Brief regering : Onderzoeken Kinderopvang

Nr. 467
BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 15 november 2022

Kinderopvang is onmisbaar bij het ondersteunen van ouders in het combineren van arbeid
en zorg en een randvoorwaarde voor de arbeidsparticipatie van ouders. Daarbij levert
kinderopvang een belangrijke bijdrage aan de ontwikkeling van kinderen. Daarom is
het van belang dat de kinderopvang toegankelijk is voor elk kind en ieder kind op
de juiste plek in de opvang terecht komt. Dat geldt ook voor kinderen met een extra
zorg- of ondersteuningsbehoefte en een anderstalige achtergrond. Om meer inzicht te
krijgen in het aanbod, behoefte en effecten van kinderopvang heb ik verschillende
onderzoeken laten uitvoeren.

In aanloop naar het commissiedebat op 16 november 2022 over kinderopvang informeer
ik uw Kamer met deze brief over vier onderzoeken. Vervolgstappen na aanleiding van
de uitkomsten van de onderzoeken volgen later. Tevens informeer ik u hierbij over
de praktische handreiking gezamenlijke huisvesting kinderopvang en onderwijs.

De volgende onderzoeken worden in deze brief besproken en vindt u in de bijlage:

– Plusopvang in Nederland, een verkenning;

– Inclusieve kinderopvang, kwalitatief onderzoek naar de ervaringen van ouders;

– Verkenning meertalige en anderstalige kinderopvang;

– De effecten van kinderopvang op de cognitieve en sociaalemotionele ontwikkeling van
kinderen.

Inclusieve kinderopvang

De eerste twee onderzoeken gaan over kinderopvang voor kinderen met een extra zorg-
of ondersteuningsbehoefte. Er zijn in Nederland verschillende opvang- en zorgvoorzieningen.
De meeste kinderen vinden een geschikte plek in de reguliere kinderopvang in Nederland.
Dit kan de kinderdagopvang of buitenschoolse opvang zijn, of de gastouderopvang, afhankelijk
van de wensen en behoeften van ouder en kind. Voor andere kinderen kan het ook de
reguliere kinderopvang zijn, maar dan met extra hulp en begeleiding van pedagogische
medewerkers, bijvoorbeeld in de vorm van plusopvang. Met plusopvang wordt kinderopvang
bedoeld die valt onder de Wet Kinderopvang en waar daarnaast (ook) extra zorg en ondersteuning
wordt geboden aan kinderen met een verstandelijke of fysieke beperking, ontwikkelachterstand
of gedragsproblemen.

Daarnaast zijn er in Nederland specifieke zorgvoorzieningen, zoals een medisch kinderdagverblijf
en kinderdagcentrum waar kinderen met een zwaardere zorgbehoefte naar toe gaan.

Om meer zicht te krijgen op de praktijk van kinderopvang met een extra ondersteuningsbehoefte
– hierna inclusieve kinderopvang genoemd – is een verkennend onderzoek gedaan naar
plusopvang en is kwalitatief onderzoek uitgevoerd naar de mogelijkheden en de zoektocht
van ouders naar passende opvang en zorg. Met deze onderzoeken willen we een beter
beeld krijgen van vormen van inclusieve kinderopvang die kinderopvangorganisaties
samen met gemeenten en/of zorgpartijen bieden. Een tweede aanleiding is een notitie
van het College voor de Rechten van de Mens waarin ze de overheid oproept om kinderopvang
inclusiever te maken.1 Tijdens het debat op 21 april jl. over kinderopvang heb ik uw Kamer toegezegd u te
informeren over het onderzoek naar plusopvang in Nederland.2 Met deze brief doe ik mijn toezegging gestand.

Plusopvang in Nederland, een verkenning

Bevindingen uit het onderzoek: facts and figures

Uit het onderzoek blijkt dat er in Nederland naar schatting 175 kinderopvanglocaties
zijn waar plusopvang wordt aangeboden, op een totaal van bijna 17.000 locaties. Plusopvanglocaties
bieden circa 1.540 plusopvangplaatsen in kinderdagopvang, waarvan ongeveer 740 in
voorschoolse educatie, 460 in kinderdagverblijf en 340 in peuteropvang. Daarnaast
bieden ze ongeveer 1.000 plusopvangplaatsen aan in de buitenschoolse opvang (BSO).
Het gaat hier nadrukkelijk om schattingen, waarbij de onderzoekers uit zijn gegaan
van twee aannames: de deelnemers aan de enquête zijn representatief voor de hele doelgroep
en de deskresearch is volledig dekkend.3 Het is mogelijk dat er meer kinderopvanglocaties zijn die zichzelf niet als plusopvang
definiëren, terwijl zij wel opvang aanbieden aan kinderen die extra ondersteuning
nodig hebben. In dat licht is het voor te stellen dat de 175 genoemde locaties een
onderschatting zijn van het aanbod dat er is.

De meeste locaties bieden opvang aan kinderen met een ontwikkelingsachterstand (93%)
of met gedragsproblematiek (83%), in de meeste gevallen een combinatie van beide.
Verder blijkt dat plusopvang uit gemengde groepen (waarbij plusopvang kinderen en
andere kinderen in een groep bij elkaar zitten) en groepen waarin alleen kinderen
met een extra zorg- en/of ondersteuningsbehoefte zitten kan bestaan. Er zijn verschillende
redenen om te kiezen voor een gemengde dan wel niet-gemengde groep. Bij gemengde groepen
vindt er integratie plaats met kinderen die geen zorg- of ondersteuningsbehoefte hebben
en bij niet-gemengde groepen is er meer tijd en aandacht voor het kind omdat de groepen
kleiner zijn. De beroepskracht-kindratio (BKR) voor plusgroepen op de dagopvang is
gemiddeld 1:4 en op de bso 1:5,5.

Van medewerkers in de plusopvang wordt meer gevraagd. Dat maakt dat de meeste locaties
een of meer medewerkers met MBO-4 of hbo-opleiding hebben. Daarnaast werken de meeste
locaties ook samen met andere specialisten. Daarbij gaat het vaak om gespecialiseerde
pedagogische medewerkers, of samenwerking met andere organisaties zoals zorginstellingen
(62%) en onderwijsinstellingen (64%).

Bijna negen op de tien locaties (87%) ontvangen (een deel van) hun financiering voor
de plusopvang vanuit de gemeente, met name vanuit de Jeugdwet, omdat het om kinderen
gaat die in aanmerking komen voor jeugdhulp. Daarnaast geven drie op de tien locaties
(29%) aan dat de kinderopvangorganisatie zelf bijdraagt aan plusopvang. De meeste
locaties ontvangen financiering uit twee of meer bronnen wat uitdagingen met zich
mee brengt (zie onder «wat kan beter?»).

Wat gaat goed?

De kinderopvangorganisaties geven aan dat de samenwerking tussen verschillende organisaties
goed gaat. Ook zijn de kinderopvangorganisaties tevreden over het personeel dat inspeelt
op de behoefte van kinderen. Bovendien draagt volgens gemeenten en kinderopvangorganisaties
plusopvang bij aan een inclusieve samenleving; een kind hoeft geen gebruik te maken
van specialistische jeugdzorg en kan in de eigen wijk terecht voor opvang. Dat zorgt
er ook voor dat plusopvang goedkoper is dan gespecialiseerde jeugdzorg.

Wat kan beter?

Tegelijkertijd zien kinderopvangorganisaties en gemeenten ruimte voor verbeteringen
in de plusopvang. De financiering van plusopvang blijft een punt van aandacht. De
verschillende financieringsstromen en de financiering op basis van (tijdelijke) projecten
maken dat het lastig is om plusopvang een structurele plek te geven in de kinderopvang.
Daarnaast verschilt de financiering en het beleid per gemeente. De gemeenten bepalen
zelf of en hoe zij plusopvang financieren en of zij hier specifiek beleid voor ontwikkelen.
Een ander aandachtspunt betreft het voldoen aan de verschillende wettelijke eisen
vanuit de wet Kinderopvang en de Jeugdwet. Kinderopvangorganisaties hebben moeite
om aan deze verschillende kwaliteitsvoorschriften te voldoen. Tot slot wordt het personeelstekort
– waar de gehele sector mee te maken heeft – als knelpunt genoemd.

Inclusieve kinderopvang, kwalitatief onderzoek naar de ervaringen van ouders

Met wie is gesproken?

Middels 30 online diepte-interviews is gesproken met ouders van kinderen die een extra
zorg- of ondersteuningsbehoefte hebben. Dit zijn ouders die gebruik maken van reguliere
kinderopvang (waaronder voorschoolse educatie), plusopvang, medisch kinderdagverblijf,
kinderdagcentrum of ouders die nog zoekende zijn naar passende opvang.

De ouders waarmee gesproken is, hebben vrijwillig geparticipeerd in het onderzoek.
Het betreft geen representatieve groep.

Wat wensen ouders?

Ouders wensen in eerste instantie een passende vorm voor hun kind, zodat het kind
– ondanks de extra zorg- of ondersteuningsbehoefte – de kans krijgt zich optimaal
te ontwikkelen. Daarnaast zoeken zij naar een passende vorm, zodat zij zelf kunnen
werken en voor zichzelf en de overige gezinsleden kunnen zorgen. De combinatie van
werk en zorg voor hun kind(eren) en de zoektocht naar passende opvang trekt een zware
wissel op hun gemoedstoestand. Veel van de geïnterviewde ouders besluiten dan ook
om minder te werken of zelfs te stoppen met werken.

Indien het mogelijk is, zien de geïnterviewde ouders graag dat hun kinderen ook met
andere kinderen kunnen spelen en leren en dat niet alleen hun kind maar ook het gezin
onderdeel kan blijven uitmaken van de samenleving. Die wens tot inclusiviteit komt
in het onderzoek sterk naar voren.

Hoe wordt de zoektocht naar opvang ervaren en waaraan is behoefte?

De weg naar opvang en zorg wordt bepaald door de zwaarte van de problematiek. Is de
diagnose helder bij de geboorte, dan is in de meeste gevallen sprake van een duidelijke
doorverwijzing. Is de diagnose niet helder bij de geboorte, of ontstaat de ondersteuningsbehoefte
pas op een latere leeftijd, dan is de zoektocht naar een passende vorm complexer.
Daarnaast verandert de behoefte van het kind in de loop der jaren, omdat het zich
ontwikkelt en ouder wordt. Ouders geven aan behoefte te hebben aan overzicht van de
verschillende mogelijkheden ten aanzien van passende opvang- en zorgvormen in hun
regio, hulp bij het oriënteren en de zoektocht naar een passende vorm.

Wat gaat goed?

Over het algemeen zijn deze ouders positief over de opvangmogelijkheden en kwaliteit
van kinderopvang en zorgvoorzieningen, wanneer zij eenmaal de juiste plek gevonden
hebben. Plusopvang, waarbij extra zorg of ondersteuning geboden wordt in de kinderopvang,
wordt gezien als een zeer waardevolle toevoeging aan het aanbod.

Wat kan beter?

Een belemmering die ouders ervaren is dat bij de zorgvoorzieningen (medisch kinderdagverblijf
en kinderdagcentrum) de openingstijden vaak beperkter zijn dan bij reguliere opvang.
Het is daardoor voor ouders lastig om te kunnen werken. Ook ouders die kinderen op
het speciaal onderwijs hebben, lopen tegen problemen aan om arbeid en zorg te combineren.
Er zijn namelijk geen afspraken tussen speciaal onderwijs en buitenschoolse opvang
om een passend aanbod voor deze groep kinderen te realiseren.4 Verder geven ouders aan dat de zoektocht naar geschikte opvang voor hun kind eenvoudiger
kan als er een centrale plek zou zijn waar alle informatie te vinden is.

Hoe verder?

Deze onderzoeken bieden waardevolle input over de samenwerking tussen gemeenten, jeugdzorg,
onderwijs en kinderopvang. Beide onderzoeken tonen aan dat er stappen worden gezet
om de kinderopvang inclusiever te maken. Dat is goed. Tegelijkertijd laten de onderzoeken
ook zien dat er nog verschillende obstakels op de weg naar inclusieve kinderopvang
liggen.

Hierbij speelt mee dat dit onderwerp betrekking heeft op drie stelsels: het kinderopvang-,
onderwijs- en jeugdzorgstelsel. Gezien de raakvlakken met onderwijs en zorg ga ik
over de uitkomsten van beide onderzoeken en mogelijke vervolgstappen op korte termijn
in gesprek met de Minister van Primair en Voortgezet Onderwijs en de Staatssecretaris
van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Daarnaast wil ik de onderzoeken bespreken met
de kinderopvangbranche, de VNG en ouderbelangengroepen. Ook zal dit worden meegenomen
in de werkagenda van VWS, OCW, SZW, met VNG, onderwijs en zorgveld, die als doel heeft
de verbinding tussen onderwijs, zorg en kinderopvang te verbeteren. Ik zal uw Kamer
– zoals toegezegd tijdens het commissiedebat van 21 april – te zijner tijd informeren
over de uitkomsten van de gesprekken.5

Verkenning meertalige en anderstalige kinderopvang

In januari heb ik uw Kamer laten weten dat meertalige dagopvang wettelijk mogelijk
gemaakt wordt vanaf 2024.6 Meertalige buitenschoolse opvang is nu alleen mogelijk voor kinderopvangorganisaties
die in het kader van het Tijdelijk besluit experiment meertalige dagopvang hun meertalige
opvangpraktijk willen voortzetten. Het betreft hier opvang die voor maximaal 50% van
de openingstijd wordt aangeboden in de Engelse, Duitse of Franse taal. De Wet kinderopvang
kent daarnaast de mogelijkheid om, indien de herkomst van kinderen in specifieke omstandigheden
hiertoe noodzaakt, een andere voertaal te hanteren.

Begin 2022 is, in opdracht van het Ministerie van SZW, in beeld gebracht hoeveel kinderopvanglocaties
op dit moment opvang aanbieden (mede) in een andere voertaal dan de Nederlandse en
welke talen dit zijn. Dit onderzoek biedt input voor het wetstraject om meertalige
dagopvang wettelijk mogelijk te maken.

Het onderzoeksbureau heeft, door middel van deskresearch en een uitvraag onder gemeenten,
171 locaties geïdentificeerd waar mogelijk opvang in een andere voertaal wordt aangeboden
(deelonderzoek 1). Deze locaties zijn benaderd om een vragenlijst in te vullen (deelonderzoek
2) en 58 van hen (34%) heeft dit ook gedaan. Niet alle 58 blijken ook daadwerkelijk
meertalige of anderstalige opvang aan te bieden; 17 locaties geven aan alleen Nederlandstalige
opvang aan te bieden en 41 locaties bieden wel meertalige of anderstalige opvang aan.

Op basis van deze informatie, komt het onderzoeksbureau op een schatting van 120 locaties
waar mogelijk opvang (mede) in een andere voertaal wordt aangeboden in Nederland (0,7%
van het totale aantal kinderopvanglocaties in Nederland). Dit zou neerkomen op een
schatting van 3.876 kinderen in de dagopvang (1% van het totaal aantal kinderen in
de kinderopvang in Nederland) en 2.100 kinderen in de bso (0,5% van het totaal).

Uit de 41 ingevulde vragenlijsten blijkt dat 95% van deze locaties opvang aanbiedt
(mede) in de Engelse taal. Andere talen die eenmalig genoemd werden, waren: Duits,
Frans, Arabisch of Berbers, Pools en Japans. De belangrijkste redenen die kinderopvanglocaties
noemen voor het aanbieden van een andere voertaal zijn: dat de opvang bij een internationale
school behoort; dat ouders expats zijn die tijdelijk in Nederland verblijven; dat
ouders een andere taal spreken en door de meertalige opvang kunnen de kinderen integreren
en dat er voordelen aan tweetalige opvang zitten.

De resultaten uit dit onderzoek worden meegenomen bij de vormgeving van meertalige
dagopvang, waar de Kamers eind 2022 verder over worden geïnformeerd.

Effecten van kinderopvang op de cognitieve en sociaalemotionele ontwikkeling van kinderen

Universiteit Utrecht heeft de effecten van kinderopvang voor 0- tot 4-jarigen op de
cognitieve en sociaal-emotionele ontwikkeling onderzocht. Als eerste stap is een literatuuronderzoek
van recente internationale onderzoekliteratuur naar de effecten van kinderopvang in
verschillende buitenlandse stelsels uitgevoerd. Als tweede stap zijn in twee deelonderzoeken
data van het Nederlandse pre-COOL cohortonderzoek7 opnieuw geanalyseerd. Deze data omvatten metingen van de cognitieve en sociaal-emotionele
ontwikkeling van kinderen van 2- tot en met 12-jarige leeftijd, gegevens over hun
deelname aan kinderopvang in de periode van 0 tot 4 jaar en gegevens over de kwaliteit
van de kinderopvanginstellingen die zij bezochten. De data hebben betrekking op de
periode 2008–2012 en dateren daarmee van vóór de invoering van nieuwe kwaliteitseisen
door de Wet innovatie en kwaliteit kinderopvang in 2018.

Uit het internationale literatuuronderzoek concluderen de onderzoekers dat deelname
aan kinderopvang, voorschoolse educatie of kleuteronderwijs vanaf 2 à 3 jaar positief
bijdraagt aan de ontwikkeling van kinderen. Deze positieve effecten zijn sterker voor
kinderen uit kansarme milieus. Voor gebruik van universele kinderopvang en educatie
voor jonge kinderen onder de 2 jaar, is het bewijs volgens de onderzoekers veel minder
eenduidig. De resultaten lopen uiteen vanwege verschillen in internationale stelsels.

De onderzoekers concluderen dat scherpe leeftijdsgrenzen niet te trekken zijn. Daarnaast
ging in de internationale onderzoeken vroege kinderopvang samen met intensief gebruik
-anders dan het modale gebruik in Nederland- en is het effect van intensiteit van
gebruik niet apart onderzocht. Alles wegend, concluderen de onderzoekers dat heel
vroege intensieve kinderopvang tot 1 á 1,5 jaar risico’s met zich mee kan brengen
voor de cognitieve en sociaal-emotionele ontwikkeling. Deze risico’s komen vooral
voor bij kinderen met bestaande sociaal-emotionele risico’s. Deze risico’s zijn groter
bij lagere kwaliteit van de opvang. Ook zijn de risico’s groter voor kinderen die
zich thuis al in een ontwikkelingstimulerende situatie bevinden. Overigens zijn deze
effecten klein. Mogelijk zijn de effecten zelfs verdwenen als gevolg van de kwaliteitsverbetering
in Nederland.

De uitkomsten van de nadere analyses van de Nederlandse pre-COOL data komen hier in
grote lijnen mee overeen, maar lijken minder extreem zowel als het gaat om de positieve
als om de negatieve effecten. Dit kan volgens de onderzoekers te maken hebben met
het minder intensieve gebruik en de relatief hoge gemiddelde kwaliteit van de kinderopvang
in Nederland.

Uit de pre-COOL data in Nederland blijkt dat er kleine positieve effecten zijn op
de cognitieve ontwikkeling en op de sociaal-emotionele ontwikkeling bij intensiever
gebruik van kinderopvang vanaf een leeftijd van 2 jaar. Hogere educatieve kwaliteit
van kinderopvang is daarbij van belang en versterkt de positieve effecten. Risico’s
op negatieve effecten bij kinderopvang op de leeftijd van 0–2 jaar zijn kleiner of
verdwijnen bij hogere emotionele en educatieve kwaliteit.

Voor de Nederlandse situatie is dit met name relevant omdat sinds 2018 stevig geïnvesteerd
is in de kwaliteit van de kinderopvang.

Het onderzoek maakt eens te meer duidelijk dat een hoge kwaliteit van kinderopvang
van groot belang is. Dit onderzoek betrek ik bij de uitwerking van het nieuwe financiële
stelsel, waarbij het kwaliteitsniveau dan ook een belangrijk uitgangspunt is.

Voorts levert dit onderzoek een belangrijke bijdrage aan de periodieke evaluatie van
het kinderopvangbeleid dat in het voorjaar van 2023 aan uw Kamer zal doen toekomen.
Met de periodieke evaluatie zal de doelmatigheid en doeltreffendheid als ook het burgerperspectief
van het kinderopvangbeleid onderzocht worden. De periodieke evaluatie bestrijkt de
periode 2015–2022 en zal voldoen aan de eisen die genoemd zijn in de Regeling periodieke
evaluatie.8

Praktische handreiking gezamenlijke huisvesting kinderopvang en onderwijs

De handreiking is een coproductie van verschillende partijen uit het onderwijs- en
kinderopvangveld, de Ministeries van SZW en OCW en de VNG.9 De handreiking plaatst op een overzichtelijke wijze de beschikbare informatie bij
elkaar en beschrijft mogelijke (alternatieve) scenario’s voor het organiseren en financieren
van huisvesting binnen het wettelijk kader, inclusief de knelpunten en hoe hiermee
om kan worden gegaan. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen de opgaven bij nieuwbouw
en bij bestaande huisvesting.

Samen met het Ministerie van OCW blijf ik in overleg met de betrokken partijen om
te kijken wat er aanvullend behulpzaam kan zijn om de samenwerking tussen kinderopvang
en onderwijs verder te versterken.

Tot slot

Ik vind het van belang om bij de voortdurende ontwikkeling van het kinderopvangbeleid
gebruik te maken van kennis uit de praktijk en uit wetenschappelijk onderzoek. Met
deze brede kennisbasis, die voortdurend uitgebreid wordt, streef ik naar een zo doelmatig
en doeltreffend mogelijk beleid. Onderzoek en evaluaties die in de afgelopen jaren
in opdracht van het Ministerie van SZW zijn gedaan, leveren een belangrijke bijdrage
voor de periodieke evaluatie van het kinderopvangbeleid, die ik in het voorjaar van
2023 naar uw Kamer zal sturen. Los van deze periodieke evaluatie zal ik uw Kamer blijven
informeren over relevant onderzoek dat ik laat doen op het gebied van kinderopvang.

Mede namens de Minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs en de Staatsecretaris
van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
C.E.G. van Gennip