uitzakken en
eventueel hoger op te zetten bij verwachte langdurige droogte. Daarnaast willen we
de waterafvoer naar de Waddenzee vanuit het IJsselmeer veilig stellen, ook als de
zeespiegel stijgt. Dit betreft de optie om het winterpeil met 30 cm te laten meestijgen.

9. We staan geen nieuwe landaanwinning (eilanden) toe in het IJsselmeergebied, behalve
voor overstroombare natuur en om te voldoen aan de Natura 2000-doelen en KRW. Partijen
houden hier vanaf heden rekening mee en het Barro of de BKL onder de Omgevingswet11 wordt hierop in 2026 aangescherpt. Bestaande vergevorderde afspraken over uitbreidingsprojecten
worden gerespecteerd. De voorwaarden voor buitendijks bouwen op het bestaande land
worden aangescherpt.

10. We staan in de uiterwaarden (die vallen onder de Beleidslijn grote rivieren) geen
nieuwe bebouwing meer toe. Daarmee maken we onze rivieren klimaatrobuuster en voorkomen
we toenemende schade. Partijen houden hier vanaf heden rekening mee. Er wordt onderzocht
hoe de Beleidslijn grote rivieren (Bgr) wordt aangescherpt. Dit is niet van toepassing
op ontwikkellocaties, waar met het Rijk reeds bestuurlijke (beleids)afspraken over
zijn gemaakt.

11. We actualiseren de huidige reserveringszones rond primaire waterkeringen (dijken en
kust). Daarmee reserveren we ruimte voor toekomstige dijk- en kustversterkingen, en
maken ze zo blijvend mogelijk. Ruimtelijke plannen en instrumenten van de gemeenten
en provincies worden hierop aangepast. Dit pakken we in 2023 samen met de waterschappen,
provincies en gemeentes op.

12. We verzoeken provincies, waterschappen en gemeenten zowel op dijken de biodiversiteit
te bevorderen, als binnendijks naar ruimte te zoeken voor natuurlijke achteroevers
(PAGW en NPLG). Hiermee zorgen we voor robuuste watersystemen.

13. We reserveren de 5% tot 10% van diepe polders voor waterberging, bij voorkeur de diepste
delen. We voorkomen hiermee wateroverlast als gevolg van aanhoudende regenval of piekbuien.
Hier is geen nieuwe bebouwing toegestaan, tenzij het niet ten koste gaat van het waterbergend
vermogen.

14. We staan kustuitbreiding vooralsnog niet toe. Hiermee voorkomen we onnodige druk op
onze zandvoorraad, die cruciaal is om de kust orde te houden met het oog op zeespiegelstijging.

Inzet

Zuinig met water

Om gezonde grondwaterstanden en op de langere termijn voldoende drinkwater beschikbaar
te houden, is het noodzakelijk dat de vraag naar drinkwater wordt beperkt. Dat vergt
aanpassing van gedrag van burgers en meer focus op circulariteit bij bedrijven en
bij nieuwbouw van woningen. Voor alle drinkwatergebruikers geldt een reductiedoelstelling
van 20%. We gaan in overleg met de Vewin en de VEMW12 over toepassing van dit principe, rekening houdend met diversiteit watergebruikers,
uitvoerbaarheid en handelingsperspectief en bezien samen hoe we invulling kunnen geven
aan het beperken van het gebruik van drinkwater door huishoudens en bedrijven. We
sluiten hierbij aan bij het ingezette proces vanuit de beleidsnota drinkwater en houden
rekening met de kosten voor de consument.

Ook in de agrarische sector zijn er kansen om efficiënter met water om te gaan (minder
gebruik, doelgericht gebruik voor onder andere beregening, en zorg voor infiltratie
in de bodem) en om teelten aan te passen aan de nieuwe omstandigheden. Dit gebeurt
nu al voor een deel via de kennis- en subsidiesporen van de Deltaprogramma’s Agrarisch
Waterbeheer en Zoetwater. Door te zorgen voor een goede waterbalans (grondwater, regionaalwatersysteem
en hoofdwatersysteem), willen we zo voorkomen dat schade toeneemt als gevolg van droogte
en watertekorten.

Voldoende water

Blijvende beschikbaarheid van voldoende water is van eminent belang voor drinkwater,
industrie, landbouw en de natuur. Daarom is het naast zuinig omspringen met water,
noodzaak om water beter vast te houden en te bergen. Voor het beschikbaar hebben en
houden van voldoende water, zal ook extra ruimte gevonden moeten worden in het regionale
watersysteem. Bodemverbetering en een verbeterde sponswerking kunnen aanvullend een
bijdrage leveren aan de beschikbaarheid van voldoende water en tegelijkertijd bijdragen
aan het voorkomen van wateroverlast.

De doelstelling van het Deltaprogramma Zoetwater is dat Nederland in 2050 weerbaar
is tegen watertekorten. Voor het hoofdwatersysteem is de ambitie om weerbaar te zijn
tegen een droogte die eens in de 20 jaar voorkomt bij een scenario van grote klimaatverandering
en sterke groei van de economie13. Met de strategie Klimaatbestendige Zoetwatervoorziening Hoofdwatersysteem en het
programma Integraal Riviermanagement geven we hier invulling aan. Nieuwe klimaatscenario’s,
die volgend jaar verwacht worden, gaan mogelijk gevolgen hebben voor de bovenstaande
ambities.

Conform het NWP, de Deltabeslissing Zoetwater en de NOVI, vangen we watertekort conform
de volgende voorkeursvolgorde op:

a. bij de ruimtelijke inrichting en het landgebruik rekening houden met waterbeschikbaarheid
en grondwaterpeil condities;

b. zuiniger omgaan met water;

c. water beter vasthouden; vasthouden doen we zowel mogelijk in de bodem die als spons
het water opneemt; extremen vangen we op in bergingen;

d. water slim verdelen;

e. (rest)schade accepteren.

IJsselmeer als nationale zoetwaterbuffer

Klimaatverandering maakt dat we in de toekomst, als gevolg van droogte, hoge rivierafvoeren
en zeespiegelstijging een grotere zoetwaterbuffer en meer bergingscapaciteit nodig
hebben in het IJsselmeergebied. Hiervoor is op lange termijn mogelijk ook een hoger
peil noodzakelijk. We weten nog niet wat er wanneer nodig is, maar de richting is
wel duidelijk: we hebben ruimte nodig voor meer water in het IJsselmeer, Markermeer
en de randmeren.

Om het waterbergend vermogen in het IJsselmeergebied niet substantieel te verkleinen,
is het aantal hectares dat per gemeente mag worden benut voor nieuwe bebouwing en
landaanwinning buitendijks reeds gemaximeerd. Dit is vastgelegd in het Barro. Provincies
en gemeenten zien hierop toe. Het Rijk zal komende jaren in overleg met de regio het
beleid rond buitendijkse ontwikkelingen in het IJsselmeergebied actualiseren en daar
de huidige regelgeving op aanscherpen. Om onze «nationale regenton» te behouden wordt
geen nieuwe landaanwinning (eilanden) in de meren toegestaan, behalve voor overstroombare
natuur en om te voldoen aan de Natura 2000-doelen en KRW (conform de Barro). In een
integrale verkenning kijken we naar kansen voor zonne-energie in combinatie met natuurontwikkeling
in de noord-westhoek van het IJsselmeer, waarbij we voorkomen dat dit nadelig effect
heeft op het waterbergend vermogen en de zoetwatervoorraad.

Schoon en gezond water

Bij het verbeteren van de waterkwaliteit zetten we bronaanpak voorop. Dat doen we
zowel voor puntbronnen, zoals lozingen uit de industrie en rioolwaterzuiveringsinstallaties,
en diffuse bronnen, zoals uitspoeling van stoffen in het landelijk gebied. Zo voorkomen
we dat het water wordt vervuild.

Het Rijk streeft naar ruimte voor natuurlijke systemen en hoogwaardige natuur, op
het land, de grote wateren en de Noordzee. Met de maatregelen uit de Stroomgebiedbeheerplannen
2022–2027 en de huidige Natura 2000-beheerplannen verbetert de ecologische waterkwaliteit
op korte termijn. Voor het behalen van Natura 2000-doelen en voor een transitie naar
toekomstbestendige watersystemen in de grote wateren is meer tijd en inzet nodig.
Daarom werkt het Rijk met regionale overheden, maatschappelijke organisaties en marktpartijen
in de Programmatische Aanpak Grote Wateren samen aan de ambitie om in 2050 te komen
tot toekomstbestendige grote wateren met hoogwaardige natuur die goed samengaat met
een krachtige economie.

De temperatuur van het watersysteem is bepalend voor de ruimte die er is om koelwaterlozingen
van bedrijven toe te staan. In de KRW is een doeltemperatuur opgenomen van 25 °C voor
het ontvangende water, om de ecologie te beschermen. Om dit doel te kunnen halen zijn
aanvullende maatregelen nodig.

Veilige en leefbare Delta

Tot 2050 wordt met het hoogwaterbeschermingsprogramma gewerkt aan het versterken van
ruim 1.500 km aan dijken aan waterkeringen. Dit doen we om grote delen van Nederland
klimaatrobuuster en toekomstbestendiger te maken.

Maar klimaatverandering zet processen in gang die ook op de lange termijn voor verandering
zorgen. Zo is een versnelling van de wereldwijde zeespiegelstijging aangetoond en
duiden onderzoeken erop dat deze na 2050 mogelijk verder versnelt. Om ons hier goed
op voor te bereiden, is in 2019 het Kennisprogramma Zeespiegelstijging gestart. Dit
programma brengt niet alleen de mogelijke effecten van zeespiegelstijging in beeld,
maar inventariseert ook hoe lang de huidige strategieën voor onze waterveiligheid
– bijvoorbeeld voor onze stormvloedkeringen – houdbaar zijn, wanneer ze moeten worden
aangepast en welke aanvullende maatregelen daarvoor eventueel nodig zijn. Deze kennis
is nodig om ons, rekening houdend met alle onzekerheden, zo goed mogelijk voor te
bereiden op de verschillende scenario’s voor zeespiegelstijging. Onderdeel hiervan
is te weten welke beslissingen we nu moeten nemen of laten om mogelijke opties voor
de lange termijn open te houden. In dit kader vindt in 2026 de herijking van de Deltabeslissing
Waterveiligheid, Zoetwater en Klimaatadaptatie plaats. Hierbij wordt de aanscherping
van de normen voor vasthouden, bergen en afvoeren van het water nationaal en regionaal
in onderlinge samenhang afgewogen. Zo blijft Nederland ook in de toekomst een veilige
delta.

Ruimte voor de rivier

Om ook in de toekomst hogere rivierafvoeren veilig naar zee te kunnen afvoeren, is
langs de rivieren meer ruimte nodig voor extra afvoercapaciteit en waterberging. Binnen
het programma Integraal Riviermanagement (IRM) wordt uitgewerkt hoe dit gerealiseerd
kan worden. Het streven is om in 2023 een programma onder de Omgevingswet voor het
IRM te publiceren. Dit programma omvat een visie op het rivierengebied tot 2050 met
een doorkijk naar 2100, beleidsbeslissingen voor afvoercapaciteit en bodemligging
en een aanpak om dit te realiseren door middel van rivierverruimende projecten, ruimtelijke
reserveringen en maatregelen om bodemerosie tegen te gaan. Deze laatste maatregelen
dragen ook bij aan de waterbeschikbaarheid in het IJsselmeergebied.

Geen nieuwe bebouwing in het rivierbed

De koers wordt om geen nieuwe bebouwing in de uiterwaarden meer toe te staan. Hiermee
wordt voorkomen dat nieuwe activiteiten of objecten in het rivierbed de plannen voor
toekomstbestendigere rivieren duurder of onmogelijk maken. Ook wordt verdere schade
voorkomen bij hoge waterstanden of overstromingen. De Beleidslijn Grote Rivieren (BGR)
wordt hiervoor in 2023 geëvalueerd en aangescherpt.

Ruimte voor dijken, waterkeringen en onze kust

Rondom dijken, dammen, duinen en waterkerende kunstwerken is voldoende ruimte nodig
om versterkingen te kunnen blijven uitvoeren, ook na 2050. Daar gaan we samen met
waterschappen, provincies en gemeenten voor zorgen door te werken aan toekomstbestendige
«profielen van vrije ruimte». Dit doen we op basis van de meest recente informatie
die het Kennisprogramma Zeespiegelstijging in 2023 oplevert.

Geen kustuitbreiding

Om te garanderen dat ook op de lange termijn voldaan kan worden aan de toenemende
zandvraag voor het handhaven van de kustlijn is voldoende ruimte nodig voor zandwinning.
Dat vraagt om zorgvuldige omgang met de huidige ruimtelijke reserveringen voor zandwinning
en om integrale afwegingen ten aanzien van de consequenties die andere ruimtelijke
ontwikkelingen kunnen hebben op de winbaarheid/beschikbaarheid van zand in deze gebieden
op de Noordzee. Uitkomst van deze afweging kan zijn dat meer gebieden voor zandwinning
gereserveerd moeten worden. Hoeveel zand nodig is onder verschillende scenario’s van
zeespiegelstijging, bij gelijkblijvende of andere strategieën, wordt onderzocht in
het Kennisprogramma Zeespiegelstijging. Het realiseren van een kustuitbreiding kost
veel zand en ook het duurzaam handhaven ervan vraagt jaarlijks extra zand. Vanwege
het cruciale belang van zand voor de houdbaarheid van de kustlijn en de veiligheid
van Nederland in de toekomst, kunnen kustuitbreidingen daarom in ieder geval niet
plaatsvinden voordat meer inzicht is in de toekomstige zandvraag en de beschikbaarheid
van voldoende zand is geborgd. Op dat moment kan ook worden bepaald in hoeverre een
specifieke ontwikkeling past binnen verschillende kansrijke alternatieven voor de
toekomst. Pilots gericht op kennisontwikkeling voor de toekomstige waterveiligheid
zijn bij meerwaarde nog wel mogelijk.

Ruimte voor waterberging

Extreme buien zoals die van juli 2021 boven Duitsland, België en Limburg laten zien
dat nu al rekening moet worden gehouden met uitzonderlijke neerslaghoeveelheden. Door
de toename van neerslaghoeveelheden bereiken polder- en boezemsystemen steeds sneller
hun grenzen. Geen rekening houden met boven normatieve neerslag kan grootschalige
en langdurige schade tot gevolg hebben met een economische en maatschappelijke schade
die kan oplopen tot een miljard euro. Om wateroverlast in de toekomst te voorkomen
is het van belang dat gebieden, zoals beekdalen, neerslag zo veel mogelijk zelf kunnen
vasthouden en/of bergen, en te zorgen voor piekberging en waar nodig noodoverloopgebieden.
Dit maakt ook dat we 5 à 10% van de diepe polders voor waterberging reserveren, bij
voorkeur de diepste delen. Nieuwe bebouwing is niet toegestaan, tenzij het niet ten
koste gaat van het waterbergend vermogen. Vanwege de diversiteit in de gebieden zullen
deze ruimtelijke reserveringen in de gebiedsprocessen verder uitgewerkt worden, waarbij
er ruimte is voor maatwerk.

Maatregelen

Zuinig met water

– In de gebiedsprocessen worden in het kader van het NPLG alle grondwateronttrekkingen
in beeld gebracht via een meet- en registratieplicht van totaal onttrokken volumes.
Afspraken worden gemaakt over de hoeveelheid grondwater die er per jaar in totaal
onttrokken mag worden en over de verdeling hiervan. De borging daarvan wordt in afstemming
met betrokken partijen nader uitgewerkt.

– De vergunningen en andere afspraken voor onttrekkingen uit grondwater worden aangepast,
als de balans tussen het grondwatersysteem en grondwaterafhankelijke functies verstoord
wordt. Provincies stellen hiervoor een grondwaterplafond op, waarin ook de kleine
onttrekkingen mee worden genomen. Dit geldt zowel op provinciale schaal, als op het
schaalniveau van verdrogingsgevoelige natuurgebieden. We betrekken toezicht en handhaving
bij dit traject.

– Provincies en drinkwaterbedrijven werken toe naar een landelijk drinkwaternetwerk,
door provincie-overstijgend samen te werken en netwerken te koppelen.

– We gaan samen met de partners werken aan een nationaal plan van aanpak voor drinkwaterbesparing,
op basis van de verkenning naar maatregelen en instrumenten voor bewust en zuinig
drinkwaterverbruik.

– We bekijken hoe het beleidsinstrument beprijzing het beste kan worden ingezet voor
het toekomstbestendig maken van de drinkwatervoorziening, met waarborgen voor de betaalbaarheid.

– Nieuwe drinkwateronttrekkingen worden toegestaan mits ze duurzaam inpasbaar zijn,
ook in relatie tot verdrogingsproblematiek en effect op bestaand gebruik. Voor de
korte termijn krijgt het drinkwaterbelang daar waar nodig en onder strikte voorwaarde
prioriteit, vanwege de leveringsplicht van drinkwaterbedrijven en de zorgplicht van
overheden.

– Met Vewin en VEMW worden afspraken gemaakt over drinkwaterbesparing bij alle watergebruikers.
Het leveren van drinkwater voor koeling van grootzakelijke waterverbruikers, waaronder
bijvoorbeeld datacenters, wordt beperkt.

Voldoende water

– Op basis van de Strategie Klimaatbestendige Zoetwaterverdeling Hoofdwatersysteem vergroten
we de waterbeschikbaarheid in het hoofdwatersysteem, door het aanwijzen van zoetwaterbuffers
en -zones en het water situationeel te sturen naar waar het op enig moment nodig is.
Tevens wordt de mogelijkheid van een tweede aanvoerroute via het Amsterdam-Rijnkanaal
naar het IJsselmeer verkend.

– In 2026 vindt de herijking plaats van de Deltabeslissingen Waterveiligheid, Zoetwater,
Klimaatadaptie en IJsselmeergebied. Hierbij wordt de aanscherping van de normen voor
vasthouden, bergen en afvoeren van het water nationaal en regionaal in onderlinge
samenhang afgewogen.

– In de provinciale gebiedsprogramma’s wordt ruimte opgenomen voor regionale waterbuffers,
zodat daar water kan worden opgeslagen.

– Verzilting via spui- en schutsluizen in de Afsluitdijk wordt verminderd. Zo besparen
we zoet water, want hierdoor hoeft minder doorgespoeld te worden.

– Om de sponswerking te verbeteren en daarmee de waterbeschikbaarheid te vergroten zetten
we in op:

(a) vergroting grondwateraanvulling in bovenstroomse gebieden, door het dichten van greppels
en sloten.

(b) vertragen van waterafvoer door beken te laten hermeanderen en het oppervlak te verruwen,
o.a. door het aanleggen van houtwallen en heggen.

(c) water beter laten infiltreren, door onnodige bodemafdekking te voorkomen.

(d) water beter vasthouden in de bodem door duurzaam bodembeheer.

Schoon en gezond water

– We voeren maatregelen uit de Stroomgebiedbeheerplannen 2022–2027 uiterlijk in 2027
uit. Bij de tussenevaluatie voor de KRW zal worden beoordeeld of met het uitvoeren
van deze maatregelen Nederland op koers ligt om de doelen van de KRW te gaan halen.

– Waar mogelijk wordt de bronaanpak versterkt. Dat begint op Europees niveau door het
gebruik van schadelijke stoffen te minimaliseren, denk aan PFAS. Vervolgens beoordelen
we bepaalde stoffen in Nederland op onze specifieke omstandigheden, zoals bij de toelating
van gewasbeschermingsmiddelen. Tot slot wordt bij vergunningverlening getoetst of
lozingen van puntbronnen, bijvoorbeeld industrie, er niet toe leiden dat normen voor
de waterkwaliteit worden overschreden. Hier zorgen we er voor dat betrokkenen voldoende
kennis hebben van de ontwikkelingen rond nieuwe stoffen en bijbehorende normen.

– Zuivering aan het eind van de keten is ook nodig. Innovatie op rioolwaterzuiveringsinstallaties
is een continu proces. Aanvullende zuivering is nodig om chemische stoffen, zoals
geneesmiddelen te verwijderen. Daarnaast kan hier een bijdrage worden geleverd aan
het terugwinnen van grondstoffen en de energietransitie.

– Voor nutriënten uit agrarische bronnen zijn de maatregelen van het 7e Actieprogramma Nitraatrichtlijn (2022–2026) plus het addendum leidend, naast de voorwaarden
die voortvloeien uit de derogatiebeschikking14. In het kader van het NPLG werken provincies de benodigde maatregelen uit voor de
restopgave voor de KRW en de Nitraatrichtlijn, voor zover deze worden beïnvloed door
agrarische bronnen. Voor nutriënten vormt dit tevens de invulling van de «gebiedsgerichte
aanpak waterkwaliteit» uit het 7e Actieprogramma.

– Met betrekking tot de glastuinbouw werken Rijk, waterschappen en gemeenten aan preventie
van emissies en aan een kwaliteitsimpuls voor het toezicht vanuit waterschappen en
omgevingsdiensten, zodat nullozingen, lozingen op oppervlaktewater en indirecte lozingen
adequaat worden gecontroleerd.

– Om normoverschrijding in grond- en oppervlaktewater te voorkomen, is meer aandacht
nodig voor adequate vergunningverlening, toezicht en handhaving. Puntlozingen vanuit
industrie, rioolwaterzuiveringsinstallaties en andere bronnen mogen het doelbereik
KRW niet in de weg zitten.

– Om ervoor te zorgen dat nieuwe koelwaterlozingen geen nadelige gevolgen hebben voor
het ontvangende oppervlaktewater van onze grote rivieren, past het Rijk in 2023 de
beoordelingssystematiek warmtelozingen aan. We werken hierbij toe naar een maximumtemperatuur
in het ontvangend water van 25 °C conform de doelstelling in de KRW. We overleggen
hierbij met relevante sectoren (o.a. VEMW, Energie Nederland) welke maatregelen daarvoor
eventueel nodig zijn, rekening houdend met uitvoerbaarheid en handelingsperspectief.

Ruimte voor water

– We staan in de uiterwaarden (die vallen onder de Beleidslijn grote rivieren) geen
nieuwe bebouwing meer toe. Partijen houden hier vanaf heden rekening mee en de Beleidslijn
grote rivieren wordt hierop aangescherpt en geëvalueerd hoe dit kan.

– We monitoren bestaande regels voor buitendijks bouwen rond het IJsselmeergebied. Het
Barro, of BKL onder de Omgevingswet, wordt in 2026 aangepast, volgend op de herijking
van de Deltabeslissingen Zoetwater en IJsselmeergebied. Over de bestaande vergevorderde
afspraken gaan we met de betrokken partijen in gesprek.

– Op basis van het Programma onder de Omgevingswet Integraal Riviermanagement, komen
er vanaf 2023 nieuwe projecten voor rivierverruiming, aanpassingen van de ruimtelijke
reserveringen en maatregelen om de bodemerosie in de rivieren tegen te gaan. Dit heeft
ook positieve effecten op de watertoevoer naar het IJsselmeergebied.

– Samen met waterschappen, provincies en gemeenten ontwikkelen we toekomstbestendige
profielen van vrije ruimte.

– Op basis van bovenregionale stresstesten wordt het water- en bodemsysteem geoptimaliseerd.
Dit was ook aangekondigd in de Beleidstafel wateroverlast en hoogwater. In de provinciale
gebiedsprogramma’s wordt ruimte opgenomen voor regionale waterbergingen.

– Omdat onze buurlanden te maken hebben met vergelijkbare problemen is en blijft internationale
afstemming ten behoeve van waterveiligheid, waterkwaliteit en waterverdeling noodzakelijk.
We zullen het belang van het vasthouden van water ook bespreken met onze buurlanden
in de diverse internationale overleggen.

Consequenties

– De waterkwaliteit en zoetwaterbeschikbaarheid vragen zowel op korte als op lange termijn
een grote inzet. Op de langere termijn leidt dit vaak tot besparing:

(a) Korte en lange termijn investeringen zijn nodig bij de industrie voor de reductie
opgave, realisatie circulariteit en bronaanpak.

(b) Korte en lange termijn aanpassingen en investeringen zijn nodig bij drinkwatervoorziening,
voor realiseren van nieuwe duurzame drinkwaterbronnen en een hybride bedrijfsvoering.

(c) Gevolgen voor agrarisch landgebruik en bedrijfsvoering, waarvoor de structurerende
keuzes verder worden uitgewerkt in het NPLG.

(d) Op korte termijn hogere kosten nieuwbouw door waterbesparende maatregelen en circulaire
waterhuishouding.

– Klimaatverandering gaat meer ruimte vragen: rivierverruiming, ruimte voor waterberging,
maar ook een ruimte langs dijken en waterkeringen. Hier liggen ook kansen voor andere
opgaven, zoals het verbeteren van de waterkwaliteit en de realisatie van natuurdoelen.
Omdat de ruimte in Nederland schaars is, wordt maximaal synergie gezocht.

1.2 Bodem; vitaal en efficiënt geordend

Problematiek

We vragen veel van de bodem

We hebben de bodem nodig om huizen op te bouwen en voedsel op te produceren. We maken
drinkwater uit ons grondwater en halen energie en grondstoffen uit de ondergrond.
De bodem is ook ons archief met waardevolle archeologische en geologische informatie.
Grootschalige bodemafdekking voor woningbouw, industrie en infrastructuur zorgt echter
voor problemen met de waterafvoer en het veroorzaakt hittestress in versteende gebieden.
We hebben te maken met bodemdaling, verdroging, verzilting, een toename van CO2-emissies, bodemverdichting en afname van organische stof en biodiversiteit in bodems.
Op dit moment daalt de bodem in veel gebieden met een centimeter per jaar. De bodemdaling
zal zelfs nog sneller verlopen als de opwarming van het klimaat aanhoudt. Hogere temperaturen
zorgen immers voor een snellere veenafbraak en sterker uitzakkende grondwaterstanden.
Daarnaast is de bodem met name in steden en oude industrieterreinen nog verontreinigd.
Er is ook sprake van ondergrondse drukte. De ondergrondse ruimte is op veel plaatsen
te vol, bijvoorbeeld door infrastructuur, fundering, bodemenergiesystemen, kabels
en leidingen. Dit kan de ontwikkeling van woningbouw en duurzame energie belemmeren,
vooral in bestaand stedelijk gebied. Bovendien bedreigt een verkeerde inrichting van
de ondergrondse ruimte op diverse plaatsen de bodemkwaliteit en daarmee ook het grondwater.
Het doorboren van afsluitende bodemlagen kan bijvoorbeeld zorgen voor verspreiding
van verontreiniging of zoute kwel richting drinkwatervoorraden.

Verlies van bodemfuncties

Als we niet anders met de bodem omgaan, verliezen we de natuurlijke kracht van de
bodem die ons juist kan helpen in de grote opgaven op het gebied van klimaat, biodiversiteit,
water en stikstof. We moeten de bodem herstellen, beschermen en slimmer gebruiken
om de natuurlijk aanwezige potentie te benutten. Een gezonde bodem werkt als spons
voor waterbuffering, is beter bestand tegen verdroging, slaat koolstof op, houdt stikstof
vast en draagt bij aan de biodiversiteit en waterkwaliteit. Vanzelfsprekend is een
gezonde bodem van grote waarde voor de agrarische sector en heeft deze sector een
strategische positie om de kwaliteit van bodem op peil te houden. De bodem is meer
dan vierkante meters land; het is een levend ecosysteem. Als de bodem is aangetast
kost het tijd en geld om haar te herstellen.

Structurerende keuzes

Bodem

1. We versterken de regie op de inrichting van de ondergrond. Daarmee bereiken we een
efficiënte inrichting ervan, zodat ontwikkelingen als woningbouw en energietransitie
mogelijk worden gemaakt zonder de bodem aan te tasten. Rijk en gemeenten ontwikkelen
hiervoor een gezamenlijk instrument.

2. We streven bij verstedelijking en infrastructuur naar zo efficiënt mogelijk gebruik
van ruimte, dekken de bodem zo min mogelijk af en herstellen de bodem waar mogelijk.
Zo behouden we waardevolle organisch rijke landbouw- en natuurbodems en blijft de
sponswerking van de bodem behouden. Samen met gemeenten en provincies zetten we in
op beperking van onnodig landgebruik.

3. We sturen ook in bestaand bebouwd gebied op vermindering van onnodige bodemafdekking.
De verstedelijkte omgeving wordt beter leefbaar als er minder hitte-stress is of wateroverlast
tijdens piekbuien. Dit bereiken we door de bodem te herstellen en in te zetten op
stedelijk groen.

4. We behouden ook voor de toekomst waardevolle landbouwgronden. Dit doen we door maatregelen
uit te werken voor het beheer van landbouwgronden op het gebied van materieel, nutriënten,
gewasbeschermingsmiddelen etc. Vanuit het Nationaal Programma Landbouwbodems trekken
we samen met kennispartijen, de agrarische sector en de ketenpartijen op. Dit wordt
in het Nationaal Strategisch Plan15 verankerd.

5. We gaan bodemverstoring door ontgraving tegen en hergebruiken grond hoogwaardig. Daarmee
behouden we gezonde en vitale bodems. Samen met provincies en waterschappen start
het Rijk hier als opdrachtgever zelf pilots voor.

6. We herijken de aanpak van bestaande en diffuse bodemverontreiniging. Dit doen we om
de risico’s voor mens en milieu te beperken. Hiervoor is een gebiedsgerichte aanpak
nodig, omdat geheel saneren praktisch vaak geen optie is.

Inzet

Vitale bodems

We willen een vitale bodem bereiken. Een bodem die haar waardevolle diensten zoals
onder andere waterbuffering, opname van stikstof en vruchtbare grond voor landbouw
ongestoord aan ons en aan toekomstige generaties kan blijven leveren. Dat is een minimaal
verstoorde bodem die in balans is en vol leven. Er is nog onderzoek en ontsluiting
van kennis nodig om vitale bodems geheel te definiëren, dit wordt samen met kennisinstellingen
uitgevoerd. Tegelijkertijd zijn er nu al veel dingen die we kunnen doen om de bodem
vitaal te krijgen. Om onze bodems ook voor toekomstige generaties vruchtbaar en vitaal
te houden, is het noodzakelijk ze duurzaam te beheren. Dit betekent dat we bij ontwikkelingen
de bodem positief benutten en dat bij de inrichting en het gebruik de toestand van
de bodem zoveel mogelijk verbeterd wordt. De inzet is dat natuurlijk kapitaal (de
levende bodem) niet onnodig wordt weggegraven en vernietigd. Ook wordt door minder
transport van grond minder CO2 uitgestoten en voorkomen we het verspreiden van verontreinigde grond. Herstel van
de bodem en duurzaam bodembeheer helpen bij een toekomstbestendige landbouw en leefbare
steden. Dat is nodig om te voldoen aan de grote opgaven op het gebied van klimaatadaptatie
en -mitigatie, biodiversiteit, (grond)waterkwaliteit en stikstof. Tot slot hoort daar
ook bij dat we de waardevolle bodems behouden en onnodige afdekking tegengaan. Een
samenhangede visie (nationaal) op bodembeleid is nodig. Samen met stakeholders wordt
dit vertaald in het Nationale Programma Bodem en Ondergrond.

Efficiënte ondergrondse ordening

Voor de ondergrond willen we een zorgvuldig geordende, optimaal benutte ondergrondse
ruimte, waar functies zoals bijvoorbeeld bodemenergie en grondwatervoorraden elkaar
niet negatief beïnvloeden. Het gaat hierbij ook bijvoorbeeld om het in standhouden
van bodemlagen en het beschermen van natuurlijke bodemschatten zoals grondwatervoorraden
en het behoud (in situ) van archeologisch erfgoed. Hiervoor is het belangrijk om de beschikbare kennis en
informatie over het gebruik van de bodem en ondergrond gestructureerd te ontsluiten.
Omdat we de ondergrondse ruimte intensiever gaan benutten, zullen we vaker oude verontreinigingen
tegenkomen. Ruimtelijke ontwikkelingen bieden mogelijkheden om bestaande verontreinigingen
op een logisch moment aan te pakken. Dat betekent dat er regie nodig is op de ondergrondse
ruimtelijke ordening. Met name de planning en keuze aangaande de aanleg van bodemenergiesystemen
is hierin van belang.

Maatregelen

Regie inrichting van de ondergrond

– Het ruimtelijk ordenen van de ondergrond wordt verplicht gesteld voor zowel de Rijksoverheid
als gemeenten en provincies. Voor het bevorderen van de regie in de ondergrond ontwikkelen
Rijk en gemeenten een gezamenlijk instrument. In eerste instantie gaat het om het
ruimtegebruik in de bovenste 500 meter van de ondergrond. Voor de diepe ondergrond
(dieper dan 500 meter) brengen EZK, IenW en IPO samen de toekomstige ontwikkelingen
in beeld (bijvoorbeeld voor de energietransitie, energiehoofdstructuur en waterstofopslag),
zodat ook de diepe ondergrond toekomstbestendig wordt ingericht. Hiermee wordt schade
aan natuurlijke bodemschatten zoals grondwatervoorraden voorkomen.

– Het Rijk geeft vanuit de NOVI het afwegingsprincipe functiecombinaties boven enkelvoudig
gebruik mee, als die op termijn vol te houden zijn (4D ruimtelijke ordening).

– Er worden bestuurlijke afspraken gemaakt met provincies en gemeenten over een paragraaf
bodem en ondergrond in omgevingsvisies waarin de toekomstige inrichting van de ondergrond
wordt beschreven. Voor 2030 wordt samen met gemeenten en kennispartijen de ondergrond
in kaart gebracht en wordt gewerkt aan een volwaardige afweging van bodem en ondergrond
in Omgevingsplannen. Hetzelfde geldt voor provincies wat betreft de omgevingsverordening,
in verband met de provinciale rol op het gebied van grondwater en regie op open warmte-
en koudeopslag.

– Provincies, gemeenten en waterschappen stellen gezamenlijk gebiedsgerichte programma’s
bodem en ondergrond op waarin de doelen uit het Nationale Programma Bodem en Ondergrond
worden vertaald.

Behoud van waardevolle bodems

– Provincies passen de Ladder Duurzame Verstedelijking toe. Daarnaast verkennen we of
aanvullend instrumentarium nodig is om bodemafdekking te verminderen, zowel in bestaand
stedelijk gebied als bij nieuwbouw. Daarbij is bescherming van waardevolle onafgedekte
bodems een belangrijk uitgangspunt.

Duurzaam beheer van landbouwbodems

– Het Rijk stuurt met het Nationaal Programma Landbouwbodems aan op een duurzaam bodembeheer
van landbouwbodems. Dit werken we uit samen met kennis- en onderzoeksinstituten, ketenpartijen
in de voedselproductie, regionale overheden en agrarische partijen.

Verstoring van de bodem en hergebruik van de grond

– We stellen randvoorwaarden aan het afgraven van grond. Zo wordt door provincies en
gemeenten bijvoorbeeld beoordeeld of er alternatieven zijn en er minder ontgraven
kan worden. Dit zorgt voor behoud van bodems, minder CO2-uitstoot in projecten en minder verspreiding van diffuus verontreinigde grond. Er
wordt gewerkt met de voorkeursvolgorde:

(1) Beperkt afgraven, alleen waar het civieltechnisch nodig is;

(2) Grond die toch afgegraven wordt, wordt zo hoogwaardig mogelijk hergebruikt en zoveel
mogelijk ter plekke toegepast.

(3) Is direct hergebruik in het project niet mogelijk, dan wordt grond binnen het gebied
hergebruikt. Ook hier geldt dat hoogwaardig gebruik de voorkeur heeft. Met name gemeentelijk
beleid en opdrachtverlening vanuit alle overheidslagen zal hier veel meer op aansturen.

– De Rijksoverheid geeft het goede voorbeeld door in de opdrachtverlening voor grondverzet
de voorkeursvolgorde voor grondgebruik te borgen. Hier worden pilots voor gestart
(2023–2025). Daarin wordt onder meer ervaring op gedaan met de impact van deze volgorde
op het civiel-technisch werk bij de ontwikkeling en het beheer van infrastructurele
netwerken. Hierna wordt samen met decentrale overheden verkend hoe dit centraal vorm
gegeven kan worden.

Preventie bodemverontreiniging en sanering

– IenW herijkt de bestaande aanpak van bodemverontreiniging in het licht van de grote
veranderingen van klimaatverandering tot woningbouw. Hierbij is er aandacht nodig
voor:

(a) drinkwater; we willen voorkomen dat (resterende) bodemverontreinigingen een bedreiging
kunnen vormen voor grondwater bestemd voor drinkwaterproductie of permeatie van drinkwaterleidingen.

(b) de opwarming van de ondergrond, omdat dit nadelige effecten heeft op de kwaliteit
van de ondergrond en ecologie. Provincies en gemeenten zien toe op voldoende scheiding
van drinkwaterleidingen, warmtenetten en clusters van energiekabels.

(c) de bodemaspecten in vergunningverlening, toezicht en handhaving die in lijn met de
aanbevelingen van de commissie Van Aartsen worden versterkt. Zo is een vergunningssystematiek
voor ondiepe warmtewinning voor bodemenergiesystemen voor de ondiepe ondergrond (tot
500 m) minder goed gewaarborgd dan voor de diepe ondergrond onder de mijnbouwwet.

(d) voor de gebiedsgerichte aanpak van bestaande bodemverontreiniging ten behoeve van
(her)ontwikkeling. Doordat we meer gebieden en meer ruimte (ook ondergronds) innemen,
zal bij een (her)ontwikkeling soms verdere sanering van aanwezige bodemverontreiniging
nodig zijn.

– Deze concrete maatregelen worden nader uitgewerkt met provincies en gemeenten, omdat
de verantwoordelijkheid hier ligt en keuzes afhankelijk zijn van het gebiedstype.

Consequenties

– Er zijn aanpassingen nodig in de wijze van projectontwikkeling en de aanpak van grondverzet
als de grond zo min mogelijk wordt afgedekt, zo min mogelijk wordt vergraven, verplaatst
en zo mogelijk lokaal wordt hergebruikt.

– Voor alle sectoren betekent dit dat er mogelijk aanpassingen worden gevraagd in de
uitvoeringspraktijk om onze bodems ook duurzaam gezond en vruchtbaar te houden. Zo
kan de keuze van de bestemming of een geschikte teelt hierdoor worden beïnvloed.

2. Bebouwd gebied

Problematiek

In de periode tot en met 2030 wordt ingezet op de bouw van 900.000 nieuwe woningen.
Een deel hiervan ligt in kwetsbare delen waar zich risico’s met betrekking tot overstromingen,
wateroverlast en/of bodemdaling voordoen. De druk op het water- en bodemsysteem is
hoog en door klimaatverandering neemt zoals eerder in deze brief beschreven de problematiek
rond bodemdaling, overstromingen, wateroverlast, en verdroging toe. Nieuw te ontwikkelen
bouwlocaties moeten hier tegen bestand zijn. Dat geldt natuurlijk ook voor het bestaand
bebouwd gebied. Problemen die door bodemdaling veroorzaakt zijn, worden nu nog te
vaak afgewenteld op andere gebieden, naar de toekomst of van private naar publieke
financiering. Daarnaast dekken we steeds meer van onze bodem af voor onder andere
nieuwe woningbouw en andere functies. Dat maakt dat Nederland de hoogste bodemafdekking
in Europa kent. Maar liefst 12,6% van ons land is bedekt, waar het Europese gemiddelde
4,2% bedraagt16.

Structurerende keuzes

Bebouwd gebied

1. We maken de risico’s van overstromingen, wateroverlast, bodemdaling en drinkwaterbeschikbaarheid
sturend bij de locatiekeuze en inrichting van woningbouw. Hiermee voorkomen we dat
we nieuwbouw gaan realiseren op locaties waar we later spijt van gaan krijgen. Provincies
nemen in hun ruimtelijke arrangementen het (concept) richtinggevend kader mee.

2. We benutten locaties waar in de toekomst ruimte nodig is voor waterberging, rivierafvoer
en toekomstige dijkversterkingen niet (meer) voor bebouwing.

3. We passen de maatlat voor een klimaatadaptieve en natuurinclusieve bebouwde omgeving
toe. Daarmee ontwikkelen we gebieden klimaatbestendiger. Deze maatlat is voorzien
in december 2022.

4. We sturen als overheden op zo min mogelijk afdekking van de bodem. Daarmee behouden
we buiten het bebouwd gebied goede landbouwgrond, reduceren we hittestress en bevorderen
we waterinfiltratie binnen het bebouwd gebied. We werken dit samen met provincies
en gemeenten uit en zetten in de ladder duurzame verstedelijking in op minder netto
landgebruik.

Inzet

Door nu bij de inrichting van ons land slimme keuzes te maken, kunnen we al veel doen
om straks schade, extra kosten als gevolg van klimaatverandering te voorkomen, ook
na 2050. Dat geldt zeker voor de bebouwde omgeving. Hierbij gaat het om een combinatie
van locatiekeuze, inrichting van een gebied, wijk of straat en bouwwijze.

Bouwen op verstandige locaties

In het licht van klimaatverandering is het belangrijk te weten waar het verstandig
is om te bouwen. Er zijn nu al locaties aan te wijzen waarvoor geldt dat bebouwing
niet verstandig is en dus vermeden dient te worden. Hier gaat het om locaties, zoals
de buitendijkse gebieden in het IJsselmeer, het rivierbed, langs dijken en keringen
en de diepste delen van de (diepe) polders. Dit geldt ook voor de beekdalen met een
groot overstromingsrisico.

Met uitzondering van deze gebieden waar we nieuwe bebouwing willen vermijden, kan
op de meeste plaatsen van Nederland woningbouw plaatsvinden, zij het onder voorwaarden.
Grote delen van Nederland zijn immers op één of andere manier kwetsbaar voor wateroverlast,
overstromingen en bodemdaling. De Ministeries van IenW en BZK zijn bezig met het ontwikkelen
van een richtinggevend kader, samen met medeoverheden. Doel van het kader is de ondersteuning
van het regionale proces om een bewuste afweging te maken over waar wordt gebouwd
gegeven het water en bodem systeem en de risico’s vanuit wateroverlast, overstromingen,
bodemdaling en drinkwaterbeschikbaarheid. Dit kader is richtinggevend voor gebiedsontwikkeling
en keuzes die bevoegde gezagen maken. Hiermee worden water en bodem sturend bij ruimtelijke
planvorming.

De provincies gaan hiermee aan de slag. De definitieve versie van het kader zal onderdeel
zijn van de af te sluiten bestuursovereenkomsten in het najaar 2023. Vooruitlopend
op het richtinggevend kader maken provincies, in afstemming met de waterschappen,
gebruik van de het concept-kader dat dit jaar door het Rijk beschikbaar wordt gesteld.
Het kader geeft richting aan gemeenten en provincies voor het maken van lokale afwegingen
en keuzes voor locaties, inrichting en bouwwijze bij nieuwe bebouwing. Daarbij wordt
een brede kosten-batenafweging gemaakt. Verschillende locaties zijn op dit moment
al in een vergevorderd stadium van ontwikkeling en daarvoor geldt dat heroverweging
vanuit water en bodem tot onevenredige vertraging zou leiden. Daarom geldt dat het
concept-kader om een klimaatrobuuste ontwikkeling te realiseren wordt toegepast op
projecten en gebiedsontwikkelingen waar op 1-1-2025 nog geen bestemmingsplan is vastgesteld.
Voor alle andere ontwikkellocaties wordt het kader zoveel mogelijk toegepast, waarbij
de locatiekeuze wordt geëvalueerd en lokale afwegingen en keuzes worden gemaakt voor
inrichting van de locatie en de bouwwijze voor nieuwe bebouwing.

Het richtinggevend kader is zowel een uitwerking van de adviezen van de Deltacommissaris
om bij nieuw te kiezen woningbouwlocaties water en bodem sturend te laten zijn, maar
geeft ook invulling aan de toezegging, gedaan naar aanleiding van vragen van de leden
Grinwis, Goudzwaard, Minhas en Van Esch tijdens het commissiedebat Water van 7 juli
jl. om te komen met een uitwerking van «water en bodem sturend» bij de keuze voor
nieuwbouw. Tevens is deze werkwijze in lijn met de motie Grinwis17, waarin gevraagd wordt de locatiekeuze van woningbouw te baseren op kwantitatieve
risicoprofielen en levenscycluskosten in gebieden gevoelig voor bodemdaling. Het richtinggevend
kader helpt om afgewogen keuzes te maken in gebieden waar er een aanzienlijke risico
is vanuit het water en bodem systeem. Het gaat hierbij om grotere risico’s dan waar
de landelijke maatlat groene klimaatadaptieve gebouwde omgeving een oplossing voor
zal bieden, de maatlat is de landelijke standaard, lokaal kunnen er grotere risico’s
zijn.

Duurzaam bouwen met landelijke maatlat voor een groene klimaatadaptieve gebouwde omgeving

Naast de keuze waar te bouwen vanuit het water en bodemsysteem en klimaatverandering,
is een klimaatrobuuste inrichting en bouwwijze voorwaarde om nu en in de toekomst
schade en extra kosten als gevolg van klimaatverandering te voorkomen. Daarom werkt
IenW samen met BZK en LNV aan een landelijke maatlat voor een groene klimaatadaptieve
gebouwde omgeving, die eind 2022 wordt opgeleverd. Deze maatlat geeft richting bij
de vraag «hoe» een gebied klimaatbestendig kan worden ingericht of bebouwd. Dit geldt
zowel voor bestaand bebouwd gebied als nieuw in te richten gebieden. Hierbij wordt
er o.a. gekeken naar hitte, droogte, wateroverlast, waterveiligheid, bodemdaling en
biodiversiteit (zowel boven- als ondergronds). De keuze over wijze van borging van
de landelijke maatlat volgt een zorgvuldig proces, dit wordt in 2023 nader uitgewerkt.
Vooruitlopend hierop worden overheden gevraagd de maatlat zoveel mogelijk al toe te
passen. Naast de maatlat die voor gebiedsontwikkelingen gaat gelden, is het ook belangrijk
dat er binnen het bebouwd gebied meer ingezet wordt op circulariteit van de waterhuishouding
en op verplichte besparing. Zoals in hoofdstuk 1 van deze brief al naar voren kwam,
is er nog veel waterwinst te behalen door het gebruik van waterbesparende maatregelen
bij de realisatie van woningen. BZK en IenW onderzoeken in afstemming met de VEWIN
wat de voor- en nadelen van een mogelijke verplichting in het besluit bouwwerken leefomgeving
(Bbl) en verruiming van toepassing van huishoudwater in het Drinkwaterbesluit zijn.
Op basis hiervan zal worden besloten of aanpassing van het Bbl en/of Drinkwaterbesluit
nodig is.

Minder bodemafdekking, «ontharding» van onze omgeving

Slimme keuzes maken bij locatiekeuze betekent ook zuinig omgaan met de beschikbare
ruimte en onze bodem. Onze bodems hebben we immers hard nodig.

Alleen een onafgedekte bodem levert diensten als waterberging, opname van koolstof
en biodiversiteit. Daarom willen we in bestaand bebouwd gebied de bodemafdekking verminderen,
de bodem herstellen en inzetten voor (stedelijk) groen. Dit bevordert hemelwaterinfiltratie
en vermindert hittestress. Bovendien draagt (stedelijk) groen bij aan de leefbaarheid
en gezondheid van mensen. Herontwikkeling van nu afgedekte bodem (bijvoorbeeld braakliggende
voormalige industrieterreinen) naar deels onafgedekte heringerichte ruimte biedt kansen.

Maatregelen

– Het richtinggevend kader locatiekeuze woningbouw wordt samen met mede-overheden verder
ontwikkeld. Provincies nemen vooruitlopend op het kader het water en bodem belang
mee bij hun ruimtelijke arrangementen, door gebruik te maken van het concept kader
dat dit jaar beschikbaar komt.

– We gebruiken bij nieuwe gebiedsontwikkelingen zoveel mogelijk de landelijke maatlat
voor een groene klimaatadaptieve gebouwde omgeving. Deze maatlat is december 2022
voorzien en wordt vooruitlopend op (wettelijke) borging door verschillende overheden
toegepast.

– Om circulariteit in waterhuishouding en waterbesparing bij nieuwbouw te stimuleren,
onderzoeken BZK en IenW in afstemming met de VEWIN wat de voor- en nadelen van een
mogelijke verplichting in het besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) en verruiming
van toepassing van huishoudwater in het Drinkwaterbesluit zijn. Op basis hiervan zal
worden besloten of aanpassing van het Bbl en/of Drinkwaterbesluit nodig is.

– Provincies passen de Ladder Duurzame Verstedelijking toe. Daarnaast verkennen we of
aanvullend instrumentarium nodig is om bodemafdekking te verminderen, zowel in bestaand
stedelijk gebied als bij nieuwbouw. Daarbij is bescherming van waardevolle onafgedekte
bodems een belangrijk uitgangspunt.

Consequenties

– Niet alle beoogde nieuwbouwlocaties zullen vanuit het water en bodem systeem even
geschikt zijn voor woningbouw. Hier zal gekozen moeten worden tussen anders bouwen,
het bekostigen van extra maatregelen om de risico’s te verminderen, of het zoeken
naar andere locaties.

– Naast een slimme klimaatbestendige inrichting van onze openbare ruimte, vraagt ook
de bescherming van de vitale en kwetsbare functies (zoals netwerken en ziekenhuizen)
en crisisbeheersing extra aandacht.

– Voor de heel lange termijn (na 2100) zal bij een versnelde zeespiegelstijging het
risico op overstromingen mogelijk zwaarder gaan meewegen in de locatiekeuze voor nieuwbouw.
Gegeven het hoge waterveiligheidsniveau in Nederland is er nog voldoende tijd hier
vroegtijdig op te anticiperen. Naast de resultaten van het kennisprogramma zeespiegelstijging,
zijn hier ook een brede maatschappelijke en economische verkenning voor nodig.

– Een klimaatbestendige ruimtelijke inrichting werkt ook door in hoe banken, investeerders
en verzekeraars omgaan met de impact van klimaatrisico’s op investeringsbeslissingen
in de Nederlandse infrastructuur, economische sectoren en in de ruimtelijke inrichting.

3. Gebieden

3.1 Laagveengebieden

Problematiek

Bodemdaling en CO2-uitstoot

In het landelijke laagveengebied (ca 85% van alle veengronden) daalt de bodem. Dat
komt door zetting, inklinking en veenoxidatie, waarbij inklinking en veenoxidatie
vooral veroorzaakt worden door ontwatering. De ontwatering wordt met name veroorzaakt
door de huidige peilbesluiten. Oxidatie (verbranding) van veengrond leidt tot uitstoot
van broeikasgassen18. Dit wordt versterkt als grasland wordt gescheurd en er andere gewassen op worden
geteeld. Bodemdaling leidt tot extra beheerkosten van infrastructuur, rioleringen
en openbare ruimte, maar ook tot schade aan funderingen. De kosten kunnen tot 2050
oplopen tot 2 miljard19. Bodemdaling leidt ook tot verdroging van hoger gelegen natuurgebieden en tot een
verslechtering van de waterkwaliteit. Tot slot neemt met name in de diepe (grotendeels
ontveende) polders op termijn het risico op verzilting en overstromingen toe.

Structurerende keuzes

Laagveengebieden

1. We bewegen toe naar een grondwaterstand van 20 cm tot 40 cm onder maaiveld, afhankelijk
van de bodemcompositie, omstandigheden van het watersysteem en de behoeften van het
gebied. Hiermee wordt bereikt dat bodemdaling wordt geminimaliseerd en uitstoot broeikasgassen
wordt gereduceerd. Dit wordt in NPLG gebiedsprocessen door alle betrokken partijen
samen uitgewerkt.

2. We minimaliseren de aanvoer van gebiedsvreemd water. Daardoor houden we zoveel mogelijk
zoetwater beschikbaar voor peilopzet en tegengaan van verzilting. De provincies en
waterschappen maken in gebiedsprocessen ruimte voor het vasthouden en bergen van zoveel
mogelijk gebiedseigen water. Met name in perioden van droogte zal externe aanvoer
toch nodig blijven.

3. We beheren onze landbouwgronden duurzaam. In aanvulling op structurerende keuze 18
voorkomen we hiermee onomkeerbare oxidatie van veen en behouden we ook voor de toekomst
waardevolle landbouwgronden. We werken maatregelen voor beheer van landbouwgronden
op het gebied van materieel, nutriënten, gewasbeschermingsmiddelen etc. uit. Het Rijk
vraagt provincies stevig in te zetten op het behoud van grasland.

Inzet

Vertragen bodemdaling en reductie CO2-emissies

We willen het laagveenlandschap in de toekomst behouden. Een belangrijke economische
en cultuurhistorische drager van het landschap is de landbouw. Dat blijft zo. Ook
in de toekomst blijft het laagveengebied een belangrijk agrarisch gebied. Dat laat
onverlet dat het laagveenlandschap onder druk staat. Veenoxidatie is een vrijwel onomkeerbaar
proces. Aangroei van veen is weliswaar mogelijk, maar vergt een lange adem en stelt
hoge eisen aan de waterkwaliteit en het peilbeheer. Vanwege deze praktische onomkeerbaarheid
en de urgentie van reductie van emissies van broeikasgassen, is het van belang om
bodemdaling te verkleinen door veenoxidatie sterk te verminderen. Hierdoor wordt funderingsschade
eveneens beperkt.

Voor laagveengebieden is de inzet, overeenkomstig met de Veenweide strategie, gericht
op een reductie van de CO2-uitstoot van 1 Mton CO2-eq in 2030, verdere reductie richting 2050 conform het Klimaatakkoord20 en op minimalisatie van bodemdaling. In de praktijk wordt in grote delen van het
veengebied gestreefd naar een zo hoog mogelijke grondwaterstand tussen de 20 tot 40
cm onder maaiveld. Uit veldexperimenten blijkt dat de huidige landbouwpraktijk goed
mogelijk is bij een peil van 40 cm onder maaiveld21. Een peil van 20 cm onder maaiveld wordt door het RLI gegeven als optimum voor reductie
van uitstoot van de broeikasgassen CO2, methaan en lachgas22. Dit kan door oppervlaktewaterpeilen te verhogen, veelal in combinatie met bijvoorbeeld
greppelinfiltratie of de aanleg van waterinfiltratiesystemen. Wanneer het peil van
40 naar 20 cm onder maaiveld beweegt, zal de huidige landbouwpraktijk steeds meer
beïnvloed worden en zullen extensivering en aangepaste teelten onderzocht moeten worden.

Dit betekent uiteraard niet dat overal een peil van 20 cm onder maaiveld gehaald moet
of kan worden. Hier is lokaal maatwerk nodig. Dit gebeurt in de gebiedsprocessen waar
de agrarische sector een belangrijke rol heeft. Indachtig het principe comply or explain
kan de uitkomst zijn dat (afwijkende) beredeneerde keuzes worden gemaakt. Dit gebeurt
in de gebiedsprocessen waar de agrarische sector een belangrijke rol heeft. Daarbij
maken we gebruik van recent onderzoek23 en is er ruimte voor gebiedsgericht maatwerk binnen de doelen en het tempo van het
Klimaatakkoord en de ambities ten aanzien van bodemdaling. Dit gebiedsgerichte maatwerk
is ook van belang om een balans te vinden in gevallen waarin waterkwaliteit en peilverhoging
tegengestelde belangen hebben, bijvoorbeeld wanneer er door een hogere grondwaterstand
meer uitloging plaatsvindt van nutriënten of gewasbeschermingsmiddelen. Omdat de peilen
in het veengebied van Fryslân doorgaans lager worden gehouden dan in die van het Groene
Hart, zal de inspanning daar groter zijn. We leggen de prioriteit bij dikke veenpakketten.

Verhoging van biodiversiteit

Een verhoging van het oppervlaktewaterpeil kan een belangrijke bijdrage leveren aan
de instandhouding en bevordering van de habitat van planten en dieren. Met name insecten,
bodemleven zoals wormen en weidevogels als de grutto en de kievit kunnen hier baat
bij hebben. Zo draagt een dergelijke maatregel ook bij aan de landelijke Natura 2000-doelen.

Wentel de watervraag zo min mogelijk af

Omdat het beschikbare water uit het hoofdwatersysteem tijdens langere perioden van
droogte zal afnemen, is het belangrijk dat er zoveel mogelijk gebiedseigen water wordt
vastgehouden. Bij droogte hebben peilverhogingen in veengebieden de hoogste prioriteit
bij verdeling van water uit het hoofdwatersysteem, om onomkeerbare schade aan de natuur,
zettingen en inklinking te voorkomen. Dit is vastgelegd in de verdringingsreeks. Deze
hogere prioriteit in de verdringingsreeks doet echter niets af aan de verplichting
om zo min mogelijk van de watervraag af te wentelen op andere gebieden. Het meer vasthouden
van gebiedseigen water zal gebiedsgericht worden opgepakt. Natte natuurgebieden kunnen
zeer substantieel bijdragen aan het vasthouden en leveren van schoon gebiedseigen
water, mits ook daar dan geen veenoxidatie optreedt in droge perioden. Naast het feit
dat peilverhoging invloed heeft op de watervraag en het -aanbod, zorgt verhoging van
de peilen ook voor een afname van de bergingscapaciteit in de oppervlaktewateren en
de bodem. Daarom moet per polder worden bezien waar water kan worden geborgen om de
behoefte aan afvoer bij piekbelasting te verminderen.

Maatregelen

– Onder leiding van de provincies en samen met de agrarische sector en andere betrokken
partijen wordt bepaald wat en wanneer nodig is om de grondwaterstand van 20 cm tot
40 cm onder maaiveld te realiseren en de ambities van CO2-reductie en vertraging van bodemdaling in 2030 te kunnen behalen.

– Provincies en waterschappen komen, samen met andere betrokkenen, binnen deze gebiedsspecifieke
aanpak met voorstellen hoe watervraag en -aanbod in laagveengebieden moeten worden
opgepakt.

– IenW ontwikkelt samen met BZK en in overleg met decentrale overheden een afwegingskader
voor locatiekeuze woningbouw, omdat slappe, bodemdalingsgevoelige grond extra eisen
stelt aan woningbouwontwikkeling. Zo zorgen we ervoor dat de kosten niet afgewenteld
worden op overheden (onderhoud openbare ruimten en infrastructuur) of de toekomst
(schade aan funderingen).

– Het Rijk vraagt provincies stevig in te zetten op behoud van grasland danwel overstap
op natte teelten. Een goed voorbeeld is de milieuverordening van de provincie Noord-Holland
waar dergelijke voorwaarden via het ruimtelijke plan zijn opgenomen.24

– In het kader van het NPLG worden bestuurlijke afspraken met de decentrale overheden
gemaakt waarin deze maatregelen op het gebied van oppervlaktewaterpeilen, bergingscapaciteit
van water en sponswerking van de bodem, indicatoren voor het adagium «functie volgt
peil» en duurzaam bodembeheer gebiedsgericht worden opgenomen. Deze afspraken moeten
minimaal voldoen aan de klimaatdoelstelling zoals voor 2030 voor het veengebied zijn
vastgelegd, maar zullen ook een doorkijk bieden voor de periode na 2030. Het is van
belang een balans te vinden tussen de gebiedsspecifieke behoeften en de mogelijkheden
van het nationaal watersysteem, om het bodem- en watersysteem in de veengebieden duurzaam
in evenwicht te brengen.

Consequenties

– Een hogere grondwaterstand heeft impact op de agrarische bedrijfsvoering in deze laagveengebieden
en dus voor het verdienmodel. Het kabinet heeft tegelijk met deze brief een brief
over de toekomst van de landbouw aan de Tweede Kamer aangeboden, waarin wordt aangegeven
hoe het kabinet samen met de partijen gaat werken aan toekomstbestendige landbouw
en hoe boeren daarmee een eerlijk inkomen kunnen verdienen.

– Er kan ondersteuning worden geboden uit verschillende bronnen. Zo valt het faciliteren
van de omslag van ondernemers naar extensieve landbouw door het opkopen van grond,
afwaardering en verpachting binnen de voorlopige afbakening van het Transitiefonds
landelijk gebied en natuur.

– In de provinciale gebiedsprogramma’s moet rekening worden gehouden met vermindering
van waterbergingsmogelijkheden bij hogere waterstanden. De oppervlaktewaterpeilverhogingen
in veengebieden om de emissiereductie CO2 te bewerkstelligen en bodemdaling te vertragen verhouden zich slecht tot de eisen
waaraan een woningbouwlocatie moet voldoen.

3.2 Verziltende kustgebieden

Problematiek

Stijgende zeespiegel, lagere rivierafvoeren en bodemdaling

Op dit moment heeft 14% van het Nederlandse oppervlakte te maken met of kans op verzilting.
Om verzilting tegen te gaan voeren we zoetwater aan uit de rivieren en het IJsselmeer.
Dat blijven we doen, echter toename van verzilting is in de komende decennia helaas
onafwendbaar door klimaatverandering. Door zeespiegelstijging, langere periodes van
droogte, verminderde rivierafvoeren en bodemdaling zal het op termijn vaker voorkomen
dat er langere periodes niet voldoende zoetwater beschikbaar zal zijn om zoute kwel
vanuit de ondergrond in de kustgebieden weg te spoelen en natuur en veengebieden nat
te houden. Gebiedseigen zoetwater is minder beschikbaar omdat door klimaatverandering
de verdamping toeneemt en in de warme en droge periodes de kans op lokale neerslag
afneemt. Als gevolg van zeespiegelstijging neemt ook de zoute kwel en verzilting van
de grote meren en estuaria toe, wat de problematiek vergroot. Het is niet precies
te voorspellen hoe snel dit zal gaan. Wel is het verstandig met verzilting rekening
te gaan houden; het zal met name voor de agrarische sector en de winning van drinkwater
in toenemende mate consequenties kunnen gaan hebben.

Structurerende keuzes

Verziltende kustgebieden

1. Het Rijk en waterschappen zetten zich in voor aanvoer van zoetwater, maar kunnen geen
nieuwe maatregelen garanderen om verziltende gebieden te voorzien van zoetwater van
elders. Omdat de aanvoer van extra (schaars) zoetwater van buiten het gebied niet
altijd en overal kan worden gegarandeerd, zal er op termijn vaker sprake zijn van
tijdelijke en regionale verzilting.

2. We vragen alle watergebruikers rekening te houden met en zelf maatregelen te nemen
om beter bestand te zijn tegen periodes van extreme droogte, watertekorten en verzilting.

Inzet

Waterbeheerders blijven zich zoveel mogelijk inzetten op het terugdringen of beperken
van verzilting om mogelijk bestaande functies te bedienen. We werken dit samen met
de betrokken sectoren uit in de gebiedsprocessen, het gaat hier immers om vruchtbare
landbouwgrond. Op termijn is vanwege zeespiegelstijging, bodemdaling in combinatie
met de toenemende watervraag en de verdringingsreeks minder zoetwater beschikbaar
om verzilting tegen te gaan. Daarom wordt tegelijk ingezet op vermindering van watergebruik
en aanpassing aan verzilting. Dit kan bijvoorbeeld door meer water te bergen in andere
gebieden zoals het laagveengebied, waardoor meer water beschikbaar blijft voor het
tegengaan van verzilting. Ook aanpassing van het landgebruik kan nodig zijn. Op termijn
krijgen met name het de Waddengebied, de Zeeuwse eilanden, de kustgebieden en de polders
in het westen te maken met verzilting. In het Deltaprogramma zoetwater nemen Rijk
en andere overheden gezamenlijk maatregelen hoe we met verzilting om kunnen gaan.

De belangrijkste oplossingen voor de waterkwaliteitsproblemen in de verziltende gebieden
zijn vastgelegd in de KRW Stroomgebiedsbeheerplannen 2022–2027. Er blijft ruimte voor
technische maatregelen voor ontzilting van water, zolang er geen afwenteling plaatsvindt
van de kosten naar de toekomst, naar een ander gebied of van privaat naar publiek.

Maatregelen

– Met het watergebruik en het landgebruik wordt geanticipeerd op de toename van de verzilting.

– Er wordt in 2026 een besluit genomen over de zoetwaterverdeling tussen de regio’s
in het kader van de herijking van de Deltabeslissing Zoetwater.

– Waterbeheerders agenderen in gebiedsprogramma’s de problematiek van verzilting en
werken uit op welke wijze in hun gebied met verzilting op termijn kan worden omgegaan.

– In de volgende Stroomgebiedsbeheerplannen (2028–2033) vraagt de relatie tussen verzilting
en waterkwaliteit extra aandacht, omdat op termijn de haalbaarheid van de nu op zoetwater
gebaseerde ecologische doelstellingen van de KRW in het gedrang komen als gevolg van
toenemende verzilting. Dat geldt ook voor de Natura 2000-doelen.

Consequenties

– Het gaat vaker in de toekomst voorkomen dat bij schaarste van doorspoelwater uit het
hoofdwatersysteem veengebieden prioriteit krijgen boven het tegengaan van verzilting
bij andere gronden op basis van de verdringingsreeks.

– Verzilting heeft gevolgen voor de zoetwaterinlaten en de wateraanvoer naar de verziltende
gebieden. Regionaal moet worden bepaald welke gebieden nog zoetwateraanvoer van elders
krijgen en welke niet. Voor de Rijn-Maas monding blijft er in droge perioden minder
water over om de verzilting tegen te gaan. Onder normale omstandigheden zullen het
Rijk en de regionale waterbeheerders alles blijven doen wat in het vermogen ligt om
verzilting tegen te gaan, maar in extremere omstandigheden zoals droogte – die zich
ook vaker voor zullen doen – zal dat niet altijd meer mogelijk zijn.

3.3 Hoge zandgronden

Problematiek

Grote opgave waterkwaliteit en vasthouden van water

De hoge zandgronden hebben te maken met grote waterkwaliteit-, bodem- en biodiversiteitsproblemen.
Intensief gebruik van meststoffen en gewasbeschermingsmiddelen, buitenlandse belasting
en lokale lozingen van rioolwaterzuiveringsinstallaties zijn de belangrijkste oorzaken.
Er is vaak sprake van een slechte bodemstructuur. Het zuiverend en waterbergend vermogen
van de bodem en de veerkracht tegen ziekten en plagen en verdroging is daardoor beperkt.
Het aantal verontreinigde (grond)waterbronnen neemt toe. Delen van deze gebieden zijn
bovendien niet bestand tegen extreme neerslag, wat leidt tot erosie en overstromingen.

Structurerende keuzes

Hoge zandgronden

1. We houden water langer vast en voeren het minder snel af. We herstellen daarmee de
sponswerking van de bodem en bereiken een robuust grondwatersysteem. Dit wordt in
gebiedsprocessen geborgd.

2. We verhogen de grondwaterpeilen met mogelijk 10 cm tot 50 cm. Daardoor wordt op de
hoge zandgronden verdroging bestreden. Omdat het hier maatwerk betreft, wordt dit
in gebiedsprocessen verder uitgewerkt.

3. In de gebiedsprocessen zetten we in op grootschalig herstel van beekdalen op zandgronden
voor het verbeteren van de waterkwaliteit. Hiermee halen we niet alleen de doelen
voor de waterkwaliteit (vanuit de KRW en de Nitraatrichtlijn) maar kunnen we ook andere
doelstellingen realiseren (zoals natuur, groenblauwe dooradering en waterberging).

4. We beperken de grondwateronttrekkingen rond Natura 2000-gebieden. Daarmee voorkomen
we verdroging deze gebieden. Dit wordt in de gebiedsprocessen uitgewerkt.

Inzet

Herstellen robuust grondwatersysteem

Om eind 2027 aan de doelen voor de KRW te voldoen, moeten de afgesproken maatregelen
uit de Stroomgebiedbeheerplannen 2022–2027, het 7e Actieprogramma Nitraatrichtlijn, inclusief addendum, en de vereisten uit de derogatiebeschikking
worden uitgevoerd. Aanvullende gebiedsgerichte maatregelen als uitwerking van het
addendum worden opgenomen in de gebiedsprogramma’s van het NPLG.

Voor een duurzame drinkwatervoorziening, natuurherstel en een vitale landbouw is het
nodig om te komen tot een robuust grondwatersysteem met bufferwerking dat bestand
is tegen periodes van droogte. Dat betekent dat vooral rond grondwaterafhankelijke
natuurgebieden een hoger grondwaterpeil vereist is. Voor beïnvloedingsgebieden van
natuur zetten we daarom in op een verhoging van de grondwaterstand («ontwateringsbasis»)
met 30 cm en elders wordt dat 10 cm. In 2050 wordt dat gemiddeld +20 cm in het gehele
gebied, waarbij uitzonderingen, mits onderbouwd en met inachtneming van de eerder
vermelde structurele keuzes, mogelijk zijn.

Voor het herstellen van het grondwatersysteem is het noodzakelijk dat de aanvoer naar
het grondwater wordt vergroot en de drainage verminderd. Dit kan door de sponswerking
van de bodem terug te brengen, onder andere door het aangepast peilbeheer te combineren
met het verondiepen of het dempen van sloten. Met het vasthouden van water in de bodem
kan er ook een herstel van de natuur plaatsvinden. Hiervoor is het van belang dat
de bodem niet alleen voldoende water bevat, maar ook vitaal is, dus een functionerend
ecosysteem is met o.a. voldoende organische stof. Een structureel hoger grondwaterpeil
en verbeterde sponswerking, waardoor het grondwater weer sneller op peil komt, zorgt
voor natuurherstel en voor een grotere buffer in droge periodes. Hierdoor kan grondwater
ook in die tijd langer gebruikt worden voor andere functies (waaronder landbouw).
In het Deltaprogramma zoetwater nemen Rijk en andere overheden gezamenlijk maatregelen
om op de hoge zandgronden water beter vast te houden.

Grensoverschrijdende watersystemen vragen om afstemming over normen en maatregelen.

Maatregelen

– Provincies werken in gebiedsprogramma’s de maatregelen uit om doelen voor waterkwaliteit
(vanuit de KRW en de Nitraatrichtlijn) te halen. Het betreft de gebiedsgerichte invulling
van maatregelen die voortvloeien uit het addendum bij het 7e Actieprogramma en het grootschalig herstel van beekdalen.

– Beekdalherstel wordt ook ingezet voor andere opgaven, zoals waterberging, de bossenstrategie,
groenblauwe dooradering en vertraging van de waterafvoer in de zomer naar lager gelegen
gebieden. Uitgangspunt daarbij zijn bufferstroken van 100–250 meter aan beide zijden
van de beek. Dit vergt regionaal maatwerk in de gebiedsprocessen, met doelbereik voor
KRW en Nitraatrichtlijn als uitgangspunt. In deze gebiedsprocessen is er plaats voor
slim agrarisch gebruik waar mogelijk.

– Provincies nemen in gebiedsprogramma’s maatregelen op om het grondwaterpeil te verhogen
en de ontwatering te verminderen. Dit kan bijvoorbeeld door het verondiepen of dempen
van sloten, het verhogen van sloot- en beekpeilen, het afkoppelen van bebouwd gebieden
de verbetering van de bodemstructuur.

– Provincies nemen maatregelen op in gebiedsprogramma’s om het grondwatersysteem rond
natuurgebieden voor 2027 te herstellen. Dit kan bijvoorbeeld worden bereikt door gebiedsgericht
grondwaterbeschermingszones aan te leggen, het grondwaterpeil te verhogen, geen nieuwe
onttrekkingen toe te staan in grondwaterwingebieden en in- en nabij Natura 2000-gebieden
(afhankelijk van de hydrologische situatie indicatief 1 km zone tenzij onderbouwd
anders geschikter) en bestaande onttrekkingen in dit gebied te heroverwegen om het
effect op de natuur te verminderen. In gebiedsgerichte processen kunnen hier volgens
het principe «comply or explain» ook afwegingen worden gemaakt waarbij het beëindigen
van grondwateronttrekkingen door stoppers ruimte biedt voor bestaande en/of nieuwe
gebruikers.

– We vragen alle watergebruikers rekening te houden met en zelf maatregelen te nemen
om beter bestand te zijn tegen periodes van extreme droogte en watertekorten.

– Daarnaast nemen provincies in hun gebiedsprogramma’s een regionale voorkeursvolgorde
voor het gebruik van grondwater op, waarbij rekening gehouden wordt met de daadwerkelijke
grondwaterbeschikbaarheid.

Consequenties

– Om langjarig duurzaam perspectief te hebben is het nodig in nabije toekomst goed te
kijken naar wat je teelt op uitspoelingsgevoelige gronden. De emissies van gewasbeschermingsmiddelen
moet verminderd worden om overschrijdingen van de drinkwater- en KRW-normen te voorkomen.
Ook zal de belasting van grondwater met nutriënten verminderd moeten worden.

– In het Transitiefonds landelijk gebied en natuur zijn middelen opgenomen voor het
inrichten van brede bufferstroken in beekdalen en voor het herstellen van hydrologische
condities van natuurgebieden.

Samen werken aan realisatie

We staan voor een flinke opgave. Maar de structurerende keuzes dragen bij aan het
behoud van de strategische positie van onze agrarische sector en creëren ruimte voor
het toekomstbestendig realiseren van alle andere ambities die we in Nederland hebben
in de beperkte ruimte. Realisatie van deze keuzes kan in veel gevallen gecombineerd
worden met andere opgaven. Iedereen heeft hierbij een rol en we moeten het samen doen.

Borging en monitoring

In dit hoofdstuk gaan we in op de borging en monitoring van de geschetste structurerende
keuzes. Samen met de andere betrokken departementen is het Ministerie van IenW verantwoordelijk
voor het beschikbaar stellen van de benodigde instrumenten, het monitoren en het bewaken
van de uitvoering van de keuzes. Er zijn verschillende instrumenten waarmee de structurerende
keuzes kunnen worden uitgevoerd: van bestuurlijke afspraken, financiële ondersteuning,
aanvullende regelgeving tot aanwijzingen.

We staan samen als Rijk, medeoverheden en inwoners voor deze maatschappelijke opgave.
Voor een aantal structurerende keuzes zal het betekenen dat het Rijk haar beleidsregels
aanpast, zoals dit is voorzien bij het aanscherpen van het beleid ten aanzien van
activiteiten in het rivierbed. Soms nemen we als overheden in gezamenlijkheid een
besluit, zoals het geval bij de herijking van de Deltabeslissingen IJsselmeer en Zoetwater.
Voor andere keuzes geldt dat het Rijk een kader voor de uitvoering meegeeft, zoals
bij het richtinggevend kader water en bodem voor locatiekeuze nieuwbouw. Omdat het
hier gaat om een nieuw gezamenlijk (nationaal) kader zullen we samen met medeoverheden
bepalen hoe de borging eruit moet komen te zien. Bij andere keuzes gaat het om een
aanpassing van het decentraal wetgevend instrumentarium (waterschaps- en provinciale
verordeningen). Dit is bijvoorbeeld het geval bij het reserveren van extra ruimte
rond waterkeringen. Het proces om de ondergrond beter in beter in beeld brengen en
te monitoren wordt daarentegen weer gefaciliteerd door de gemeentes. Omdat vele structurerende
keuzes in deze brief betrekking hebben op het landelijk gebied, zal borging ook voor
een groot deel via het NLPG spoor gaan lopen. Via het NOVEX spoor (startpakketten
en de ruimtelijke arrangementen), het afweegkader voor financiering uit Mobiliteitsfonds
voor bereikbaarheid en grootschalige woningbouw en de woondeals, zorgen we voor een
toekomstbestendige nieuwbouw, waar de risico’s van overstromingen, wateroverlast,
bodemdaling en drinkwaterbeschikbaarheid richtinggevend zijn bij de locatie van nieuwbouw.
Daarnaast zal uit de gebiedsprocessen ook naar voren komen welke instrumenten en middelen
nodig zijn.

«Water en bodem sturend» is veelomvattend en zal in vele beleidsvelden, sectoren en
op verschillende niveaus van invloed zijn. Daarom wil het kabinet de wijze waarop
we monitoring en de verslaglegging van de voortgang van de structurerende keuzes met
de regionale partners oppakken en afstemmen. Hierbij sluiten we aan bij de toetsing-
en monitoringsopzet van programma’s zoals het NPLG, of de woningbouwprogrammering.
Om samenhang, overzicht en doorwerking te borgen zal het Ministerie van IenW elk jaar
een rapportage naar de Kamer sturen over «water en bodem sturend». Daarin worden de
nieuwste inzichten meegenomen alsmede de resultaten van de monitoring, het actuele
instrumentarium en eventueel voorstellen tot aanvulling en verbetering daarvan. Daarmee
wordt het structurerende karakter geborgd. Uiteraard hebben ook de reguliere periodieke
bestuurlijke overleggen tussen ministeries en koepels op het gebied van bodem en water
een belangrijke rol bij het bewaken van de voortgang op bestuurlijk niveau.

Financiering

Met deze brief geven we aan wat het betekent dat water en bodem sturend worden voor
ruimtelijke planvorming. Daarmee heeft dit beleidskader invloed op veel grote investeringsbeslissingen.
De uitvoerbaarheid van al die plannen hangt onder andere af van de financierbaarheid.
Het beleid zoals verwoord in deze brief kan ertoe leiden dat bepaalde kosten op langere
termijn lager zullen zijn. Met «water en bodem sturend» worden publieke kosten voor
risicomitigatie en schadelijke neveneffecten zo veel mogelijk voorkomen. Deze ontwikkeling
past nadrukkelijk binnen het principe van «niet afwentelen». Hoewel er in het coalitieakkoord
geen specifieke extra middelen beschikbaar zijn gesteld voor «water en bodem sturend»,
is er voor veel maatregelen wel financiering beschikbaar uit bestaande middelen en
kan er voor de maatregelen waar dit niet voor geldt synergie gezocht worden met andere
opgaven, waar wel extra middelen beschikbaar voor zijn gekomen met het coalitieakkoord.

De maatregelen die voortkomen uit de structurerende keuzes kunnen deels worden opgevangen
binnen reeds voorgenomen rijksprogramma’s. Het uitvoeren van deze programma’s zal
in grote mate bijdragen aan het bereiken van de doelen Water en Bodem sturend. Denk
hierbij aan reeds voor deze programma’s gereserveerde middelen voor:

• het Deltaprogramma Zoetwater (totaal 800 miljoen euro waarvan 250 miljoen uit het
Deltafonds voor 2022–2027);

• KRW-maatregelen (t/m 2027 is 517,9 miljoen voor het hoofdwatersysteem beschikbaar
en ongeveer 1 miljard euro van waterschappen en provincies voor regionale systemen);

• Programmatische Aanpak Grote Wateren (198 miljoen euro in uitvoering; naast een beleidsreservering
van 601 miljoen euro);

• Wateroverlast beekdalen in zuid Nederland (300 miljoen gereserveerd op de aanvullende
post);

• Programma Integraal Rivier Management (703 miljoen gereserveerd).

Er wordt ook ingezet op de ten behoeve van het Transitiefonds gereserveerde middelen.
Het landelijk gebied staat aan de vooravond van een grote transitie. Die wordt vormgegeven
met het NPLG en het Transitiefonds landelijk gebied en natuur kan een bijdrage leveren
aan de kosten. Hydrologische maatregelen verbonden aan de doelen van Natura 2000 (tegengaan
van verdroging) en de aanvoer van water naar veengebieden voor peilverhoging (en daarmee
reductie broeikasgassen) vallen binnen de voorlopige afbakening van het fonds25. Dat geldt ook voor het faciliteren van de omslag van ondernemers naar extensieve
landbouw door het opkopen van grond, afwaardering en verpachting. Ook onderdeel van
het fonds zijn additionele middelen voor de KRW, zoals aangekondigd in het Coalitieakkoord.
Met het addendum bij het 7e Actieprogramma Nitraatrichtlijn zijn deze gekoppeld aan grootschalig herstel van
beekdalen op zandgronden. Met deze inzet kan gecombineerd resultaat worden geboekt
op alle vier de doelstellingen omtrent natuur, stikstof, water en klimaat en kan tegelijkertijd
ingezet worden op extensivering van de landbouw, agrarisch natuurbeheer of natuurontwikkeling
afhankelijk van de mogelijkheden in specifieke gebieden. Het fonds voorziet ook in
financiële middelen waarmee stoppen van agrarische ondernemingen op een verantwoorde
manier wordt mogelijk gemaakt en in middelen voor financiële afwaardering van grond.
Door in te zetten op omschakeling en extensivering zullen bedrijven beter aansluiten
op de draagkracht van het bodem- en watersysteem in de omgeving. Zo kunnen boeren
bijvoorbeeld geholpen worden om de transitie in het veenweidegebied te kunnen maken,
omdat hiervoor middelen uit het Transitiefonds ingezet kunnen worden.

Naast het Transitiefonds en het Deltafonds zijn er additionele middelen beschikbaar
die kunnen bijdragen aan het realiseren van de veranderingen in het landelijk gebied.
Zo ontvangt Nederland Europese middelen via het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid26. Daar profiteren de wateropgaven ook van, zoals waterkwaliteit, ecologie en waterberging.

De beschikbare middelen op de Rijksbegroting zijn kaderstellend voor de Rijksbijdrage
aan gebiedsprocessen. De gebiedsprocessen leiden tot een inzicht welke instrumenten
en middelen nodig zullen zijn en de verdeling van de daaruit blijkende financiële
opgave tussen rijk en andere overheden. Om de opgave goed in beeld te krijgen, zullen
wij met provincies, waterschappen en gemeenten een uitvoeringsagenda opstellen. Ter
voorbereiding daarvan zal op onderdelen nader worden verkend welke impact het beheer
hoofdsysteem heeft op bijvoorbeeld waterbeschikbaarheid voor de provincies.

Hoe nu verder

Naast keuzes die het Rijk zelf ter hand neemt, zijn er ook keuzes die het kabinet
meegeeft aan de gebiedsprocessen, zoals bijvoorbeeld bij het NPLG en de NOVEX-startpakketten
voor de provincies. De periode november 2022 tot januari 2023 gebruiken we om regionale
doelen en structurele keuzes samen verder uit te werken. Tegelijk wordt er met de
betrokken partijen gewerkt aan een Landbouwakkoord. Door de structurerende keuzes
van deze brief daarbij als vertrekpunt te hanteren wordt invulling gegeven aan het
advies van de heer Remkes om water en bodem sturend te laten zijn bij ruimtelijke
keuzes. Tot juli 2023 vindt intensieve afstemming tussen Rijk en andere overheden
plaats, met als doel de voorliggende keuzes als randvoorwaarde mee te nemen in gebiedsprocessen
en uiteindelijk te verankeren de gebiedsprogramma’s van de provincies. Provincies
ontvangen in het kader van het NPLG een handreiking die aangeeft wat wordt verwacht
van het gebiedsprogramma op 1 juli 2023. Conform de motie van het lid Tjeerd de Groot27 zullen we hierbij als Rijk de gebiedsprogramma’s van het NPLG beoordelen op de hierboven
beschreven structurerende keuzes, waaronder de keuzes die betrekking hebben op waterbeschikbaarheid.
De toekenning van middelen uit het Transitiefonds landelijk gebied en natuur zijn
afhankelijk van deze toets.

In het kader van het traject van BZK is in de tweede helft van volgend jaar voorzien
in het afsluiten van ruimtelijke arrangementen. Hiervoor verwijzen wij naar de brief
van de Minister voor VRO. Hierbij worden ook nadere afspraken gemaakt over «water
en bodem sturend». Uit gesprekken in de voorafgaande periode zal duidelijk worden
waar de grootste spanning zit. Hierbij wordt vanuit het principe «comply or explain»
ruimte gegeven voor maatwerk; provincies wordt gevraagd een gewogen afweging te maken
voor de verschillende gebieden, passend bij de specifieke regionale kenmerken. Deze
aanpak geldt ook voor de afspraken die met de provincies worden gemaakt in het kader
van de ruimtelijke arrangementen vanuit het NOVEX-spoor. IenW zal in de aanloop naar
het afsluiten van de ruimtelijke arrangementen het advies vragen van de betrokken
waterschappen.

Om de doorwerking van «water en bodem sturend» verder te borgen gaan we samen met
de waterschappen werken aan een verbeterde en dwingender watertoets. Daarnaast gaan
we samen met provincies en gemeenten de ondergrond in beeld te brengen. Zo gaan we
ervoor zorgen dat bij lokale beslissingen met ruimtelijke impact in het begin van
het proces zowel het belang van water als het belang van de bodem en ondergrond op
een goede wijze meegewogen worden. Samen met de koepels werken we deze lokale instrumenten
verder uit.

Omdat «water en bodem sturend» onderdeel uitmaakt van een gezamenlijke Rijksopgave
maar ook op regionaal niveau moet landen in gebiedsprocessen, is deze brief niet alleen
interdepartementaal, maar ook met de koepelorganisaties afgestemd. De uitvoeringstrategie
zal ook interdepartementaal en met de medeoverheden worden ontwikkeld om vervolgens
te landen in de gebiedsprocessen. Als vervolgstap op deze brief zal ook het instrumentarium
verder worden ontwikkeld.

De uitwerking en implementatie van de keuzes en maatregelen, zoals in deze brief beschreven,
vergen inzet en inspanning van alle betrokken partijen. Het gaat dan over middelen,
kennis en capaciteit. In de overleggen is door verschillende partijen daarvoor nadrukkelijk
aandacht gevraagd, vooral vanwege de samenloop met andere opgaven. Dit vraagt aandacht
in breder perspectief dan de context van deze brief.

Er is een wetenschappelijke review uitgevoerd, onder leiding van mevrouw Nijhof, directeur
van Deltares. Deze is als bijlage aan de brief toegevoegd. De concrete opmerkingen
zijn zoveel mogelijk verwerkt. Zo is explicieter verwerkt dat een vitaal water- en
bodemsysteem randvoorwaardelijk is voor een op termijn duurzaam functionerende maatschappij
waarbij we ook richting geven aan de ontwikkelingen op de korte termijn. De bevindingen
vormen een belangrijke bouwsteen voor het vervolg. Daarnaast is de ontwikkeling van
nieuwe kennis en innovaties, zowel technisch als sociaaleconomisch, ook in de toekomst
noodzakelijk om in een veilig en gezond Nederland te kunnen leven. Om water en bodem
sturend te laten zijn in de ruimtelijke ordening is kennis en informatie op grond
van voldoende en betrouwbare data randvoorwaardelijk. Belangrijk daarbij is dat de
benodigde (en beschikbare) data worden ontsloten.

Ook Rijkswaterstaat heeft een quickscan uitgevoerd op de uitvoerbaarheid van «water
en bodem sturend» voor de netwerken van RWS. Ook deze is als bijlage toegevoegd. RWS
is blij met het gedachtegoed van «water en bodem sturend» en ondersteunt de introductie
van structurerende keuzes en maatregelen. Omdat in deze brief beleidskeuzes en maatregelen
van verschillende abstractieniveaus zijn opgenomen, is RWS nog niet in staat om dit
op uitvoerbaarheid te toetsen. RWS beveelt aan een uitvoeringsagenda te maken en dat
sluit aan bij het voornemen om jaarlijks naar de Tweede Kamer te rapporteren.

Tot slot

De kennis die ons eeuwenlang heeft geholpen om water en bodem aan te passen, zodat
we hier fijn kunnen wonen en leven, helpt ons nu om in een veranderd klimaat te zorgen
voor een veilig en gezond leven in Nederland. Niet voor niks staat Nederland internationaal
bekend als waterexpert. Voorop staat dat water en bodem sturend zijn bij alle ruimtelijke
ontwikkelingen. Zo kunnen we toekomstige problemen, maar ook hoge kosten en verdere
schade voorkomen. Daarvoor moeten keuzes gemaakt worden. Daar hebben we uiteindelijk
allemaal baat bij. Overheden gaan samen met ondernemers, maatschappelijke organisaties
en de inwoners van Nederland werken aan een gezond, veilig en toekomstbestendig Nederland.
Nu en in de toekomst.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat, M.G.J. Harbers

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat V.L.W.A. Heijnen