Brief regering : Verloop openstelling SDE++ 2022

Nr. 368
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR KLIMAAT EN ENERGIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 23 november 2022

Met deze brief informeer ik uw Kamer over de stand van zaken van de SDE++. Conform
het Coalitieakkoord (Bijlage bij Kamerstuk 35 788, nr. 77) richt het kabinet zich bij de uitwerking van beleidsmaatregelen op een emissiereductie
van 60% in 2030. De SDE++ levert een belangrijke bijdrage aan het kosteneffectief
realiseren hiervan. Ik sta in deze brief achtereenvolgens stil bij het verloop van
de openstelling van de SDE++ in 2022, de huidige energieprijzen en de gevolgen voor
de SDE++, de evaluatie van het model van de kasuitgavenramingen en ten slotte een
toezegging over bij- en meestook van biomassa in kolencentrales.

Verloop openstelling SDE++ 2022

Van 28 juni tot 6 oktober vond de openstelling in 2022 van de SDE++ plaats. Hiervoor
was een openstellingsbudget van € 13 miljard beschikbaar. Gedurende de openstelling
zijn 2.296 subsidieaanvragen ingediend, met een budgetclaim van in totaal ca. € 13,9
miljard. Tabel 1 bevat een overzicht van alle aanvragen per categorie.

Het grootste deel van het budget is aangevraagd voor projecten voor CO2-afvang en -opslag (CCS) (namelijk ca. € 7,1 miljard) en CO2-afvang en gebruik (CCU) voor in de glastuinbouw (ca. € 600 miljoen). Dit betreft
voor een deel projecten waarvoor in 2021 al een aanvraag voor subsidie was ingediend,
maar geen subsidie is verleend (door intrekking of afwijzing). Daarnaast valt op dat
er voor ca. € 2,5 miljard is aangevraagd voor geothermieprojecten (hernieuwbare warmte
én CO2-warmte inclusief warmtepomp). Een behoorlijk deel hiervan is voor geothermie voor
stadsverwarming. Deze SDE++-ronde biedt daarmee een belangrijke stimulans voor de
warmtetransitie. Voor een deel van de geothermieprojecten was al een subsidiebeschikking
afgegeven, maar daarvoor is opnieuw SDE++-subsidie aangevraagd, omdat zij in de knel
kwamen met hun realisatietermijn. Deze groep heeft daarmee gebruik gemaakt van de
oplossingsrichting waarover ik uw Kamer eerder in mijn reactie op de motie van de
leden Grinwis en Erkens (Kamerstuk 31 239, nr. 357) heb geïnformeerd (Kamerstuk 31 239, nr. 364). Ten slotte valt op dat het aangevraagde budget voor zon-PV grofweg is gehalveerd
ten opzichte van 2021. Dit kan verschillende oorzaken hebben. Zo is er in steeds een
groter deel van Nederland sprake van netcongestie. In die gebieden krijgt een subsidie-aanvrager
geen transportindicatie van de netbeheerder, wat een vereiste is om een subsidiebeschikking
te kunnen krijgen. Daarnaast was er voor zon-op-dak in 2022 voor het eerst een verklaring
van een constructeur over de dakconstructie vereist om zo de realisatiekans te vergroten.
Ten slotte verwachten aanvragers gezien de recente marktontwikkelingen mogelijk hogere
kosten en wachten zij daardoor met het aanvragen van subsidie voor hun project tot
een latere subsidieronde. De afgelopen jaren is de non-realisatie van zon-PV-projecten
met een SDE++-beschikking hoog. Ik ga ervanuit dat nu vooral aanvragen voor kansrijke
projecten zijn ingediend, waardoor deze projecten nu juist een grotere kans op realisatie
hebben.

Tabel 1: Overzicht aanvragen SDE++ 2022

Categorie

Aantal

Budgetclaim

Vermogen1

CO2-reductie per jaar

Gemiddelde subsidie-intensiteit2

 
 

[€ mln.]

[MW]

Mton CO2/jr]

[€/tCO2]

Hernieuwbare elektriciteit

2.052

1.262

2.344

0,24

113

Zon-PV op dak

1.944

747

1.275

0,12

65

Zon-PV op veld

77

387

955

0,09

160

Windenergie

11

108

75

0,03

156

Zon-PV op water

20

20

38

0,00

168

Hernieuwbare warmte en WKK

116

2.083

508

0,89

150

Geothermie

14

1.349

271

0,58

141

Biomassa warmte en WKK

98

726

225

0,30

171

Zonthermie

3

5

10

0,00

207

Compostering

1

3

2

0,00

62

Hernieuwbaar gas

42

561

123

0,19

210

Biomassa gas

42

561

123

0,19

210

CO2-arme warmte

62

2.071

478

0,64

196

Geothermie

8

1.161

152

0,34

211

Elektrische boiler

16

609

231

0,21

164

Aquathermie

5

143

33

0,03

284

Restwarmte

7

98

34

0,03

178

Industriële warmtepomp

26

60

29

0,02

165

CO2-arme productie

24

7.890

42

3,41

137

CO2-afvang en -opslag

10

7.125

 

3,13

135

CO2-afvang en -gebruik

11

584

 

0,24

137

Waterstofproductie uit elektrolyse

3

180

42

0,04

291

Eindtotaal

2.296

13.867

 

5,37

147

X Noot

1

NB: het vermogen voor de categorie «CO2-afvang en -opslag» en CO2 afvang en -gebruik» verwijst naar het CO2-reducerend vermogen en is uitgedrukt in tCO2/uur. Het aangevraagde vermogen bedraagt 512 tCO2/uur voor «CO2-afvang en -opslag» en 84 tCO2/uur voor «CO2-afvang en -gebruik».

X Noot

2

De subsidie-intensiteit is bepaald aan de hand van de verwachte subsidie-uitgaven
over de looptijd van de subsidie per gereduceerde ton CO2.

De eerste resultaten wijzen op een goed verloop van de openstellingsronde. Hoewel
de aanvragen op dit moment nog door de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO)
beoordeeld worden op volledigheid en op technische en financiële haalbaarheid, valt
de grote interesse vanuit de markt op. Dat is goed nieuws, gelet op de stappen die
nog gezet moeten worden om de uitstoot van CO2 te reduceren. Het laat zien dat veel bedrijven en andere organisaties mogelijkheden
zien om te verduurzamen of om bij te dragen aan de verduurzaming van anderen. Ten
slotte valt op dat de productieplafonds in de regeling voor hernieuwbare elektriciteit,
CCS en geavanceerde hernieuwbare brandstoffen niet zijn bereikt en dat er dus om die
reden geen aanvragen hoeven te worden afgewezen.

Momenteel wordt gewerkt aan de openstellingsronde van de SDE++ in 2023. Ik streef
ernaar om deze ronde geheel voor de zomer van 2023 te laten plaatsvinden. Momenteel
wordt nog getoetst of dit voor RVO goed uitvoerbaar is. Als alternatief zou de regeling
wel voor de zomer opengaan, maar pas na de zomer sluiten. Over de precieze invulling
van de openstellingsronde wordt uw Kamer begin 2023 geïnformeerd.

Huidige energieprijzen en gevolgen SDE++

Sinds 2008 wordt door de SDE++ en haar voorgangers de productie van hernieuwbare energie
en de reductie van CO2 gestimuleerd. De SDE++ en haar voorgangers zijn een belangrijk instrument voor de
energietransitie in Nederland. De regeling wordt periodiek geëvalueerd. Over de meest
recente evaluatie heb ik uw Kamer op 18 maart jl. geïnformeerd (Kamerstuk 31 239, nr. 343). Hieruit blijkt onder andere dat qua doeltreffendheid de SDE+ op verschillende vlakken
goed presteert of, waar verbeteringen mogelijk waren, dat de nodige maatregelen ter
verbetering reeds genomen zijn. Uit de evaluatie volgt bovendien dat de regeling een
kosteneffectief instrument is in vergelijking met instrumenten van buurlanden. Ook
de Europese Commissie is positief over de SDE++ en er is ook veel interesse uit andere
landen voor de vormgeving van de SDE++.

De SDE++ is door de jaren heen enkele keren aangepast en reageert hiermee op ontwikkelingen
op het gebied van energie en klimaat. Zo is de SDE+ naar de SDE++ verbreed in 2020,
zijn technieken toegevoegd in 2021 en 2022 en worden de hekjes in 2023 geïntroduceerd.
De sterk gestegen energieprijzen stellen de SDE++ opnieuw voor een uitdaging, omdat
bij het ontstaan van de regeling en bij de opeenvolgende openstellingen dergelijke
extreme marktomstandigheden niet zijn voorzien. Dit heeft enkele effecten, die ik
hieronder beschrijf.

Voorschotten

De SDE++ is een exploitatiesubsidie: de ondernemer ontvangt een subsidiebedrag voor
elke hoeveelheid geproduceerde hernieuwbare energie of gereduceerde CO2. De Minister verstrekt een voorschot op basis van de verwachte marktprijzen vastgesteld
voor 1 november van het voorgaande jaar. Het is wenselijk om te werken met een voorschot,
omdat ondernemers gedurende het jaar kosten maken om hun productie-installatie in
stand te houden (onderhoud, aflossing, inkoop van biomassa of stroom). Na afloop van
het kalenderjaar (vanaf april) volgt een bijstelling van het voorschot op basis van
de daadwerkelijke marktprijzen (definitief correctiebedrag) en de daadwerkelijke productie.
Voor het bepalen van zowel het voorlopige als het definitieve correctiebedrag baseer
ik me op adviezen van het Planbureau voor de Leefomgeving (hierna: PBL). Door de sterk
stijgende energieprijzen in 2021 blijken de voorlopige correctiebedragen (die zijn
vastgesteld in november 2020) flink lager te zijn geweest dan de definitieve correctiebedragen
(die zijn vastgesteld in april 2022). Hierdoor hebben projecten een te hoog voorschot
gekregen, omdat de SDE++-systematiek er vanuit gaat dat zij meer inkomsten konden
krijgen uit de verkoop van energie. Ik heb u daarover eerder geïnformeerd in de beantwoording
van vragen van het lid Bontenbal (Aanhangsel Handelingen II 2021/22, 1620).

De SDE++-projecten hebben over 2021 totaal ca. € 900 miljoen te veel voorschot ontvangen,
waarvan inmiddels al zo’n € 400 miljoen is teruggestort. RVO heeft de ontvangende
partijen per brief gewezen op het feit dat teveel betaalde voorschotten zullen worden
verrekend en uiterlijk bij de vaststelling terugbetaald moeten worden. De teveel betaalde
voorschotten zijn naar verwachting, na aftrek van reeds gedane terugbetalingen, per
1 oktober 2022 opgelopen tot € 1,2 miljard.

RVO zal in eerste instantie trachten deze te veel betaalde voorschotten te verrekenen
met toekomstige betalingen. Door de aanhoudend hoge energieprijzen in 2022 blijkt
dat voor nagenoeg alle categorieën van hernieuwbare energieproductie de voorlopige
correctiebedragen voor 2023 dusdanig hoog zijn, dat zij in 2023 geen voorschot krijgen.
RVO heeft daardoor in 2023 ook nauwelijks de mogelijkheid om deze te veel verstrekte
voorschotten te verrekenen. Ik verken daarom de komende tijd samen met RVO hoe hiermee
het beste kan worden omgegaan, ook of een dwingender aanpak nodig is, mede met het
oog op de continuïteit van hernieuwbare energieprojecten en doelmatige uitgaven van
de rijksbegroting.

Hoge winsten bij projecten zonder subsidie

In de SDE++ wordt de onrendabele top van projecten vergoed, waarbij de subsidie wordt
gecorrigeerd voor de daadwerkelijke marktprijs. Bij de huidige marktomstandigheden
geldt echter voor veel categorieën niet alleen dat er geen subsidie betaald hoeft
te worden, maar zelfs dat projecten hoge winsten kunnen behalen, zonder dat zij subsidie
ontvangen. De projecten mogen deze winsten in principe houden, ook als zij op een
later moment bij lagere marktprijzen gedurende de looptijd van de beschikking weer
subsidie ontvangen. Ten principale wil ik voorkomen dat projecten met subsidie overwinsten
realiseren over de gehele looptijd van het project. Het uitgangspunt is om enkel de
onrendabele top te vergoeden. Ik onderzoek daarom of het mogelijk is om de SDE++ aan
te passen om deze overwinsten te voorkomen. Daarbij denk ik in ieder geval aan een
systeem waarbij pas subsidie wordt uitgekeerd nadat rekening is gehouden met eventueel
eerdere overwinsten. Daarnaast wil ik ook een systeem van «contract for difference»
extern laten onderzoeken. Hierbij wordt uitgegaan van een bepaalde marktprijs. Wanneer
de daadwerkelijke marktprijs hoger is, ontvangt de overheid het surplus. In tegenstelling
tot een subsidie, kan de overheid bij een «contract for difference» netto ook geld
ontvangen. Daartegenover staat dat dit een grotere ingreep in de markt is en significante
gevolgen heeft voor de risicoverdeling tussen de overheid en de markt.

Samenvattend

Ik kijk constant naar mogelijke verbeteringen in de vormgeving van de SDE++ om eventuele
ongewenste effecten aan te pakken. Waar nodig worden aanpassingen gedaan, zoals de
verbreding van de regeling, de introductie van hekjes vanaf 2023 of de aanpassingen
die in 2022 op het gebied van geothermie en CCS zijn gedaan. Uit de in deze brief
gepresenteerde resultaten van de 2022 ronde blijkt dat reeds gedane aanpassingen het
gewenste effect hebben. Hiermee is de SDE++ een robuust instrument, dat zoveel mogelijk
inspeelt op marktontwikkelingen binnen de grenzen van stabiliteit en uitvoerbaarheid.
In de kamerbrief over de SDE++ 2023 ga ik nader in op gewenste aanpassingen.

Evaluatie model kasuitgavenramingen SDE++

RVO voert twee keer per jaar een meerjarige uitgavenraming uit voor de SDE++ (en haar
voorgangers) op basis van de energieprijsscenario’s van het PBL, inschattingen over
de realisatiegraad van projecten en de verwachte verdeling van toekomstige openstellingsbudgetten
over de verschillende technieken en gebruikt hiervoor een ramingsmodel. In het Verantwoordingsonderzoek
2020 over het Ministerie van EZK heeft de Algemene Rekenkamer geadviseerd om dit model
periodiek te laten evalueren (Kamerstuk 35 830-XIII, nr. 2). Ik heb PwC de opdracht gegeven deze evaluatie uit te voeren en deze evaluatie is
inmiddels afgerond. PwC heeft een review uitgevoerd op de consistentie, juistheid
en robuustheid van het ramingsmodel en concludeert dat het ramingsmodel op correcte
wijze de kasuitgaven raamt. PwC heeft daarnaast aanbevelingen gedaan om het model
gebruiksvriendelijker en minder foutgevoelig te maken. Deze aanbevelingen zijn door
RVO opgevolgd. Het rapport van PwC is als bijlage bijgevoegd.

Toezegging bij- en meestook biomassa

Op 28 september 2021 heeft het lid Van der Lee (GroenLinks) aan de Staatssecretaris
voor Klimaat en Energie verzocht om inzichtelijk te maken welk gedeelte van de beschikkingen
voor bij- en meestook van biomassa nog doorlopen na 2027. Uit onderstaand overzicht
blijkt dat op één, relatief kleine, beschikking na, alle installaties in 2026 of 2027
hun reguliere einddatum bereiken. Als installaties voor deze tijd niet hun volledige
subsidiabele productie hebben benut, kunnen zij binnen een extra jaar nog maximaal
25% van de productie inhalen en hierover subsidie ontvangen (banking). Deze uiterste
termijnen verstrijken tussen 1 september 2027 en 1 juni 2029.

Beschikking

Aanvrager

Startdatum subsidie

Reguliere einddatum subsidie = startdatum + 8 jaar

Einddatum subsidie = startdatum + 8 jaar + 1 jaar t.g.v. banking

SDE1693517

RWE Eemshaven Holding II B.V.

1-10-2019

1-10-2027

1-10-2028

 
 
 
 
 

SDE1626567

RWE Generation NL B.V.

1-7-2019

1-7-2027

1-7-2028

SDE1640163

RWE Generation NL B.V.

1-9-2018

1-9-2026

1-9-2027

SDE1623123

RWE Generation NL B.V.

1-12-2019

1-12-2027

30-11-2028

 
 
 
 
 

SDE1648907

Power Plant Rotterdam B.V.

1-7-2019

1-7-2027

1-7-2028

SDE1724670

Power Plant Rotterdam B.V.

1-6-2020

1-6-2028

1-6-2029

 
 
 
 
 

SDE1620600

Uniper Benelux N.V.

1-10-2019

1-10-2027

1-10-2028

De Minister voor Klimaat en Energie, R.A.A. Jetten