Brief regering : Voortgang integrale aanpak landelijk gebied en opvolging uitspraak Raad van State over Porthos

35 334
Problematiek rondom stikstof en PFAS

Nr. 108
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR NATUUR EN STIKSTOF

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 25 november 2022

Het rapport van de heer Remkes (Bijlage bij Kamerstukken 30 252 en 35 334, nr. 34) was helder: het is nodig om op korte termijn veel minder stikstof uit te stoten.
We kunnen vanuit ecologisch, economisch en sociaal oogpunt niet anders. En dit stelt
het kabinet en de maatschappij voor een grote en complexe opgave, waarbij ieder zijn
rol en verantwoordelijkheid moet nemen. Dat is tevens een opgave waarin er, ondanks
alle transities, perspectief dient te zijn voor boeren in Nederland. Voor een sterke
agrarische sector in balans met de natuur. Daarvoor is urgente actie nodig, waarbij
alle partijen uit de agrarische keten en andere sectoren zoals de industrie een bijdrage
leveren.

Het belang hiervan bleek ook weer toen de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad
van State (hierna: RvS) op 2 november jl. een uitspraak deed over het gebruik van
de bouwvrijstelling (Kamerstuk 35 334, nr. 208). Kortgezegd heeft de RvS geoordeeld dat onvoldoende in beeld wordt gebracht of negatieve
effecten als gevolg van de vrijgestelde projecten uit te sluiten zijn en de maatregelen
die negatieve effecten zouden moeten voorkomen nog niet of onvoldoende zijn uitgevoerd.
Daarmee was niet zeker dat stikstofgevoelige natuur in Natura 2000-gebieden geen schade
oploopt en is de bouwvrijstelling in strijd met het Europese recht.

Kortom, pas als de druk op de natuur afneemt, ontstaat meer ruimte om activiteiten
toe te staan. De natuur verbeteren, doen we daarbij niet alleen omdat we het hebben
afgesproken, maar juist omdat onze natuur van groot belang is voor onze kwaliteit
van leven. De lucht die we inademen. Het water dat we drinken. En door de natuur te
herstellen ontstaat meer ruimte. Voor PAS-melders, vaak boerenbedrijven, die door
falend overheidsbeleid al jaren in onzekerheid zitten. Waarvoor de stikstofruimte
nog maar mondjesmaat vrij is gekomen, en waardoor legalisatie traag loopt. Voor de
energietransitie die ons gaat helpen om te verduurzamen, maar waarvoor nu de ruimte
om deze verduurzaming mogelijk te maken ontbreekt. En voor de bouw, of het nu gaat
om het bouwen van nieuwe woningen, het versterken van dijken, het aanleggen van schonere
stallen en kazernes, of om nieuwe spoorlijnen en wegen om van A naar B te gaan. Een
grote opgave waarin we moeten zorgen dat de kwaliteit van natuur, water en bodem,
milieu en klimaat verbetert.

Het kabinet kondigt in deze brief aan om aan de slag te gaan met de aanpak voorgesteld
door de heer Remkes. Voor de korte termijn stellen we daarom in afstemming met de
provincies een grotere groep agrarische bedrijven (ordegrootte 2.000–3.000) in staat
binnen een jaar keuzes te maken op basis van binnenkort gespecificeerde criteria.
We gaan daarbij intensief aan de slag met zowel agrarische bedrijven, als de industriële
piekbelasters. We doen dit door hen binnen één jaar te vragen de keuze voor de toekomst
van hun bedrijf te gaan maken. Dit kan voor agrarische ondernemingen op verschillende
manieren: fors verduurzamen door (een combinatie van) innovatie, omschakelen en extensiveren,
verplaatsen, of vrijwillig stoppen. Voor agrarische ondernemers komt er een stoppersregeling
die zo aantrekkelijk is als kan, een betere regeling komt er niet. Voor industriële
piekbelasters gaan we aan de slag indachtig de maatwerkaanpak en met aanscherping
van de vergunningen. Na een jaar kijken we of dit voldoende heeft opgeleverd. Het
doel is om een groot deel van de PAS-melders te kunnen legaliseren en om projecten
van groot belang toe te staan. Lukt dit niet, dan moeten we, met pijn in het hart,
met een gerichte groep het gesprek aan waarbij verplichtend instrumentarium indien
nodig zal worden ingezet.

Voor de langere termijn wil het kabinet prikkels inbouwen om verduurzaming te laten
lonen, zoals een vorm van beprijzing. Dit doen we, omdat het kabinet ervan overtuigd
is dat de sectoren zelf het beste in staat zijn om onwenselijke uitstoot te reduceren
en omdat de keuzevrijheid voor de manier waarop het gerealiseerd wordt dan in handen
komt van de ondernemer zelf. Het kabinet werkt dit de komende maanden uit zodat ook
in de gebiedsprocessen duidelijk wordt wat dit betekent. Dit helpt individuele ondernemers
ook in het maken van hun keuze.

Ook scherpt het kabinet in deze brief het systeem van toestemmingverlening aan. We
kondigen aan dat intern salderen vergunningplichtig wordt. We maken extern salderen
meer robuust met ruimte voor projecten die bijdragen aan de energietransitie en we
gaan natuurvergunningen actualiseren om te voorkomen dat via gebruik van latente ruimte
de natuur verslechtert. Met deze aanscherpingen voorkomen we dat ongewild de natuur
verder onder druk komt te staan. Tegelijkertijd gaan we aan de slag met vereenvoudiging
en uniformering van het aanvragen en onderbouwen van een vergunning. Zo helpen we
initiatiefnemers om de individuele beoordeling goed te kunnen onderbouwen.

Het kabinet realiseert zich dat met deze brief, de brief over de Toekomst van de landbouw
van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV), de brief Bodem en
water sturend van de Minister van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) en mijn brief
over de voortzetting van het Nationaal Programma Landelijk Gebied, veel wordt gepresenteerd.
Deze verschillende voorstellen hebben impact op bedrijven, hun eigenaren en werknemers,
en alle gezinnen die daarvan afhankelijk zijn. Voor velen zal dit betekenen dat de
activiteiten op een andere manier, of soms op een andere plek, verder moeten. We zullen
er alles aan doen om deze ondernemers ook bij het vormgeven van de toekomst te helpen.
Met als doel om toe te werken naar een maatschappij, waarin de economie en natuur
in balans zijn, waarbij we sterke agrarische sector houden en waar stikstof geen belemmerende
factor meer vormt om huizen te bouwen, om te ondernemen en om te verduurzamen.

Actuele situatie PAS-melders

Alvorens in te gaan op de hierboven genoemde onderwerpen, vind ik het belangrijk om
eerst aandacht te besteden aan de actuele en ernstige situatie van PAS-melders in
de provincie Overijssel. Alle PAS-melders verkeren sinds de PAS-uitspraak in uiterst
onzekere tijden. Voor een aantal PAS-melders in de provincie Overijssel is een zeer
ernstige situatie ontstaan doordat de provincie zich genoodzaakt ziet om te handhaven.
Dat vinden de gedeputeerde van Overijssel en ik allebei verschrikkelijk.

Ik doe er samen met de provincie alles aan om deze PAS-melders in Overijssel te helpen.
We zijn het wettelijk vastgestelde legalisatieprogramma met prioriteit aan het uitvoeren.
De eerste ruimte is nu al beschikbaar. Verder wordt voor provincies 250 miljoen euro
beschikbaar gesteld om maatwerk toe te passen en het legalisatieprogramma verder te
versnellen. Provincies kunnen op basis van voorfinanciering nu al maatregelen nemen.
Als de maatregelen aan de geldende criteria voldoen, is er zekerheid dat de provincies
de kosten daarvoor vergoed krijgen. De regeling voor deze specifieke uitkering treedt
begin 2023 in werking. Ook wil ik bezien wat de verschillen zijn tussen de provincies
ten aanzien van extern salderen en overige beleidsregels en of hier nog mogelijkheden
zitten om zo snel mogelijk PAS-melders te legaliseren. Voor de korte termijn doe ik
in ieder geval alles wat nodig is om te bezien of nog van handhaving kan worden afgezien.

Als het afzien van handhaving onverhoopt niet mogelijk is, is het voorstelbaar dat
er sprake is van schade. Het kabinet zet zich maximaal in om de schade te vergoeden
die PAS-melders ondervinden vanwege onontkoombare handhaving en richt daarvoor een
schadeloket in. Dat geldt natuurlijk niet enkel voor Overijsselse PAS-melders, maar
voor alle PAS-melders waar hiervan sprake is. De eerste uitgangspunten voor welke
situaties mogelijk in aanmerking komen voor een schadevergoeding zijn op aanpakstikstof.nl
nader toegelicht. Ik begrijp dat dit de onzekerheid van de mensen die het treft niet
wegneemt, maar het kabinet spant zich tot het uiterste in om deze mensen niet te laten
vallen.

1. Inhoudsopgave

○ In hoofdstuk 2 gaat het kabinet eerst kort in op de relatie van de Porthosuitspraak
met het Nederlandse vestigings- en ondernemersklimaat. Hieruit blijkt dat de urgentie
om de stikstofproblematiek op te lossen niet alleen groot is voor de goede staat van
de natuur, maar ook voor onze economie.

○ In hoofdstuk 3 schetst het kabinet de onontkoombare aanpak langs twee lijnen, die
tegelijkertijd starten: (i) een aanpak voor directe reductie van de uitstoot en (ii)
een aanpak voor een blijvende dalende lijn.

○ In hoofdstuk 4 worden verschillende voorstellen gedaan voor het verbeteren en vereenvoudigen
van de toestemmingverlening. Hiermee geef ik ook invulling aan de toezeggingen om
de Kamer over de volle breedte te informeren over toestemmingverlening en over de
resultaten van de verkenning naar ongewenste ingebruikname van latente ruimte1.

2. Vestigings- en ondernemersklimaat

De Porthos-uitspraak laat de noodzaak zien om de natuur te verbeteren en raakt tegelijk
in toenemende mate het vestigings- en ondernemersklimaat. Door hoge inflatie en dalende
koopkracht lopen groei en investeringen terug2
3. Onzekerheid over stikstofregelgeving en de ontwikkeling van energieprijzen zijn
hier mede debet aan, met als gevolg uitstel van private investeringen in verduurzaming
die juist nu urgent zijn. Het gaat om investeringen die nodig zijn om doelen te halen
die wij als maatschappij belangrijk vinden, zoals het in balans brengen van natuur
en economie, het verminderen van broeikasgasuitstoot, het verbeteren van luchtkwaliteit
met oog op onze gezondheid en het borgen van nationale veiligheid (zoals defensie).
De Nederlandse economie dreigt hierdoor een achterstand op te lopen ten opzichte van
buurlanden met mogelijke nadelige gevolgen voor de hoeveelheid en kwaliteit van banen
in Nederland. Dat kan leiden tot een lagere economische groei en koopkracht. Het risico
is dat productie zich verplaatst buiten de Europese landsgrenzen met als gevolg dat
Nederland en de Europese Unie (EU) de kans missen om het voortouw te nemen in verduurzaming
van de economie en het behalen van de klimaatdoelen. Het gevolg is dan dat we langer
gebruik blijven maken van fossiele energiebronnen en broeikasgassen en stikstof blijven
uitstoten.

Door de verwachte vertragingen in woningbouw zal de druk op de woningmarkt aanhouden
en wordt de arbeidsmobiliteit geremd.4 De bouw van waterstofproductiecapaciteit en aanlandingsplekken groene elektriciteit,
maar ook Infrastructurele verduurzamingsprojecten zoals Wind op Zee-projecten, zonneparken,
CCS, geothermie, kerncentrales, zullen te maken krijgen met vertraging en worden lastiger
te realiseren.5

Het Havenbedrijf Rotterdam geeft bijvoorbeeld aan dat al 35 projecten met een opgetelde
investering van 7,5 tot 8 miljard euro op de tocht staan door het gebrek aan stikstofruimte.
In de Eemshaven en Delfzijl staan 50 industriële projecten met een investeringssom
van 5 miljard euro op het spel.6 Het Netherlands Foreign Investment Agency (NFIA) geeft aan dat het stikstofprobleem
momenteel een belangrijk obstakel vormt voor buitenlandse bedrijven om in Nederland
te (her)investeren. Voor de verduurzaming van de landbouw is het eveneens een risico.
Om de landbouw verder te verduurzamen zijn grote investeringen nodig, bijvoorbeeld
in vernieuwde stallen. Ook gewenste schaalsprongen ten behoeve van regionale mainports,
zoals Brainport Eindhoven, worden geraakt, evenals de positie van de mainport Schiphol
en de hub-functie die daarmee samenhangt. Alle sectoren, van mkb tot grootbedrijf,
worden geraakt door het vervallen van de bouwvrijstelling. Dit raakt dus zowel onze
verduurzamingsambitie, als ons verdienvermogen, de werkgelegenheid, onze economische
veiligheid en strategische autonomie.

Het kabinet is gemotiveerd om, gezien de stapeling van uitdagingen en de urgentie
ervan, de aanpak van het ondernemingsklimaat en het vestigingsklimaat, te vernieuwen.
Dit is ook aangegeven in de «Strategische agenda voor het ondernemingsklimaat in Nederland».
De in deze brief geschetste stikstofaanpak, die moet leiden tot verbetering van de
natuur, een directe reductie van de stikstofuitstoot, en een blijvende dalende lijn,
levert hier een cruciale bijdrage aan.

Inzet richting Europese Commissie

Voor de Europese Commissie is het van belang dat Nederland op korte termijn kan laten
zien dat de integrale, gebiedsgerichte aanpak onontkoombaar leidt tot het halen van
de stikstof-, natuur-, klimaat- en waterdoelen en dat Nederland daarmee voldoet aan
de internationale verplichtingen.

Op zowel ambtelijk als politiek niveau vinden doorlopend gesprekken met de Commissie
plaats. De inzet van Nederland in deze gesprekken is het onderstrepen van de ambities
en gevoelde urgentie van het kabinet om te voldoen aan de internationale verplichtingen
en het zeker stellen van de benodigde ruimte om te doen wat noodzakelijk is om deze
ambities waar te kunnen maken, waaronder de rol van EU beleid in het ondersteunen
van de benodigde transitie van het landelijk gebied.

3. Natuur herstellen en ruimte maken

De natuur in een groot deel van de Natura 2000-gebieden in Nederland staat er niet
goed voor, vanwege onder meer een te hoge stikstofdepositie. Het is daarom van belang
dat stikstofuitstoot wordt gereduceerd. De stikstofreductie die wordt gerealiseerd,
kan worden ingezet voor PAS-melders en vervolgens voor nieuwe maatschappelijke en
economische ontwikkelingen als in het betreffende gebied de weg naar natuurherstel
in voldoende mate is ingezet en verslechtering van beschermde natuur wordt voorkomen.

De Habitatrichtlijn schrijft voor dat er gewerkt moet worden aan natuurherstel, dat
wil zeggen dat verslechtering van natuur wordt tegengegaan en de weg naar duurzaam
herstel daarvan onontkoombaar is ingezet. Voordat gerealiseerde reductie gebruikt
kan worden voor het vergunnen van nieuwe activiteiten, moet duidelijk zijn dat die
ruimte niet nodig is voor de natuur. Dit staat bekend als de additionaliteitsvereiste.

Additionaliteitsvereiste:

Bij alle stikstofruimte door depositiedaling die door bronmaatregelen wordt gecreëerd,
geldt een beperkte inzetbaarheid voor verlening van natuurvergunningen. Zoals uit
de PAS-uitspraak van de RvS van 29 mei 2019 al blijkt, moet vaststaan dat die depositiedaling
niet nodig is om verslechtering van Natura 2000-gebieden te voorkomen en om perspectief
te houden op herstel. Die beoordeling moet op gebiedsniveau plaatsvinden. En die beoordeling
moet nog actueel zijn op het moment dat de ruimte (bijvoorbeeld via de stikstofbank)
voor andere doelen dan natuur wordt bestemd.

Daarom stelt het kabinet onderstaand een aanpak voor, die gericht is op een directe
forse reductie van uitstoot én een blijvend dalende lijn. Zodat de natuur herstelt
en meer ruimte ontstaat voor PAS-melders en vervolgens voor nieuwe maatschappelijke
en economische ontwikkelingen.

Korte termijnaanpak voor een directe dalende lijn – Piekbelasters en algemene beëindigingsregeling

Het gericht en versneld beëindigen van de emissies van piekbelasters is, hoewel met
een bezwaard hart, in het advies-Remkes geïdentificeerd als de route om op korte termijn
de nodige stikstofreductie te realiseren. Het advies van de heer Remkes is om piekbelasters
eerst vrijwillig de ruimte te geven om: (i) te innoveren of een andere bedrijfsvoering
in te voeren totdat er nauwelijks sprake is van uitstoot, (ii) te verplaatsen naar
een ander gebied of (iii) vrijwillig te stoppen conform een daarvoor op te zetten
plusregeling. Daarbij is het stellen van een harde deadline voor de keuze hoe gereduceerd
wordt noodzakelijk om tot het benodigde resultaat te komen. Piekbelasters moeten door
de overheid volop ondersteund en gestimuleerd worden in manieren om de uitstoot vrijwillig
te reduceren tot (nagenoeg) nul. Als uiteindelijk blijkt dat op basis van vrijwillige
inzet onvoldoende stikstofreductie plaatsvindt, kan het kabinet, conform het advies
van de heer Remkes, niet anders dan ook verplichtend instrumentarium inzetten.

Hoofdlijnen en planning

De bovenstaande denklijn heeft het kabinet uitgewerkt tot een aanpak voor piekbelasters,
waarbij ook de nog grotere urgentie om te komen tot een werkende kortetermijnaanpak
als gevolg van de Porthos-uitspraak is meegewogen. In deze brief schetst het kabinet
de hoofdlijnen van de aanpak. Tevens wordt aangegeven hoe de komende periode concreet
de vervolgstappen worden vormgegeven zoals het vaststellen van de doelstellingen van
de aanpak, de criteria aan de hand waarvan bepaald wordt wie als piekbelaster kwalificeert
en welke ondernemers voor de aanvullende regelingen in aanmerking komen.

Vooropgesteld, het kabinet hecht eraan te benadrukken dat we het hier hebben over
ondernemers, gezinnen, ondernemingen waar met hart en ziel wordt gewerkt. De term
piekbelasters doet geen recht aan de mensen achter deze ondernemingen. De aanpak zal
veel impact hebben, juist op deze ondernemers en hun gezinnen. Zorgvuldigheid in de
aanpak is daarom essentieel. Het kabinet acht daarom het uitgaan van een snel op te
stellen lijst met piekbelasters onwenselijk. Het past niet in een zorgvuldig proces
met oog voor de mensen achter de ondernemingen en vergt een afweging en onderbouwing
op gebiedsniveau. We kiezen er daarom voor om criteria vast te stellen waarmee beoordeeld
kan worden of ondernemingen kwalificeren als piekbelaster.

De piekbelastersaanpak verlangt dat bedrijven met een relatief grote impact sneller
en intensiever handelen. De basis van de aanpak is dat deze bedrijven, voor een beperkte
tijd, toegang krijgen tot regelingen waar andere bedrijven geen gebruik van kunnen
maken. Het uitgangspunt is dat de toegang en het gebruik van nieuwe en bestaande regelingen
en instrumenten door ondernemers die hiervoor in aanmerking komen, op vrijwillige
basis gebeurt.

Tegelijkertijd kan het kabinet de inzet van verplichtend instrumentarium niet uitsluiten.
In het najaar van 2023 zal het kabinet toetsen aan de hand van (voorziene) resultaten
van de aanpak of er voldoende zicht is op het halen van de doelen. Zo niet, zal overgegaan
moeten worden tot de inzet van verplichtend instrumentarium.

De aanpak van piekbelasters richt zich zowel op bedrijven in de agrarische sector
als bedrijven in andere sectoren. Daarbij zijn er verschillen in benadering, aansluitend
op onder meer de specifieke mogelijkheden tot reductie en het beschikbare instrumentarium,
met als gemene deler dat doelbereik van de aanpak zeker zal worden gesteld. Hieronder
wordt eerst ingegaan op de aanpak in de agrarische sector en vervolgens op die in
de industrie.

Wat moet de aanpak opleveren en voor wanneer

In de inschatting van de heer Remkes zou het wegnemen van 500–600 piekbelasters qua
ordegrootte voldoende zijn voor een forse korte termijn stap waarop voortgebouwd zou
kunnen worden. De aanpak zoals het kabinet die voorstelt, richt zich op het met zekerheid
realiseren van een dergelijke stap. Uiterlijk januari 2023 zal het kabinet de kwantificering
en termijn vaststellen, waarbij het kabinet beoogt om dit te doen in mol/ha/jr, indien
mogelijk regionaal en anders landelijk. Het kabinet zal hierbij voor een ruime marge
zorgen ten behoeve van zoveel mogelijk zekerheid om een forse stap te maken voor de
natuur en, om waar mogelijk ook met prioriteit ruimte ten gunste te kunnen laten komen
aan PAS-meldingen en daarna voor andere urgente maatschappelijke en economische ontwikkelingen.
Immers, ruimte die ontstaat met vrijwillige reductie kan in bepaalde gevallen wel
worden ingezet om eerst PAS-melders te legaliseren en vervolgens economische ontwikkelingen
mogelijk te maken. Daarin weegt het kabinet ook de extra druk op legalisatie/vergunningverlening
mee die volgt uit de Porthos-uitspraak. Om dezelfde redenen wordt de aanpak gericht
op een significant grotere groep piekbelasters (ten opzichte van het rapport van de
heer Remkes), zodat mogelijk een groter effect kan worden gehaald.

In het najaar 2023 volgt een evaluatiemoment waarin, onder andere op basis van de
prognoses van de realisatie volgend op gebruikmaking van het vrijwillig instrumentarium,
de deelnamebereidheid aan de Landelijke beëindigingsregeling veehouderijlocaties (Lbv)
en de Landelijke beëindigingsregeling veehouderijlocaties plus (Lbv+), de natuurdoelanalyses
en de gebiedsprogramma’s, zal worden getoetst of de aanpak voldoende zicht op resultaat
oplevert. In de gebieden waar er onvoldoende zekerheid is dat de doelstelling zal
worden bereikt, zal het kabinet verplicht instrumentarium inzetten om dat doel alsnog
te bereiken. De overheid zal agrarische ondernemers maximaal ondersteunen om onnodige
vertraging te voorkomen zodat er een accuraat beeld is tijdens het evaluatiemoment
en niet onnodig veel agrarische ondernemers eventueel te maken krijgen met de inzet
van verplichte maatregelen. Het kabinet zal, met betrokken partijen, voor de zomer
van 2023 de voorbereidingen treffen om inzet van verplicht instrumentarium mogelijk
te maken. Niet alle bedrijven die kwalificeren als piekbelaster zullen bij de eventuele
overgang naar de verplichtende fase te maken krijgen met dergelijke maatregelen. Deze
zullen worden gericht op specifieke bedrijven en onderbouwd worden vanuit de noodzaak
in de gebieden.

Als onderdeel van de aanpak zet het kabinet in op registratie van alle vrijkomende
ruimte en vrijvallende ruimte die beschikbaar komt uit de piekbelasteraanpak in een
register, en kiest het ervoor steviger regie te voeren op het uitgeven van deze ruimte.

Criteria piekbelasters

Het kabinet zal uiterlijk januari 2023 criteria vaststellen. Deze criteria worden
zo vastgesteld dat een ruimere groep ondernemingen met grote stikstofuitstoot hieraan
kan voldoen, ook om meer doelbereik te kunnen behalen. Het kabinet zal daarbij onder
meer de criteria per gebied vaststellen, mede vanuit de verwachting dat dit leidt
tot meer ruimte voor onder andere de legalisatie van PAS-meldingen. Naar verwachting
vallen binnen de vast te stellen criteria ook de ondernemingen die in het ultieme
scenario met verplichtend instrumentarium te maken krijgen om tot emissiereductie
te komen. De onderbouwing van welke piekbelasters vanuit de aanpak eventueel verplicht
kunnen gaan worden om hun activiteiten aan te passen of te stoppen, wordt gedaan per
gebied en op basis van het evaluatiemoment.

Instrumenten

Om innoveren, verandering van bedrijfsvoering en verplaatsen maximaal tot een reëel
perspectief voor emissiereductie te maken, zal de Minister van LNV met wetenschap,
provincies en gemeenten voorbereidingen treffen om het bestaande aanbod uit te breiden
of aan te passen. Dit doen we uiteraard in overleg met agrarische partijen. Er bestaan
al diverse bruikbare instrumenten zoals het «omschakelprogramma, de Subsidiemodules
brongerichte verduurzaming stal- en managementmaatregelen (Sbv) en diverse maatregelen
onder het GLB-Nationaal Strategisch Plan waarmee onder meer extensivering wordt gefaciliteerd.
Ik ben in overleg met de Europese Commissie over de mogelijkheden van een verplaatsingsregeling
en ik werk aan de mogelijke inzet van een grondbank, om verplaatsing en extensivering
te bevorderen. Bij al deze opties zal zo veel mogelijk rekening worden gehouden met
de andere doelen van de gebiedsgerichte aanpak in het landelijk gebied.

Plusregeling: Lbv+

Conform het advies van de heer Remkes, streeft het kabinet ernaar voor bedrijven die
kwalificeren als piekbelaster in april 2023 (of eerder als mogelijk) een financieel
ruimhartige beëindigingsregeling (Lbv+) open te stellen. Deze regeling beoogt om ordegrootte
2.000 tot 3.000 piekbelasters de gelegenheid te geven om vrijwillig te stoppen tegen
aantrekkelijker voorwaarden dan anders het geval zou zijn. Deze regeling heeft als
kenmerk «het best mogelijke aanbod». Eveneens conform het advies van de heer Remkes
zal deze regeling tijdelijk zijn, met een deadline voor de te maken keuze.

Deze regeling, die naar analogie van de Lbv7 wordt vormgegeven, biedt een ruimhartige compensatie, waarbij het kabinet de ruimte
in de Europese kaders ten aanzien van staatssteun maximaal benut. Dat betekent in
ieder geval een subsidiepercentage van ruim boven de 100 procent. Het aanbod dat met
deze regeling wordt gedaan is eenmalig en geldt voor een beperkte periode. Na sluiting
van de regeling zal geen financieel aantrekkelijker regeling volgen voor de ondernemer
bij ongewijzigde situatie. Voor ondernemers die overwegen te stoppen met hun veehouderij
is dit daarmee een belangrijk keuzemoment. Bezien zal worden of er eventueel fiscale
belemmeringen zijn die partijen ervan weerhouden gebruik te maken van de open te stellen
regelingen.

Parallel aan deze piekbelastersaanpak zal na goedkeuring door de Europese Commissie
de reguliere Landelijke beëindigingsregeling veehouderijlocaties (Lbv) worden opengesteld
(zonder plus). Naar verwachting gebeurt dit vlak voor of gelijktijdig met de openstelling
van de Lbv+. De Lbv-regeling is, in vergelijking met de Lbv+ gericht op een grotere
groep ondernemers.

Planning

De planning van de aanpak ziet er op hoofdlijnen als volgt uit:

Uiterlijk januari 2023

Kwantificering van de doelstelling van de aanpak en criteria en drempelwaardes van
de LBV+ ten behoeve van de lopende en te starten gesprekken met ondernemers.

April 2023

Openstelling Lbv en Lbv+

Zomer 2023

Afronding voorbereiding inzet verplichtend instrumentarium.

Najaar 2023

Evaluatiemoment

Eind 2023

Sluitingsdatum Lbv+

Januari 2024

Start verplichtende aanpak, indien het vrijwillige spoor onvoldoende oplevert.

Uitvoering van de aanpak

Voor het uitvoeren van dit proces richt het kabinet samen met provincies een taskforce
in, waar sectorpartijen bij betrokken worden. Hierbij maken we gebruik van alle kennis
die de agrarische partijen van hun achterban hebben, en de gebiedskennis van de provincies.
Met de provincies zullen we zorgen voor het samen oplopen van de aanpak piekbelasters
en de gebiedsprocessen.

Gezien het gevraagde tempo en de omvang van de operatie, is een tijdelijke werkorganisatie
in de vorm van een volledig hier op gerichte programmadirectie nodig. Deze wordt ingericht
binnen het Ministerie van LNV. Deze programmadirectie neemt in afstemming met de provincies
de regie op het voeren van gesprekken met de agrarische ondernemers. De gesprekken
met industriële partijen worden apart vanuit de Ministeries van Economische Zaken
en Klimaat (EZK) en IenW in samenwerking met de bevoegde instanties georganiseerd,
zoveel mogelijk in combinatie met bijvoorbeeld de maatwerkaanpak die in het kader
van klimaat al loopt.

Het kabinet en de provincies hechten veel waarde aan een benadering vanuit de menselijke
maat van die ondernemers die zich vermoedelijk kwalificeren als piekbelaster. Dit
vanwege de grote impact voor deze ondernemers. Daarom is de inzet van het kabinet
om in januari 2023 in afstemming met provincies zoveel mogelijk een of meerdere gesprekken
te hebben met de betreffende ondernemers. Indien er vanuit de overheid al gesprekken
lopen met betreffende ondernemers, bijvoorbeeld in het kader van gebiedsprocessen,
dan zal daarbij worden aangesloten.

Deze gesprekken kunnen worden benut om, vooral waar het ondernemers betreft die kwalificeren
als piekbelaster, het palet van reductieopties bespreken. Hierbij wordt inzichtelijk
welke opties er voor betreffende ondernemer zijn als het gaat om verandering van bedrijfsvoering,
innoveren, verplaatsen en stoppen. Aan de ondernemer zal tevens de mogelijkheid worden
geboden om gebruik te maken van onafhankelijke advisering. Het kabinet hecht eraan
dat ondernemers breed door alle overheidsinstanties worden gefaciliteerd in te maken
keuzes om te komen tot aanpassingen in de bedrijfsvoering, verplaatsing of eventuele
beëindiging.

Die ondernemers die kwalificeren als piekbelaster en die willen stoppen kunnen sowieso
gebruik maken van de Lbv+. Daarnaast kunnen in gevallen waarin is voorzien in bestemmingswijziging
in het kader van ruimtelijke ordening ook gesprekken worden gestart met ondernemers
die een zogenoemd minnelijk traject willen starten (formeel voorafgaand aan onteigening)
met als insteek vrijwillige beëindiging tegen schadeloosstelling. Dit kan alleen gelden
voor ondernemers die (grotendeels) in natuurgebied (Natuur Netwerk Nederland of Natura
2000-gebied) zijn gelegen.

Piekbelasters industrie

Naast de aanpak voor agrarische bedrijven is het versneld terugdringen van de stikstofdepositie
en de verduurzaming van de piekbelasters in de industrie noodzakelijk. Uit eerdere
inschattingen kan worden opgemaakt dat het naar verwachting gaat om (ordegrootte)
50 tot 60 bedrijven uit de industrie. Deze groep zal voor een groot deel bestaan uit
bedrijven uit de basisindustrie, waarvan diverse bedrijven vallen onder de Maatwerkaanpak
van grootste CO2-emittenten, maar ook een aantal bedrijven uit de energie- en afvalverwerkingssector.

De aanpak in de industrie omvat de volgende sporen:

1. Aanscherping vergunningen: Dit betreft het aanscherpen van huidige vergunningen voor zover dat wettelijke mogelijk
is. Dit kan tot onontkoombare en mogelijk snel te realiseren resultaten leiden, omdat
er vaak nog technische mogelijkheden zijn om de uitstoot terug te dringen8

2. Maatwerkaanpak en win-win mogelijkheden (reductie NOx en CO2 tegelijk): Nagegaan wordt wat er bovenwettelijk en technisch mogelijk is per bedrijf voor een
versnelde verduurzaming, en wat daarbij de afhankelijkheden en randvoorwaarden zijn
(zoals energieinfrastructuur, vergunningverlening, kennisdeling, en geschikt personeel).
Daarbij worden ook de kosten, financieringsmogelijkheden betrokken.

3. Bovenwettelijke reductie ammoniakuitstoot: Bij bedrijven met een hoge NH3-uitstoot die niet onder maatwerkafspraken vallen wordt nagegaan wat er technisch
mogelijk is bovenop de vergunningseisen, en tegen welke kosten(effectiviteit). Daarbij
wordt ook naar de rol van het bedrijf in het gebiedsproces gekeken.

Eind dit jaar zal met verschillende bedrijven in het kader van de maatwerkaanpak de
«Expression of Principles» overeengekomen worden. In 2023 zullen de gesprekken over
bovenstaande met de betreffende industrie- en energiebedrijven afgerond worden. Deze
aanpak vergt goede samenwerking tussen onder meer de Minister van EZK, de Minister
van IenW, de Minister voor Klimaat en Energie (KenE) en de medeoverheden vanwege de
gedeelde verantwoordelijkheden voor zowel de verschillende sectoren als de bovengenoemde
instrumenten. Zo is de Minister van EZK beleidsverantwoordelijk voor de basisindustrie,
de Minister voor KenE voor de energiesector. De Staatssecretaris van IenW is verantwoordelijk
voor de wet- en regelgeving op het gebied van milieu waaronder afvalstoffenbeheer
en industriële emissies, en stelselverantwoordelijk voor de taken op het gebied van
vergunningverlening, toezicht en handhaving. De Staatssecretaris van IenW is voor
wat betreft het instrumentarium verantwoordelijk voor het wettelijk kader en de uitvoering
en handhaving daarvan door de bevoegde instanties en de omgevingsdiensten. De Minister
van EZK en voor KenE zijn verantwoordelijk voor verduurzaming van, respectievelijk,
de industrie en de energiesector en hebben daartoe een aanvullend instrumentarium
van wettelijke maatregelen, zoals het ETS-systeem en de nationale CO2-heffing, en vrijwillige maatregelen (subsidies). De Minister van EZK zal binnen het
kabinet fungeren als eerste aanspreekpunt voor de aanpak piekbelasters industrie.

De sectordoelen die begin 2023 geformuleerd worden voor onder meer de industrie9, kunnen ook aanleiding vormen om het instrumentarium voor de industrie verder te
ontwikkelen om de doelen van de aanpak piekbelasters te halen. Ook in de industrie
zullen verplichtende maatregelen worden ingezet, indien er na een jaar sprake is van
onvoldoende resultaat. De vormgeving hiervan zal met betrokken partijen worden ontwikkeld.

(Middel)lange termijn aanpak – versterken bronmaatregelen, normering en beprijzing

Versterken bronmaatregelen

De maatregelen uit de structurele aanpak stikstof leveren de eerste stikstofreductie
op. De opbrengst van dit pakket is echter lager dan verwacht, ondanks alle inspanningen
hierop. Zoals benoemd door de RvS zijn veel maatregelen vrijwillig van aard en daardoor
is de opbrengst op dit moment nog ongewis. Het kabinet zet deze maatregelen met kracht
voort en waar mogelijk zorgen wij voor bijsturing en aanvulling. Hiertoe wordt de
500 miljoen euro uit de reservemiddelen van de structurele aanpak stikstof benut.10 Verder maakt het kabinet 100 miljoen euro beschikbaar vanuit de middelen die gereserveerd
zijn voor de Natuurcompensatiebank. Ik ben voornemens om de Koning te vragen om mij
te machtigen tot intrekking van het wetsvoorstel Natuurcompensatiebank11. Vanuit dit totaal van 600 miljoen euro wordt 400 miljoen euro extra beschikbaar
gesteld voor het programma Schoon en Emissieloos Bouwen (SEB). We richten een Taskforce
Schoon en Emissieloos Bouwen op waarin we samen met medeoverheden, marktpartijen en
kennisinstellingen in kaart brengen hoe we de middelen voor dit programma zo effectief
mogelijk inzetten, zodat we de verduurzaming van de bouw kunnen versnellen. Een schonere
bouw heeft ook positieve effecten op de stikstofdepositie en daarmee op de natuur.
Ook wordt er 200 miljoen euro gereserveerd voor een aantal specifieke (bovenwettelijke)
nader te bepalen stikstofmaatregelen op het gebied van industrie, bouw en mobiliteit,
waaronder de industriële piekbelasters. En in het najaar van 2023 wordt bezien of
deze middelen inderdaad een kosteneffectieve besteding hebben gevonden of dat de bestemming
van deze middelen hiervoor wordt gevonden voor bijvoorbeeld SEB.

In aanvulling op de genoemde maatregelen blijf ik, samen met betrokken bewindslieden,
onderzoeken welke verdere maatregelen verder mogelijk zijn, waarbij ik nadrukkelijk
de verbinding zoek met de klimaatopgave, schone lucht en waterkwaliteit.

Normeren en beprijzen

Het kabinet gaat sterker inzetten op beprijzen en normeren om zo gericht te sturen
op verdere realisatie van de doelstellingen in alle sectoren. Het kabinet kiest hiervoor,
omdat via deze instrumenten duidelijkheid aan ondernemers wordt geboden. Hiermee wordt
de aantrekkelijkheid om gebruik te maken van het bestaande stimulerend en subsidiërend
instrumentarium vergroot. Diverse bronmaatregelen en faciliteiten kunnen ondernemers
ondersteunen om de noodzakelijke omslag naar een duurzame bedrijfsvoering te maken.
Tegelijkertijd wil het kabinet hiermee de inzet van aanvullend verplichtend instrumentarium,
zoals onteigening, voorkomen.

Normen en beprijzen geven prikkels voor bedrijven om hun bedrijfsvorming te verduurzamen.
Duurzame productie wordt relatief goedkoper en in vervuilende producten komen ook
de maatschappelijke kosten tot uitdrukking in de prijs. Dit draagt bij aan de noodzakelijke
transitie van het landelijk gebied. Daarnaast stimuleert dit innovatie, bijvoorbeeld
voor het ontwikkelen van individuele meetsystemen, zoals de Stoffenbalans. Door vooraf
helderheid te scheppen welke normerende en beprijzende kaders er van toepassing zijn,
worden bedrijven in staat gesteld hier tijdig op te anticiperen en niet af te wachten.
Daarbij kan het een prikkel zijn om via innovatie te voldoen aan de gestelde kaders.

Normering en beprijzing zijn geen nieuwe instrumenten en het kabinet bouwt dan ook
voort op bestaand en voorgenomen beleid. In de verdere uitwerking wordt voor alle
sectoren aanvullende opties uitgewerkt waarbij wordt bezien of deze kunnen leiden
tot additioneel effect. Zo komt er een norm voor grondgebondenheid in de melkveehouderij
en bevat de derogatiebeschikking een pakket aan maatregelen waarmee o.a. de derogatienormen
voor het aanwenden voor dierlijke mest stapsgewijs worden afgebouwd. De industrie
valt onder het ETS, de CO2-heffing industrie en de energiebesparingsplicht die, alhoewel gericht op broeikasgassen,
ook leiden tot NOx-reductie. In de mobiliteit bestaan normen op Europees (emissienormen voor voertuigen)
en Nederlands niveau (maximumsnelheden) en worden brandstof en voertuigen beprijsd.

Vanwege de grote verschillen tussen sectoren, grondslag en bestaand (klimaat)beleid
is één systematiek te complex. In de verdere uitwerking wordt daarom de beprijzing
en normering van de emissies per sector en stoftype (in ieder geval NH3 en NOx) uitgewerkt in samenhang met het (klimaat)beleid, zonder daarbij uit het oog te verliezen
dat iedere sector onontkoombaar bij moet dragen. Hierbij wordt nadrukkelijk aansluiting
gezocht bij de sectorale doelen die in het begin van 2023 volgen.

In de verdere uitwerking zal onder andere rekening worden gehouden met de onwenselijkheid
van dubbele heffingen op eenzelfde grondslag, de complexiteit van een stelselwijziging,
de juridische haalbaarheid, uitvoerbaarheid en de realisatietermijn. Ook grensproblematiek
wordt meegewogen. Modaliteiten die hierbij verder in kaart worden gebracht zijn aanvullende
normeringen, de aard van een eventueel beprijzingsinstrument (heffing of emissierechten),
het al dan niet regionaal differentiëren van het instrumentarium en de te hanteren
grondsla In de verdere uitwerking zullen ook de bevindingen van de studiegroep «Normeren
en Beprijzen» worden betrokken en zal de samenhang met het Nationaal Programma Landelijk
Gebied en bestaand (klimaat- en luchtkwaliteits)beleid in acht worden genomen.

De Kamer zal in het voorjaar van 2023 over de verdere uitwerking worden geïnformeerd.

4. Versterken en vereenvoudigen toestemmingverlening

Robuuste en juridisch houdbare toestemmingverlening is cruciaal om zekerheid te kunnen
bieden aan initiatiefnemers en bevoegde instanties. De laatste jaren is uit diverse
gerechtelijke uitspraken gebleken dat het systeem voor toestemmingverlening op bepaalde
onderdelen niet de gewenste zekerheid biedt. Hier is niemand bij gebaat. Daarom zet
ik stappen om toestemmingverlening mogelijk te houden en tegelijkertijd minder onzeker
te maken. Daarbij verkies ik minder maar zekerder ontwikkelruimte boven meer maar
onzekere ontwikkelruimte. Het kabinet begrijpt dat in een tijd waarin de ontwikkelruimte
schaars is, de neiging ontstaat om de bestaande ruimte zo veel mogelijk te behouden
en gebruiken. Met de stappen die ik zet wordt duidelijker wat niet kan, maar ook wat
wel kan.

Samen met de betrokken departementen en provincies heb ik de afgelopen periode verkend
hoe het beleid en de instrumenten voor toestemmingverlening kunnen worden verduidelijkt
en aangescherpt. Ook gesprekken met betrokken sectoren hebben bruikbare inzichten
opgeleverd.

De conclusie is dat we de beleidskeuzes binnen toestemmingverlening op een aantal
punten aanpassen, met als basis dat depositiestijgingen worden voorkomen en dat vereenvoudigingen
worden doorgevoerd. Met dat in het achterhoofd zet ik in op de volgende punten: (i)
versterken van toestemmingverlening om depositiestijgingen te voorkomen, (ii) specifiek
aandacht voor bijzondere projecten (verduurzaming, veiligheid/defensie), (iii) vergemakkelijken
en vereenvoudigen van de toestemmingverlening en (iv) verbeteren van toezicht en handhaving.
Tot slot ga ik bij (v) in op een aantal recente uitspraken van de RvS, waarin het
gebruik van Rav-factoren en beweiden en bemesten zijn getoetst. Ik duid de uitspraken
en ga in op aanvullend beleid. De komende tijd werk ik de beleidsimplicaties samen
met de betrokken departementen, provincies en sectoren verder uit. Hierbij worden
recente inzichten op de praktijk van toestemmingsverlening betrokken.12

Hoe is toestemmingverlening nu geregeld

Alvorens ik in ga op de genoemde punten is het goed om kort te schetsen hoe toestemmingverlening
nu geregeld is. Als een initiatiefnemer een activiteit wil ontwikkelen die significant
negatieve effecten kan veroorzaken op stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden, dan
moet hij daarvoor toestemming krijgen van het bevoegd gezag. Dat is zo geregeld in
de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb).13 Daarvoor voert hij een passende beoordeling uit. Het bevoegd gezag toetst of de Natura
2000-gebieden er door de activiteit op achteruit kan gaan. Is dat niet het geval,
dan kan een natuurvergunning worden verleend. Hoewel dit soms wel zo wordt ervaren,
is daarbij geen sprake van stikstofruimte als eigendom of verhandelbaar recht14. Vervolgens is het bevoegd gezag verantwoordelijk voor toezicht en handhaving op
de naleving van die vergunning. Op die manier kan het bevoegd gezag in de gaten houden
dat ontwikkelingen verantwoord plaatsvinden. Dit systeem is van toepassing op alle
sectoren, activiteiten en initiatiefnemers, zoals agrarische ondernemers, industriële
bedrijven en projectontwikkelaars. Ook de overheid is hieraan gehouden.

Wanneer de natuur er goed aan toe is of als er geen Natura 2000-gebieden in de buurt
zijn, dan hoeven initiatiefnemers vaak geen natuurvergunning aan te vragen. Maar de
realiteit is dat veel Natura 2000-gebieden zodanig overbelast zijn dat er vaak wel
een natuurvergunning nodig is, en dat die natuurvergunning vaak niet, of alleen onder
strikte voorwaarden, kan worden verleend.15

(i) Versterking toestemmingverlening

Salderen (intern en extern), vergunningplicht voor intern salderen

Op dit moment zijn nieuwe ontwikkelingen nog beperkt mogelijk, met name volgens het
principe van salderen. Dat houdt in dat een initiatiefnemer de extra stikstofdepositie
die zijn activiteit veroorzaakt mitigeert. Dat kan door ervoor te zorgen dat een andere
activiteit die stikstofdepositie veroorzaakt stopt of de uitstoot vermindert (extern
salderen) of door binnen het project zelf aanpassingen te doen, bijvoorbeeld door
gebruik van schone technieken (intern salderen). Het uitgangspunt van salderen is
dat de stikstofdepositie op stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden niet toeneemt en
dat deze gebieden er niet op achteruit kunnen gaan. Andere manieren waarop nieuwe
ontwikkelingen onder bepaalde voorwaarden mogelijk zijn, zijn de ecologische beoordeling,
de ADC-toets en verleasen.

Vergunningplicht intern salderen

Op dit moment hoeven initiatiefnemers voor intern salderen geen vergunning (meer)
aan te vragen. Uit de uitspraak van de RvS van 20 januari 202116 volgt dat intern salderen niet meer vergunningplichtig is sinds de Spoedwet aanpak
stikstof. Dat leidt tot knelpunten in de praktijk op het gebied van toestemmingverlening,
toezicht en handhaving. Het gevolg is dat initiatiefnemers moeilijker kunnen aantonen
dat zij toestemming hebben voor hun activiteit. Dat kan ook problemen opleveren voor
de financiering van investeringen. Voor toezichthouders is het moeilijker om vast
te stellen of een activiteit conform de wettelijke kaders wordt uitgevoerd. En bevoegde
instanties hebben niet langer de mogelijkheid om via beleidsregels voorwaarden aan
intern salderen te stellen.

Ik wil deze onzekerheid voor initiatiefnemers en bevoegde instanties beperken en meer
zicht en sturingsmogelijkheden voor bevoegde instanties creëren. Daarom introduceer
ik zo snel als mogelijk een vergunningplicht voor intern salderen, die van toepassing
is op alle sectoren. Dit betekent dat een initiatiefnemer toestemming vraagt bij het
bevoegd gezag wanneer hij een aanpassing aan zijn bedrijf wil doorvoeren, als die
aanpassing kan leiden tot stikstofuitstoot en -depositie op stikstofgevoelige Natura
2000-gebieden, ook als de totale emissie van de activiteit niet toeneemt of zelf afneemt.
Het bevoegd gezag maakt een belangenafweging en besluit op basis daarvan of een natuurvergunning,
eventueel onder bepaalde voorwaarden, wordt verleend.

Met de vergunningplicht zorg ik ervoor dat na nieuwe interne salderingen de natuurvergunning
overeenkomt met wat er op het bedrijf gebeurt. Dit leidt er ook toe dat initiatiefnemers
vaker toestemming nodig hebben voor ontwikkelingen aan hun bedrijf. Dat is vervelend,
maar wel nodig om de effecten op de natuur beter te kunnen reguleren en in de gaten
houden. Tegelijkertijd wil ik voorkomen dat initiatiefnemers voor iedere kleine aanpassing
aan hun bedrijf langs het bevoegd gezag moeten. Daarom is het voornemen om de reikwijdte
van de vergunningplicht in te perken.

De vergunningplicht voor intern salderen wordt wettelijk vastgelegd. Dit neem ik mee
in de aangekondigde wetswijziging voor aanpassing van de omgevingswaarde. Op dit moment
werk in verschillende varianten uit, in het bijzonder voor wat betreft de wijze van
inperken. Dit kan ofwel door een ondergrens en het specifiek uitzonderen van bepaalde
categorieën activiteiten ofwel door aan te haken bij activiteiten die vergunningplichtig
zijn in het milieuspoor aangevuld met een aantal categorieën activiteiten waarvoor
een melding in het milieuspoor is vereist. Beide varianten neem ik mee in de wetswijziging,
zodat op basis van de reacties uit internetconsultatie en op basis van het advies
van de Afdeling advisering van de RvS een definitieve keuze kan worden gemaakt over
de inperking. De wetswijziging zal voorzien in overgangsrecht voor projecten waarbij
intern gesaldeerd is voordat de vergunningplicht in werking treedt. Het streven is
om het wetsvoorstel per 1 januari 2024 in werking te laten treden.

De komende tijd werk ik samen met de betrokken departementen, provincies en sectoren
de voorwaarden voor intern salderen verder uit, bijvoorbeeld ten aanzien van latente
ruimte (zie verderop in deze paragraaf). Ik vind het belangrijk dat de voorwaarden
niet alleen aansluiten bij de beleidsbedoeling, maar ook werkbaar zijn in de praktijk
voor initiatiefnemers, vergunningverleners en toezichthouders. De voorwaarden landen
vervolgens in beleidsafspraken en -regels. Deze zijn gereed voor de inwerkingtreding
van de vergunningplicht.

Extern salderen

Om te voorkomen dat overheden elkaar verrassen, hebben Rijk en provincies interbestuurlijke
afspraken over extern salderen, waarbij is afgesproken dat het Rijk de provincies
vooraf informeert over voorgenomen transacties op basis van extern salderen. Provincies
kunnen deze informatie gebruiken om – mede in het licht van de gebiedsgerichte aanpak
– waar nodig met een initiatiefnemer in overleg te gaan over de aankoop, bijvoorbeeld
om af te stemmen over beheermaatregelen tegen verloedering en leegstand, mogelijkheden
voor het samen optrekken van initiatieven (win-win situaties) of wanneer een voorgenomen
aankoop (ook) nodig is voor natuurdoelstellingen. In het geval dat het Rijk bevoegd
gezag is, wordt die geïnformeerd door provincies. De komende maanden zal ik in overleg
met provincies en betrokken departementen komen tot nieuwe en aangescherpte spelregels
en deze waar nodig in de beleidsregels vastleggen.

Voorrang bij emissieruimte en eerste recht op koop

Het kabinet zet in op het met voorrang sturen op de gebruiksmogelijkheden van emissieruimte,
zolang dit nodig is in het kader van gebiedsprogramma’s, om regie te houden op de
inzet van stikstofruimte die beschikbaar komt bij extern salderen. Op deze manier
wordt voorkomen dat partijen vanuit verschillende opgaven en belangen met elkaar concurreren
en houdt de overheid regie in het landelijk gebied. De komende periode werkt het kabinet,
samen met de provincies en betrokken sectoren, uit hoe dit recht in de praktijk zal
worden vormgegeven, bijvoorbeeld via beleidsregels.

Daarnaast verkent het kabinet de wettelijke mogelijkheden om een voorkeursrecht te
kunnen leggen op grond met een agrarische functie. Dit biedt het Rijk en de provincies
de mogelijkheid om te sturen op het gebruik van de agrarische grond, geeft aan de
voorkant regie in gebiedsprocessen en over keuzes in het landelijk gebied, bijvoorbeeld
ten aanzien van extensivering, en biedt de mogelijkheid om speculatie tegen te gaan.
Het kabinet onderzoekt of en op welke wijze de Omgevingswet (hoofdstuk grondeigendom)
hiervoor zal worden aangepast. De mogelijkheid van bedrijfsopvolging zal niet worden
beperkt.

Aanpak latente ruimte

Latente ruimte kan weliswaar voor individuele initiatiefnemers belangrijk zijn om
tot nieuwe ontwikkelingen te komen, maar vormt een risico in het systeem van toestemmingverlening.
Wanneer latente ruimte in gebruik wordt genomen, neemt de feitelijke stikstofdepositie
toe en kunnen de stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden achteruit gaan. Omdat latente
ruimte een complex en technisch begrip is, licht ik eerst toe wat het is, vervolgens
laat ik zien waarom het een risico vormt en tot slot zet ik een aanpak langs twee
sporen uiteen.

Wat is latente ruimte

Wanneer een project minder stikstofuitstoot en -depositie veroorzaakt dan op basis
van de natuurvergunning is toegestaan, dan is sprake van ongebruikte ruimte. In bepaalde
gevallen is dit inherent aan de bedrijfsvoering, bijvoorbeeld wanneer een bedrijf
een onregelmatige bedrijfscyclus heeft, inspeelt op seizoenseffecten of in opbouw
is. Denk bijvoorbeeld aan een stal die tijdelijk leeg staat, omdat deze na de afvoer
van dieren wordt gereinigd voordat er weer nieuwe dieren in komen, of een energiecentrale
die maximaal moet kunnen draaien als een andere energiecentrale defect is. Ik onderschrijf
dat deze ademruimte in de vergunning voor veel bedrijven noodzakelijk is en definieer
dit als bedrijfsmatige ruimte. Daar ziet de aanpak in deze brief niet op.

De ongebruikte ruimte in een natuurvergunning die niet inherent is aan de bedrijfsvoering,
is latente ruimte. Daar ziet de aanpak in deze brief wel op. Latente ruimte kan op
verschillende manieren ontstaan, bijvoorbeeld door strengere milieueisen, de toepassing
van schonere technieken of wanneer bedrijfsplannen in de loop van de tijd veranderen.
Samen met bevoegde instanties en sectoren werk ik het onderscheid tussen bedrijfsmatige
en latente ruimte verder uit, zodat het in de praktijk kan worden toegepast.

Latente ruimte kan op een aantal manieren in gebruik worden genomen. Zo kan een initiatiefnemer
zijn activiteit binnen de vergunning uitbreiden, bijvoorbeeld door de productiecapaciteit
van een fabriek of het aantal dieren in een stal op te hogen. Een initiatiefnemer
kan ook een nieuwe activiteit ontwikkelen op basis van intern salderen. Zolang intern
salderen niet vergunningplichtig is, kunnen hier geen voorwaarden aan worden gesteld.
Tot slot kan een initiatiefnemer een nieuwe activiteit ontwikkelen op basis van extern
salderen. Extern salderen is wel vergunningplichtig.17 Via beleidsregels zijn hier voorwaarden aan gesteld om te voorkomen dat latente ruimte
uit de natuurvergunning van de ene initiatiefnemer door een andere initiatiefnemer
in gebruik wordt genomen, maar deze ingebruikname van latente ruimte via extern salderen
is niet in alle gevallen uitgesloten.18

Waarom vormt latente ruimte een risico

Op het moment dat latente ruimte in gebruik wordt genomen, en dus niet meer latent
is, betekent dat extra stikstofuitstoot en -depositie. Dat kan een risico zijn voor
stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden. En dat maakt activiteiten kwetsbaar voor juridische
procedures, bijvoorbeeld over intrekkingsverzoeken. Soms ontstaat ten onrechte het
beeld dat initiatiefnemers zonder meer alle latente ruimte in gebruik kunnen nemen,
wat potentieel tot veel extra stikstofuitstoot en -depositie leidt. Dat is niet het
geval. Vaak hebben initiatiefnemers met beperkingen te maken vanuit andere regelgeving
of financiële en economische omstandigheden. Ik wil echter benadrukken dat latente
ruimte een kwetsbaarheid vormt in het systeem van toestemmingverlening. Ook leiden
discrepanties tussen natuur- en milieuvergunningen tot onduidelijkheid voor initiatiefnemers
en bevoegde instanties.

Ik wil het risico voor de Natura 2000-gebieden beperken en meer zekerheid aan initiatiefnemers
en bevoegde instanties bieden. Daarom heb ik samen met de betrokken departementen
en provincies een aanpak langs twee sporen ontwikkeld, die van toepassing is op alle
sectoren waar sprake kan zijn van latente ruimte. Het ene spoor ziet op het beperken
van latente ruimte in natuurvergunningen; het andere spoor is gericht op het beperken
van de ingebruikname van latente ruimte. De aanpak is dus primair gericht op het moment
dat latente ruimte in het systeem dreigt te komen.

Beperken van latente ruimte in natuurvergunningen

Latente ruimte kan worden beperkt door natuurvergunningen regelmatig te actualiseren
en er zo voor te zorgen dat de vergunning aansluit bij wat er op een bedrijf gebeurt.
Ik kies er niet voor om een wettelijke actualisatieplicht in te voeren. Dat zou betekenen
dat bevoegde instanties alle natuurvergunningen regelmatig tegen het licht moeten
houden en dat brengt een te grote uitvoeringslast met zich mee. In plaats daarvan
kies ik ervoor om het actualiseren van natuurvergunningen te koppelen aan het moment
waarop een initiatiefnemer aanpassingen aan zijn bedrijf wil doen. Daarmee is de actualisatie
gericht op het moment dat er latente ruimte in het systeem dreigt te komen.

Deze actualisatie werkt als volgt. Wanneer een initiatiefnemer aanpassingen aan zijn
bedrijf wil doen, doet hij een vergunningaanvraag bij het bevoegd gezag. Die beoordeelt
dan de aanpassing en brengt de natuurvergunning in lijn met de gehele activiteit.
Ook kan het bevoegd gezag de natuur- en milieuvergunning meer in lijn brengen met
elkaar. De vergunningplicht voor intern salderen maakt het mogelijk om dit te doen.

Vervolgens heeft de initiatiefnemer een bepaalde termijn om zijn activiteit te realiseren.
Voor extern salderen hebben provincies in hun beleidsregels een realisatietermijn
van drie jaar afgesproken; voor intern salderen bekijken we dit bij de uitwerking
van de beleidsregels. De gedachte van een realisatietermijn is dat een initiatiefnemer
een redelijke termijn moet krijgen om zijn activiteiten op te bouwen, maar niet ongelimiteerd
van deze ruimte gebruik mag blijven maken. Die redelijke termijn kan verschillen per
type project. Wanneer een initiatiefnemer de ruimte in zijn vergunning lange tijd
zonder aanwijsbare reden niet (volledig) gebruikt, dan actualiseert het bevoegd gezag
de natuurvergunning.

De komende tijd werk ik samen met de betrokken departementen, provincies en sectoren
verder uit hoe deze actualisatie van natuurvergunningen in de praktijk kan worden
ingezet, en zal dit bij de inwerkingtreding van de vergunningplicht intern salderen
vastleggen.

Beperken van de ingebruikname van latente ruimte voor nieuwe ontwikkelingen

De ingebruikname van latente ruimte voor nieuwe ontwikkelingen kan verder worden beperkt
door voorwaarden te stellen aan salderen. Zoals gezegd voorzien de huidige afspraken
en regels hier gedeeltelijk in. De voorgenomen vergunningplicht voor intern salderen
maakt het mogelijk om voorwaarden te stellen; deze werk ik de komende tijd uit samen
met de betrokken departementen en provincies. De beleidsregels die dit regelen, zullen
gereed zijn op het moment van inwerkingtreding van de vergunningplicht.

Ook voor extern salderen worden de bestaande voorwaarden verder aangescherpt. Hierbij
zet het kabinet in op het maken van interbestuurlijke afspraken over het verhogen
van het afroompercentage bij extern salderen naar 40%. Het kabinet onderzoekt of het
mogelijk is om voor projecten die op termijn bijdragen aan emissiereductie, zoals
projecten in het kader van het Meerjarenprogramma Infrastructuur en Klimaat (MIEK),
een lager afroompercentage van 20% te hanteren en zal de Kamer in het eerste kwartaal
van 2023 informeren. Bevoegde instanties behouden de beleidsvrijheid om extra bij
te sturen, bijvoorbeeld wanneer de staat van de natuur in een bepaald gebied om extra
voorwaarden vraagt.

Het kabinet maakt ook afspraken met provincies om salderen met zogenaamde slapende
vergunningen te voorkomen. Het kabinet vindt dat het niet mogelijk mag zijn om nieuwe
ontwikkelingen mogelijk te maken op basis van activiteiten die al geruime tijd zijn
gestopt. Ik zal in overleg treden met provincies, als bevoegde instanties, met als
doel de beleidsregels voor extern salderen in het eerste kwartaal van 2023 hierop
aan te passen.

Tot slot werken we beperkingen uit voor stikstofruimte die ontstaat wanneer initiatiefnemers
stikstofreducerende innovaties doorvoeren in hun bedrijf. Wanneer deze innovaties
zijn bedoeld om aan wettelijke eisen te voldoen en/of door de overheid worden gesubsidieerd,
dan mag die ruimte niet zonder meer opnieuw worden gebruikt. Ik stel samen met provincies
de beleidsregels voor intern salderen vast op het moment van de inwerkingtreding van
de vergunningplicht op 1 januari 2024.

(ii) Specifiek aandacht voor bijzondere projecten

Ik wil voorkomen dat de beleidsaanpassingen toekomstig beleid ten aanzien van verduurzaming
en de wettelijk vastgestelde klimaatdoelen in de weg staan. Daarom verken ik of het
ook mogelijk is om geen of minder beperkingen op te leggen aan projecten die op korte
termijn een toename van stikstofuitstoot en -depositie veroorzaken, maar op de langere
termijn een substantiële afname leveren, die bijdragen aan natuurherstel. Dit zijn
vooral energietransitieprojecten, zoals projecten in het kader van het Meerjarenprogramma
Infrastructuur en Klimaat (MIEK). Daarover vindt ook overleg plaats met de Europese
Commissie in het kader van Repower EU.

Ook onderzoek ik samen met de Ministers van Defensie en Infrastructuur en Waterstaat
hoe en waar, bijvoorbeeld in wet- en regelgeving, rekening gehouden kan worden met
de positie van Defensie, respectievelijk projecten in het kader van de KRW en waterveiligheid.
De Minister van Defensie heeft bedrijfsmatige ruimte nodig voor de operationele gereedstelling
van de krijgsmacht. Dit gaat bijvoorbeeld om rijden, varen, vliegen, oefenen en schieten.
De bedrijfsvoering van het Ministerie van Defensie wordt gekenmerkt door fluctuaties.
Door het aangaan of beëindigen van missies, waardoor personeel en materiaal wordt
uitgezonden naar het buitenland of weer terugkomt, en door variaties in oefenprogramma’s,
kan tijdelijk minder gebruik plaatsvinden dan binnen de vergunning is toegestaan,
of kan er juist sprake zijn van volledig gebruik. Daarnaast is er ruimte nodig voor
de versterking van de krijgsmacht, waarover afspraken zijn gemaakt in NAVO- en Europees
verband, het coalitieakkoord en de Defensienota 2022.

(iii) Vergemakkelijken en vereenvoudigen van toestemmingverlening

Gezien de complexiteit van de toestemmingverlening wil ik alles op alles zetten om
de uitvoering ervan zoveel mogelijk te vergemakkelijken en te vereenvoudigen, economische
en maatschappelijke ontwikkelingen niet onnodig vertragen.

Vergemakkelijken: stikstofregistratiesysteem, stikstofbanken en prioritering

Het kabinet zet in op registratie van alle vrijkomende ruimte en vrijvallende ruimte,
waaronder ruimte die beschikbaar komt uit de piekbelastersaanpak, in een register
en kiest ervoor steviger regie te voeren op het uitgeven van deze ruimte aan prioritaire
projecten van nationaal belang (waaronder de PAS-melders). Hiermee werkt het kabinet
aan de motie van het lid Grinwis c.s.19 om bij behoefte aan stikstofruimte voor de uitvoering van projecten van grote maatschappelijke
waarde stikstofruimte ordentelijk en transparant geregistreerd beschikbaar te stellen
via een stikstofbank.

Nu al hebben Rijk en provincies gezamenlijk een register van stikstofbanken ingericht
om extern salderen te faciliteren en te kunnen sturen op schaarse stikstofruimte.
Hieronder vallen het landelijke stikstofregistratiesysteem (SSRS), specifieke provinciale
doelenbanken en een landsdekkende microdepositiebank. Het doel van het register van
stikstofbanken is om stikstofruimte te registreren zodat deze op een later moment
kan worden toegedeeld. Voor alle banken is vooraf aangegeven waar de geregistreerde
stikstofruimte voor gebruikt kan worden. Vanzelfsprekend kan alleen stikstofruimte
die niet nodig is voor behoud en herstel van de natuur, en dus additioneel is, ten
behoeve van toestemmingverlening worden geregistreerd.

In het landelijke SSRS wordt stikstofruimte geregistreerd die afkomstig is van een
aantal landelijke bronmaatregelen. Op dit moment is dat ruimte uit de Subsidieregeling
sanering varkenshouderijen (Srv). Volgend jaar worden, met een wijziging in de regelgeving,
de Maatregel Gerichte Aankoop (MGA-1) en uit de subsidieregeling Walstroom als nieuwe
bronmaatregel opgenomen waarmee ruimte in het SSRS geregistreerd kan worden. Ruimte
uit het SSRS kan gebruikt worden voor (clusters van) woningbouwprojecten, de zeven
MIRT-projecten en voor de legalisatie van PAS-meldingen.

De provincies hebben negen provinciale doelenbanken ingesteld en hebben daarnaast
een gezamenlijke provinciale microdepositiebank ingesteld. In de provinciale doelenbanken
wordt ruimte geregistreerd die beschikbaar komt door provinciale bronmaatregelen.
De ruimte uit deze banken wordt ingezet om initiatieven te realiseren die binnen de
doelstelling van elk van deze banken vallen. Op dit moment zijn er nog geen initiatieven
gerealiseerd met ruimte uit deze provinciale doelenbanken. In de microdepositiebank
wordt ruimte geregistreerd die overblijft na extern salderen (vrijvallende ruimte).
Daarnaast kunnen provincies er voor kiezen om ruimte uit bronmaatregelen in de microdepositiebank
te registreren. De ruimte uit de microdepositiebank wordt gebruikt om initiatieven
met een lage depositie (minder dan 0,05 mol per hectare per jaar) mogelijk te maken.

De komende tijd zet ik samen met de betrokken departementen en de provincies in op
het doorontwikkelen van het register van stikstofbanken. Begin volgend jaar zullen
de rijksdoelenbanken worden ingesteld.

Gezien de moties van het lid Boswijk (CDA) c.s.20 en het lid Bisschop (SGP)21; en het belang van het onder andere versneld legaliseren van PAS-meldingen, heeft
het kabinet (zoals aangekondigd in mijn brief van 15 juli) 250 miljoen euro versneld
beschikbaar gesteld door de middelen naar voren te halen uit de tweede tranche van
de landelijke beëindigingsmaatregel veehouderij (Lbv). Daarnaast wordt onderzocht
hoe nieuwe bronmaatregelen kunnen resulteren in meer stikstofruimte in het SSRS en
stikstofbanken en zal (opnieuw) gesproken worden over de prioritering van deze ruimte.
Daarmee beschouw ik de motie-Boswijk (CDA) als afgedaan. Ik zal de Kamer in het voorjaar
van 2023 verder informeren over de prioriteiten waarvoor Rijksdoelenbanken zijn opgericht
en over wijze van prioriteitstelling van beschikbare stikstofruimte.

Vereenvoudigen van de toestemmingverlening

Als gevolg van de Porthos-uitspraak moeten initiatiefnemers van bouwprojecten in de
meeste gevallen berekeningen uitvoeren en ecologisch beoordelen om vast te stellen
of de activiteit vergunningplichtig is. Dit leidt tot vertraging en toename van kosten.
Dit wordt mogelijk versterkt door capaciteitstekorten bij onderzoeksbureaus en overheden,
die het onderzoek moeten uitvoeren en beoordelen. Het kabinet zet langs twee sporen
in op vereenvoudiging van toestemmingverlening en beperking van administratieve lasten.
Het gaat daarbij om de korte termijn en lange(re) termijn. Het doel is om marktpartijen
te ondersteunen en duidelijkheid te verschaffen over de vraag of berekeningen en beoordelingen
al dan niet nodig zijn.

Op de korte termijn werkt het kabinet aan standaardisatie door middel van kengetallen of vuistregels
om zo administratieve lasten voor initiatiefnemers te verminderen. Het doel hiervan
is om snel inzicht te verschaffen in de vraag of voor een activiteit geen vergunningplicht
geldt. Het doel is om gedetailleerde berekeningen zo te vertalen naar concrete activiteiten,
zoals de omvang van een woningbouwproject en de mate van duurzaamheid van het gebruikte
bouwmaterieel. Dit vermindert de rekenlast voor initiatiefnemers. Voor marktpartijen
maakt dit snel inzichtelijk of berekeningen nodig zijn. Het kabinet trekt hierin op
met experts, medeoverheden en maatschappelijke partners. Daarbij vormt praktische
toepasbaarheid het uitgangspunt en de laatste wetenschappelijke inzichten en de juridische
houdbaarheid zijn leidend. Het kabinet streeft ernaar om in het eerste kwartaal van
2023 hierover aan initiatiefnemers duidelijkheid te verschaffen. In combinatie met
de inzet op verduurzaming van de bouw, zullen hiermee waarschijnlijk veel kleine bouwprojecten
geholpen zijn.

Om de administratieve lasten voor bouwprojecten met geringe stikstofemissies structureel
te verminderen, beziet het Kabinet parallel aan de hierboven genoemde uitwerking van
kengetallen of vuistregels, de mogelijkheden om voor deze projecten een ondergrens
toe te passen («generieke voortoets»), waaronder een project niet vergunningplichtig
is. Juridische houdbaarheid is hierbij leidend. Het kabinet zal de Tweede Kamer hierover
in 2023 informeren.

Voor de langere termijn is het doel toestemmingverlening te vereenvoudigen en meer ontwikkelperspectief te
bieden voor economische en maatschappelijke activiteiten. Het kabinet zal daarom de
mogelijkheden onderzoeken voor een nieuw systeem van toestemmingverlening. De implementatie
in wet- en regelgeving, evenals de daadwerkelijke toepassing ervan, kan plaatsvinden
zodra natuur- en bronmaatregelen zijn uitgevoerd en de staat van natuur aantoonbaar
is verbeterd. Met de verkenning van dit nieuwe perspectief op toestemmingverlening
kan eerder gestart worden. Daarbij geldt als uitgangspunten dat een nieuw stelsel
toekomstbestendig en praktisch toepasbaar is en zijn wetenschappelijke onderbouwing
en het voldoen aan de eisen van de Vogel- en Habitatrichtlijn leidend.

(iv) Verbeteren toezicht en handhaving

Toezicht en handhaving zijn een essentieel onderdeel van het systeem van toestemmingverlening.
De effectiviteit van beleid staat of valt met de naleving ervan, zoals die is vastgelegd
in wet- en regelgeving en vergunningen. Via toezicht controleert het bevoegd gezag
of een initiatiefnemer zijn project volgens de geldende kaders uitoefent. Wanneer
dat niet het geval is en initiatiefnemers geen gebruik maken van herstelmogelijkheden
die het bevoegd gezag biedt, wordt er gehandhaafd, bijvoorbeeld door het opleggen
van een last onder dwangsom of het intrekken van een vergunning. Zo kunnen bevoegde
instanties ervoor zorgen dat ontwikkelingen verantwoord plaatsvinden en de stikstofgevoelige
natuur in Natura 2000-gebieden er niet op achteruit gaat.

Komend jaar laat ik samen met de betrokken departementen en provincies onafhankelijk
onderzoek uitvoeren naar de wijze waarop bevoegde instanties invulling geven aan toezicht
en handhaving van natuurvergunningen op grond van de Wnb voor wat betreft stikstof.
Hiermee wil ik meer inzicht krijgen in eventuele knelpunten en mogelijkheden om die
op te lossen. Op basis van de uitkomsten bekijken we welke stappen we kunnen zetten
om het stelsel verder te versterken. Daarbij kijken we onder andere naar de informatiepositie
van bevoegde instanties, de zichtbaarheid van toezicht en handhaving, prioriteitstelling
en bijbehorende capaciteit.

Met dit onderzoek geef ik invulling aan de motie van het lid Grinwis (CU) c.s.22 om het toezicht op vergunningen en de informatiepositie van bevoegde instanties te
verbeteren en aan de toezegging aan het Eerste Kamerlid Janssen (SP)23 omtrent actief vergunningbeheer. Bij het onderzoek betrek ik de aanbevelingen van
de commissie-Van Aartsen24 en zoek ik aansluiting bij het interbestuurlijk programma versterking VTH-stelsel
waar de Kamer reeds over is geïnformeerd.25

(v) Recente uitspraken door de Raad van State

Rav-factoren in natuurvergunningen

De laatste tijd is er veel onzekerheid ontstaan over emissiearme stalsystemen. Verschillende
natuurvergunningen voor drie type stalsystemen zijn getoetst bij de rechter. Recent
heeft de RvS geoordeeld dat niet is uitgesloten dat de Natura 2000-gebieden erop achteruit
gaat.26 Daarnaast laten verschillende onderzoeken27 zien dat emissiearme stalsystemen niet in alle gevallen de beoogde emissiereductie
opleveren. Daardoor bieden de Rav-factoren voor emissiearme stalsystemen, op basis
waarvan de stikstofuitstoot wordt bepaald, onvoldoende basis voor toestemmingverlening.

Samen met de betrokken departementen en provincies heb ik de betekenis van de uitspraak
van de RvS en de onderzoeken geanalyseerd. Het kabinet ziet geen andere conclusie
dan dat natuurvergunningen voor alle nieuwe emissiearme stalsystemen alleen nog onder
striktere voorwaarden kunnen worden verleend. Alleen zo hebben ondernemers een vergunning
die zeker is en kunnen we zo veel mogelijk voorkomen dat de Natura 2000-gebieden erop
achteruit gaan. Daarmee krijgen initiatiefnemers en bevoegde instanties weliswaar
meer duidelijkheid en zekerheid, maar dat maakt de boodschap niet minder vervelend.

Voor het kabinet blijft innovatie een belangrijke onderdeel van de transitie van de
landbouw. Voorop staat dat toepassing van emissiearme stalsystemen op landelijk niveau
wel tot stikstofreductie leidt, zo blijkt ook uit het onderzoek van de WUR (zie het
rapport in bijlage 2). Het probleem voor toestemmingverlening is dat de beoogde stikstofreductie
op individueel bedrijfsniveau onvoldoende zeker is, waardoor niet zeker is dat dat
de natuur er niet verder op achteruit gaat. Samen met de bevoegde instanties en de
agrarische sector zet het kabinet stappen om dit te verbeteren.

Hieronder ga ik verder in op de Rav-factoren, de uitspraak van de RvS, recente onderzoeken,
de consequenties voor agrarische ondernemers en de vervolgstappen. Hiermee geef ik
ook invulling aan de toezegging aan de Kamer uit mijn brief van 12 september 202228.

Wat zijn Rav-factoren

In het Besluit emissiearme huisvesting zijn emissiegrenswaarden vastgesteld om op
landelijk niveau de stikstofuitstoot uit stallen te reguleren. Hiervoor zijn de emissiefactoren
uit de Regeling ammoniak en veehouderij (Rav-factoren) ontwikkeld. Ieder type stalsysteem
heeft een Rav-factor, die aangeeft hoeveel stikstofuitstoot dit stalsysteem gemiddeld
veroorzaakt.29 Deze Rav-factoren worden tot nu toe ook gebruikt voor het verlenen natuurvergunningen.
Ze zijn opgenomen in AERIUS Calculator, het rekensysteem waarmee initiatiefnemers
en bevoegde instanties berekenen hoeveel stikstofdepositie een bepaald project, in
dit geval een nieuwe of aangepaste stal, veroorzaakt op stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden.

Uitspraken Raad van State

Natuurorganisaties hebben verschillende rechtszaken aangespannen tegen intern salderen
en natuurvergunningen voor emissiearme stalsystemen die op basis van de Rav-factoren
zijn verleend. Zij geven aan dat niet is uitgesloten dat de natuur erop achteruit
gaat. Recent heeft de RvS uitspraak gedaan over een aantal zaken in het kader van
drie typen bestaande emissiearme stalsystemen die gebruikt worden in de melkveehouderij.30 De RvS heeft geoordeeld dat deze natuurvergunningen niet zonder meer verleend hadden
mogen worden, omdat alleen op basis van de Rav-factoren niet is uitgesloten dat de
natuur erop achteruit gaat. Daarnaast werd de daling in stikstofuitstoot gebruikt
om meer dieren te houden (intern salderen), waardoor het nog lastiger is om vast te
stellen dat de natuur in Natura 2000-gebieden niet achteruit gaat.

Onderzoeken naar emissiearme stalsystemen

Op 14 oktober jl. heeft de Staatssecretaris van IenW het rapport van Wageningen Livestock
Research (WLR) over de effectiviteit van emissiearme stalsystemen in de praktijk naar
de Kamer gestuurd31. De beleidsreactie op dit onderzoek ontvangt de Kamer separaat. In dit rapport wordt
geconcludeerd dat er forse verbeteringen nodig en mogelijk zijn binnen het systeem
van ontwerp, beoordeling en gebruik van emissiearme stalsystemen en de totstandkoming
van de Rav-factoren. Dit is een breed onderzoek naar emissiearme stallen (pluimvee-,
melkvee en varkenstallen) waarin wordt aangegeven dat het niet zeker is of het rendement
van de stallen, zoals weergegeven aan de hand van de Rav-factor, ook daadwerkelijk
wordt gehaald. Om hier meer zekerheid over te verkrijgen moet nader kwantitatief onderzoek
worden gedaan.32 Op moment betekent het echter dat er onzekerheid bestaat over de stikstofuitstoot
als gevolg van de stallen. Daarnaast is dit onderzoek relevant voor toestemmingverlening,
omdat ook wordt geconcludeerd dat de Rav-factoren niet bedoeld zijn om op individueel
bedrijfsniveau een inschatting te maken van de stikstofuitstoot en -depositie door
een bepaalde stal. Deze conclusie gaat niet zozeer over óf de factoren een juiste
weergave zijn van de gemiddelde emissie, maar of zij überhaupt gebruikt kunnen worden
voor het berekenen van depositiepatronen ten behoeve van de Wnb. De onderzoekers geven
aan dat het om die reden voor toestemmingverlening noodzakelijk is om gebruik te maken
van een onzekerheidsfactor.

Het kabinet hecht onverminderd aan innovatie in de transitie van de landbouw, en heeft
daarom aanvullend onderzoek naar de genoemde onzekerheidsfactor gevraagd aan Wageningen
University & Research (WUR). De onderzoeksvraag was of het mogelijk is om bij vergunningverlening
voor emissiearme melkveestallen te anticiperen dat de stallen op individueel bedrijfsniveau
niet altijd de verwachte gemiddelde emissiereductie opleveren. Door een onzekerheidsfactor
of betrouwbaarheidsinterval toe te passen bij het gebruik van de Rav-factoren, zou
met meer zekerheid de reductie van stikstofuitstoot en -depositie kunnen worden berekend
en zouden de Rav-factoren mogelijk op een andere manier gebruikt kunnen worden voor
toestemmingsverlening (zie het rapport in bijlage 2).

WUR heeft in dit gevraagde onderzoek voor een aantal emissiearme melkveestallen die
onderdeel uitmaken van de Rav-lijst onderzocht of het mogelijk is om een onzekerheidsfactor
toe te passen bij Wnb-vergunningverlening. WUR heeft dit onderzoek gedaan op basis
van de oorspronkelijke metingen. Terwijl de Rav-factoren zijn gebaseerd op de gemiddelde
stikstofuitstoot, blijkt uit het onderzoek dat de stikstofuitstoot op individueel
bedrijfsniveau grote verschillen vertoont per moment en per locatie. Voor toestemmingverlening
is het wel nodig om de stikstofuitstoot van een specifiek bedrijf in te kunnen schatten
en zo te voorkomen dat de natuur in Natura 2000-gebieden erop achteruit gaat. Het
is een grote tegenvaller dat uit dit onderzoek blijkt dat het toepassen van een onzekerheidsfactor
ertoe leidt dat er niet of nauwelijks nog kan worden uitgegaan van een emissiereductie
in individuele gevallen.

Consequenties voor agrarische ondernemers

Samen met de betrokken departementen en provincies heb ik de betekenis van de uitspraken
van de RvS en van de bovengenoemde onderzoeken geanalyseerd. Wij kunnen niet anders
dan concluderen dat de uitspraken van de RvS over de drie stalsystemen in deze zaken,
ook gevolgen zullen hebben voor alle typen emissiearme stalsystemen uit de Rav (die
zijn opgenomen in bijlage 1). Dat komt omdat er voor al deze systemen geldt dat er
onzekerheid is over de hoogte van de ammoniakemissie. Daarnaast lopen er nog meer
juridische procedures waarin andere stalsystemen ter discussie worden gesteld. Om
te voorkomen dat meer agrariërs in onzekerheid gaan verkeren door juridische procedures,
zal rekening gehouden moeten worden met de mogelijkheid dat de emissiearme stallen
het in de praktijk minder goed doen dan verwacht. Het is daarom van belang dat we
eerst meer helderheid hebben over de werking van de systemen in de praktijk. Dit leidt
ertoe dat initiatiefnemers een natuurvergunning moeten aanvragen bij gebruik van deze
stalsystemen en dat deze alleen nog onder striktere voorwaarden kunnen worden verleend.
Want doorgaan op de huidige wijze leidt tot rechtsonzekere situaties. Alleen zo kunnen
we zo veel mogelijk voorkomen dat de natuur in Natura 2000-gebieden erop achteruit
gaat en meer zekerheid bieden aan initiatiefnemers en bevoegde instanties.

Voor natuurvergunningen die al zijn verleend en waarbij het niet meer mogelijk is
om bezwaar of beroep in te stellen, zijn er in principe geen gevolgen. Hetzelfde geldt
voor agrarische ondernemers die op basis van intern salderen een emissiearm stalsysteem
hebben gebouwd en een positieve afwijzing voor hun vergunningaanvraag hebben gekregen
van het bevoegd gezag. In beide gevallen is er voor bevoegde instanties dus geen aanleiding
om te handhaven.

Voor agrarische ondernemers die van plan zijn om een nieuw emissiearm stalsysteem
te bouwen, betekent dit dat zij een natuurvergunning moeten aanvragen en daarbij een
passende beoordeling moeten uitvoeren. Als sommige stalsystemen eerder met voldoende
zekerheid reduceren, dan zal het makkelijker zijn om vergunningen te verlenen. Het
kabinet en de provincies hechten er aan de procedure voor vergunningaanvraag zo eenvoudig
mogelijk te laten verlopen en de agrarische ondernemers hier zo goed mogelijk bij
te ondersteunen. In overleg met provincies, en vanzelfsprekend met de agrarische sector,
wordt een handreiking geschreven waaruit blijkt wat er op moment mogelijk is; het
streven is om deze medio 2023 gereed te hebben. Enkel de berekening in AERIUS Calculator,
op basis van de Rav-factoren, is niet meer voldoende.

Verder met innovatie

Samen met de Minister van LNV, de provincies en de sector zet ik in op het verbeteren
van de voorschriften in natuurvergunningen voor het gebruik van emissiearme stalsystemen.
Hiermee wil ik ervoor zorgen dat agrarische ondernemers emissiearme stalsystemen zo
gebruiken dat de beoogde emissiereductie ook daadwerkelijk wordt behaald en er meer
mogelijkheden zijn om de stalsystemen met zekerheid vergund te krijgen en te houden.
Hiermee beoog ik niet om de procedure moeilijker te maken, maar om zekerheid te creëren
voor ondernemers. Daarnaast zal ik nagaan wat de gevolgen van deze problematiek zijn
voor de stikstofaanpak. Naar verwachting worden eind dit jaar de resultaten verwacht
van een WUR analyses over de inzetbaarheid van emissiearme technieken. Op basis hiervan
zal ik begin volgend jaar een analyse laten maken die de mogelijke gevolgen voor de
stikstofaanpak in beeld brengt.

Om innovatie op de middellange en lange termijn te faciliteren en met zekerheid vergund
te krijgen, zet het kabinet in op twee aanvullende sporen: het verbeteren van de toepassing
van innovaties in de praktijk en de inzet op realtime meten in de praktijk. Over het
verbeteren van de Rav-systematiek, waaronder de toepassing in de praktijk, zal de
Kamer deze maand een brief van de Staatssecretaris van IenW ontvangen waarin een beleidsreactie
gegeven wordt op het rapport getiteld «Verbetering effectiviteit emissiearme stalsystemen
in de praktijk». Daarin wordt aangegeven op welke wijze de Rav-systematiek zal worden
aangescherpt. Over het tweede spoor ontvangt de kamer een beleidsreactie van de Minister
van LNV met daarin een toelichting hoe op de lange termijn wordt toegewerkt naar een
nieuwe systematiek op basis van doelvoorschriften in combinatie met realtime meten
op bedrijfsniveau. Hierbij wordt het advies van kwartiermaker de heer Tijssens betrokken.
Dit leidt op de korte termijn niet tot nieuwe mogelijkheden, maar hiermee wordt duidelijkheid
geboden en weten agrarische ondernemers welke investeringen passen binnen het nieuwe
systeem van toestemmingverlening. De Kamer ontvangt ook deze brief nog deze maand.
Bovengenoemde brieven moeten dus in samenhang worden gelezen.

Om te komen tot besluitvorming over nieuw instrumentarium is zorgvuldigheid van belang.
Daarom zal in de verdere uitwerking rekening gehouden worden met afwegingen rond de
complexiteit van stelselwijzigingen, de juridische haalbaarheid, de uitvoerbaarheid
hiervan en de termijn waarop dit gerealiseerd kan worden. Het is de verwachting dat
de nieuwe systematiek Wnb-toestemmingverlening op termijn makkelijker maakt. Het kabinet
zal in het voorjaar de Kamer informeren over de beleidsvoornemens voor deze nieuwe
systematiek van toestemmingsverlening.

Beweiden en bemesten

Wanneer melkveehouders hun vee beweiden gaat de stikstofuitstoot en -depositie die
hun melkvee veroorzaakt omlaag ten opzichte van de situatie dat de dieren op stal
staan. Dit heeft er o.a. mee te maken dat de poep en plas bij beweiding minder samenkomen,
waardoor minder ammoniakverbindingen ontstaan.

Deze werkwijze is door de RvS bevestigd in de uitspraak van 12 oktober 2022 over de
vraag of een natuurvergunning vereist is voor het weiden van melkvee33. Deze zaak was aangespannen door natuurorganisaties, omdat zij vinden dat bij beweiden
niet is uitgesloten dat de natuur in Natura 2000-gebieden erop achteruit gaat. De
RvS oordeelt dat er wel van uit kan worden gegaan dat Natura 2000-gebieden er niet
op achteruit gaan, mits kan worden aangetoond dat de gronden waarop de koeien worden
beweid altijd zijn bemest.34 Initiatiefnemers moeten dit kunnen aantonen bij de vergunningaanvraag voor nieuwe
projecten waarbij beweiden een rol speelt en bevoegde instanties bij de beoordeling
van handhavingsverzoeken. Vaak kunnen ze hiervoor terugvallen op het bestemmingsplan,
waarin staat aangegeven dat de grond voor agrarisch gebruik is bestemd.

Voor bemesten is ook geen natuurvergunning nodig als kan worden aangetoond dat het
altijd al plaatsvond. Daarvoor kunnen initiatiefnemers en bevoegde instanties dus
ook terugvallen op het bestemmingsplan.

Deze uitspraak biedt duidelijkheid aan initiatiefnemers en bevoegde instanties over
toestemmingverlening waarbij beweiden en bemesten een rol speelt. Samen met bevoegde
instanties werk ik de komende tijd aan het opstellen van een handreiking, zodat vergunningverleners
deze lijn in de praktijk kunnen toepassen. Deze is naar verwachting volgend voorjaar
gereed. Ook regel ik bij de vergunningplicht voor intern salderen dat initiatiefnemers
voor het beweiden van melkvee op basis van de genoemde werkwijze geen nieuwe natuurvergunning
hoeven aanvragen.

AERIUS actualisatie

Vanwege de rekenfout van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM)
in de top 100 lijst met grootste ammoniakuitstoten, heeft de geplande jaarlijkse actualisatie
niet op dinsdag 22 november kunnen plaatsvinden. Op dit moment herstelt het RIVM alle
producten waar de fout in doorwerkt. Ik hecht eraan dat dit zorgvuldig gebeurt, zodat
de nieuwe versie van AERIUS met zekerheid deze fout niet bevat en zodat vertrouwd
kan blijven worden op het instrument voor toestemmingverlening. Om die reden is de
actualisatie van AERIUS Calculator en Monitor uitgesteld naar de week van 24 januari
2023. In de komende week worden alle gebruikers hierover geïnformeerd via de reguliere
kanalen. Ook wordt daarbij ingegaan op de gevolgen voor toestemmingverlening in de
tussentijd.

Tot slot

De opgaven om de natuur te herstellen, om bedrijven verder te verduurzamen en tegelijkertijd
zorg te dragen voor een mooi en leefbaar platteland, zijn uitdagend. Daarin vragen
we als overheid veel van de mensen die er wonen en werken. Dit doen we in het vertrouwen
dat juist deze mensen het belang van een sterke natuur, veerkrachtige bodem en gezonde
leefomgeving kennen. De komende periode wil het kabinet het gesprek aan met de betrokken
partijen om de voorstellen goed uit te werken. Met de bedrijven en gezinnen om wie
het gaat in de kortetermijnaanpak zullen we het gesprek zoveel mogelijk aan de keukentafel
of in de bedrijfskantine voeren.

Daarbij houden we de menselijke maat voortdurend in het oog en proberen we zoveel
mogelijk aan te sluiten bij de wensen die zij hebben. Zo kunnen wij gezamenlijk de
toekomst in het landelijk gebied vormgeven, krijgen we stap voor stap meer ruimte
om vergunningen te verlenen en kunnen ondernemers weer met vertrouwen de toekomst
in.

De Minister voor Natuur en Stikstof, Ch. van der Wal-Zeggelink