Brief regering : Boeken en licenties in het mbo

Nr. 540
BRIEF VAN DE MINISTER VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 22 november 2022

In het debat met de vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap over het
middelbaar beroepsonderwijs (hierna: mbo) d.d. 9 en 16 november jl. heeft uw Kamer
diverse vragen gesteld over (de kosten van) leermiddelen in het mbo. Ik heb uw Kamer
toegezegd een brief te sturen waarin ik in ga op de mogelijkheid om boeken en licenties
centraal te laten inkopen. In deze brief ga ik daarom in op de volgende punten:

• Het inkopen van leermiddelen door instellingen in plaats van door de student (naar
aanleiding van de motie van het lid De Hoop (PvdA));

• Het vergoeden van de kosten voor basisvaardigheden (naar aanleiding van de vraag van
het lid Hagen (D66));

• Het gratis maken van onderwijs voor alle studenten zonder startkwalificatie (naar
aanleiding van de vraag van het lid Kwint (SP)).

In deze brief schets ik een eerste verkenning van verschillende varianten om het schoolboekensysteem
aan te passen naar aanleiding van de verzoeken van uw Kamer. Ik hecht eraan te zeggen
dat er op dit moment voor geen van de geschetste varianten financiële dekking is.

Verantwoordelijkheid voor inkopen van schoolboeken

Studenten zijn op dit moment zelf verantwoordelijk voor de aanschaf van hun schoolboeken
en eventuele licenties. Deze kunnen worden aangekocht bij een partij waar de school
de leermiddelenlijst mee heeft gedeeld of studenten kiezen zelf een partij om de boeken
aan te schaffen.

In de afgelopen periode is er herhaaldelijk aandacht geweest vanuit uw Kamer en vanuit
JOBmbo voor knelpunten in dit systeem. Zo is er sprake van koppelverkoop, waarbij
studenten die uitsluitend een licentie nodig hebben deze alleen kunnen krijgen bij
het aanschaffen van het bijbehorende boek (of vice versa). Daarnaast ontvangt JOBmbo
veel signalen over studenten die leermiddelen moeten aanschaffen die vervolgens niet
of nauwelijks worden gebruikt in het onderwijs. Voor dat laatste probleem is afgesproken
tussen mijn ministerie, de MBO Raad en JOBmbo dat iedere instelling bij ingang van
studiejaar 2021–2022 een regeling ongebruikte leermiddelen moet hebben. De signalen
dat veel leermiddelen onvoldoende gebruikt worden in het leerproces zijn sindsdien
echter nog niet afgenomen.

Het Kamerlid De Hoop (PvdA) heeft in zijn motie1 de suggestie gedaan instellingen zelf verantwoordelijk te maken voor de inkoop van
schoolboeken en licenties. Dit zou een vergelijkbaar systeem met het voortgezet onderwijs
(hierna: vo) kunnen zijn, met de kanttekening dat voor het mbo de boeken niet gratis
zullen zijn. Ik stel mij dan voor dat instellingen de boeken tegen vergoeding in bruikleen
geven aan de student (bruikleenvergoeding). Het is aannemelijk dat dit de student
lagere studiekosten zou opleveren, omdat boeken meerdere jaren meegaan en studenten
niet jaarlijks voor alle boeken de nieuwprijs hoeven te betalen. Daarnaast worden
instellingen op deze manier geprikkeld om leermiddelenlijsten, periodiek (bijvoorbeeld
na de afschrijvingstermijn van de boeken) kritisch te herzien. Dit verkleint het risico
dat leermiddelen door de student onvoldoende worden gebruikt in het leerproces. Bovendien
draagt het hergebruik van boeken bij aan verduurzaming. Doordat instellingen de spullen
moeten inkopen hebben zij goed zicht op de problematiek met betrekking tot koppelverkoop.
Hierdoor kunnen zij doelgericht het gesprek voeren met uitgevers over dit probleem.
Een instelling heeft ook een sterkere positie dan een individuele student. Naar aanleiding
van de evaluatie van het servicedocument schoolkosten is al afgesproken dat instellingen
de positie van uitgevers op de schoolboekenmarkt voor het mbo zouden doorbreken.

De invoering van zo’n systeem brengt ook een aantal uitdagingen met zich mee. Zo ontstaat
er een grote uitvoeringstaak voor de instellingen, die zij op dit moment nog niet
hebben. Dat vraagt voorbereiding en investeringen in een goed proces. Daarnaast zullen
er jaarlijks uitvoeringskosten aan dit systeem verbonden zijn, onder andere voor medewerkers
die het proces inrichten en onderhouden. Ook vraagt het eventueel wisselen van methode
voordat de boeken zijn afgeschreven, een mogelijke extra investering vanuit de instelling.
Voor studenten zorgt dit systeem ervoor dat zij boeken niet langer zelf bezitten.
Dat betekent dat zij boeken na afloop van het vak of studiejaar niet thuis kunnen
bewaren voor eventueel later gebruik. Ook kunnen studenten geen markeringen in hun
boeken aanbrengen of anderszins aantekeningen in het boek maken, waar sommige studenten
dat wel wenselijk vinden.

Financiering en uitvoering

Om het hiervoor geschetste systeem te laten slagen, is de prikkel voor instellingen
om kritisch te kijken naar hun leermiddelenlijst een belangrijke voorwaarde. Daarom
voorzie ik ook dat bij dit systeem de uitvoeringskosten door de instellingen zelf
zouden worden gedekt uit de bestaande bekostiging. Zij zouden tevens de bruikleenvergoeding
kunnen gebruiken om een deel van de uitvoeringskosten te financieren. Bij een (substantiële)
financiële bijdrage van het Rijk is de prikkel om kritisch naar de boekenlijst te
kijken een stuk kleiner. Voor de invoering en de uitvoeringskosten die daarbij komen
kijken zullen wel eenmalig hoge kosten zijn. Ik ga uit van een incidenteel bedrag
van ca. € 15 miljoen in het jaar voorafgaand aan invoering omdat instellingen dan
een eenmalig hoge kostenpost hebben om het bruikleenproces op te zetten. Structureel
zouden instellingen de kosten voor nieuwe leermiddelen en uitvoeringskosten met de
bruikleenvergoeding moeten dekken.

Indien uw Kamer de verantwoordelijkheid voor de inkoop van schoolboeken en licenties
zou willen verschuiven naar instellingen, vraagt dit een nadere uitwerking om de exacte
werking en wijze van uitvoering te kunnen vaststellen.

Vergoeding van boeken en licenties

Uw Kamer heeft tevens vragen gesteld over het vergoeden van leermiddelen voor basisvaardigheden
en jongeren zonder startkwalificatie. Deze vragen stimuleren om verder te kijken naar
het schoolboekensysteem en de kosten daarvoor op dit moment voor de student. In het
licht van mijn toezegging aan uw Kamer om ook te kijken naar de verschillende financiële
regelingen voor verschillende groepen studenten en de vragen die uw Kamer heeft gesteld
over schoolboeken en licenties in het mbo, stel ik hieronder een aantal varianten
voor, om het kostenplaatje wat betreft schoolboeken en licenties voor studenten te
kunnen verlagen. Daarbij toon ik de kosten voor de verschillende varianten op basis
van een eerste analyse, waarbij de instelling de schoolboeken en licenties inkoopt.
De kosten voor devices worden niet meegenomen in deze varianten.

Het gaat om:

• Een variant waarin schoolboeken en licenties voor basisvaardigheden worden vergoed
voor enkel mbo-studenten jonger dan 18 jaar (1a) of voor alle mbo-studenten (1b);

• Een variant waarin alle schoolboeken en licenties voor alle studenten jonger dan 18
jaar worden vergoed (2);

• Een variant waarin alle schoolboeken en licenties voor alle mbo-studenten worden vergoed
(3).

Variant 1a en 1b zijn gebaseerd op de vraag van het Kamerlid Hagen (D66) over het
vergoeden van kosten voor basisvaardigheden. Variant 2 en 3 komen deels tegemoet aan
het verzoek van het Kamerlid Kwint (SP) over het vergoeden van kosten voor het halen
van een startkwalificatie. Ik ben in mijn analyse echter van een leeftijdsgrens uitgegaan,
omdat dit administratief makkelijker hanteerbaar lijkt dan het criterium of een student
wel of geen startkwalificatie heeft.

Kostenraming per variant

Variant

Kosten per student

Totaal structureel

1a

€ 60

ca. € 10 miljoen

1b

€ 60

ca. € 30 miljoen

2

€ 300

ca. € 50 miljoen

3

€ 300

ca. € 150 miljoen

Variant 1a en 1b: Vergoeden van boeken en licenties voor basisvaardigheden

Het vergoeden van kosten voor basisvaardigheden zou naar verwachting structureel circa
€ 10 miljoen per jaar kosten voor mbo-studenten jonger dan 18 jaar. Voor alle mbo-studenten
kost het naar verwachting circa € 30 miljoen. De kosten voor de student worden met
deze varianten gedeeltelijk verlaagd. Dit zou een eerste stap zijn op de drempel voor
het mbo te verlagen.

Variant 2: Vergoeden van boeken en licenties voor mbo-studenten tot 18 jaar

Op dit moment is de situatie voor mbo-studenten tot 18 jaar niet gelijk aan die van
studenten in het vo en hoger onderwijs (hierna: ho). In het vo betalen jongeren tot
18 jaar namelijk niet voor schoolboeken, in het mbo wel. In het ho betalen jongeren
tot 18 jaar wel hun schoolboeken, maar ontvangen ook studiefinanciering. Mbo-studenten
tot 18 jaar ontvangen geen studiefinanciering. De ouders ontvangen wel kinderbijslag,
maar van dit bedrag worden niet uitsluitend studiemiddelen betaald. Financiële aspecten
kunnen dus op dit moment een rol spelen bij de studiekeuze of doorstroom van de student
naar een opleiding.

Wanneer boeken en licenties voor mbo-studenten tot 18 jaar worden vergoed, wordt de
situatie voor deze studenten gelijkgetrokken met die van leerlingen in het vo. De
kosten voor lesgeld, boeken en licenties zouden dan voor alle jongeren zonder startkwalificatie
jonger dan 18 jaar gelijkgeschakeld zijn. Dat betekent ook dat deze jongeren niet
langer op basis van kosten een studiekeuze hoeven te maken: doorgaan in het vo (lagere
kosten) in plaats van in te stromen in het mbo. Daarmee bouwt deze variant ook voort
op eerdere stappen die zijn genomen, bijvoorbeeld het zoveel mogelijk gelijktrekken
van de nominale duur van mbo-opleidingen in 2015. Zo kan een student vrijer kiezen
tussen een meer theoretische route (havo) of een meer praktische route (mbo).

Het vergoeden van de boeken en licenties voor alle mbo-studenten tot 18 jaar zou naar
verwachting structureel € 50 miljoen per jaar kosten. Zoals hierboven toegelicht verlaagt
dit de drempel naar het mbo en draagt het bij aan het meer gelijktrekken van regelingen
voor vo, mbo en ho.

Variant 3: Vergoeden van boeken en licenties voor alle mbo-studenten

Met het vergoeden van de boeken en licenties voor alle mbo-studenten wordt de drempel
tot het mbo sterk verlaagd. Een kostenpost voor alle mbo-studenten wordt hiermee weggenomen.

Deze variant levert wel op dat studenten, ondanks hun studiefinanciering, compensatie
krijgen voor hun schoolboeken. Dit zou dus nieuwe ongelijkheden opleveren in vergelijking
met het ho, omdat studenten daar wel betalen voor hun schoolboeken. Voor sommige (toekomstige)
studenten kan deze variant dus nieuwe financiële prikkels veroorzaken bij het kiezen
van een opleiding.

Vergoeding voor studenten zonder startkwalificatie

De kosten voor het verstrekken van gratis schoolboeken en licenties aan alle jongeren
zonder startkwalificatie zullen tussen de kosten voor variant 2 en variant 3 liggen
zoals hierboven beschreven. Een specifiekere kostenindicatie kan ik daar op dit moment
niet voor geven. Daarnaast geeft het trekken van een leeftijdsgrens minder uitvoeringscomplicaties.
Indien het uitsluitend om studenten gaat die een kwalificatieplicht hebben, zouden
de kosten lager zijn.

Uitvoering

Net als het inkopen van leermiddelen door de instelling, vraagt ook het vergoeden
van schoolboeken en licenties meer uitwerking. Ook zijn de effecten op de uitputting
van andere financiële regelingen nog niet in kaart gebracht. Wel acht ik het aannemelijk
dat met het vergoeden van (een deel van) de schoolboeken en licenties, het beroep
en de hoogte van de uit te keren bedragen uit het MBO Studentenfonds zal dalen.

Tot slot

In deze brief heb ik naar aanleiding van vragen van uw Kamer getracht een eerste inzicht
te geven in opties om het systeem van schoolboeken en licenties in het mbo aan te
passen. Het gaat dan om het inkopen van boeken door instellingen (motie van het lid
De Hoop (PvdA)) en het vergoeden van schoolboeken en licenties n.a.v. vragen van de
leden Hagen (D66) en Kwint (SP). Zoals ik in mijn inleiding al benoemde, gaat het
om een eerste verkenning en is er nog geen financiële dekking voor een van de hierboven
toegelichte opties. Indien uw Kamer uitwerking van (één van) bovenstaande maatregelen
wenst, vraagt dat ook om tijd. Eventuele invoering van één van bovenstaande maatregelen,
of een combinatie daarvan, kan niet eerder het studiejaar 2024/2025.

Ik hoop uw Kamer voldoende te hebben geïnformeerd om richting te geven aan verdere
uitwerking van het schoolboekensysteem voor het mbo in de toekomst.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
R.H. Dijkgraaf