Brief regering : Fiche: Mededeling handhaving EU-recht

Nr. 3550
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 18 november 2022

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 3 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC).

Fiche: Herziening richtlijn productaansprakelijkheid (Kamerstuk 22 112, nr. 3548)

Fiche: Richtlijn betreffende aanpassing civielrechtelijke aansprakelijkheidsregels
voor kunstmatige intelligentie (Kamerstuk 22 112, nr. 3549)

Fiche: Mededeling handhaving EU-recht

De Minister van Buitenlandse Zaken,
W.B. Hoekstra

Fiche: Mededeling handhaving EU-recht

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Mededeling van de Commissie – Het EU-recht handhaven voor een Europa dat resultaten
boekt

b) Datum ontvangst Commissiedocument

13 oktober 2022

c) Nr. Commissiedocument

COM(2022)518

d) EUR-Lex

EUR-Lex – 52022DC0518 – EN – EUR-Lex (europa.eu)

e) Nr. Impact assessment Commissie en Opinie

N.v.t.

f) Behandeltraject Raad

Raad Algemene Zaken

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Buitenlandse Zaken

2. Essentie mededeling

De Europese Commissie (Commissie) heeft een mededeling uitgebracht waarin zij haar
inspanningen en instrumenten uiteenzet die ervoor zorgen dat het EU-recht wordt nageleefd
en dat er voor burgers en bedrijven in de hele EU dezelfde rechten gelden. Zij komt
niet met nieuwe voorstellen op dit terrein. De Commissie heeft als hoedster van de
Verdragen de centrale verantwoordelijkheid voor de handhaving van het EU-recht, waarbij
samenwerking met lidstaten cruciaal is voor die handhaving. Toepassing en handhaving
van het EU-recht zijn het resultaat van de inspanningen van meerdere actoren, zoals
nationale rechtbanken, parlementen, uitvoerende en regelgevende instanties, consumenten-
en gegevensbeschermingsautoriteiten, het maatschappelijk middenveld en burgers. Nationale
rechtbankenspelen een bijzonder belangrijke rol in de EU-handhavingsketen, aangezien
burgers en organisaties via nationale rechtbanken kunnen procederen.

Ten aanzien van monitoring en vroegtijdige opsporing van inbreuken op het EU-recht
schrijft de Commissie dat gebleken is dat meer transparantie en monitoring ertoe leiden
dat de lidstaten meer vaart zetten achter de naleving en dat het brede publiek meer
kennis heeft van hoe goed een lidstaat EU-recht naleeft. Zij wijst daarbij op het
scorebord van de interne markt1, het EU-scorebord voor justitie2, de landspecifieke verslagen van het Europees Semester3, het jaarlijks rechtsstaatrapport4, de evaluatie van de uitvoering van het milieubeleid5 en de Schengenevaluatie6. Deze middelen dragen bij om mogelijke problemen in kaart te brengen, waarbij handhaving
van het EU-recht nodig kan zijn.

Om uiteenlopende interpretaties van nieuwe EU-regels tegen te gaan en een gemeenschappelijke
interpretatie van de bestaande regels te bevorderen, biedt de Commissie de lidstaten
ondersteuning in de vorm van praktische richtsnoeren, bijeenkomsten en opleidingen.
Naast technische bijstand verleent de Commissie ook financiële steun. Hoewel de financiering
die beschikbaar is in het kader van de Europese regionale en structuurfondsen7 of de herstel- en veerkrachtfaciliteit8 geen handhavingsinstrument is, kan de (al dan niet) uitbetaling van deze fondsen
verandering stimuleren en de uitvoering van het EU-recht bespoedigen, stelt de Commissie.

Wanneer mogelijk sprake is van een schending van het EU-recht kan de Commissie besluiten
om in bepaalde gevallen gebruik te maken van een zogeheten EU Pilot in plaats van
het starten van een inbreukprocedure. De inzet hiervan zal waarschijnlijk tot een
snellere naleving leiden dan een formele inbreukprocedure. In 2021 werd meer dan 80%
van de EU Pilotprocedures met succes afgerond. Voor de zaken waarin dat niet lukt,
start de Commissie een inbreukprocedure.

Het gebruik van inbreukprocedures door de Commissie heeft een ontwikkeling doorgemaakt,
waarbij nadruk ligt op het bestrijden van inbreuken met de grootste gevolgen voor
de belangen van burgers en bedrijven. De Commissie heeft haar inspanningen vergroot
op het gebied van milieu, digitale transitie en grondrechten. Daarbij heeft de Commissie
belangrijke juridische stappen ondernomen om de fundamentele waarden van de EU te
beschermen, waaronder non-discriminatie van lhbtiq+-personen, mediavrijheid, de bestrijding
van racisme en vreemdelingenhaat, en de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht.
Over het geheel genomen levert het openen van inbreukprocedures resultaten op: meer
dan 90% van de zaken wordt opgelost voordat een verwijzing naar het Hof van Justitie
noodzakelijk wordt.

Crises of noodsituaties, zoals de COVID-19-pandemie en de Russische oorlog tegen Oekraïne,
kunnen het moeilijker maken voor de lidstaten om de wetgeving volledig na te leven.

De Commissie geeft aan een breed scala aan maatregelen te hebben getroffen om de lidstaten
te helpen zich aan te passen aan veranderende omstandigheden, van het voorstellen
van nieuwe wetgeving en het aanpassen van de bestaande regels tot het bieden van richtsnoeren
en financiële steun. Waar nodig zijn ook inbreukprocedures gestart, bijvoorbeeld om
uitvoerrestricties te voorkomen en de rechten van consumenten te beschermen.

Het uitgangspunt van de Commissie is dat handhaving van het EU-recht niet iets eenmaligs
is. Dit vereist constante inspanningen van de lidstaten en de Commissie om de consistente
en effectieve toepassing van de EU-regels zeker te stellen. De Commissie is zelf én
met de lidstaten bezig met een inventarisatie die erop gericht is dat de best mogelijke
handhavingsinstrumenten beschikbaar zijn om de EU-wetgeving in de praktijk zo goed
mogelijk te laten werken. De Commissie besteedt speciale aandacht aan een betere monitoring
van de correcte toepassing van de verordeningen en aan het verder vergroten van de
transparantie van haar handhavingsactiviteiten. De Commissie zal in 2023 verslag uitbrengen
over de resultaten hiervan.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Met betrekking tot EU-wetgeving inclusief de toepassing en handhaving brengt het kabinet
in herinnering dat deze hoofdzakelijk tot stand komt in de vorm van richtlijnen en
verordeningen. Richtlijnen moeten worden omgezet in Nederlandse wetgeving. Deze omzetting
is de verantwoordelijkheid van de betrokken vakdepartementen. Hierbij streeft het
kabinet naar tijdige en correcte omzetting. Verordeningen zijn rechtstreeks van toepassing
in de Nederlandse rechtsorde en hebben daarom na inwerkingtreding automatisch kracht
van wet in Nederland. In bepaalde gevallen is het desondanks nodig om nationale uitvoeringswetgeving
op te stellen.

Wat handhaving betreft, geldt dat de rijksoverheid, alsmede de medeoverheden en handhavende
instanties als agentschappen en toezichthouders, wet- en regelgeving op basis van
een EU-voorstel op dezelfde manier handhaaft als wetgeving die nationaal tot stand
is gekomen.

Tot slot wijst het kabinet graag op de Kijk op Europa uitkomsten die uitwijzen dat
burgers vinden dat de EU ervoor moet zorgen dat regels worden nageleefd. Het kabinet
deelt die mening, en zet daarom in op Betere Regelgeving, handhaving en implementatie
van EU-wetgeving als essentiële onderdelen van de Nederlandse governance-agenda. De EU is een op regels en afspraken gebaseerde samenwerking. Om ervoor te
zorgen dat deze samenwerking optimaal is, is het cruciaal dat de onderliggende regelgeving
van hoge kwaliteit is en dat de regels goed worden geïmplementeerd en gehandhaafd.
Hier blijft Nederland in de EU aandacht voor vragen.9

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

In deze paragraaf gaat het kabinet in op de handhavende rol van de Commissie per thema.
Deze thema’s zijn rechtsstaat, interne markt, Schengen, financieel-economisch beleid,
sociaal beleid, EU pilot en inbreukprocedures en tot slot het gebruik van richtlijnen
en verordeningen.

Rechtsstaat

Als hoedster van de Verdragen speelt de Commissie, zoals ook beschreven in de mededeling,
een belangrijke rol bij het voorkomen, signaleren en adresseren van schendingen van
de Uniewaarden, waaronder de rechtsstaat. Het kabinet ondersteunt de Commissie hierin
en blijft haar oproepen deze rol proactief en consequent te vervullen. Het is daarbij
van belang dat de verschillende instrumenten die in de mededeling worden genoemd,
waaronder het rechtsstaatsrapport en de mogelijkheid tot het bieden van technische
ondersteuning, zo effectief mogelijk worden ingezet om de rechtsstaatsproblematiek
in de Unie te adresseren. Ook de inbreukprocedure is een belangrijk instrument gebleken
op het terrein van Uniewaarden en meer in het bijzonder op het terrein van de rechtsstaat.
Op 15 juli jl. besloot de Commissie bijvoorbeeld om een volgende stap te zetten in
de lopende inbreukprocedure over de uitspraak van het Poolse Constitutioneel Tribunaal
van 7 oktober 2021, dat stelt dat het Unierecht op bepaalde onderdelen niet verenigbaar
is met de Poolse Grondwet. Het kabinet blijft erop toezien dat de Commissie dit instrument
waar passend adequaat inzet door bijvoorbeeld bij de Commissie aan te dringen op het
starten van een inbreukprocedure naar aanleiding van de problemen met de Poolse Raad
voor de Rechtspraak. Ook maakt het kabinet regelmatig gebruik van het instrument van
deelname aan Hofzaken (zowel inbreuk als prejudicieel) om zijn inzet op het terrein
van rechtsstatelijkheid te ondersteunen.10 Zo spant het kabinet zich in om samen met zoveel mogelijk gelijkgezinde lidstaten
aan de zijde van de Commissie deel te nemen aan de Hofzaak over de Hongaarse anti-lhbtiq+-wetgeving11, ook genoemd in de mededeling. De Commissie stelt verder terecht dat respect voor
de rechtsstaat van essentieel belang is voor het verantwoord beheer en de effectieve
implementatie van de Uniebegroting. Het kabinet heeft het besluit van de Commissie
om een voorstel voor een uitvoeringsbesluit aan de Raad voor te leggen met maatregelen
tegen Hongarije uit hoofde van de MFK-rechtsstaatsverordening12 verwelkomd en blijft zich ervoor inzetten dat de MFK-rechtsstaatsverordening, die
mede door de Nederlandse inzet tot stand is gekomen, zo volledig mogelijk wordt benut.13

Interne Markt

De Commissie noemt een aantal instrumenten om de toepassing van interne-marktregels
en resultaten die daarmee zijn geboekt zichtbaar te maken. Zo heeft de Europese Taskforce
interne-markthandhaving (SMET) voor een aantal beroepen het vereiste van een voorafgaande
controle geschrapt, zodat het makkelijker wordt om grensoverschrijdend diensten te
verlenen. Het SOLVIT-netwerk werkt dagelijks aan het oplossen van problemen van burgers
en bedrijven, als een overheid EU-regels onjuist toepast in een grensoverschrijdende
situatie. Ook somt de Commissie diverse instrumenten op die bijdragen aan betere naleving
en handhaving, zoals de Proportionaliteitsrichtlijn14 en het interne-marktinformatiesysteem15. In het algemeen streeft het kabinet naar een meer doelgerichte en uniforme toepassing
van interne-marktregels in alle EU-lidstaten, waaronder handhaving, zoals geschetst
in de kamerbrief van juni jl. met de interne-markt actieagenda voor deze periode.16

Schengen

Het Schengenevaluatiemechanisme, dat recent is herzien, bestaat om te controleren
in hoeverre lidstaten het Schengenacquis juist toepassen, het vertrouwen tussen lidstaten
te versterken en om na te gaan of aan de voorwaarden voor toepassing van alle onderdelen
van het Schengenacquis is voldaan in lidstaten die (nog) geen onderdeel zijn van Schengen.
Een onderlinge evaluatiemethode is hiervoor de basis. Het kabinet is van mening dat
het Schengenevaluatiemechanisme zich heeft bewezen als adequaat instrument, en heeft
de herziening van de Schengenevaluatieverordening eerder dit jaar ook gesteund.17 Het kabinet is het verder met de Commissie eens dat de EU dient te bezien hoe flexibiliteit
in bestaande mechanismen kan worden ingebouwd, om zo in geval van crisis binnen bestaande
wettelijke kaders te reageren. Daarom heeft het kabinet eerder de verwijzing naar
gezondheidscrises in de Schengengrenscode18 bijvoorbeeld verwelkomd, om zo te komen tot een gezamenlijke aanpak voor wat betreft
de binnengrenzen in geval van een pandemie. Tot slot wenst het kabinet te benadrukken
dat het in algemene zin hecht aan de rol van de Commissie als hoedster van de verdragen
op het gebied van migratie.

Financieel-economisch beleid

De Commissie stelt dat gebleken is dat meer transparantie en monitoring ertoe leiden
dat lidstaten meer vaart zetten achter de naleving, bijvoorbeeld middels rapporten
in het kader van het Europees Semester.19 Het kabinet onderschrijft het belang van het Semester als monitoringsmechanisme voor
macro-economisch, begrotings- en werkgelegenheidsbeleid in de EU, en hecht eraan dat
de implementatie van landspecifieke aanbevelingen en het aanpakken van macro-economische
onevenwichtigheden in het kader van het Semester wordt verbeterd. Het is daarbij onder
meer van belang dat de Commissie het potentieel van de macro-economische onevenwichtighedenprocedure
(MEOP) ten volle benut en de transparantie verbetert over de wijze waarop haar oordeel
over het bestaan van een (buitensporige) onevenwichtigheid onder de MEOP tot stand
komt. De herstel- en veerkrachtfaciliteit, die vereist dat lidstaten plannen opstellen
die invulling geven aan de landspecifieke aanbevelingen, vormt een tijdelijke versterking
van de prikkel tot hervormen vanuit het Europees Semester. Deze prikkel zal alleen
werken als de Commissie strikt toetst op de invulling van mijlpalen en doelen alvorens
positief te besluiten over uitbetaling van middelen.

Het kabinet is kritisch over de handhaving van het Stabiliteits- en Groeipact (SGP)
door de Commissie en Raad. Nederland heeft zich hierover meermaals uitgesproken. Effectieve
handhaving is dan ook één van de prioriteiten van de Nederlandse inzet t.a.v. de hervorming
van het SGP, waarover uw Kamer op 4 maart jl. is geïnformeerd.20 Het kabinet onderschrijft de lezing van de Commissie dat de flexibiliteit binnen
het SGP goed van pas kan komen in crisissituaties, zodat lidstaten gerichte budgettaire
maatregelen kunnen nemen om eventuele negatieve economische ontwikkelingen te adresseren.
In dit kader wijst het kabinet op het belang van duidelijke regels over hoe en wanneer
de algemene ontsnappingsclausule kan worden geactiveerd en gedeactiveerd, gegeven
de hoge mate van discretionaire bevoegdheid van de Commissie.

Sociaal beleid

In de mededeling wordt kort stilgestaan bij de coördinatie van sociale zekerheidsstelsels.
Als open, exportgerichte economie hecht Nederland veel waarde aan een goed functionerende
interne markt. Verordening (EG) nr. 883/200421 coördineert de sociale zekerheidsstelsels van de lidstaten en heeft als doel om het
vrij verkeer van personen in de EU te faciliteren. Het kabinet hecht hier belang aan.
Zo is duidelijk in welk land personen verzekerd zijn voor de sociale zekerheid en
onder welke voorwaarden zij een uitkering kunnen aanvragen of aanspraak hebben op
zorg.

Ten aanzien van handhaving op sociaal terrein in den brede, merkt het kabinet op dat
de Europese Arbeidsautoriteit hier een belangrijke rol in kan spelen. De Europese
Arbeidsautoriteit bevordert de samenwerking tussen EU-lidstaten, coördineert gezamenlijke
inspecties, maakt analyses en risicobeoordelingen, en bemiddelt in geschillen tussen
EU-lidstaten op het gebied van grensoverschrijdende arbeidsmobiliteit.

Crisisrespons

De Commissie noemt een aantal middelen om beter om te kunnen gaan met de uitdaging
waar lidstaten in tijden van crisis voor staan als het gaat om naleving van de vier
EU-fundamentele vrijheden en de interne markt. Het kabinet hecht grote waarde aan
democratische en rechterlijke controle op wetgeving in crisistijd en aan goede toegang
tot het recht. De pandemie in de afgelopen jaren demonstreert het belang hiervan.
Maatregelen in de context van de COVID-19-pandemie brengen verschillende uitdagingen
mee voor de bescherming van grondrechten. Parlementaire en rechterlijke controle op
maatregelen kunnen aantonen of deze proportioneel van aard zijn. Het is van belang
om te zorgen dat er een goede wettelijke grondslag is vastgelegd. Het kabinet heeft
een wetsvoorstel ingediend voor herziening van de Wet publieke gezondheid om pandemisch
paraat te zijn voor de toekomst.22

Het kabinet blijft zich daarnaast hard maken voor de versterking van het Integrated Political Crisis Response (IPCR)-mechanisme als instrument van de Raad om crises te monitoren en daar tijdig
een gecoördineerde Europese aanpak af te spreken. Dit zou ook de benodigde flexibiliteit
bieden die de EU in tijden van crisis nodig heeft. Het kabinet steunt de notie dat
de EU en lidstaten samen beter in staat zijn om een antwoord te bieden op crises dan
met alleen een nationale respons.

EU pilot en inbreukprocedures

Het kabinet is met de Commissie van mening dat samenwerking en dialoog met de lidstaten
cruciaal is voor de handhaving van het EU-recht. De exercitie van de Commissie om
in samenwerking met de lidstaten de werking van de bestaande handhavingsinstrumenten
te evalueren (stocktaking exercise) is hiervan volgens het kabinet een goed voorbeeld. Ook is het kabinet verheugd dat
de Commissie de toegevoegde waarde van de EU Pilot (informele voorfase van de inbreukprocedure)
erkent. In de EU Pilot kunnen zaken op een laagdrempelige en snelle wijze tot een
goed einde worden gebracht.

Het kabinet is positief over de door de Commissie gestelde prioriteiten bij de inzet
van de inbreukprocedure, namelijk op systematische en structurele kwesties die een
groot aantal personen of ondernemingen in een specifieke lidstaat of binnen de gehele
Unie betreffen. De Commissie heeft verder te kennen gegeven dat daarbij bijzondere
prioriteit zal worden gegeven aan inbreuken die het vermogen van de nationale rechtsstelsels
aantasten om bij te dragen tot de daadwerkelijke toepassing van het EU-recht. Het
kabinet is het met de Commissie eens dat effectieve rechtsbescherming tegen schendingen
van EU-recht op nationaal niveau, door een onafhankelijk en effectief functionerend
rechtssysteem, cruciaal is. Daarom acht het kabinet het van groot belang dat de Commissie
haar voornemen om prioriteit te geven aan dergelijke inbreuken ook op consistente
en adequate wijze in de praktijk zal brengen.

Gebruik van richtlijnen en verordeningen

De Commissie geeft aan dat het aantal nieuwe richtlijnen afneemt en het aantal verordeningen
toeneemt. Daarbij is het zo dat richtlijnen moeten worden omgezet in nationaal recht
en verordeningen rechtstreeks toepasselijk zijn. Echter, zo tekent de Commissie aan,
implementatie en handhaving door nationale overheden is van cruciaal belang en in
bepaalde gevallen is aanpassing van bestaande nationale regelgeving nodig. De Commissie
kondigt daarom aan meer aandacht te hebben voor implementatie en handhaving van verordeningen
naast de bestaande aandacht voor tijdige en correcte omzetting richtlijnen. Het kabinet
steunt dit voornemen van de Commissie.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

Binnen de Raad is er naar verwachting brede steun voor de inzet van de Commissie op
het terrein van handhaving als uiteengezet in deze mededeling. Daarbij is de verwachting
dat lidstaten per beleidsterrein wellicht andere aandachtspunten hebben wat de handhavingsinzet
van de Commissie betreft. Er is geen behandeling van deze mededeling in de Raad voorzien.

De positie van het Europees Parlement is ten aanzien van deze mededeling is niet bekend.

4. Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit, proportionaliteit, financiële
gevolgen en gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

a) Bevoegdheid

Het kabinet heeft een positieve grondhouding over de bevoegdheid voor deze mededeling.
De mededeling heeft betrekking op de handhaving van het EU-recht. Deze mededeling
sluit aan bij de rol van de Commissie als hoedster van de verdragen. Zij heeft op
grond van artikel 17 VEU de taak om toe te zien op de toepassing van het Unierecht.

b) Subsidiariteit

Het kabinet heeft een positieve grondhouding over de subsidiariteit. De mededeling
heeft tot doel de inzet van de Commissie aangaande de handhaving van het EU-recht
uiteen te zetten en daarmee bij te dragen aan een betere en effectievere handhaving
van het EU-recht. De handhaving van het EU-recht, waarbij in het algemene belang van
de EU wordt gehandeld, kan onvoldoende door de lidstaten op centraal, regionaal of
lokaal niveau worden verwezenlijkt, daarom is een EU-aanpak nodig. De Commissie heeft
als hoedster van de Verdragen een cruciale rol bij de handhaving van het EU-recht,
onder meer door het starten van inbreukprocedures. Om die reden is optreden op het
niveau van de EU gerechtvaardigd.

c) Proportionaliteit

Het kabinet heeft een positieve grondhouding over de proportionaliteit. De mededeling
heeft tot doel de inzet van de Commissie aangaande de handhaving van het EU-recht
uiteen te zetten en daarmee bij te dragen aan een betere en effectievere handhaving
van het EU-recht. Het optreden van de Commissie is geschikt om deze doelstelling te
bereiken, omdat de inspanningen en instrumenten van de Commissie aangaande de handhaving
van het EU-recht die in de mededeling uiteen worden gezet ervoor kunnen zorgen dat
het EU-recht wordt nageleefd en er voor burgers en bedrijven in de hele EU dezelfde
rechten gelden. De mededeling gaat bovendien niet verder dan noodzakelijk om deze
doelstelling te bereiken, omdat de inzet van de Commissie met name gericht is op waar
deze inzet het meest noodzakelijk is en waar deze het meest effectief kan zijn.

d) Financiële gevolgen

Gezien het feit dat de mededeling geen voorstellen bevat, vloeien hier ook geen financiële
gevolgen uit voort. Mochten er in de toekomst wel voorstellen komen op dit terrein,
dan zal het kabinet de Commissie vragen aan te geven wat het financieel beslag van
deze voorstellen zal zijn. Daarbij is het kabinet is van mening dat de benodigde EU-middelen
gevonden dienen te worden binnen de in de Raad afgesproken financiële kaders van de
EU-begroting 2021–2027 en dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling van
de jaarbegroting. Eventuele budgettaire gevolgen voor de nationale begroting worden
ingepast op de begroting van het/de beleidsverantwoordelijk(e) departement(en), conform
de regels van de budgetdiscipline.

e) Gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

Gezien het feit dat de mededeling geen voorstellen bevat, vloeien hier ook geen gevolgen
voor regeldruk uit voort. Ook bevat de mededeling geen voornemens tot actie of anderszins
die gevolgen hebben voor concurrentiekracht en geopolitieke aspecten.