Brief regering : Nieuwe bekostigingssystematiek lwoo en pro

Nr. 443
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR PRIMAIR EN VOORTGEZET ONDERWIJS

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 18 november 2022

In deze brief reageer ik op twee onderzoeken over de vernieuwing van de bekostigingssystematiek
voor het leerwegondersteunend onderwijs (lwoo) en het praktijkonderwijs (pro). Deze
twee onderzoeken heb ik u voor de zomer gestuurd.1 Ik neem beide onderzoeken mee in deze brief omdat ze invloed hebben op de samenwerkingsverbanden
voortgezet onderwijs.2

Dankzij lwoo en pro worden er vakmensen opgeleid die hard nodig zijn om ons land draaiende
te houden. Lwoo-leerlingen volgen een van de reguliere vormen van vmbo, maar hebben
net wat extra aandacht en ondersteuning nodig om hun vmbo-diploma te halen. In het
pro zitten leerlingen die beter leren in de praktijk dan via theorie. Het is voor
mij een prachtige plek voor veel jongeren om te worden wie ze zijn. Het pro is een
volwaardige en reguliere schoolsoort, niet voor niets wordt dat ook zo benoemd in
het huidige coalitieakkoord (Bijlage bij Kamerstuk 35 788, nr. 77). Ik ben trots op de scholen die zich elke dag hard inzetten voor deze doelgroep
en waarvoor dit type onderwijs ontzettend belangrijk is. Zij maken het mogelijk dat
deze leerlingen zich zo kunnen ontwikkelen dat ze het maximale uit zichzelf halen
en mee kunnen doen in de samenleving.

De bekostigingssystematieken voor lwoo in het vmbo en pro moet worden vernieuwd, omdat
deze nog uitgaat van een teldatum die stamt uit 1 oktober 2012 en geen rekening houdt
met de actuele situatie. Het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) en Kenniscentrum
Beroepsonderwijs Arbeidsmarkt (KBA Nijmegen) zijn gevraagd om hiervoor voorstellen
te doen.

Op basis van de voorstellen wil ik het geld voor lwoo via de samenwerkingsverbanden
blijven verdelen, maar met een nieuwe indicator. Voor het pro werk ik toe naar rechtstreekse
financiering, conform het coalitieakkoord 2021–20253, maatregel 25 van de Verbeteraanpak Passend Onderwijs4 en eerdere toezeggingen van mij en mijn voorganger.5

Verderop in deze brief licht ik mijn ideeën voor de nieuwe bekostigingssystematieken
toe. Maar eerst geef ik in de volgende alinea’s een korte toelichting op de huidige
situatie en achtergrond van de bekostigingssystematieken van het lwoo en pro.

Wat is leerwegondersteunend onderwijs (lwoo)?

Lwoo hoort bij het reguliere vmbo in het voortgezet onderwijs. Het is geen aparte
leerroute, maar een ondersteuningsvorm voor vmbo-leerlingen die vanwege enerzijds
een leerachterstand of anderzijds sociaal-emotionele problematiek extra hulp nodig
hebben om hun diploma te halen. Scholen krijgen via het samenwerkingsverband extra
geld voor bijvoorbeeld kleinere klassen of bijlessen. De leerling krijgt een aanwijzing
voor lwoo van het samenwerkingsverband, in plaats van een toelaatbaarheidsverklaring
(tlv).

Wat is praktijkonderwijs (pro)?

Praktijkonderwijs is een reguliere schoolsoort in het voortgezet onderwijs (vo) voor
leerlingen die beter leren in de praktijk dan via theorie. Leerlingen volgen een eigen
ontwikkelplan waarbij leren, werken, burgerschap en redzaamheid belangrijke aspecten
zijn. Voor het pro heeft de leerling een tlv nodig van het samenwerkingsverband.

Lwoo en pro onderdeel van passend onderwijs

Sinds 2016 zijn de samenwerkingsverbanden verantwoordelijk voor de toewijzing van
het lwoo, het bepalen of een leerling toelaatbaar is tot het pro en de toekenning
van de bijbehorende middelen. De gedachte hierachter is dat het samenwerkingsverband
het beste een integrale afweging kan maken waar een leerling tot zijn of haar recht
komt. Hiermee zijn lwoo en pro onderdeel geworden van het stelsel van passend onderwijs.6

Scholen ontvangen voor elke leerling een basisbedrag en voor sommige leerlingen een
aanvullend bedrag via het samenwerkingsverband. Binnen de huidige systematiek van
passend onderwijs noemen we dit een ondersteuningsbedrag. Zo ontvangen scholen voor
een deel van de vmbo-leerlingen ook een aanvullende ondersteuningsbekostiging (lwoo)
via het samenwerkingsverband. Voor pro-leerlingen wordt deze bekostiging voor alle
leerlingen uitbetaald.7 Pro-scholen ontvangen zowel de basis- als ondersteuningsbekostiging direct van DUO.8 De bestaande ondersteuningsbekostiging van lwoo en pro vormt samen met het regionaal
zorgbudget de gemaximeerde bekostiging voor «lichte ondersteuning».9 Dit budget wordt geïndexeerd voor loon- en prijsbijstelling.10

Bekostiging op basis van verouderde cijfers

De samenwerkingsverbanden krijgen deze aanvullende bekostiging voor lwoo en pro van
OCW. Deze bekostiging is gebaseerd op het deelnamepercentage lwoo en pro van 1 oktober
2012. Dat is niet meer passend, want intussen is dat percentage anders. Als er minder
behoefte aan lwoo binnen het samenwerkingsverband is of er minder pro-leerlingen binnen
het samenwerkingsverband naar school gaan dan in 2012, pakt dat gunstig uit voor het
samenwerkingsverband. Maar als een samenwerkingsverband meer ondersteuningsbekostiging
verstrekt aan scholen dan er vanuit OCW wordt ontvangen, is er een tekort. Dit tekort
wordt gedekt door alle scholen binnen het samenwerkingsverband.

De keuze om de bekostiging te verdelen op basis van de situatie in 2012 is gemaakt
in de veronderstelling dat het om een tijdelijke oplossing zou gaan. Uit eerder onderzoek
van KBA blijkt dat het niet wenselijk is om simpelweg over te stappen op een verdeling
op basis van het aandeel pro- en lwoo-leerlingen.11 Er zijn namelijk regionale verschillen in de diagnosticering voor en omgang met lwoo
en pro. Ook worden lwoo-leerlingen inmiddels niet meer in alle samenwerkingsverbanden
individueel geïndiceerd.12 Om te zorgen voor goede bekostiging moet het budget dus volgens een andere wijze
worden verdeeld.

Daarom zijn de afgelopen jaren samen met de onderwijspartijen Stichting Platforms
VMBO, de Sectorraad Praktijkonderwijs, de Sectorraad samenwerkingsverbanden VO, de
VO-raad en Connect Groen13 meerdere alternatieven verkend. Helaas bleken ze allemaal niet haalbaar.14 Om die reden zijn het CBS en onderzoeksbureau KBA Nijmegen gevraagd voorstellen te
doen voor betere bekostigingssystematieken. Ik sluit aan bij die voorstellen. Hieronder
ga ik er verder op in. Over het totaalpakket voor lwoo en pro is bestuurlijke overeenstemming
bereikt met de onderwijspartijen.

Nieuwe indicator voor lwoo

Het CBS stelt een indicator voor om het geld voor lwoo dat bedoeld is voor leerlingen
met een leerachterstand en een IQ tussen de 75 en 90 over de samenwerkingsverbanden
te verdelen. Deze wil ik gaan gebruiken. De indicator voorspelt de behoefte aan lwoo
per samenwerkingsverband, gebaseerd op de kans dat leerlingen minder goed presteren
dan op basis van hun intelligentie kan worden verwacht. Dat betekent namelijk dat
ze extra aandacht nodig hebben om toch het beste uit zichzelf te kunnen halen. Kenmerken
die voorspellen dat leerlingen onderpresteren, zijn zaken als een laag opleidingsniveau
van ouders, een asielachtergrond en ouders die in de schuldsanering zitten.15 In overleg met het veld is als basis voor de indicator een doelgroep van 20% van
de vmbo-leerlingen gekozen die in leerjaar 3 en 4 de grootste kans op onderpresteren
hebben.16

Ik wil 77% van het landelijke lwoo-budget met deze nieuwe indicator verdelen. Dat
is het deel van het budget dat bedoeld is voor ondersteuning van leerlingen met een
IQ tussen de 75 en 90 en een leerachterstand.17 De resterende 23% van het lwoo-budget wordt verdeeld op basis van het aantal vmbo-leerlingen
in leerjaar 3 en 4 in het samenwerkingsverband. Dit is het deel dat bedoeld is voor
de behoefte aan lwoo vanwege sociaalemotionele problematiek en is per regio gelijk.
De nieuwe systematiek verandert niets aan het feit dat scholen het lwoo-geld ook voor
vmbo-onderbouwleerlingen kunnen inzetten.18

De onderwijspartijen onderschrijven dat deze wetenschappelijke indicator de meeste
garantie biedt dat het geld terechtkomt bij die leerlingen die lwoo-ondersteuning
het meeste nodig hebben. Zij kunnen zich ook vinden in deze nieuwe verdeelsleutel
voor lwoo aangezien het effect van de herverdeling bij samenwerkingsverbanden aantoonbaar
wordt gedempt door een zorgvuldige overgangsperiode van vijf jaar. Hier ga ik aan
het einde van deze brief verder op in.

Ik zal de lwoo-indicator periodiek herijken, zodat hij zo goed mogelijk aansluit bij
de actuele behoefte. Dan komt het geld ook in de toekomst daar terecht waar de behoefte
aan ondersteuning het grootst is.

Rechtstreekse financiering voor pro

Zoals afgesproken in het huidige coalitieakkoord, ga ik voor het praktijkonderwijs
rechtstreekse financiering19 invoeren. Dit betekent dat er bij het aanvullende (ondersteunings)deel van de bekostiging
van het pro geen tussenkomst meer is van het samenwerkingsverband. Ik sluit daarbij
aan bij de adviezen van KBA Nijmegen.

De samenwerkingsverbanden blijven wel verantwoordelijk voor de toelaatbaarheid tot
het pro, zodat er een integrale afweging gemaakt kan worden waar een leerling tot
zijn of haar recht komt. Hiermee wordt ook de problematiek rond grensverkeer opgelost.
Het maakt voor de financiering dus niet langer uit dat een pro-leerling in het gebied
van samenwerkingsverband X woont, maar in het gebied van samenwerkingsverband Y naar
school gaat.

Met rechtstreekse financiering van het pro zal een eventuele stijging van het aantal
pro-leerlingen niet meer betaald worden uit het budget van de samenwerkingsverbanden.
Om te garanderen dat het aanvullende (ondersteunings)deel voor een pro leerling gelijk
zal blijven bij stijgende leerlingenaantallen, moet van tevoren duidelijk zijn hoe
deze extra kosten betaald worden. We willen namelijk voorkomen dat er in deze nieuwe
situatie bij een stijging van het aantal leerlingen in het pro te weinig financiering
zou zijn. Daarom hebben de betrokken onderwijspartijen en ik afgesproken dat de dekking
van extra kosten van een eventuele stijging in het pro uit de basisbekostiging van
alle reguliere schoolsoorten in het voortgezet onderwijs (vo)20, dus inclusief pro, komt.21

Ik ben blij dat ik hierover met de betrokken partijen goede afspraken heb kunnen maken.
Hiervoor is het wel nodig om vooraf te bepalen tot welk punt het aanvullende deel
wordt betaald uit het budget voor pro, en vanaf wanneer die wordt betaald uit de basisbekostiging
van de reguliere scholen in het vo. Dit punt leg ik vast op het aantal pro-leerlingen
dat bij inwerkingtreding van de nieuwe systematiek ingeschreven staat. Met het technische
onderscheid tussen de basisbekostiging en aanvullende bekostiging in het pro doe ik
niets af aan de erkenning van de volwaardige schoolsoort die het pro is en blijft,
zoals ook in de Wet voortgezet onderwijs 2020 (WVO 2020) verankerd.

Monitoring en evaluatie

Zoals bij alle wijzigingen, zal ik ook hier de ontwikkelingen de komende jaren monitoren
en uiteindelijk evalueren. Hoewel KBA Nijmegen geen grote stijging van het aantal
leerlingen in het pro verwacht, zal ik, zoals KBA Nijmegen adviseert, de ontwikkeling
van de instroom en verblijfsduur in het pro de komende jaren nauwlettend blijven volgen.22 Dat doe ik zowel op landelijk als regionaal niveau. Daarbij heb ik ook aandacht voor
de vraag of leerlingen op de juiste plek terecht blijven komen. Ik ben voornemens
om elk jaar te kijken of het aantal pro-leerlingen meer stijgt dan nu verwacht wordt
in de huidige referentieramingen. Mocht dat zo blijken, dan ga ik hier met de betrokken
partijen verder over in gesprek. Zoals KBA Nijmegen in het onderzoek aangeeft kan
als de groeicijfers van het pro in bepaalde regio’s daartoe aanleiding geven onderzocht
worden of er sprake is van groei door perverse prikkels en met gerichte interventie
in die regio’s bij worden gestuurd.23 En, ook volgens het advies van KBA Nijmegen, mochten de landelijke cijfers en de
brede praktijk van toelating tot het praktijkonderwijs daartoe aanleiding geven, dan
kan alsnog maximering van het landelijke budget voor pro worden overwogen.

Financiële gevolgen

Ik wil de nieuwe bekostigingssystematieken voor lwoo en pro gelijktijdig invoeren
omdat ze beide invloed hebben op de budgetten van de samenwerkingsverbanden. Daarvoor
is wel een splitsing van het gezamenlijke lwoo- en pro-budget nodig. Aan de ene kant
gaat een deel van het budget naar de pro-scholen en aan de andere kant blijft een
deel van de bekostiging (het lwoo-deel) bij de samenwerkingsverbanden.

Bij de splitsing ga ik uit van het aantal pro-leerlingen dat bij invoering van de
nieuwe bekostigingssystematieken ingeschreven staat, naar verwachting is dat 1 oktober
2025. Ik haal dat deel van de bekostiging voor die leerlingen uit het budget voor
lichte ondersteuning van de samenwerkingsverbanden. Het restant wordt vanaf dat moment
op basis van de nieuwe CBS-indicator voor lwoo verdeeld over de samenwerkingsverbanden.
Voor deze nieuwe bekostigingssystematieken komen geen extra middelen beschikbaar.

Overgangsregeling van vijf jaar

Er zullen voor sommige samenwerkingsverbanden aanzienlijke verschuivingen in budgetten
optreden. Daarom vind ik het met de betrokken onderwijspartijen belangrijk dat er
voldoende tijd is om naar deze nieuwe situatie toe te werken. De samenwerkingsverbanden
krijgen hiervoor vijf jaar. Via een overgangsregeling, die de aankomende tijd wordt
uitgewerkt, geef ik hieraan invulling. De komende periode overleg ik hierover met
de betrokken partijen.

In aanvulling hierop voer ik volgens de motie van de leden Westerveld en Van den Hul24 een krimpcheck uit om te toetsen of deze wijziging specifieke nadelige gevolgen heeft
voor krimpgebieden, maar dan op het niveau van samenwerkingsverbanden. In de toelichting
op het wetsvoorstel zal ik hier nader op ingaan. Op basis van een eerste analyse naar
de herverdeeleffecten voor krimp- en anticipeergebieden (waar krimp verwacht wordt)
leidt de nieuwe systematiek niet tot extra nadelige gevolgen voor samenwerkingsverbanden
specifiek in die gebieden. Maar als er individuele gevallen zijn van samenwerkingsverbanden
waar de nieuwe verdeling in combinatie met eventuele andere factoren tot financiële
problemen leidt, zal ik, zoals ik dat altijd doe, hierover verder in gesprek gaan
om te bezien wat daar nodig is.

Tot slot

Voor de nieuwe bekostigingssystematieken is een wetswijziging nodig. Het voorstel
daarvoor wil ik in 2024 indienen bij de Tweede Kamer. De wetswijziging treedt vanaf
januari 2026 in werking of zoveel eerder als mogelijk is. Vanwege de complexiteit
van deze voorgenomen wijziging zal ik de komende tijd intensief contact onderhouden
met alle betrokkenen, vooral over de uitvoering en de herverdeeleffecten. Daarnaast
zal ik in de verdere uitwerking goed kijken naar de uitvoeringsconsequenties voor
DUO, als deze verder in kaart gebracht zijn zal ik u nader informeren over de planning.

Deze nieuwe bekostigingssystematieken doen recht aan het pro en het verschil in behoefte
aan lwoo over samenwerkingsverbanden. Zo krijgen leerlingen toegang tot de plek binnen
het onderwijs die het beste bij hen past, en krijgen scholen en samenwerkingsverbanden
daarvoor op een toekomstbestendige manier de juiste bekostiging.

De Minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs, A.D. Wiersma