Brief regering : Onderzoek naar effectuering van arbeidsrecht

Nr. 1160
BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 25 november 2022

Werk is een cruciaal onderdeel in het leven van veel mensen. Het belang van een goede
relatie tussen werkgevers en werknemers1 is daarbij essentieel. In de arbeidsrelatie kunnen problemen ontstaan. Het verbeteren
van het voorkomen, bespreken en oplossen van conflicten binnen de arbeidsrelatie is
daarom ook de inzet van een aantal adviezen over de arbeidsmarkt de afgelopen jaren.
Deze inzet sluit aan bij de grondgedachte dat er effectieve toegang tot het (arbeids)recht
moet zijn voor alle burgers. Oók voor de kwetsbare werknemers die daarbij ondersteuning
nodig hebben.

Het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft onderzoek laten doen naar
de effectuering van arbeidsrechten vanuit het perspectief van werknemers. Dit onderzoek
is uitgevoerd door I&O Research en Centerdata en bied ik u bijgevoegd aan.

Samenvatting van het onderzoek

Uit het onderzoek blijkt dat 35% van de ondervraagde werknemers een arbeidsconflict
of probleem heeft ervaren in de afgelopen 5 jaar.2 Werknemers met een tijdelijk of ander flexcontract krijgen per saldo vaker te maken
met arbeidsrechtelijke conflicten dan werkenden met een vast contract en zzp’ers.
Ook is er samenhang tussen het aantal arbeidsrechtelijke conflicten en het (niet)
hebben van kennis van de eigen arbeidsrechten: de groep die het vaakst conflicten
meemaakt heeft de minste kennis. De conflicten gaan het vaakst over loon, werktijden
en contracten. Voor vier van de vijf werkenden is het redelijk tot heel belangrijk
om het conflict op te lossen. 83% van hen onderneemt actie om het probleem op te lossen,
bijvoorbeeld door in gesprek te gaan met hun werkgever, op zoek te gaan naar informatie,
of ook professionele ondersteuning te zoeken en een formele procedure te starten.
Redenen om geen actie te ondernemen komen – hoewel het conflict daarvoor groot genoeg
is – voort uit een bepaald gevoel van onmacht of gebrek aan kennis.

Een ander deel (15%) onderneemt geen actie, waarvan weer een deel (13%) geen actie
onderneemt vanwege eventuele consequenties.

Bijna alle werknemers die stappen ondernemen (hierna rechtzoekenden) gaan ook in gesprek
met hun werkgever om het ervaren probleem op te lossen. Eveneens een groot deel zoekt
zelf of samen met bekenden naar informatie (80%). Vervolgens vinden ongeveer 3 op
de 10 rechtzoekenden hun weg naar professionele ondersteuning om informatie te krijgen
over rechten en vervolgstappen of om te bemiddelen. Het grootste aandeel van deze
werkenden vond hulp bij hun vakbond, en ook niet-leden wisten een vakbond te bereiken.
Daarnaast maken rechtzoekenden voor professionele ondersteuning gebruik van rechtsbijstandsverzekeraars,
het juridisch loket, advocaat, vertrouwenspersoon en OR/MR. Een op de tien rechtzoekenden
komt uit bij een interne of juridische procedure, vooral ook om uit de impasse met
de werkgever te komen.

Ongeveer de helft van de ervaren problemen wordt opgelost. Belangrijk voor een goede
ervaring in het oplossingsproces van een conflict ligt – naast de uitkomst van het
proces – voor de rechtzoekende ook bij een sterke eigen positie en de erkenning van
het probleem bij de werkgever.

Tegelijkertijd blijkt uit het onderzoek dat veel rechtzoekenden een kennisdiscrepantie
ervaren. Rechtzoekenden, zeker flexwerkers en laagbetaalde werknemers, zijn vaak niet
goed op de hoogte van hun rechten. Ze vinden dat lastig als er een conflict is, en
weten niet altijd waar ze terecht kunnen of ervaren de drempel om een stap te zetten
als (te) hoog. Van de werknemers die in gesprek gaan met de werkgever, is het deel
dat hier achteraf kritisch over is groter dan de groep die hier een positief effect
van zag. In de ogen van deze kritische werkenden is het verschil in informatiepositie
te groot, of hecht de werkgever te weinig belang aan (het oplossen van) het probleem.
Van de rechtzoekenden die geen professionele ondersteuning zoeken, geven de meesten
aan dat het conflict niet ernstig is. 31% Zegt dat dit komt door één of meer van de
volgende redenen: geen rechtsbijstandverzekering hebben, lid zijn van een vakbond
of de kosten van de procedure zijn te hoog. Flexibele werknemers en werknemers met
een laag loon zijn hierin oververtegenwoordigd. Deze werknemers ervaren dus relatief
meer (financiële) barrières om een vervolgstap te zetten. Tegelijkertijd ervaart juist
ook deze groep vaker problemen met hun werkgever. Bij het starten van een formele
procedure zijn er soms aarzelingen vanwege de lengte van de procedure en de kosten.
Een reden waarom het zetten van formele stappen niet per definitie leidt tot een grotere
tevredenheid is dat de uitkomst niet opweegt tegen de offers die de rechtzoekende
heeft moeten maken om tot die uitkomst te komen. Ook het belang van bemiddeling en
de-escalatie komt in het onderzoek naar voren.

Ten aanzien van de groep arbeidsmigranten kunnen, gezien de hoogte van de respons
onder deze doelgroep, enkel voorzichtige uitspraken gedaan worden. Uit het onderzoek
blijkt dat zij vaker arbeidsrechtelijke problemen ervaren en dat het voor hen moeilijker
is om hun rechten te effectueren. Dat komt deels doordat er mogelijk grotere gevolgen
zijn bij het beschadigen van het contact met de werkgever, deels omdat zij moeilijker
hun weg vinden naar de juiste informatie én naar hulp en ondersteuning. Deze eerste
indicatieve resultaten zijn in lijn met de verwachting dat juist deze groep werknemers
in grotere mate problemen ervaart.

Allereerst omdat flexibele werknemers in de populatie Oost-Europese arbeidsmigranten
vaker voorkomt.3 En daarbovenop komt dat arbeidsmigranten specifieke problemen hebben die deze drempels
verhogen, door bijvoorbeeld een taalbarrière en een beperkt hulpnetwerk in Nederland.

Concluderend geven de onderzoekers aan dat het belangrijk is dat formele stappen passen
bij de aard en impact van het conflict. Het verkleinen van de kennisdiscrepantie tussen
rechtzoekende en werkgever («beslagen ten ijs» komen) bij het gesprek is in ieder
geval belangrijk.

Appreciatie van het onderzoek

Ik zie op basis van het onderzoek zowel positieve punten als knelpunten in de effectuering
van het arbeidsrecht door werknemers. Veel ervaren problemen worden opgelost en veel
mensen vinden hun weg in het juridisch systeem wanneer zij dit nodig achten. Dat zijn
goede signalen, omdat dit betekent dat voor veel mensen het systeem werkt en dat werkgevers
en werknemers er veelal in onderling overleg goed uitkomen.

Tegelijkertijd blijkt uit het onderzoek dat er door groepen werknemers ook knelpunten
worden ervaren en dat dit juist significant vaker voorkomt bij werknemers in een kwetsbaardere
positie, zoals mensen met een flexcontract en mensen met een laag inkomen. Terwijl
juist ook deze werknemers kwetsbaarder zijn en mogelijk ook minder zelfredzaam, zij
minder eigen financiële middelen en niet altijd kennis van de juiste instanties hebben.
Het is daarom verklaarbaar dat zij vaker (financiële) drempels ervaren, omdat zij
ook bij het zoeken van professionele ondersteuning en het starten van een procedure
onder andere met (hoge) kosten kunnen worden geconfronteerd (bijvoorbeeld het betalen
van griffiegeld, een proceskostenveroordeling als ze verliezen, kosten voor advocaaten
noodzakelijke ondersteuning). Dat daarmee kwetsbare werknemers waarschijnlijk minder
snel hun arbeidsrechten effectueren is problematisch. De effectuering en naleving
van het arbeidsrecht, zoals de rechten voor flexibele werknemers, kunnen dan in het
gedrang komen. Deze rechten zijn namelijkgrotendeels civielrechtelijk. Werknemers
moeten zelf in actie komen alswerkgevers de regels niet naleven. Dat dit juist de
groep kwetsbare werknemers betreft baart mij zorgen en geeft mij extra motivatie om
bij te dragen aan verbetering van de effectuering van arbeidsrechten.

Specifiek voor het arbeidsrecht laat dit onderzoek aanknopingspunten zien om de effectuering
van arbeidsrechten te verbeteren: laagbetaalde werknemers, flexibele werknemers én
arbeidsmigranten. Dit ziet op drie punten waarin de toegang tot het recht verbeterd
kan worden: verbetering in de informatievoorziening, verbetering van de toegang tot
professionele ondersteuning en laagdrempelige (en goedkopere) geschilbeslechting met
mogelijkheden voor bemiddeling en de-escalatie. Deze verbeteringen helpen mensen met
een individueel belang, bijvoorbeeld om je loon voldoende en op tijd te krijgen of
om de werkgever het belang van het oplossen van het probleem te doen inzien. Tegelijkertijd
is dit ook belangrijk vanuit een collectief belang.

Een goede naleving en effectuering van de arbeidsrechtelijke regels heeft ook een
normstellende werking voor de arbeidsrechtelijke regels an sich. Voor een goed werkende
arbeidsmarkt is de naleving van regels essentieel.

Het Aanjaagteam bescherming arbeidsmigranten (Aanjaagteam Roemer) voorgesteld een
arbeidscommissie in het leven te roepen. Hierbij verwees het Aanjaagteam ook expliciet
naar de andere adviezen op dat punt, van de Commissie Regulering van Werk en de Brede
Maatschappelijke Heroverwegingen (BMH)«Eerlijk Werk», voor een publiek loket ter verbetering
van de mogelijkheden om detoegang tot het recht en naleving van arbeidswetten te vergroten.
Sociale partners erkennen de aandachtspunten bij de toegang tot het recht en naleving
van de arbeidswetten en de noodzaak tot verbetering. In het coalitieakkoord is de
ambitie opgenomen de aanbevelingen uit het rapport van het Aanjaagteam Roemer uit
te voeren, dus tevens op dit terrein. Sociale partners hebben aangekondigd zelf voorstellen
te willen doen om de toegang teverbeteren en hebben dat inmiddels gedaan. Daarover
vinden momenteel gesprekken plaats. Mijn inzet is om spoedig met voorstellen te komen
om op een laagdrempelige manier de toegang tot het recht te verbeteren.

Deze constatering past binnen een algemene trend om doenvermogen van burgers mee te
nemen in de beleidsafweging. Ook de plannen die de Minister voor Rechtsbescherming
ontwikkelt om de toegang tot het recht in algemene zin voor burgers te verbeteren
passen hierin.

Politieke besluitvorming tot oprichting van de arbeidscommissie of alternatieven om
de toegang voor het arbeidsrecht te verbeteren, wordt op dit moment voorbereid.

Hiervoor zal ik ook in overleg treden met sociale partners, belanghebbende partijen
als het Juridisch Loket, de Raad voor de Rechtspraak, en andere relevante betrokkenen.
Bij de voorbereiding op de politieke besluitvorming neem ik dit onderzoek mee.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
C.E.G. van Gennip