Brief regering : Vaste energiecontracten in de consumentenmarkt

36 200
Nota over de toestand van ’s Rijks Financiën

Nr. 359
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR KLIMAAT EN ENERGIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 21 november 2022

De fors gestegen energieprijzen sinds de oorlog in Oekraïne worden inmiddels gevoeld
door het grootste deel van de Nederlandse consumenten. Hoe het verdere verloop van
de prijswijzigingen eruit ziet, is lastig te voorspellen, maar over het algemeen is
de verwachting dat de prijzen niet (spoedig) zullen terugkeren naar het niveau van
voor de oorlog in Oekraïne.

Om de gevolgen van de stijgende energierekening te dempen, heeft het kabinet op 20 september
2022 reeds verschillende (tijdelijke) maatregelen aangekondigd (Kamerstuk 36 200, nr. 5), waaronder het prijsplafond voor energie voor consumenten. Door het prijsplafond
voor energie worden de hoge energieprijzen in 2023 grotendeels opgevangen door de
overheid en ontstaat er voor consumenten meer zekerheid over hun energiekosten.

De hoge energieprijzen brengen, ondanks de hiervoor genoemde maatregelen, alsnog grote
onzekerheden met zich mee voor consumenten die een variabel energiecontract hebben.
Huidige vaste energiecontracten lopen af en aangezien er momenteel geen aanbod van
vaste energiecontracten is, krijgt een nog groter deel van de consumenten te maken
met een energiecontract met variabele prijzen. Ik maak me zorgen over het beperkte
aanbod aan vaste energiecontracten waar Nederlandse huishoudens, die op zoek zijn
naar zekerheid over hun energiekosten, onder deze marktomstandigheden op kunnen rekenen.

Aanleiding

Tijdens het Commissiedebat van 15 september (Kamerstuk 29 023, nr. 351) over de gasmarkt en leveringszekerheid heb ik toegezegd uw Kamer te informeren over
de huidige situatie op de energiemarkt ten aanzien van vaste energiecontracten voor
consumenten en de voorgenomen stappen om energieleveranciers te stimuleren dan wel
te verplichten tot het aanbieden van meer vaste energiecontracten aan consumenten.
Met deze brief geef ik invulling aan deze toezegging.

Allereerst zal ik de huidige stand van zaken voor wat betreft het aanbod van (vaste)
energiecontracten schetsen. Vervolgens besteed ik aandacht aan de oorzaken van het
ontbreken van vaste energiecontracten in de markt. Tot slot komen de te nemen stappen
aan bod.

De aandacht voor het belang van de consument blijkt tevens uit het pamflet van de
leden Bontenbal (CDA) en Erkens (VVD) over 5 maatregelen om de energiemarkt te versterken,
welke mij op 11 oktober is toegekomen. Ik deel de noodzaak en oproep om de positie
van de consument in de energiemarkt te verbeteren en zal daarom ook in het laatste
onderdeel van deze brief een korte appreciatie geven van het pamflet.

Huidige situatie energiemarkt

Consumenten die een variabel energiecontract hebben, hebben of zullen te maken krijgen
met de hoge energieprijzen en de onzekerheid die daarmee gepaard gaat. Deze groep
consumenten kan twee keer per jaar, of vaker als dat vanwege marktomstandigheden nodig
is en dit is opgenomen in de algemene voorwaarden, een wijziging van de tarieven verwachten
van hun energieleverancier.1 Op basis van de meest recente cijfers, zoals gepubliceerd door het CBS, is ongeveer
67% van de energiecontracten variabel en ongeveer 33% van de energiecontracten vast.2 Omdat er geen aanbod van vaste energiecontracten is, stijgt het aandeel variabele
energiecontracten en daarmee de onzekerheid onder consumenten over hun energierekening.
Consumenten hebben daarmee op dit moment niet de keuze om voor een variabel tarief
of een vast tarief (met meer zekerheid) te gaan. Dit gebrek aan vaste energiecontracten
geldt overigens niet alleen voor Nederland. Uit onderzoek op Europees niveau komt
naar voren dat het waarschijnlijk is dat energieleveranciers minder (of aanzienlijk
duurdere) energiecontracten tegen een vaste prijs aanbieden in 2022 en 2023.3

Het ontbreken van het aanbod aan vaste energiecontracten zorgt onder meer voor een
grote daling in het aantal consumenten dat overstapt naar een andere energieleverancier
(van 27% in 2021 naar 14% in 2022).4 De voornaamste aanleiding voor consumenten om over te stappen is gelegen in het besparen
van maandelijkse kosten.5 Wanneer een consument overstapt en bij een nieuwe energieleverancier een variabel
energiecontract afsluit, wordt hij in de huidige markt doorgaans geconfronteerd met
een hoger tarief dan het tarief dat geldt ten opzichte van bestaande klanten met een
variabel energiecontract.

Tariefverschillen tussen variabele energiecontracten voor bestaande klanten en nieuwe
klanten kunnen ontstaan doordat de energieleverancier hogere kosten maakt bij het
inkopen voor een nieuwe klant wegens de dan geldende marktprijzen, dan bij reeds eerder
ingekochte energie voor bestaande klanten. In een markt met dalende prijzen kan een
nieuwe klant daarentegen juist goedkoper uit zijn dan de bestaande klant. Het feit
dat inkoopprijzen erg snel wijzigen (tarieven kunnen bijvoorbeeld per uur verschillen)
maakt het moeilijk om energiecontracten te vergelijken, er zijn namelijk weinig klanten
die precies hetzelfde energietarief betalen.

Uit het voorgaande blijkt dat de tariefverschillen tussen bestaande en nieuwe klanten
verklaarbaar zijn. Desalniettemin vind ik de ontwikkeling van dergelijke tariefverschillen
opvallend. Ook het CBS heeft in zijn analyse ten behoeve van beter inzicht in de prijsontwikkeling
op de markt benoemd dat prijsverschillen in nieuwe energiecontracten niet direct worden
doorberekend aan bestaande klanten.6 Volgens berichtgeving zouden nieuwe klanten zelfs in uitzonderlijke gevallen tot
wel drie keer meer voor hun energie betalen dan bestaande klanten.7 Ik vind dergelijke signalen reden tot zorg, zeker gezien deze groep nieuwe klanten
deels bestaat uit kwetsbare consumenten, zoals jongeren die voor het eerst een energiecontract
afsluiten of pas gescheiden consumenten die een nieuw energiecontract afsluiten. Ik
ben voornemens nader onderzoek te verrichten naar de oorzaak van de opvallend hoge
tariefverschillen tussen bestaande en nieuwe klanten. Ik wil daarbij tevens onderzoeken
of en hoe er meer gelijkheid gevraagd kan worden in de tarieven voor bestaande en
nieuwe klanten.

Ondanks de hoge energieprijzen is er een aanzienlijke spreiding in het marktaanbod
via de verschillende prijsvergelijkers voor variabele energiecontracten. Overstappen
is mogelijk, maar het aanbod van energieleveranciers op dit moment is beperkt en veelal
onaantrekkelijk qua prijs. Ook biedt overstappen naar een ander variabel energiecontract
geen oplossing voor consumenten die op zoek zijn naar (lange termijn) zekerheid. Dit
staat in contrast met de situatie die we hiervoor gewend waren van de Nederlandse
energiemarkt: een ruim aanbod aan diverse (vaste) energiecontracten, relatief veel
Nederlanders die overstapten en mede daardoor voldoende concurrentie om te zorgen
voor een scherpe prijs.

Voor wat betreft het huidige aanbod aan energiecontracten geldt dat energieleveranciers
verplicht zijn om aan consumenten ten minste een energiecontract aan te bieden voor
onbepaalde duur.8 Daarnaast zijn energieleveranciers verplicht een modelcontract aan te bieden naast
eventuele andere vrije contractvormen.9 Volgens het Besluit tot vaststellen van het modelcontract voor de levering van elektriciteit
en gas aan kleinverbruikers (hierna: Besluit Modelcontract)10 van de Autoriteit Consument & Markt (ACM) moet het voor een consument altijd mogelijk
zijn om een modelcontract met variabele tarieven met onbepaalde looptijd af te sluiten.

Oorzaken beperkt aanbod energiecontracten

Het ontbreken van vaste energiecontracten in de markt heeft verschillende oorzaken.
De sterk fluctuerende energieprijzen maken het voor energieleveranciers duurder en
risicovoller om hun inkooprijzen voor langere tijd vast te leggen. Ook zijn de kosten
voor zekerheid (margins) erg hoog, doordat hoge bedragen als onderpand betaald moeten
worden voor het afdekken van risico’s op termijncontracten. Hierdoor wordt energie
vooral op de korte termijnmarkt verhandeld en bieden energieleveranciers alleen variabele
energiecontracten aan.

Daarnaast speelt de opzegvergoeding een belangrijke rol bij het ontbreken van vaste
energiecontracten in de huidige markt. De opzegvergoeding die in Nederland geldt,
is gelet op de huidige hoge en volatiele energieprijzen en het risico dat deze met
zich meebrengen voor energieleveranciers in de huidige marktomstandigheden uitzonderlijk
laag. In de door de ACM opgestelde Richtsnoeren Redelijke Opzegvergoedingen Vergunninghouders
(ROVER) staan vaste bedragen vermeld die in de huidige marktsituatie niet in verhouding
staan met het daadwerkelijke verlies dat de energieleverancier als gevolg van voortijdig
opzeggen lijdt.11 Ter vergelijking: in Duitsland geldt het principe dat de consument het energiecontract
uitdient en dit niet voortijdig opzegt. Energieleveranciers hebben hiermee voldoende
zekerheid om langjarige energiecontracten met een vaste prijs aan te bieden, dat blijkt
uit het feit dat er in Duitsland ook sinds de oorlog in Oekraïne aanbod is geweest
van vaste energiecontracten.

Te nemen stappen

Ik wil borgen dat iedereen weer een bewuste keuze kan maken tussen een energiecontract
met een variabele prijs en een energiecontract met een vast tarief, dat meer zekerheid
biedt. Op korte termijn zal de aanpassing van de Richtsnoeren Redelijke opzegvergoedingen
door de ACM hier aan bijdragen. Daarnaast wil ik via de wet regelen dat er meer vaste
energiecontracten aangeboden gaan worden door energieleveranciers.

1. Aanpassing Richtsnoeren Redelijke Opzegvergoedingen

Allereerst is van belang dat de Richtsnoeren Redelijke Opzegvergoedingen zo snel als
mogelijk aangepast worden. De ACM heeft het ontwerp van de «Beleidsregel Redelijke
opzegvergoedingen vergunninghouders 2022» van 21 oktober tot en met 4 november geconsulteerd.12 De opzegvergoedingen zullen beter gaan aansluiten bij het reële verlies van de energieleverancier
in geval van vroegtijdige overstap van de klant. In de praktijk komt het neer op een
hogere opzegvergoeding voor consumenten die vroegtijdig hun energiecontract beëindigen
wanneer de energieprijzen dalen. Dit levert een prikkel op voor consumenten om hun
energiecontract uit te dienen, wat uiteindelijk meer stabiliteit en zekerheid zal
bieden. De opzegvergoeding wordt berekend aan de hand van het verschil tussen de contractprijs
en de prijs waarvoor de energieleverancier de ingekochte energie op dat moment in
de markt kan verkopen. Als er sprake is van stijgende energieprijzen hoeft de consument
geen opzegvergoeding te betalen, echter is het in dat geval ook onwaarschijnlijk dat
de consument zal overstappen. De nieuwe regels voor opzegvergoedingen zullen naar
verwachting op korte termijn gaan gelden voor nieuwe energiecontracten. Het is hierbij
van belang dat, bij het afsluiten van het energiecontract, de consument zich er van
bewust is dat de regels voor opzeggen zijn veranderd en dat hier een hoge(re) vergoeding
tegenover kan staan. Omdat de opzegvergoeding kan variëren en hoger kan uitvallen
dan nu, is het ook belangrijk te regelen dat de oude energieleverancier bij een overstap
zijn klant tijdig en actief moet informeren over de opzegvergoeding.

Zoals ik bij de beantwoording van Kamervragen13 heb aangekondigd zal ik in mijn formele reactie op de geconsulteerde Beleidsregel
Redelijke opzegvergoedingen vergunninghouders 2022 de vraag stellen wat de ACM verstaat
onder een redelijke opzegvergoeding in het geval van een energiecontract met een looptijd
voor bepaalde tijd in combinatie met variabele tarieven. Daarbij zal ik aangeven dat
ik een opzegvergoeding voor energiecontracten voor bepaalde tijd met variabele tarieven
voor kleinverbruikers onwenselijk vind, vanwege de scheve risicoverdeling en beperkte
voordelen voor de consument. Ik meen dat een energieleverancier meer oog moet hebben
voor de kwetsbare positie van kleinverbruikers en dat dit bij het bepalen van de redelijkheid
voorop moet staan.

2. Aanpassing van de wet

Ik wil in de wet regelen dat er vaste energiecontracten aangeboden moeten worden door
energieleveranciers. Om dit wettelijk te verankeren worden twee mogelijkheden verkend,
namelijk via een algemene bepaling over de contracten die een leverancier moet aanbieden
aan kleinverbruikers14 ofwel via een bepaling die ziet op een verplichting van de leverancier om levering
volgens een modelcontract aan te bieden en een bevoegdheid van de ACM om dit modelcontract
vast te stellen.15

Wat betreft de eerste optie is momenteel in de Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet
vastgelegd dat leveranciers verplicht zijn om aan consumenten ten minste een contract
aan te bieden voor onbepaalde duur. Het is een mogelijkheid om in deze bepaling voor
te schrijven dat leveranciers (ook) een energiecontract voor een bepaalde duur (bijv.
minimaal 12 maanden) aanbieden tegen een vast tarief.

Een tweede mogelijke invulling is om aan te sluiten bij de bestaande bepaling in de
Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet dat elke leverancier verplicht is te leveren volgens
een type modelcontract, waarbij de ACM dit modelcontract kan vaststellen. De ACM heeft
daaraan nadere invulling gegeven in het Besluit Modelcontract. Daarmee wordt beoogd
dat consumenten altijd kunnen overstappen en dat deze contractvorm vergelijkbaar is
doordat elke leverancier hetzelfde type contract moet aanbieden. Het modelcontract
is zoals gezegd nu een contract met variabele tarieven en onbepaalde looptijd. Er
zou dan met een wijziging van de Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet een verplichting
voor leveranciers worden opgenomen om te leveren volgens twee typen modelcontracten.
Daarnaast zou aan de ACM moeten worden gevraagd een tweede type modelcontract vast
te stellen, met de wens dat dit tweede type contract een contract voor bepaalde duur
met een vast tarief is. Op die manier ontstaat een mogelijkheid om, naast het bestaande
variabele modelcontract, ook een modelcontract aan te bieden met een vast tarief met
een bepaalde looptijd van bijvoorbeeld minimaal 12 maanden.

Hoewel de uitwerking van de verplichtstelling tot het aanbieden van een vast energiecontract
gevolgen voor – vooral de kleinere – energieleveranciers met zich meebrengt, ben ik
van mening dat het vrijwel volledig wegvallen van het aanbod aan dergelijke contracten
illustreert dat er behoefte is aan een basis voor het bieden van meer zekerheid. Uiteraard
zal ik bezien hoe deze wettelijke eis het beste verder vormgegeven kan worden.

Reactie pamflet VVD en CDA

Ik heb met interesse kennisgenomen van het pamflet «5 maatregelen om de energiemarkt
te versterken» van de leden Bontenbal (CDA) en Erkens (VVD). Deze brief geeft invulling
aan de in de eerste voorgestelde maatregel geuite wens om het aanbod van energiecontracten
met vaste tarieven en een bepaalde looptijd te vergroten. Wanneer er meer aanbod komt
in vaste energiecontracten wil dat overigens niet zeggen dat de energietarieven altijd
lager zullen zijn. Dit heeft immers met andere factoren te maken, waaronder de geopolitieke
ontwikkelingen en de prijsontwikkelingen in de groothandelsmarkten voor gas en elektriciteit.

De tweede maatregel, waarbij wordt voorgesteld alle energieleveranciers aan een jaarlijkse
stresstest te onderwerpen, sluit aan bij de recent in werking getreden Beleidsregels
van de ACM16 en mijzelf (Stcrt. 2022, nr. 26273). In deze beleidsregels, gericht op het toezicht van een betrouwbare levering en
strengere eisen voor een vergunning om energie te leveren, is een periodieke stresstest
voor energieleveranciers inmiddels opgenomen. Ook eisen aan risicomanagement vormen
onderdeel van deze Beleidsregels. Ik heb het voornemen om deze eisen in de lagere
regelgeving van de Energiewet te verankeren.

De maatregelen die betrekking hebben op het afschaffen van de welkomstbonus en het
aanpassen van de status van de consument bij een faillissement, waardoor er meer kans
bestaat dat de consument uitstaande tegoeden17 terug krijgt uit de faillissementsboedel, vragen nadere uitwerking en afweging of
de voordelen opwegen tegen de nadelen. De consument is volgens de Faillissementswet
een «concurrente schuldeiser». Dit betekent dat eerst de boedelvorderingen (bijvoorbeeld
de salariskosten van de curator), zekerheidsgerechtigde schuldeisers (pand- en hypotheekhouders)
en preferente vorderingen (bijvoorbeeld de Belastingdienst en medewerkers die nog
loon tegoed hebben) worden betaald. Door de status van de energieconsument in de Faillissementswet te wijzigen in «preferente schuldeiser» staat deze consument
hoger in de rangorde bij de verdeling van de faillissementsboedel en heeft hij een
grotere kans om uitstaande tegoeden terug te krijgen. Er zal verder onderzocht moeten
worden in hoeverre het aanpassen van de status van de consument daadwerkelijk betekent
dat de consument uitstaande tegoeden terugkrijgt, omdat zij de preferente positie
delen met andere partijen en dit afhankelijk is van de hoogte van de faillissementsboedel.
De aanpassing van de status van consumenten naar preferente schuldeiser is complex
en kan mogelijk precedentwerking richting andere sectoren hebben.18 Ik ben hierover in gesprek met het Ministerie van Justitie en Veiligheid.

In het laatste punt van het pamflet is voorgesteld dat bij een faillissement een andere
energieleverancier een bieding mag doen waarbij de contractvoorwaarden gerespecteerd
dienen te blijven. Recent is door de Rechtbank Amsterdam een uitspraak gedaan waarin
de rechter heeft geoordeeld dat bij overname van het klantenbestand na faillissement
de nieuwe energieleverancier de voorwaarden uit de bestaande overeenkomsten die tussen
de klant en de failliete energieleverancier waren gesloten, moet respecteren.19 «Het overnemen van een klantenbestand, zonder dat daarbij de energieovereenkomsten
worden overgenomen, is een figuur die in het Besluit leveringszekerheid Elektriciteitswet
1998 niet voor komt», aldus de rechter. Pas als de consument overstapt, een nieuw
energiecontract aangaat en instemt met nieuwe voorwaarden, kunnen andere voorwaarden
gaan gelden. De uitspraak van de Rechtbank Amsterdam van 10 oktober 2022 legt het
huidige Besluit leveringszekerheid als zodanig uit. Ik ben voornemens om in de lagere
regelgeving van de Energiewet de procedure voor het overnemen van klanten bij faillissement
van een energieleverancier te verduidelijken. Ik vind het van belang dat het helder
is voor alle betrokken partijen, maar in het bijzonder voor consumenten, waar zij
aan toe zijn als hun energieleverancier failliet gaat.

Tot slot wil ik afsluiten met het benadrukken dat ik mij volledig aansluit bij het
standpunt dat consumentenbescherming juist ook in deze tijd van groot belang is. Ik
zet mij daarom van harte in om meer bescherming en meer zekerheid te realiseren.

De Minister voor Klimaat en Energie, R.A.A. Jetten