Brief regering : Gemeenschappelijk Landbouw Beleid in 2023

Nr. 347
BRIEF VAN DE MINISTER VAN LANDBOUW, NATUUR EN VOEDSELKWALITEIT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 14 november 2022

Het Nationaal Strategisch Plan (NSP) voor het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB)
voor de periode 2023–2027 is definitief ingediend bij de Europese Commissie. De formele
goedkeuring wordt deze maand verwacht. Over de veranderingen ten opzichte van het
concept-NSP heeft mijn ambtsvoorganger uw Kamer 3 oktober jl. geïnformeerd (Kamerstuk
28 625, nr. 343). In het Commissiedebat Landbouw, Klimaat en voedsel op 20 oktober jl. (Kamerstukken
28 625 en 32 813 en 31 532, nr. 346) heb ik toegezegd specifieker in te gaan op het eerste jaar. Dat doe ik in deze brief.

Met het NSP wordt een verschuiving beoogd die aansluit bij de opgaven in de landbouw
naar een doelgerichte inzet voor klimaat en leefomgeving. In Nederland zijn boeren
hier al mee aan de slag. De inzet die hiervoor nodig is verschilt per sector, per
gebied en per boer. In het NSP verbinden we de grote internationaal bindende afspraken
voor onze leefomgeving, zoals het versterken van biodiversiteit en klimaat, aan de
gebieden en de boeren die samen kunnen bijdragen aan de oplossingen. Het nieuwe GLB
richt zich op het ondersteunen van boeren die actief bijdragen aan de gewenste transitie
in de landbouw. Ze gaat uit van de overtuiging dat agrariërs onderdeel zijn van de
oplossingen voor de huidige problemen rondom biodiversiteit, water en klimaat. Als
boeren beloond worden voor hun inspanning en ondersteund worden in hun ontwikkelingen
en investeringen, komen zij in de positie dat zij voor oplossingen kunnen zorgen.
Dat kan door boeren te helpen op het eigen bedrijf veranderingen door te voeren, maar
juist ook door boeren in staat te stellen in het eigen gebied, in de keten of deelsector
gezamenlijk te werken aan oplossingen.

Een belangrijk uitgangspunt in het nieuwe GLB is dat er een omslag wordt gerealiseerd
van het sturen op het naleven van regels naar het belonen van prestaties voor maatschappelijke
diensten. Deze omslag vraagt veel van zowel de boeren/ collectieven als de uitvoering
bij de overheid. Daarom vind ik het belangrijk om boeren te helpen deze omslag te
maken.

De late afronding van het NSP zorgt voor een beperkte tijd in de voorbereiding naar
deze transitie die het GLB beoogt. Ik besef me dat hierdoor onzekerheid en zorg bij
boeren en collectieven ontstaat. Er zijn mogelijk reeds wintergewassen ingezaaid en
bestellingen voor pootgoed geplaatst. Daarom wil ik voor dit nieuwe stelsel het jaar
2023 zien als leerperiode. Waar het kan wil ik meedenken met de boeren en oplossingen
zoeken ingeval de aanpassingen in het GLB-stelsel of de late voorbereiding erop voor
problemen zorgt. Ik streef hierbij naar maximale flexibiliteit. De uitgangspunten
hiervoor heeft mijn ambtsvoorganger reeds beschreven in haar brief van 3 oktober jl.,
in deze brief geef ik daar verder invulling aan.

Risico op niet GLB-conform handelen

In de brief van 3 oktober is een aangepast sanctieregime toegezegd. Inmiddels heb
ik dat uitgewerkt en opgenomen in de Uitvoeringsregeling GLB die op 10 november 2022
jl. in de Staatscourant is gepubliceerd1. Deze Uitvoeringsregeling ziet onder andere op de basispremie, de ecoregeling en
de conditionaliteit.

Ik vertrouw erop dat boeren die deelnemen aan het GLB aan de gestelde voorwaarden
voldoen. Tegelijk zijn er nieuwe onderdelen waarbij de toepassing mogelijk niet gelijk
goed gaat. Daarom is er in 2023 een onderscheid naar bestaande en nieuwe voorwaarden.
Aanvullend wil ik benadrukken dat het GLB anders is ingericht dan in voorgaande jaren,
waardoor er al een lagere kans op sancties aanwezig is. Ik licht dit hieronder verder
toe.

Bestaande voorwaarden

In de conditionaliteit- en subsidievoorwaarden van het NSP zijn grotendeels praktijken
opgeschreven die nu al gangbaar zijn. Ik heb er vertrouwen in dat boeren daaraan kunnen
blijven voldoen. Voor gangbare praktijken blijft het reguliere sanctieregime van kracht.

Nieuwe voorwaarden

In het GLB zitten ook de nodige veranderingen. Ik snap dat boeren daaraan moeten wennen.
Daarbij zijn de voorwaarden laat bekend geworden waardoor de tijd voor voorbereiding
beperkt is. In het eerste jaar zullen bij het niet voldoen aan nieuwe voorwaarden
of de nieuwe GLMC’s in principe waarschuwingen worden gegeven, geen sancties. Dit
geeft de kans te wennen aan het systeem. Daarmee hoop ik dat boeren met vertrouwen
zullen gaan meedoen aan het GLB.

Aanpassing aanvraag lang mogelijk

Voorheen werd de aanvraag voor hectaresteun door boeren uiterlijk op 15 mei gedaan.
In 2023 is per 15 mei wel een aanmelding nodig en ligt het maximaal op te geven areaal
vast, maar wordt de definitieve aanvraag door de boer in oktober gedaan. Aanpassingen
blijven tot dan mogelijk. Als aangemelde activiteiten niet worden uitgevoerd, kan
de boer deze activiteit zonder sanctie intrekken. De boer krijgt vervolgens uitbetaald
voor alle oppervlakte waarvan door de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO)
geconstateerd is dat die aan de subsidievoorwaarden voldoet. Er wordt dus betaald
voor daadwerkelijk uitgevoerde activiteiten, wat kan betekenen dat de uitbetaling
lager is dan de oorspronkelijke aanvraag.

Administratieve fouten

Administratieve fouten in het aanvraagproces worden hersteld tot 30 november 2023,
zonder dat er sprake is van sancties. Mocht er onverhoopt toch een onjuiste oppervlakte
aangevraagd worden, dan heeft dit geen sanctie tot gevolg. De al decennia toegepaste
sanctie wegens het onjuist intekenen van percelen wordt per 1 januari 2023 afgeschaft.

Extra aandacht ingangsjaar 2023

Omdat de aanpassingen in het GLB in een korte tijdspanne gerealiseerd worden, zal
mijn ministerie in overleg met RVO treden om te kijken of er nog situaties zijn waar
de late bekendmaking van de voorwaarden, de complexe samenhang van regels, of onjuiste
registratie in de RVO-systemen voor niet-nakoming zouden kunnen zorgen. Indien die
situaties er zijn wil ik in overleg met de sector kijken naar goede oplossingen.

Ik beschouw dit als een goede invulling van het leerjaar 2023 en hoop daarmee het
doelbereik van het GLB te vergroten. Uiteindelijk gaat het erom dat het GLB boeren
ondersteunt in het toepassen van de praktijken die belangrijk zijn voor een duurzame
landbouw.

Toepassing ingangsjaar op het Agrarisch Natuur- en Landschapsbeer (ANLb)

Bij het ANLb wordt bij het sanctieregime uitgegaan van dezelfde principes als bij
de hierboven genoemde regelingen, zijnde het principe dat er wordt uitbetaald voor
het beheer dat een collectief heeft uitgevoerd. Daar waar het niet is uitgevoerd,
leidt dit niet meteen tot een extra korting op een betaling, maar tot een gesprek
en/of waarschuwing. Beheer dat niet is uitgevoerd zal ook niet worden uitbetaald.
Daarbij is het uitgangspunt dat minimaal het beheer wat in 2022 is uitgevoerd, ook
in 2023 mogelijk is.

Een complicerende factor is dat de ANLb-openstelling al is gestart en de collectieven
nu werken aan een gebiedsaanvraag. Eind december 2022 sluit de openstelling en is
een groot deel van het jaarlijks beheer ingetekend. Boeren hebben dan nog geen besluit
genomen over bijvoorbeeld hun invulling van de ecoregeling. Daarnaast zijn de regionaal
gedifferentieerde vergoedingen en de landschapskaart nu nog niet in detail beschikbaar.
Deze hebben een grote invloed op de uitvoering van het ANLb. Dit brengt een grote
verantwoordelijkheid met zich mee voor provincies en mijn ministerie. Ik heb daarom
met provincies afgesproken om met mijn ondersteuning ruimte te bieden voor het aanpassen
van aanvragen en het jaarlijks beheer, zodat nog tot volgend jaar zomer aanvragen
kunnen worden bijgesteld. Hierdoor hebben collectieven en hun deelnemende boeren de
ruimte om hun deelname aan het ANLb optimaal in te vullen. Daarnaast kan het jaarlijks
beheer tot 15 mei worden gewijzigd en aangevuld, zolang de activiteit controleerbaar
is. Ik ben ook voornemens om in afstemming met provincies, naast de eerder genoemde
waarschuwing, een aantal wijzigingen door te voeren in de Beleidsregel «verlagen subsidie
GLB», waarin het controle- en handhavingsbeleid van het ANLb voor een groot deel is
vastgelegd. Het hierboven genoemde systeem van waarschuwen gaat ook gelden voor het
ANLb. Deze waarschuwing geldt op bedrijfsniveau. Daar waar een andere boer in een
collectief het eerstvolgende jaar een zelfde fout maakt, leidt dit dus niet tot een
extra korting voor het collectief. Bij het intekenen van percelen wordt de geconstateerde
oppervlakte als maatstaf genomen en er wordt niet gesanctioneerd. De regels bij intekenen
van percelen en landschapselementen, waarbij een sanctie gold voor meer dan 3% of
meer dan 2 hectare afwijking komen te vervallen. Daarnaast wordt het aantal hectares
dat een collectief in beheer heeft als uitgangspunt genomen om te bepalen of het collectief
voldoende beheer uitvoert. Hierdoor kan een collectief, wanneer deze bij één leefgebied
onvoldoende beheer heeft, compenseren door bij andere leefgebieden het maximaal beschikte
hectares te beheren. De beheeractiviteiten die niet, of foutief uitgevoerd zijn worden
onderdeel van het aangepaste sanctieregime.

Doordat al begonnen is met het opstellen van een aanvraag en het indienen van het
jaarlijks beheer, is de kans zeer reëel dat er administratieve fouten ontstaan. Deze
administratieve fouten zijn pas tijdens uitvoering reëel inzichtelijk te maken. Met
name het laat toegankelijk worden van de landschapskaart bij RVO kan voor collectieven
veel aanpassingen opleveren, die zij pas kunnen doorvoeren nadat boeren zelf hun aanpassingen
hebben gedaan. Ik maak het daarom ook mogelijk om de oppervlakte waar het collectief
beheer over voert, later in te dienen dan 15 mei, de peildatum voor boeren. Daarnaast
is het mogelijk gemaakt voor collectieven om de landschapskaart in te kunnen zien,
zodat zij op eventuele wijzigingen kunnen anticiperen. Ook blijven de provincies en
ik met de collectieven in gesprek om waar mogelijk onduidelijkheden die voortvloeien
uit regelgeving, systeemveranderingen en afstemming met andere beleidsterreinen weg
te nemen. Daarbij is het uitgangspunt dat ik samen met provincies het initiatief zal
nemen om in nauwe afstemming met collectieven, in verantwoord vertrouwen de onduidelijkheden
op te lossen.

Aanpassing instapeis ecoregeling in 2023

Zoals ik heb aangegeven in mijn beantwoording van Kamervragen op 19 oktober jl. (Aanhangsel
Handelingen II 2022/23, nr. 390), kan in de ecoregeling en het ANLb voor een aantal niet-productieve activiteiten
geen vergoeding worden uitbetaald als niet is voldaan aan GLMC 8 (minimaal 4% niet-productief
bouwland). Het uitstel (derogatie) voor GLMC’s 7 (gewasrotatie) en 8 (niet-productief
areaal) geldt in 2023 namelijk niet voor de ecoregeling en het ANLb. Om ervoor te
zorgen dat deelnemende boeren minder afhankelijk zijn van de betreffende activiteiten,
wordt in 2023 de instapeis voor de ecoregeling éénmalig aangepast. Concreet verlaag
ik het totaal aantal punten dat per hectare behaald moet worden éénmalig met 10% door
het verlagen van de instapeis voor biodiversiteit en landschap. Hierdoor wordt het
voor meer boeren mogelijk in 2023 deel te nemen aan de ecoregeling en ervaring op
te doen met de regeling. Ook boeren die nu al keuzes hebben gemaakt voor hun bouwplan
2023 kunnen hierdoor makkelijker nog meedoen.

Ik wil benadrukken dat de ecoregeling een nieuwe regeling is die de komende jaren
in ontwikkeling blijft. Ik benut 2023 en de opvolgende jaren dan ook om samen met
de sector en andere experts te werken aan de uitbreiding van het aantal eco-activiteiten.

Toelichting GLMC 4 (Bufferstroken) en 6 (Minimale bodembedekking)

Nieuw in 2023 is dat ook vanuit het GLB er een verplichting is tot het aanhouden van
bufferstroken bij waterlopen om de waterkwaliteit in ons land te verbeteren. Dit kan
direct van invloed zijn op de activiteiten in die bufferstroken op een bedrijf. De
definitieve breedtes van de bufferstroken waren laat duidelijk. Mede daarom heb ik
besloten in 2023 op de bufferstroken vanuit het GLB geen variatie ten opzichte van
de hoofdteelt noodzakelijk te maken. De nu geldende teeltvrije zones (activiteitenbesluit
milieubeheer, waar variatie verplicht is) blijven van kracht. In sommige gevallen
zullen in het kader van het GLB bredere bufferstroken aangehouden moeten worden. In
dat geval mag de hoofdteelt wel staan op het gedeelte waar de bufferstrook breder
is. Er mogen dan echter geen gewasbeschermingsmiddelen en mestplaatsing toegepast
worden, beweiding is wel mogelijk. Ik vertrouw er verder op dat na deze aanpassing
aan de voorwaarden die reeds langer bekend zijn of die afhankelijk zijn van handelingen
in 2023 (bijvoorbeeld het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen of meststoffen in
de bufferstrook) nageleefd kunnen worden.

Ook nieuw zijn de voorwaarden voor GLMC 6, minimale bodembedekking die de biodiversiteit
bevorderen. In gesprekken met de sector heb ik gemerkt dat deze voorwaarden zorgen
voor onduidelijkheid, daarom wil ik deze hier nader toelichten. De voorgeschreven
bedekking in de winterperiode kan bestaan uit een gewas, vanggewas, stoppels, mulchen,
plantenresten of groenbemester. Er is een minimaal aantal weken bedekking nodig in
een aantal maanden in de herfst/ winter. Het voorgeschreven aantal weken hoeft niet
aaneengesloten te zijn en de bedekking hoeft ook niet beperkt te worden tot een van
de aangegeven mogelijkheden. Indien als gevolg van agrarisch natuurbeheer op basis
van de subsidieregeling ANLb of de Catalogus Groenblauwe diensten beheer wordt uitgevoerd,
is het inzaaien met een groenbemester en de bodembedekking op zware of andere kleigrond
niet verplicht.

Communicatie

Het is van belang dat landbouwers goed op de hoogte zijn van de veranderingen in het
GLB. Dit is bij het opstellen van het GLB gedaan door landbouwers en adviseurs te
informeren over de ontwikkelen via de RVO-website en de website «Toekomst GLB». Ook
zijn webinars en andere instrumenten ingezet. In de maanden mei en juni van dit jaar
is op basis van het concept NSP een eerste ronde voorlichtingsbijeenkomsten georganiseerd
door heel Nederland. Nu het NSP is ingediend, wordt de communicatie intensiever.

In de maand oktober is de informatie op de website van RVO geactualiseerd op basis
van het ingediende NSP. Deze informatie wordt in de komende maanden door RVO verder
aangevuld met informatieve artikelen, visuals over bijvoorbeeld de bufferstroken en
podcasts over het nieuwe GLB. Aanvullend op de informatie op de RVO website zullen
in de maanden november en december opnieuw voorlichtingsbijeenkomsten over het GLB
worden georganiseerd. Daarnaast zullen enkele webinars worden gegeven over belangrijke
thema’s, zoals de conditionaliteiten, de eco-activiteiten en de landschapselementen.

In de brief van 3 oktober bent u geïnformeerd over de tussenversie van de simulatietool
die begin november in een geactualiseerde versie door RVO gepubliceerd zou worden.
Ik moet uw Kamer laten weten dat het vanwege technische complicaties niet is gelukt
de simulatietool in een voor de boer voldoende bruikbare versie begin november beschikbaar
te maken. De publicatie van deze tussenversie is met circa een maand vertraagd. Alle
inspanningen zijn erop gericht de definitieve versie van de simulatietool vanaf februari
2023 beschikbaar te hebben.

Ik realiseer mij dat de latere tussenversie geen goed nieuws is voor de boer. Het
geven van duidelijkheid over het NSP heeft mijn volle aandacht en de simulatietool
is een belangrijk instrument om deze duidelijkheid te geven. Door de intensivering
van de communicatie zoals hierboven al beschreven, zet ik erop in boeren ook zonder
tool zo goed mogelijk te informeren over het GLB.

Overige punten

Uw Kamer heeft verzocht om een afschrift van de beantwoording van een brief van 8 juli
2022 van Vogelbescherming Nederland aan de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
met daarin de oproep om het scheurverbod in de Vogelrichtlijngebieden te handhaven.
Deze brief is niet schriftelijk beantwoord, de standpunten van de Vogelbescherming
zijn op verschillende manieren betrokken bij de besluitvorming over het NSP. Zo was
de Vogelbescherming Nederland ook vertegenwoordigd in de maatschappelijke begeleidingsgroep
van het NSP en daarmee betrokken bij de totstandkoming van het NSP. Waar het in de
brief genoemde scheurverbod betreft is invulling gegeven aan de motie van het lid
Boswijk (Kamerstuk 27 428, nr. 390) die erop ziet dat voor Vogelrichtlijngebieden noodzakelijk onderhoud aan het grasland
kan worden gedaan waarbij de doelstelling van GLMC 9, bescherming van habitats en
soorten, niet wordt geschaad.

In het Kamerdebat over het concept NSP op 8 december 2021 (Kamerstuk 28 625, nr. 333) heeft mijn ambtsvoorganger de toezegging gedaan te bezien of art. 71 (destijds art. 66)
van de Strategisch Plan Verordening mogelijk in het NSP zou kunnen worden opgenomen.
Dit artikel ziet op het verschaffen van GLB-subsidies aan boeren in gebieden met natuurlijke
beperkingen. Die keuze is niet gemaakt. In het NSP is het accent gelegd op vergoedingen
voor het Agrarisch Natuur- en Landschapsbeheer en GLB-bijdragen voor innovaties, investeringen
en samenwerkingsprojecten gericht op de transitie naar een meer duurzame landbouw.
Een bijkomende reden om art 71 niet operationeel te maken is dat er geen onderscheidende
lijst of kaart van gebieden met natuurlijke beperkingen beschikbaar is.

Een tweede toezegging in genoemd debat betreft het verschaffen van een overzicht van
de duurzaamheidsslag die andere lidstaten in hun NSP maken. Hiervoor wil ik verwijzen
naar de opgestelde samenvattingen van de NSP’s van de lidstaten op de site van de
Europese Commissie2. Van nog niet goedgekeurde plannen zal dit samenvattend overzicht nog verschijnen.

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
P. Adema