Brief regering : Examens 2023

Nr. 526
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR PRIMAIR EN VOORTGEZET ONDERWIJS

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 21 november 2022

In deze brief informeer ik uw Kamer, zoals gebruikelijk na de jaarlijkse examenperiode,
over de resultaten van de eindexamens 2022, en de vaardigheidsontwikkeling van examenleerlingen.
Daarnaast informeer ik u over mijn besluit om voor de examens van 2023 grotendeels
terug te gaan naar de situatie van voor corona en alleen nog enkele kleine maatregelen
te treffen, namelijk het verlengen van het tweede tijdvak van het centraal examens
en de afnameperiodes van de digitale examens in het vmbo en het centraal schriftelijk
en praktisch examen (hierna: cspe). Ik vind het belangrijk om vroegtijdig in het schooljaar
scholen, docenten en leerlingen daar duidelijkheid over te geven. Gegeven de coronasituatie
van de afgelopen 2,5 jaar is dit geen gemakkelijk besluit en ik neem u daarom graag
mee in mijn overwegingen.

Leerlingen en leraren spannen zich maximaal in, welbevinden punt van zorg

Leerlingen knokken op het moment keihard om zich goed voor te bereiden op hun examens.
En docenten spannen zich maximaal in om hen daarbij te ondersteunen. Om leerlingen
de benodigde vaardigheden mee te geven, maar ook om eenieder daadwerkelijk weer in
de leerstand te krijgen, een essentiële voorwaarde om te kunnen leren. Over de hele
linie wordt er hard gewerkt en deze inspanningen werpen hun vruchten af. Ik heb hier
veel waardering voor, want ik zie dat de gevolgen van de coronapandemie nog altijd
gevoeld worden. Zo komt uit de derde voortgangsrapportage NP Onderwijs naar voren
dat er veel zorgen zijn over het welbevinden van leerlingen. Vooral meisjes in het
vo scoren op het vlak van welbevinden en concentratie veel lager dan voor corona en
ervaren meer prestatiedruk. Een deel van de leerlingen heeft meer moeite om tot leren
te komen, is minder gemotiveerd en heeft moeite met plannen. Om scholen in staat te
stellen om leerlingen op dit vlak te helpen en ondersteunen kunnen scholen met de
middelen en handvatten uit het Nationaal Programma Onderwijs extra inzetten op de
ontwikkeling van executieve vaardigheden (zoals plannen en de aandacht vast kunnen
houden) en op het welbevinden van hun leerlingen. Deze vaardigheden zijn in het bijzonder
belangrijk voor examenleerlingen.

Effecten van de maatregelen op de examens van 2021 en 2022

In mijn besluit over de examens in het schooljaar 2023 weeg ik ook de effecten van
de maatregelen met betrekking tot de examens uit 2021 en 2022 mee. Door deze maatregelen
lagen de slagingspercentages in die jaren merkbaar hoger (respectievelijk 94,3% in
2022, 94,9% in 2021 versus 92% in de periode 2016–2019) dan normaal. Uit rapportages
en in gesprekken met docenten en scholen verneem ik dat de maatregelen van de afgelopen
jaren, en dan met name de duimregeling, een merkbaar effect op de motivatie, het (strategisch)
leergedrag en daarmee de vaardigheden van leerlingen hebben gehad.

Dit effect zien we bijvoorbeeld terug in de cijferontwikkelingen van wiskunde. Voor
de groep (vmbo)leerlingen die dit vak wel konden duimen zien we een substantiëlere
daling in de gemiddelde cijfers dan in de groep leerlingen die dat niet kon (havo
en vwo). Doordat een deel van de leerlingen (on)bewust geanticipeerd heeft op maatregelen
is het ook moeilijker om een goed beeld te vormen van de vaardigheidsontwikkeling.
Dit wordt versterkt doordat een groter deel van de leerlingen dan normaal zeer lage
cijfers haalden. We weten niet of een leerling een laag cijfer haalde omdat hij de
stof niet goed genoeg beheerste of dat de leerling er vooraf voor gekozen heeft om
zich gericht in te spannen voor andere vakken. Een bijkomend positief effect van het
niet treffen van maatregelen, zoals de duimregeling, in 2023 is dan ook dat scholen,
vervolgopleidingen en de Inspectie weer beter zicht krijgen op prestaties van leerlingen.
Hierdoor kunnen docenten ook beter maatwerk bieden aan leerlingen.

Examens 2023: terug naar normaal, wel meer flexibiliteit

Het wel of niet nemen van compenserende maatregelen voor de examens is een moeilijke
keuze, want voor sommige leerlingen is de situatie nog steeds uitdagend. De vraag
is echter waar we hen het beste mee helpen. Bij leraren in het vo en in het vervolgonderwijs
leeft de zorg dat we voor de examens blijvend genoegen nemen met minder. Het is bovendien
in het belang van leerlingen dat de exameneisen weer teruggaan naar het niveau van
voor corona. Dit zorgt ervoor dat ze zo goed mogelijk voorbereid zijn op de samenleving
en de arbeidsmarkt en succesvol zijn in hun vervolgopleiding. Leerlingen moeten hiervoor
de benodigde kennis en vaardigheden hebben, anders kunnen zij daar later alsnog last
van krijgen. Ik wil de inspanning van scholen, docenten en leerlingen ondersteunen
om hen te helpen dit te realiseren in plaats van dat te doorkruisen door maatregelen
te nemen die de eisen verlichten. Met alle betrokkenen in het onderwijs moeten we
tegelijkertijd zorgen dat leerlingen die zich zorgen maken over het kunnen slagen,
zich gesteund voelen.

Het is voor leerlingen vooral ook belangrijk dat zij op dit moment in het schooljaar
duidelijkheid krijgen over de prestatie die we van hen vragen bij de examens, zodat
zij zich met hun docenten gericht kunnen voorbereiden.

Gelet op de eerdergenoemde overwegingen, zullen we bij de examens van 2023 een prestatie
vragen aan leerlingen die vergelijkbaar is met die van voor corona, waarbij we wel
extra flexibiliteit willen bieden aan leerlingen en scholen, in het bijzonder in het
vmbo. Dit doen we door het tweede tijdvak te verlengen naar tien dagen. Leerlingen
leggen hun examens, zoals normaal, in principe voor het eerst af in het eerste tijdvak
maar ziekte en quarantaine tijdens het eerste tijdvak kan hiermee beter worden opgevangen.
Ook verlengen we de afnameperiodes van de digitale flexibele examens in het vmbo en
het cspe (cspe) tot aan de laatste schooldag van de laatste vakantieregio. Hierdoor
hebben scholen en leerlingen meer tijd om examens af te nemen.

Examenresultaten 2022

De jaarlijkse examenmonitor van DUO geeft inzicht in zowel de examenresultaten van
het regulier voortgezet onderwijs van de afgelopen examenperiode, als de impact van
de aanvullende examenmaatregelen die in 2022 zijn genomen. Daarnaast hebben het CvTE
en Stichting Cito (Cito) voor het tweede jaar op rij onderzoek gedaan naar de vaardigheidsontwikkeling
van examenkandidaten. Hieronder zal ik de belangrijkste resultaten van beide onderzoeken
bespreken. Bijgevoegd bij deze brief vindt u de volledige examenmonitor van DUO, de
analyse van CvTE en Cito naar de vaardigheid en de begeleidende brief van het CvTE
die mij op 9 november jl. is toegestuurd. Deze examenmonitor van DUO bevat de resultaten
voor het regulier vo. De resultaten van de staatsexamens vo zijn nog niet beschikbaar
omdat deze examens langer doorliepen. Ik informeer uw Kamer net als vorig jaar hierover
in december.

Algemene resultaten 2022: een hoger slagingspercentage dan normaal

Afgelopen examenjaar slaagden 94,3% van de kandidaten. De slagingspercentages (zie
tabel 1) zijn licht gedaald ten opzichte van 2021 (94,9%), maar liggen nog altijd
hoger dan in de periode 2016–2019 (toen het coronavirus nog geen invloed had op het
onderwijs en er geen examenmaatregelen waren). Net als in andere jaren zien we verschillen
tussen de schoolsoorten. Het algemene patroon van de afgelopen jaren is nu weer zichtbaar:
in vmbo-bb slagen gemiddeld de meeste leerlingen, in het havo ligt het slagingspercentage
het laagst. In 2022 is het aantal kandidaten dat examen heeft afgelegd wederom lager
dan voorgaande jaren. Deze trend is terug te zien in alle schoolsoorten. Dit heeft
te maken met demografische ontwikkelingen. Maar het heeft ook te maken met het hoge
slagingspercentage in 2020 en 2021: kandidaten die normaliter gezakt zouden zijn in
2020 en 2021 zijn niet weer in 2022 voor het examen opgegaan. Daardoor is de examenklas
vanzelfsprekend kleiner in 2022.

Tabel 1: Slagingspercentages per examenniveau voor de jaren 2016 t/m 2022

Gemiddelde examencijfers (schoolexamen en centraal examen) verder gedaald

In 2022 is het gemiddelde schoolexamencijfer gedaald ten opzichte van 2021 (zie tabel
2). Terwijl er vorig jaar ook al werd geconstateerd dat de gemiddelden lager lagen
dan in de periode voordat de coronapandemie uitbrak. Ook het gemiddelde cijfer voor
het centraal examen daalt verder in 2022 (zie tabel 3). Vorig jaar was er ook al een
afname van het gemiddelde cijfer voor het centraal examen. Hierbij moet wel opgemerkt
worden dat door de aanpassing van de normeringswijze de gemiddelde cijfers van het
CE uit 2021 en 2022 niet zonder meer kunnen worden vergeleken met de gemiddelde cijfers
uit eerdere jaren. Tot slot moet opgemerkt worden dat alle schoolexamencijfers (tabel
2) en alle cijfers behaald op het centraal examen (tabel 3) zijn meegenomen bij het
berekenen van het gemiddelde, dus ook de cijfers voor de vakken die uiteindelijk niet
meegenomen zijn in de uitslagbepaling door toepassing van de duimregeling. Het effect
van de duimregeling wordt in de volgende paragraaf beschreven.

Tabel 2: Het gemiddelde cijfer behaald in de schoolexamens per examenniveau

Tabel 3: Het gemiddelde cijfer behaald op de centrale examens per examenniveau

Effect maatregelen examens 2022

Net als in 2021 zijn er afgelopen examenjaar verschillende maatregelen genomen om
de voorbereidingstijd voor het examen te vergroten en leerlingen te compenseren voor
de omstandigheden waarin zij tijdens de coronapandemie het onderwijs genoten. Het
gaat om de mogelijkheid om één vak buiten beschouwing te laten bij het vaststellen
van de uitslag (de zogeheten duimregeling), de extra herkansing en de extra spreidingsmogelijkheid.

Duimregeling: aandeel geslaagde leerlingen met duimregeling is toegenomen

Door het toepassen van de duimregeling is in 2022 over alle examenniveaus heen 11,2%
van de kandidaten alsnog geslaagd (zie tabel 4). Dit wil niet zeggen dat 11,2% van
de leerlingen gezakt zou zijn als de duimregeling er niet was geweest. Naar verwachting
zou in ieder geval een deel van de leerlingen in dat geval zich meer hebben ingespannen
of gebruik hebben gemaakt van de (extra) herkansing. In 2021 lag dit percentage iets
lager, toen slaagde 9,6% van de kandidaten dankzij de duimregeling. Een veel kleinere
groep (0,7%) is geslaagd door toepassing van zowel de duimregeling als de mogelijkheid
tot een tweede herkansing. De groep die baat heeft gehad bij een tweede herkansing
maar geen gebruik heeft kunnen maken van de duimregeling is net als vorig jaar heel
klein (0,1%). Voor vmbo-kandidaten was wiskunde verreweg het meest populaire vak om
weg te strepen. Omdat wiskunde een kernvak is voor havo- en vwo-kandidaten, kwam wiskunde
voor die schoolsoorten niet in aanmerking voor de duimregeling. Bij veel vwo’ers en
havisten is de duimregeling toegepast op vakken uit het profieldeel. Er kan geconcludeerd
worden dat er minder kandidaten geslaagd zouden zijn in 2022 dan in 2021 als er geen
maatregelen waren genomen.1

Tabel 4: Het aantal en aandeel kandidaten dat geslaagd zou zijn zonder maatregelen,
en dat geslaagd is vanwege de duimregeling, extra herkansing, of de combinatie van
beide, per examenniveau

Extra herkansing: minder herkansingen dan normaal

Leerlingen die in 2022 opgingen voor het diploma konden, net als in 2021, het centraal
examen van twee vakken herkansen. Hoewel er de afgelopen twee jaar dus sprake was
van een ruimere herkansingsmogelijkheid dan normaal, ligt het aandeel kandidaten dat
één of meer herkansingen aflegt lager dan in de periode vóór 2019 (zie figuur 1).
Mogelijk is dit te verklaren door het kunnen inzetten van de duimregeling om alsnog
te slagen. Voor vmbo-bb en -kb speelde hoogstwaarschijnlijk ook mee dat het beroepsgerichte
profielvak dit jaar met een schoolexamen werd afgesloten (herkansingen van het schoolexamen
worden niet door DUO geregistreerd). Als we de cijfers van afgelopen jaar vergelijken
met de cijfers van 2021 dan valt op dat bij het vwo en vmbo-bb een stijging te zien
is in het aantal herkansingen.

Figuur 1: Het aandeel kandidaten dat één of meer herkansingen aflegt, per examen niveau

Spreiden over de tijdvakken: beperkt gebruik en minder dan in 2021

Net als in 2021 hadden kandidaten in 2022 de mogelijkheid om de examenafnames te spreiden
over twee volledige tijdvakken. Slechts 0,1% van de populatie heeft alle centrale
examens in het tweede tijdvak afgelegd. De optie om minstens één vak voor het eerst
af te leggen in het tweede tijdvak was iets populairder, hoewel het aandeel kandidaten
dat in 2022 gebruik maakte van deze mogelijkheid lager was dan in 2021. Ook van de
mogelijkheid om herkansingen in het derde tijdvak af te leggen werd in 2022 minder
gebruik gemaakt dan in 2021, zoals onderstaande tabel 5 laat zien. Hierbij speelde
mogelijk mee dat in het eerste tijdvak minder leerlingen afwezig waren als gevolg
van corona dan in 2021.

Tabel 5: Het aantal en aandeel herkansingen afgenomen in het tweede en derde tijdvak
per examenniveau1

1 De overgrote meerderheid van leerlingen in vmbo-bb en -kb legt digitaal examen af
gedurende een flexibele afnameperiode, waardoor er voor hen geen sprake is van vaste
tijdvakken.

Effect van de maatregelen op leerlingen

Naar verwachting zullen sommige leerlingen zich gericht hebben ingespannen omdat zij
wisten dat de duimregeling voor hen een vangnet bood. De examenmaatregelen hadden
daarom niet alleen invloed op de uitslag van leerlingen, maar ook op hun gedrag in
aanloop naar het examen. Uit de bovenstaande gegevens kan bijvoorbeeld niet worden
geconcludeerd dat zonder de duimregeling het slagingspercentage 11,2 procentpunt lager
zou hebben gelegen. Naar verwachting zou dat effect al met al wat kleiner zijn geweest.
Er kan echter niet worden nagegaan wat leerlingen hadden gedaan als de maatregelen
er niet waren. Op basis van bovenstaande gegevens kunnen daarmee niet direct conclusies
worden getrokken over de vaardigheid van leerlingen uit het examencohort 2022. In
het onderzoek van het CvTE en Stichting Cito (Cito) dat ik hieronder beschrijf kan
dat wel.

Vaardigheidsonderzoek

CvTE en Cito hebben een onderzoek uitgevoerd naar de vaardigheid van kandidaten uit
het examencohort 2022. Dit onderzoek is ook vorig jaar uitgevoerd voor het examencohort
2021.2 Zoals ik al aangaf in mijn Kamerbrief van december 2020 is dit onderzoek nodig omdat
het CvTE vanwege de coronaomstandigheden in het onderwijs niet op een reguliere wijze
kon normeren.3 Hierdoor reflecteerde de hoogte van de cijfers mogelijk niet precies de vaardigheid
van de kandidaten. Het CvTE en het Cito onderzochten daarom in welke mate de examenresultaten
van 2022 in het regulier voortgezet onderwijs gerelateerd konden worden aan die uit
de jaren 2015–2019. Om deze vaardigheid te onderzoeken werden de gegevens die het
Cito jaarlijks verzamelt voor het normhandhavingsonderzoek gebruikt. De gegevens betreffen
de scores op de CE’s die door docenten zijn ingevoerd in Wolf (uitwisselprogramma
voor examengegevens), de scores op de digitale centrale examens in vmbo-bb/kb, en
gegevens die rondom de examencampagne worden verzameld om de moeilijkheidsgraad van
CE’s te onderzoeken.

De resultaten tonen aan dat er een gemiddelde vaardigheidsdaling te zien is bij de
inhoudelijke clusters van examens. Het CvTE clustert meerdere centrale examens (bijv.
CE Nederlands in het vmbo, havo en vwo) om zo betere schattingen te kunnen geven over
de vaardigheidsontwikkeling. De dalingen zijn in de orde van grootte van 0,2 (cluster
Nederlands) tot 0,7 cijferpunt (cluster Wiskunde). De vaardigheidsdaling van de clusters
mens en maatschappij, exact en moderne vreemde talen liggen hier tussenin. Alleen
het cluster Engels vormt hierop een uitzondering met een stijging van 0,1 cijferpunt.
Uit het onderzoek komt verder naar voren dat de vaardigheid in alle schoolsoorten
is gedaald met gemiddeld 0,2 tot 0,4 cijferpunt. Deze vaardigheidsdaling was in 2021
nog niet te zien in het vwo en vmbo-kb. De resultaten van 2022 zijn voor de rest grotendeels
vergelijkbaar met die van 2021. Het vaardigheidsverschil van 2022 ten opzichte van
voor de coronapandemie is in het cluster Nederlands kleiner dan in 2021 ten opzichte
van voor corona en groter in het cluster exact. Voor alle andere clusters is het verschil
niet significant.

Het beeld van afgenomen vaardigheid bij bepaalde clusters van vakken, maar toegenomen
vaardigheid bij Engels sluit aan op het beeld dat naar voren kwam uit de voortgangsrapportage
NP Onderwijs van 17 november jl. In deze voortgangsrapportage informeerde ik u over
de positieve ontwikkeling van de leerprestaties vorig schooljaar bij Engels in de
onderbouw van het vo, terwijl bij Nederlands en rekenen-wiskunde de vertragingen juist
wat toenamen.

Duimregeling lijkt negatief effect te hebben op vaardigheden

Het CvTE concludeert dat hoewel de vaardigheidsdaling in algemene zin gevolg lijkt
van de coronapandemie, zij ook deels lijkt te zijn veroorzaakt door de mogelijkheid
om bij de uitslagbepaling een cijfer weg te strepen. Uit het onderzoek komt naar voren
dat het aantal kandidaten met lage scores flink is toegenomen. Het CvTE concludeert
dat een deel van de vaardigheidsdaling verklaard zou kunnen worden door deze toename
in lage scores. Als er verder wordt ingezoomd dan valt op dat de toename in kandidaten
met een lage score het hoogst is bij wiskunde in het vmbo-kb en vmbo-bb. Wat ook uit
het onderzoek blijkt is dat de vaardigheidsdaling bij wiskunde in het vmbo aanzienlijk
groter is dan de daling in het havo en het vwo. In het havo en het vwo konden kandidaten
het vak wiskunde niet betrekken in de duimregeling omdat wiskunde daar een kernvak
is. In het vmbo is wiskunde geen kernvak en kon de duimregeling wel worden toegepast
voor dit vak. Hoewel het onderzoek geen harde uitspraken hierover doet, zou het kunnen
zijn dat de toename in het aantal lage scores op wiskunde in het vmbo en de hogere
vaardigheidsdaling bij wiskunde in het vmbo te maken heeft met het toepassen van de
duimregeling. We zagen immers in de Examenmonitor dat wiskunde in het vmbo verreweg
het meest gekozen vak is om weg te strepen voor de uitslagbepaling.

Normering in 2023

Het CvTE heeft aangegeven in 2023 dezelfde technische aanpassingen te moeten doen
aan de normering als in 2021 en 2022 omdat de gevolgen van de coronapandemie nog steeds
merkbaar zijn in het onderwijs. Normeren op de manier zoals dat voor corona gebeurde,
is daardoor nog niet mogelijk. Desondanks streeft het CvTE ernaar om de exameneisen
in 2023 zo goed als mogelijk te handhaven ten opzichte van voor corona en daarmee
te waarborgen dat het behaalde cijfer recht doet aan de prestatie van de leerling.

Het CvTE zal in 2023 een voorstel uitwerken over de normeringsmogelijkheden na 2023.
Ik zal uw Kamer hierover informeren zodra er meer bekend is.

Tot slot

Ik heb veel waardering voor de grote inspanning van docenten, leerlingen, ouders en
alle andere betrokkenen werkzaam binnen de scholen om leerlingen goed voor te bereiden
op hun examens dit schooljaar. Deze inspanning wil ik zo goed mogelijk ondersteunen
en dat doe ik door onder meer het aanbod binnen het programma NP Onderwijs de komende
tijd verder uit te breiden, te verrijken en aan te passen. Daarnaast zet ik in op
het verhogen van de kwaliteit, onder meer via het Masterplan Basisvaardigheden en
andere acties die voortvloeien uit het regeerakkoord. Hierbij houd ik ook oog voor
het mentaal welbevinden van leerlingen en ondersteun ik scholen via het NP Onderwijs
en het programma School en Omgeving om acties op te zetten rondom dit thema. Ik wens
alle examenleerlingen veel succes bij de voorbereidingen op het examen.

De Minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs, A.D. Wiersma