Brief regering : Modal shift aanpak

Nr. 3
BRIEF VAN DE MINISTER EN STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 15 november 2022

Zoals toegezegd tijdens het Commissiedebat Maritiem op 5 juli jl.1 informeren wij uw Kamer hierbij over de modal shift aanpak ter bevordering van efficiënt
en duurzaam goederenvervoer. Hiermee wordt ook invulling gegeven aan de toezegging
tijdens de begrotingsbehandeling IenW over het begrotingsjaar 2021/20222.

Zoals aangegeven in het Coalitieakkoord (Bijlage bij Kamerstuk 35 788, nr. 77) blijft de modal shift van weg naar water en spoor een speerpunt van het goederenvervoerbeleid.
Het beleid is gericht op duurzaam en veilig transport, een blijvende en goede logistieke
bereikbaarheid en het behoud of zo mogelijk versterking van de Nederlandse logistieke
concurrentiepositie. Bijkomend voordeel is dat de modal shift aanpak bijdraagt aan
het verminderen van de beheer- en onderhoudskosten van de hoofdwegen infrastructuur.

Bij het versterken van de samenwerking tussen de modaliteiten wordt gestreefd naar
een verbetering van de concurrentiepositie van het spoor en het water vanuit de eigen
kracht van deze modaliteiten. Hierbij functioneert modal shift ook als opmaat naar
het goederenvervoer van de toekomst en een sterk geïntegreerd en robuust transportsysteem.
In de gezamenlijke ambitie van IenW, de Topsector Logistiek en Logistieke Alliantie
voor een concurrerend, duurzaam en veilig goederenvervoer in 20503 wordt met het oog op de grote uitdagingen vanuit het klimaat, de energietransitie
en de circulaire economie gepleit voor een sterk geïntegreerd transportsysteem. Modaliteiten
functioneren daarbij als elkaars achtervang. Via naadloze overgangen worden steeds
weer vrachten tussen modaliteiten verschoven om de logistieke dienstverlening te optimaliseren.
Modal shift zit daarmee in de kern van het toekomstige (synchromodale) transportsysteem.
Maar ook de actuele verstoringen van de keten (COVID, Oekraïne en lage waterstanden)
vragen om een inzet van alle modaliteiten en modal shift tussen de verschillende transportmiddelen
om de bevoorrading van bedrijven, winkels en instellingen op peil te houden.

1 Inleiding

Met de bevoorrading van bedrijven, winkels, distributiecentra en industriële partijen
is de logistiek een belangrijke dienstverlener voor allerlei economische en maatschappelijke
activiteiten, die zich in toenemende mate ook direct op consumenten richten.

Volgens de integrale mobiliteitsanalyse die IenW in 2021 heeft laten uitvoeren kent
het goederenvervoer de komende decennia over de gehele linie een stevige groei van
meer dan 30% procent.

Afbeelding 1: Ontwikkeling vervoerd gewicht mln. ton1

1 Integrale Mobiliteitsanalyse (IMA) 2021, achtergrondrapportage goederenvervoer, bijlage
bij Kamerstuk 31 305 en 29 984, nr. 328

Deze mobiliteitsanalyse verwacht een groei van het goederenvervoer over de gehele
linie, met een extra sterke groei op de zogenoemde corridor Zuid (goederenstroom Amsterdam
-Rotterdam – Antwerpen en verder). In het licht van de kansen die dit biedt voor de
ontwikkeling van de logistiek en de ruimtelijk economische betekenis van de logistiek
hebben IenW, de betrokken Nederlandse provincies en zeehavenbedrijven op 28 april
jongstleden besloten voor deze goederenstroom een integraal corridorprogramma op te
starten. Dit programma zal – rekening houdend met het eigen karakter van het corridorgebied
– in belangrijke mate gemodelleerd worden naar het programma dat al succesvol draait
op de corridors Oost en Zuidoost.

Zoals uit de IMA-grafiek valt te herleiden neemt het wegtransport een dominante positie
in met een aandeel van ca. 65% van het binnenlands transport. Voor het lange afstandsvervoer
geldt dat het wegtransport ca. 45% van het vervoer voor zijn rekening neemt.

Het wegtransport is vanwege de snelheid noodzakelijk voor bederfelijke waar zoals
groente en fruit. Overige goederen lenen zich ook voor transport via de binnenvaart
of over het spoor. Deze vervoerssectoren scoren daarbij per vervoerd gewicht vaak
beter qua duurzaamheid, veiligheid, marginale kosten en inzet van arbeidskrachten
dan het wegtransport. Het wegtransport is echter flexibeler, door lagere instaptarieven
goedkoper over korte afstanden (tot 60 km) en verduurzaamt bovendien snel. Bij vervoer
via de binnenvaart en het spoor is verder vaak nog enige vorm van voor- of natransport
over de weg nodig.

Onderzoek4 naar de verschillen in externe effecten laat zien dat binnenvaart nog steeds aanmerkelijk
beter scoort dan het wegtransport op terrein van de CO2-uitstoot per vervoerd gewicht. Voor de stikstof en fijnstof is dat niet het geval.
Daar scoort het wegtransport beter. Het hogere tempo van vernieuwing en verduurzaming
in het wegtransport zorgt er naar verwachting voor dat de binnenvaart rond 2045 –
en dus maar vijf jaar voordat de binnenvaart CO2 neutraal moet zijn – het voordeel qua CO2-uitstoot per vervoerd gewicht kwijtraakt. Het spoorgoederenvervoer scoort zowel qua
CO2 als stikstof en fijnstof uitstoot beter dan het wegtransport en de binnenvaart.

Het aandeel van het wegtransport binnen het goederenvervoer wordt in belangrijke mate
bepaald door vervoer over korte afstand, minder dan 60 km. De extra operationele kosten
die nodig zijn voor vervoer via de binnenvaart en het spoor zorgen ervoor dat vervoer
over korte afstanden vrijwel geheel via de weg gaan. De modal shift aanpak heeft vooral
effect in het lange afstandstransport

Actuele knelpunten en lange termijn uitdagingen goederenvervoer

Het goederenvervoer kent een aantal stevige knelpunten. Zo staat het wegtransport
van en naar de grote steden, industriecomplexen en havens vaak vast op overvolle wegen.
Met de grootschalige woningbouwopgave en vervanging en renovatie van bruggen en tunnels
komen daar de komende jaren naar verwachting veel extra wegafzettingen en vertragingen
bij. Een groeiend knelpunt bij alle modaliteiten is daarbij een personeelstekort.
Dat zorgt voor vertragingen, maar leidt ook tot bundeling van vrachten tot hoeveelheden
die interessant zijn voor vervoer per water of spoor. Lage waterstanden als gevolg
van steeds vaker voorkomende periodes van droogte kunnen een uitdaging vormen voor
het vervoer van goederen via de binnenvaart. De oorlog in de Oekraïne en eerdere COVID-19
gerelateerde sluitingen van Chinese havens hebben bovendien tot ernstige verstoringen
in de aan- en afvoer van goederen geleid. De inzet van het gehele transportsysteem
is nodig om ervoor te zorgen dat zowel op de korte als de lange termijn de bevoorrading
op orde blijft en de omgeving niet onnodig wordt belast.

De grondstoffen- en energietransitie en de opkomst van de circulaire economie bieden
het goederenvervoer nieuwe kansen. De ontwikkeling van buisleidingen als duurzame
en veilige modaliteit voor vervoer van gassen als waterstof, CO2, lpg en propeen kent een groeiende vraagbehoefte in de chemische industrie. Een modal
shift van weg naar water, spoor en buisleidingen ligt daarmee voor de hand.

De huidige modal shift aanpak is in 2021 gestart met een tijdelijke subsidieregeling
en een eerste ronde van de aanbesteding van bargelijndiensten op de belangrijkste
transportaders. De eerste resultaten zijn inmiddels zichtbaar. Met de binnen deze
aanpak gestarte projecten is zicht op een structurele shift van 1235 TEU5 van de beoogde 2200 TEU per dag. Met de toevoeging van de corridor Zuid (Amsterdam
– Rotterdam – Antwerpen) aan de modal shift aanpak wordt de doelstelling verhoogd
naar 3000 TEU per dag. Dat correspondeert met jaarlijks ruim 440.000 containertransporten
van de weg af. Binnen de modal shift aanpak is verder een eerste inventarisatie van
de door ondernemers ervaren knelpunten gedaan. Bij deze knelpunten voor modal shift
zijn oplossingen geformuleerd en wordt nu gekeken naar de mogelijkheden om deze uit
te voeren. Mede in het licht van de modal shift aanpak wordt bovendien de buisleidingenverbinding
(Deltacorridor) voor een kostenefficiënt, duurzaam en veilig transport van gassen
en vloeistoffen vanuit Rotterdam naar Chemelot en het Ruhrgebied ontwikkeld.

2 Uitgangspunten modal shift aanpak

Modal shift als aanpak knelpunten, uitdagingen en kansen

De aanpak van de actuele knelpunten en lange termijn uitdagingen vergt inzet op betere
benutting van de breedte van het transportsysteem. Daarnaast is een versterking van
de logistieke efficiëntie (bijvoorbeeld door betere belading en combinatie van transporten
en het verzilveren van de kansen) nodig. Geen van de vervoersmodaliteiten is afzonderlijk
in staat de uitdagingen en knelpunten het hoofd te bieden en de kansen te verzilveren.
Een gezamenlijke aanpak vanuit de breedte van het transportsysteem kan dat wel. Dit
gaat gepaard met een integratie van het transportsysteem tot één geheel. Hierin hebben
modaliteiten een eigen rol en positie en maar werken nadrukkelijk samen met het oog
op een adequate bevoorrading, afvoer en distributie van goederen als pijler van de
Nederlandse economie. De verschillende modaliteiten kunnen elkaar binnen deze context
ook vervangen. Vrachten kunnen met behulp van o.a. digitalisering en het delen van
data efficiënt naar een andere modaliteit worden verplaatst.

Het kabinet zet daarom in op een breder gebruik van het transportsysteem en een modal
shift waarbij structureel vervoer van de overbelaste wegen naar de binnenvaart en
het spoor worden verplaatst. Dit creëert ruimte op de weg en zorgt voor een betere
benutting van de beschikbare capaciteit op de infrastructuur van de binnenvaart en
het spoor. De bereikbaarheid van Nederland wordt daarmee verbeterd. Concreet is het
doel om in 2025 een structurele modal shift tot stand te hebben gebracht van ruim
440.000 containers per jaar.6 De hiermee samenhangende CO2 effecten worden momenteel in kaart gebracht door het Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid
(KiM). De uitkomsten hiervan worden begin 2023 verwacht. Ik zal de uitkomsten meenemen
in de voorgenomen herijking van de Goederenvervoeragenda, die als lange termijnvisie
voor het goederenvervoer functioneert. Mijn voornemen is de herijkte Goederenvervoeragenda
in de loop van 2023 aan uw Kamer te doen toekomen.

Kaders vanuit de infrastructuur

De modal shift aanpak richt zich op de mogelijkheden die de bestaande infrastructuur
van weg, spoor, vaarwegen en buisleidingennetwerk bieden voor het vervoer van goederen.
De mogelijkheden worden in belangrijke mate bepaald door de beschikbaarheid van de
infrastructuur en de kwaliteit daarvan. Voor vervoer over de weg, het water en het
spoor geldt dat verwachte groei van het goederenvervoer vooral moet worden opgevangen
binnen de bestaande infrastructuur. De vrije capaciteitsruimte op de modaliteiten
en de kwaliteit van infrastructuur bepalen de mogelijkheden om verdere groei van het
goederenvervoer op te vangen. De Integrale Mobiliteitsanalyse 20217 geeft aan dat beschikbare capaciteit met name bij de binnenvaart en het spoor aanwezig
is.

Weg

Spoor

Binnenvaart

Corridor Oost

15%

30%

60%

Corridor Zuid

18%

92%

53%

Corridor Zuidoost

17%

83%

66%

Recent onderzoek8 laat zien dat op de vaarwegen op de goederenvervoercorridors de komende jaren nog
capaciteit beschikbaar is van ongeveer 7500 TEU per dag. Dit komt overeen met het
vervoer van ruim 1,1 mln. containers op jaarbasis.

Ook voor buisleidingen zijn er mogelijkheden om met uitbreidingen van het netwerk
de groei van het goederenvervoer op te vangen. Het transport van gassen en vloeistoffen
via buisleidingen kan andere modaliteiten ontlasten, zoals de tankervaart over de
binnenvaart en het benzine en lpg-transport over de weg. Dit zorgt hier voor meer
ruimte voor andere soorten goederenvervoer. Voor de ontwikkeling van buisleidingen
als vervoermodaliteit binnen het toekomstige goederenvervoersysteem wordt momenteel
een beleidskader buisleidingen ontwikkeld. Mijn voornemen is deze in 2023 aan uw Kamer
te doen toekomen.

Het beter benutten van de nog beschikbare ruimte in het netwerk gebeurt niet automatisch.
Verladers en vervoerders zijn in de regel niet snel geneigd de andere modaliteiten
te verkennen. Zij zijn vaak gehecht aan bestaande transportwijzen en goede ervaringen
die zij in de loop van de jaren hebben opgedaan. Het realiseren van modal shift en
het daarmee beter benutten van de breedte van het transportsysteem vergt dan ook een
actieve inzet van het kabinet.

3 De modal shift aanpak

De modal shift aanpak maakt onderscheid tussen:

(1) het faciliteren via ondersteuningsmaatregelen en een hands-on aanpak; en

(2) het stimuleren via een subsidie- en aanbestedingstraject.

Faciliteren van de modal shift

Het faciliteren, oftewel het beter mogelijk maken van modal shift, kijkt naar de aanpak
van knelpunten bij het feitelijk verplaatsen van goederenvervoer naar spoor en binnenvaart.
Er is een ruimtelijke inrichting van de multimodale knooppunten gemaakt vanuit het
perspectief van het snelgroeiende en relatief eenvoudig te verplaatsen containervervoer.9 Deze wordt gehanteerd bij het prioriteren van projecten voor het beter faciliteren
van een modal shift.

Bij het faciliteren van de modal shift op de multimodale knooppunten ligt de focus
op de beschikbaarheid van voldoende havenvoorzieningen, overslagcapaciteit en de logica
achter de inrichting van deze knooppunten. Ook stimuleren we hierbij de samenwerking
tussen de terminals in binnenhavens en logistieke centra om zo het beter benutten
van de bestaande capaciteit te bevorderen. De primaire verantwoordelijkheid voor adequate
voorzieningen ligt hier bij de beheerders van de binnenhavens, logistieke knooppunten
en terminals. De rol van IenW is hierbij grotendeels beperkt tot het agenderen van
de aandacht voor deze voorzieningen. Deze benadering sluit aan bij de eerdere aanpak
van vorige kabinetten waarbij de modal shift is gestimuleerd met programma’s als Impuls
Dynamisch Verkeersmanagement Vaarwegen, Maatregelenpakket Spoorgoederenvervoer en
de Quick wins regeling binnenhavens. Begin 2022 is daarbij ook een specifieke uitkering
gedaan voor het versterken van de havenvoorzieningen op de multimodale knooppunten
op de corridors Oost en Zuidoost10.

Voor het mogelijk maken van 740 meter lange goederenvervoertreinen wordt ook gekeken
naar de aanleg van langere perrons. Bij de digitale ondersteuning van de bundeling
en shift van ladingstromen wordt aangehaakt bij grotere multimodale knooppunten. Gekoppeld
aan de grotere multimodale knooppunten wordt gekeken naar de ontwikkeling van parkeerplaatsen
voor vrachtwagens en ligplaatsen voor de binnenvaart op de belangrijkste vaarwegen
op de goederenvervoercorridors.

Hands-on aanpak knelpunten

Aanvullend op bovenstaande acties die modal shift ondersteunen richt het zogenoemde
hands-on programma zich op de aanpak van knelpunten die opdrachtgevers van goederenvervoer
belemmeren om de modal shift naar het water of het spoor door te voeren. Hierbij gaat
het niet over de fysieke knelpunten maar om de praktische (veelal onbedoelde) belemmeringen
in de wet- en regelgeving, administratieve procedures, marktstructuur en verhoudingen,
organisatie van het toezicht en de perceptie van de verschillende transportmodaliteiten.
Opdrachtgevers noemen daarbij bijvoorbeeld per modaliteit verschillende vrachtbrieven,
de duur van het toezicht op bederfelijke importgoederen, het ontbreken van data over
de beschikbaarheid van ligplaatsen in de binnenvaart en vertraging bij de afhandeling
van containers in de haven.11

Startpunt voor deze hands-on aanpak vormt een periodieke inventarisatie van knelpunten
die verladers en vervoerders ervaren. In expertmeetings zoeken de overheid, het bedrijfsleven
en kennisinstituten vervolgens naar oplossingen voor deze knelpunten. Deze oplossingen
kunnen zowel het wegnemen van het knelpunt als het verminderen van de hinder ervan
inhouden.12

Voor de gevonden oplossingen worden vervolgens uitvoeringstrajecten afgesproken. Het
is de verwachting dat hierbij sprake zal zijn van een gedeelde verantwoordelijkheid
van overheid en bedrijfsleven voor het doorvoeren van de oplossingen. De komende tijd
zullen hier nadere afspraken over worden gemaakt.

Stimuleren modal shift

De stimuleringsaanpak modal shift richt zich op het concreet realiseren van structurele
verplaatsingen van goederen naar het water en het spoor. Dit krijgt vorm in:

• Een subsidieregeling voor het verplaatsen van goederenvervoer van de weg naar water
of spoor; en

• De aanbesteding van concessies voor het in de vaart brengen van lijndiensten in de
binnenvaart.

Om tot een betekenisvolle modal shift te komen, richt de stimuleringsaanpak zich op
de grote vervoersstromen op de goederenvervoercorridors. Het onderliggende netwerk
van vaarwegen en daarop opererende kleinere schepen vallen daarmee buiten deze stimuleringsaanpak.
Via de regionale hub-functie van de multimodale knooppunten op de corridor profiteren
zij echter wel van de impuls die de binnenvaart hiermee krijgt.

Voor deze stimuleringsmaatregelen is een gezamenlijk doel geformuleerd:

Structureel 2200 TEU per dag van weg naar water of spoor per eind 2025.13

Met een uitbreiding van deze stimuleringsaanpak per 2023 tot de corridor Zuid wordt
een grotere modal shift mogelijk geacht. Rekening houdend met overlap tussen de corridors
wordt de doelstelling opgehoogd naar 3000 TEU per dag. Dit correspondeert met ruim
440.000 containers14 die jaarlijks van de weg worden gehaald. Omdat per vrachtwagen (met een container
of een vergelijkbare bulkvracht) de weg ruimte biedt aan ongeveer drie personenwagens
betekent dit een sterke verbetering van de doorstroming van de weg.

Subsidieregeling modal shift

De subsidieregeling richt zich op verladers en expediteurs. Om hen te stimuleren om
voor de binnenvaart of het spoor te kiezen wordt een subsidie van 20 euro per structureel
verplaatste container (of een equivalent daarvan bij bulk) in het vooruitzicht gesteld15. De subsidie is bedoeld als tegemoetkoming in de extra transportkosten van de binnenvaart
of het spoor (zoals een extra overslag van de container). De hiervoor ontwikkelde
subsidieregeling, die recent akkoord gekregen heeft van de Europese Commissie, past
binnen de Europese staatssteunkaders. Hiervoor is tot eind 2025 een bedrag beschikbaar
van 22,5 miljoen euro.

Vooruitlopend op de notificatie van deze regeling, geldt sinds 2021 al vanuit de Europese
groepsvrijstellingen voor staatssteun een tijdelijke subsidieregeling voor MKB-bedrijven
en experimentele ontwikkelingen. Vanuit deze tijdelijke regeling zijn projecten gestart
die tot een shift van 945 TEU per dag (140.000 vrachtwagenbewegingen per jaar) op
de corridor moeten leiden.

Aanbesteding bargelijndiensten

Op de goederenvervoercorridors Oost en Zuidoost wordt ook gewerkt aan de realisatie
van nieuwe binnenvaart lijndiensten. Hiermee moet een netwerk van lijndiensten van
binnenvaartschepen ontstaan die verladers zekerheid geven dat zij op vaste tijden
en over vaste routes hun vrachten kunnen versturen. Vervoerders in de binnenvaart
kunnen daarbij meedingen naar de uitgegeven concessies voor dergelijke nieuw lijndiensten.
Zij kunnen daarbij een tegemoetkoming in de aanloopkosten van deze lijndienst ontvangen.
Na een eerste aanbesteding van drie bargelijndiensten in 2021 is in 2022 de uitgifte
van concessies voor 5 nieuwe lijndiensten voorzien. In 2023–2025 is voor elk jaar
de uitgifte van twee rondes met 5 nieuwe lijndiensten voorzien. Hiervoor is tot en
met 2025 een budget beschikbaar van 15 miljoen euro.

In een eerste aanbestedingsronde in 2021 zijn hierbij drie concessies verleend die
samen goed zijn voor modal shift van 290 TEU per dag naar de binnenvaart. Dit correspondeert
met jaarlijks ruim 42.500 containers die blijvend van de weg naar de binnenvaart zijn
verplaatst.

Ondersteuning vanuit logistieke makelaars

De vervoerssector is complex. Marktspelers overzien vaak zelf niet de breedte van
het transportsysteem en de mogelijkheden die dat biedt. Ook de toegang tot subsidies
worden vaak als ingewikkeld ervaren. Een succesvolle modal shift stimulering vraagt
daarom om de inzet van logistieke makelaars die verladers en vervoerders samenbrengen,
vrachten bundelen en marktpartijen ontzorgen in bovengenoemde subsidie- en aanbestedingstrajecten.
Vanwege de daarvoor benodigde regionale kennis is het van belang deze functie ook
regionaal te organiseren. Samen met de corridorprovincies kijkt IenW of de huidige
inzet van de logistieke makelaars afdoende is voor het realiseren van de gestelde
modal shift doelen. Gelet op het specifieke karakter van het spoorgoederenvervoer
ondersteunt IenW los daarvan de inzet van een dedicated landelijk opererend logistiek
makelaar spoor.

4 En hoe nu verder

De stimuleringsaanpak beperkt zich op dit moment tot de grote goederenstromen, de
corridors. In het Beleidsprogramma IenW16 van begin dit jaar, is een verkenning aangekondigd voor de mogelijkheden van een
regeling voor de zeer grote modal shift projecten buiten deze corridors. Deze verkenning
wordt meegenomen in de herijking van de Goedervervoeragenda. Een regeling buiten de
bestaande corridors zal ik ook in het licht van de beperkt beschikbare financiële
ruimte zien.

De Goederenvervoeragenda17, waarin de beschreven modal shift aanpak wordt aangekondigd, duidt de modal shift
niet alleen aan als aanpak van de actuele knelpunten maar ook als opmaat naar het
transport van de toekomst. Het verschuiven van goederenvervoer naar water en spoor
en de ontwikkeling van nieuwe transportmodaliteiten, zoals buisleidingen zal immers
bijdragen aan een verder integratie van het transportsysteem. Juist de samenwerking
tussen de modaliteiten maakt dat de maatschappelijke en economische functie van het
goederenvervoer geborgd blijft. De concurrentie op de beschikbare ruimte en de schaarse
middelen zullen deze integratie van het transportsysteem versterken.

Het is de verwachting dat uiteindelijk – met behoud van de eigen identiteit en positie
van de afzonderlijke modaliteiten en een vrije verladerskeuze – een sterk geïntegreerd
transportsysteem ontstaat waarbij modaliteiten elkaar zo veel mogelijk kunnen vervangen,
de volle breedte van het transportsysteem wordt benut en sprake zal zijn van naadloze
overgangen tussen de modaliteiten. Het goederenvervoer moet daarvoor efficiënt georganiseerd
zijn (lage kosten, snel, met minimale obstakels en geborgde goede bereikbaarheid)
en aansluiten bij de (hoge) verwachtingen van verladers en andere opdrachtgevers.
Binnen dit geïntegreerde transportsysteem zal de modal shift een centraal sturingsmechanisme
kunnen zijn. Verdere uitwerking hiervan zal landen in de herijking van de Goederenvervoeragenda
en de Mobiliteitsvisie.18

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
M.G.J. Harbers

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
V.L.W.A. Heijnen