Brief regering : Open Strategische Autonomie

Nr. 9
BRIEF VAN DE MINISTERS VAN BUITENLANDSE ZAKEN, VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT EN
VOOR BUITENLANDSE HANDEL EN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 8 november 2022

Via deze brief informeren wij, de Minister van Buitenlandse Zaken, de Minister van
Economische Zaken en Klimaat, en de Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking,
uw Kamer graag over de kabinetsbrede inzet ten aanzien van de open strategische autonomie
(OSA) van de EU.

1. Inleiding

Nederland is één van de meest open en internationaal verbonden landen ter wereld.
Deze openheid heeft er de afgelopen decennia mede voor gezorgd dat de Nederlandse
welvaart hoog is en Nederlandse bedrijven internationaal innovatief én concurrerend
zijn. Bovendien heeft deze open houding ervoor gezorgd dat Nederland ondanks zijn
bescheiden omvang een belangrijke internationale rol heeft kunnen spelen, zowel via
de EU als bilateraal.

Verschuivende geopolitieke verhoudingen zetten het open wereldwijde economisch systeem
en het op regels gebaseerde multilaterale handelssysteem echter in toenemende mate
onder druk. Het openlijke conflict om economische en technologische dominantie tussen
China en de Verenigde Staten en de Russische agressie in Oekraïne illustreren de veranderende
internationale context. Ook zien we dat landen in toenemende mate bereid zijn om economische
invloed in te zetten als geopolitiek wapen. Deze ontwikkelingen hebben grote gevolgen
voor de weerbaarheid van de EU. De Russische invasie in Oekraïne onderstreept daarnaast
de noodzaak voor een groter militair handelingsvermogen voor Europa. De samenwerking
met de Verenigde Staten blijft van onverminderd belang voor veiligheid op het Europese
continent en de NAVO is de hoeksteen van onze collectieve verdediging, maar dit neemt
niet weg dat Europa meer verantwoordelijkheid moet nemen voor de eigen veiligheid
en de behartiging van Europese veiligheidsbelangen. Dit dwingt tot volwassenwording
van de EU als geopolitieke én geo-economische speler en noodzaakt het kabinet tot
een integrale, whole-of-government aanpak om te kunnen bijdragen aan de open strategische autonomie (OSA) van de EU.
Om onze publieke belangen te kunnen blijven borgen is het voor Nederland van groot
belang dat we de weerbaarheid en het handelingsvermogen van de EU vergroten (zie hoofdstuk
3). Het kabinet deelt daarbij de zorgen van de Kamer over risicovolle strategische
afhankelijkheden, onderschrijft de urgentie van het thema en voert hierop een actieve
agenda die in deze brief uiteengezet wordt.1

De brief biedt een kabinetsbrede visie op open strategische autonomie. Het verminderen
van risicovolle strategische afhankelijkheden is hier een belangrijk onderdeel van.
De brief gaat daarbij ook in op de motie Brekelmans/Mulder2, die het kabinet oproept een taakgroep in te stellen die ziet op het verminderen
van strategische afhankelijkheden. Gezien de veelheid van terreinen waar open strategische
autonomie aan raakt moet deze brief in samenhang worden bezien met eerder verschenen3 en nog te verwachten4 brieven.

2. De veranderende wereld vraagt om een andere blik

Het kabinet hecht grote waarde aan een internationale rechtsorde waarin handel en
investeringen vrijelijk hun weg vinden. Wederzijdse afhankelijkheden vormen de ruggengraat
van het open handelssysteem en de internationale samenwerking waar Nederland en de
EU veel profijt van hebben en die ons een sterkere geopolitieke positie opleveren.
De huidige geopolitieke context laat echter ook zien dat deze wederzijdse afhankelijkheden
niet per definitie stabiliteit teweegbrengen. Zo blijken derde landen in toenemende
mate bereid te zijn om economische relaties in te zetten als (geo)politiek wapen.
Ook als dit economisch schadelijk is voor het land zelf. Een voorbeeld hiervan is
de afsluiting van de EU van Russisch gas. Ook onvoorziene omstandigheden zoals de
verstoringen van leveringsketens tijdens de COVID-19 crisis laten zien dat Nederland
en de EU kwetsbaar zijn voor risicovolle strategische afhankelijkheden.

Het is duidelijk dat risico’s voortvloeiend uit strategische afhankelijkheden potentieel
verstrekkende gevolgen voor onze economie en maatschappij hebben, ondanks dat het
lastig is om eenduidig aan te tonen hoe zwaar deze gevolgen wegen in een eventueel
toekomstig scenario. Deze onzekerheid vraagt om visie en sturing vanuit de overheid.
Omdat het versterken van onze weerbaarheid aan veel beleidsterreinen raakt is een
«whole of government» benadering nodig. Het kabinet kiest hierbij bewust voor nadruk op een Europees handelingsperspectief.
Vanwege het grensoverschrijdende karakter van de uitdagingen, de verwevenheid van
de interne markt en de slagkracht van de EU als geheel zijn we gezamenlijk beter in
staat de Nederlandse en Europese belangen te borgen. Ook in Europa is het besef toegenomen
dat het noodzakelijk is om te werken aan onze weerbaarheid, en dat open strategische
autonomie hierbij kan helpen. Waar mogelijk wordt er ook samenwerking gezocht met
landen buiten de EU die onze waarden delen en die kunnen bijdragen aan het versterken
van de Europese weerbaarheid. Het is daarbij belangrijk te blijven investeren in de
landen in Zuid-Amerika, Azië en Afrika om een betrouwbare partner te zijn, en te voorkomen
dat deze landen meegaan in het narratief van landen als Rusland.

3. Kabinetsvisie op Open Strategische Autonomie

Voor het kabinet staat de open strategische autonomie van de Europese Unie voor haar
vermogen om als mondiale speler, in samenwerking met internationale partners, op basis
van eigen inzichten en keuzes haar publieke belangen te borgen en weerbaar te zijn
in een onderling verbonden wereld. Open strategische autonomie is te zien als het strategisch vermogen om een relevante
geopolitieke speler te zijn, en geen speelbal van andere grootmachten te worden. Het
zo goed mogelijk borgen van onze publieke belangen is altijd het einddoel, waarvoor
het vergroten van onze weerbaarheid en handelingsvermogen cruciaal zijn. Publieke
belangen zijn onder andere onze nationale veiligheid, ons verdienvermogen, het vinden
van oplossingen voor maatschappelijke uitdagingen (klimaat- en energietransitie en
digitalisering), circulaire economie, volksgezondheid, voedselzekerheid, voedselveiligheid,
kennisveiligheid en onze democratische rechtsstaat en fundamentele waarden. Publieke
belangen zijn maatschappelijke belangen die niet op een bevredigende manier door de
markt in een samenleving worden behartigd, waardoor er een publieke taak ligt. Hierbij
spelen maatschappelijke en politieke opvattingen een grote rol. Dit maakt publieke
belangen context- en tijdsafhankelijk.

Vanwege het belang van een open economie voor het borgen van onze belangen wordt er
in Europees verband, mede op aandringen van Nederland, gesproken over «open» strategische
autonomie. Nederland speelt een actieve rol in het Europese debat en is met zijn middenpositie
in het Europese krachtenveld voor veel lidstaten een constructieve en serieuze gesprekspartner.
Hierbij geldt voor Nederland «open waar het kan, beschermen waar het moet». Nederland
streeft daarbij met een grote groep lidstaten een open liberale handelsorde na. Tegelijkertijd
ziet Nederland in, net als een aantal andere grote lidstaten, dat ingrepen om de eigen
uitgangspositie te versterken bijdragen aan de open strategische autonomie van de
EU. Nederland wil immers dat maatregelen om de weerbaarheid te versterken zich richten
op het mitigeren van specifieke risico’s en daarmee grofmazige maatregelen als protectionisme
voorkomen. Voor Nederland gaat het versterken van de weerbaarheid van de EU hand in
hand met – en niet ten koste van – het behoud van een open economie.5

Nederlandse bijdrage aan het Europese debat

Het non-paper dat Nederland samen met Spanje in maart 2021 publiceerde6 is van aanzienlijke invloed geweest op de Europese gedachtevorming. Ook denkt Nederland
actief mee aan de vele Commissievoorstellen die bijdragen aan de weerbaarheid van
de EU (zoals de Chips Act, Critical Raw Materials Act en RePower EU) en had het een
voortrekkersrol in de onderhandelingen over de reeds aangenomen wetgevingsinstrumenten
voor buitenlandse subsidies (Regulation Foreign Subsidies) en internationale aanbestedingen
(International Procurement Instrument).

Voor een eenduidig geluid in Brussel en efficiënte beïnvloeding van EU initiatieven
wordt er interdepartementaal samengewerkt om de OSA-agenda verder te brengen. Het
kabinet heeft de Nederlandse inzet vormgegeven langs drie bouwstenen die met elkaar
samenhangen en elkaar versterken: 1) het structureel versterken van het politiek-economische
fundament van de EU; 2) het mitigeren van de risico’s van strategische afhankelijkheden;
en 3) het vergroten van het geopolitiek handelingsvermogen van de EU.7 In bijlage 1 vindt u een schematische weergave van de OSA-bouwstenen. In bijlage
2 vindt u een overzicht van concrete initiatieven en lopende trajecten die bijdragen
aan het versterken van de weerbaarheid van de EU.

3.1. Bouwsteen 1: Het versterken van het politiek-economische fundament

Om het hoofd te kunnen bieden aan veranderende geopolitieke omstandigheden moeten
we ons eigen huis zo goed mogelijk op orde hebben. Door het structureel versterken
van het politiek-economische fundament van de EU vergroten we onze economische weerbaarheid
en beperken we toekomstige risicovolle strategische afhankelijkheden. Om dit te bereiken
neemt Nederland een proactieve en constructieve voortrekkersrol bij de vele Europese
trajecten die hieraan bijdragen en die hieronder worden beschreven. We werken nauw
samen met andere lidstaten en internationale partners om bij te dragen aan een slagvaardige,
economisch sterke, weerbare en concurrerende Unie.

Box 1: Voorbeelden van recente kabinetsmaatregelen ter versterking van het politiek-economische
fundament van de Europese Unie

• Het opstellen van een Europees afwegingskader dat Nederland proactief zal uitdragen
in EU verband, ten behoeve van het behoud van een gelijk speelveld in het Europese debat over industriebeleid.

• Het opstellen van een nationale grondstoffenstrategie, in aanvulling op en ter beïnvloeding van de aankomende Europese Critical Raw Materials Act.

• Het beschermen van kennis, wetenschap en (toepassingsgericht) onderzoek om te voorkomen
dat kennis en technologie ongewild weglekt, met het adagium ‘open waar mogelijk, beschermen
waar nodig’.

Nederland zet sterk in op een sterke, duurzame en eerlijke interne markt en een gelijk
speelveld waar bedrijven en burgers van kunnen profiteren, en die ons leverage en
geopolitieke slagkracht geeft ten opzichte van derde landen. We zetten in op innovatie,
technologisch leiderschap, kennismigratie, hoogwaardig onderwijs en excellent onderzoek,
zodat onze economie toekomstbestendig en concurrerend blijft. Om mondiaal de standaard
te zetten bouwen we Europese capaciteiten uit in het kader van de normalisatiestrategie8 en werken we aan Europese wetgeving die mondiale impact heeft vanwege het Brussels Effect9. Ook werken we aan een actief industriebeleid, waarbij de overheid een aanjagende
en faciliterende rol aanneemt, onder andere door een actieve rol van Nederland in
het Europese debat10 en door publieke middelen uit te trekken voor Nederlandse deelname aan Important
Projects of Common European Interest (IPCEI).11 We zetten in op het versterken van de Europese industrie, om zo in specifieke gevallen
de rol van de Europese industrie en bedrijven in internationale waardeketens te vergroten
en daarmee de risico’s van strategische afhankelijkheden te mitigeren. Dit gebeurt
al op het gebied van halfgeleiders via de EU Chips Act en de IPCEI micro-elektronica.
Ook kijkt het kabinet uit naar het aankomende Commissievoorstel voor een Critical
Raw Material Act, die naar verwachting inzet op het vergroten van de mogelijkheden
van grondstoffenwinning in de EU.

Op Nederlandse bodem zorgen we voor een aantrekkelijk en stabiel ondernemingsklimaat,
en daarmee ook vestigingsklimaat. Zoals beschreven in de kamerbrief strategische agenda
voor het ondernemingsklimaat12 werken we aan goede randvoorwaarden voor bedrijven om te kunnen ondernemen en zetten
extra in op het stimuleren van bedrijfsactiviteiten die cruciaal zijn voor de transities
en de weerbaarheid van de economie.

Daarnaast moeten we investeren in de terreinen die voor onze toekomstige weerbaarheid
belangrijk zijn. Het versterken van onze economische fundamenten en het verbeteren
van onze concurrentiepositie is van belang om de transitie naar klimaatneutraliteit
en circulariteit een succes te maken. Ook investeringen in de digitale transitie dragen
bij aan de Europese concurrentiekracht en de digitale autonomie13 van de EU. We zetten in op technologisch leiderschap om toegang te houden tot technologie
elders, maar ook om ons te kunnen verdedigen, spelregels internationaal af te dwingen
en de koers van technologische ontwikkeling mede te bepalen volgens onze waarden.
Zo is na de inval in Oekraïne de export van hoogwaardige technologie naar Rusland
een halt toegeroepen middels sancties. Om in de toekomst technologisch leiderschap
te behouden en de transities te voltooien zijn ook investeringen in hoogwaardig onderwijs
en excellent onderzoek van belang. In de huidige crisis nemen we maatregelen om inflatie
tegen te gaan en kwetsbare burgers en bedrijven te beschermen tegen aanhoudend hoge
energieprijzen.

We zetten in op aanscherping van Europese regels en versterking van handhaving. Dit
heeft onder meer betrekking op het gelijk speelveld (mededinging en staatssteun, Europese
standaarden op vlakken als gegevensbescherming, dumping en handelsverstorende subsidies),
ongewenste zeggenschap en de bescherming van vitale processen (inclusief digitale
spionage en ontwrichting), en het screenen van buitenlandse investeringen. In het
kader van kennisveiligheid beschermen we kennis, wetenschap en (toepassingsgericht)
onderzoek om te voorkomen dat bij internationale samenwerking kennis en technologie
ongewild weglekt.14 We werken daarbij met het mantra «open waar het kan, beschermen waar het moet».

Een sterke Unie vergt sterke lidstaten en stevige instellingen. Daarvoor is onmisbaar
dat alle lidstaten handelen in overeenstemming met de waarden van de Europese Unie
zoals democratie, rechtsstaat en respect voor de mensenrechten. Dat maakt de EU en
Nederland weerbaar tegen ongewenste buitenlandse inmenging.

3.2. Bouwsteen 2: Mitigeren van risicovolle strategische afhankelijkheden

Het mitigeren van de risico’s van strategische afhankelijkheden was voor het kabinet
al een belangrijke prioriteit. Het belang ervan is echter mede als gevolg van de Russische
aanvalsoorlog in Oekraïne verder toegenomen. Concreet heeft dit geleid tot het versneld
afbouwen van de strategische afhankelijkheid, op het gebied van energie. Meer in het
algemeen heeft het de urgentie van het in kaart brengen van strategische afhankelijkheden
en de mogelijkheden om deze te mitigeren vergroot en daarmee hoger op de Nederlandse
en Europese agenda geplaatst. Aanvullend op de verschillende beleidstrajecten die
reeds gaande of in ontwikkeling zijn, blijft het kabinet hier actief op vooruitdenken
en nieuwe voorstellen uitwerken waar nodig, zowel op nationaal als Europees niveau
als in samenwerking met gelijkgezinde mondiale partners. Het kabinet zal de Kamer
blijven informeren over nieuwe initiatieven die hier uit voortkomen. Ook zal het kabinet
de Kamer betrekken wanneer geopolitieke ontwikkelingen vragen om fundamentele keuzes
die bestaand beleid ter discussie stellen.

Box 2: Voorbeelden van recente kabinetsmaatregelen ter mitigatie van risicovolle strategische
afhankelijkheden

• Het versterken van de Nederlandse en Europese industrie door publieke middelen beschikbaar
te stellen voor Important Projects of Common European Interests (IPCEI).

• Het inzichtelijk maken van strategische afhankelijkheden door middel van een geo-economische
monitor en TNO onderzoek ten behoeve van in kaart brengen van complexe waardeketens

• Het voeren van een meer strategische handelspolitiek, waarbij diversificatie van bronnen
van strategische afhankelijkheden een actievere overweging wordt.

Waardeketens zijn zeer complex en in een markteconomie zijn bedrijven zelf primair
verantwoordelijk voor hun waardeketens. Dit vraagt om een samenspel van overheid en
bedrijfsleven, zowel voor het vergroten van de kennis over ketens en kwetsbaarheden
als voor de daadwerkelijke risicomitigatie. Het kabinet werkt met meerdere partijen
samen om risico’s inzichtelijk te maken. Zo brengt SEO Economisch Onderzoek in opdracht
van het kabinet en in samenwerking met Clingendael en TNO strategische afhankelijkheden
in kaart door middel van een pilot-versie van een geo-economische monitor en het inzichtelijk
maken van de manieren waarop landen economische beïnvloeding gebruiken voor geopolitieke
doeleinden.15 Het kabinet werkt daarnaast met TNO en het bedrijfsleven samen voor het ontwikkelen
van een methodiek om productgroepen aan elkaar te koppelen en daarmee waardeketens
inzichtelijk te maken. Ook wordt als onderdeel van het onderzoeksprogramma Progress onderzoek gedaan naar de rol van kritieke grondstoffen in de halfgeleiderwaardeketen.
In samenwerking met Clingendael en Erasmus UPT wordt gewerkt aan een scenario-studie
naar de invloed van China op de toekomstige Nederlandse maritiem-logistieke hubfunctie.

Ook op EU-niveau wordt actief onderzoek gedaan. Zo heeft de Europese Commissie in
2021 een onderzoek gepubliceerd over strategische afhankelijkheden van de EU van derde
landen.16 In februari van dit jaar is een vervolganalyse gepubliceerd17 Nederland neemt actief deel aan het Industrial Forum, waar de lopende onderzoeken
en gerelateerde beleidstrajecten worden besproken door de Europese Commissie, de EU
lidstaten en het bedrijfsleven.

Het kabinet is veelvuldig in contact met het bedrijfsleven en kennisinstellingen om
te spreken over technologisch leiderschap en de risico’s van strategische afhankelijkheden.
Ook in het kader van het Duits-Nederlandse Innovatiepact vindt uitwisseling plaats
met het bedrijfsleven.18 Overige instrumenten waar het kabinet gebruik van maakt zijn voorlichtingsbijeenkomsten
over zakendoen in het buitenland en de grondstoffenscanner19. Om in de kennisbehoefte van kennisinstellingen te voorzien, heeft de Minister van
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap begin 2022 het Rijksbrede Loket Kennisveiligheid
gelanceerd dat advies geeft aan kennisinstellingen over vraagstukken zoals het vormgeven
van (veilige) internationale samenwerking. Momenteel wordt verkend hoe een soortgelijk
loket voor bedrijven kan worden opgezet. Door een stevige financiële impuls in het
coalitieakkoord voor de inlichtingendiensten wordt gebouwd aan meer en beter zicht
op potentiële dreigingen en kwetsbaarheden. De versterking van het postennetwerk draagt
bij aan een beter zicht op de potentiële dreiging uit het buitenland.20

Ook zet het kabinet in op handelsinstrumenten om risicovolle strategische afhankelijkheden
te verminderen. Het Nederlandse exportcontrolebeleid van strategische goederen is
er onder andere op gericht om proliferatie van massavernietigingswapens te voorkomen
alsook activiteiten die indruisen tegen het Nederlandse en gemeenschappelijke buitenlands-
en veiligheidsbeleid. Dit kan te maken hebben met het voorkomen van ongewenste technologie
overdracht, waardoor mogelijke strategische afhankelijkheden op de lange termijn kunnen
worden gemitigeerd.21 Om risicovolle strategische afhankelijkheden van een land te beperken voert de EU
in groeiende mate strategische handelspolitiek, waarbij diversificatie van bronnen
een actievere overweging wordt, naast het stellen van duurzaamheidseisen aan handelsovereenkomsten
met derde landen. Handelsakkoorden tussen de EU en derde landen faciliteren diversificatie
doordat ze toegang tot derde markten verbeteren, handelsbelemmeringen wegnemen en
zo nieuwe kansen voor Nederlandse en Europese ondernemers creëren. Importeurs kunnen
hierdoor kiezen uit meer leveranciers voor de invoer van grondstoffen en halffabricaten
en hun risico’s spreiden, zodat eventuele verstoringen in waardeketens beter kunnen
worden opgevangen. Handelsakkoorden dragen ook bij aan diversificatie van specifieke
strategische afhankelijkheden, zoals kritieke grondstoffen. Een voorbeeld van een
handelsakkoord waarin afspraken over grondstoffen zijn opgenomen is de Brede Economische
en Handelsovereenkomst tussen Canada enerzijds en de Europese Unie en de EU lidstaten
anderzijds (CETA). Ook in lopende handelsakkoordonderhandelingen met bijvoorbeeld
Australië en Chili wordt ingezet op dergelijke afspraken.

Waar risico’s onvoldoende verminderd worden door diversificatie spant het kabinet
zich middels andere beleidsinitiatieven in om de risico’s van specifieke strategische
afhankelijkheden te mitigeren, zoals op het gebied van energie, kritieke grondstoffen,
halfgeleiders en medische producten. Verschillende onderzoeken en signalen uit de
praktijk bevestigen dat te hoge verwachtingen rondom reshoring niet op zijn plaats zijn.22 Daarbij is reshoring geen doel op zich, maar kan het wel in uiterste gevallen een middel zijn om leveringszekerheid
te garanderen.23 Door de eigen uitgangspositie te versterken ontnemen we derde landen zoveel mogelijk
de gelegenheid Nederland of de EU onder druk te zetten. Momenteel wordt met de grootst
mogelijke urgentie de energieafhankelijkheid van Rusland afgebouwd, waarover de Kamer
in verschillende Kamerbrieven is geïnformeerd.24 Op het vlak van kritieke grondstoffen wordt gewerkt aan een nationale grondstoffenstrategie25 en voert het kabinet actief gesprekken met de Europese Commissie en andere EU-lidstaten
over het aankomende Commissievoorstel voor een Critical Raw Materials Act. Deelname aan IPCEIs op het gebied van halfgeleiders (Micro-elektronica 2) en geneesmiddelen
(Health26) draagt bij aan het versterken van de Nederlandse en Europese halfgeleiderindustrie
en het stimuleren van leveringszekerheid in de geneesmiddelensector.27

In het licht van de geopolitieke ontwikkelingen en met name de Russische oorlog tegen
Oekraïne is een vitale Nederlandse defensiesector en een robuuste Europese Defensie
Technologische en Industriële basis (EDTIB) cruciaal voor het waarborgen van de nationale
veiligheid, de bevordering van de internationale rechtsorde en een zelfredzamer Europa.
Door de EDTIB te versterken wordt Europa minder afhankelijk van andere landen en is
het in staat meer verantwoordelijkheid te nemen voor de eigen veiligheid. Nederland
intensiveert de komende jaren de samenwerking met Europese landen. Verdergaande samenwerking
vraagt ook om een gelijk Europees speelveld op het vlak van wapenexportbeleid. Nederland
sluit daarvoor aan bij de groeiende consensus over wederzijdse erkenning van wapenexportvergunningen.

Op het thema van strategische afhankelijkheden blijven we internationaal samenwerken
met gelijkgezinde landen, zowel binnen de EU als met o.a. het Verenigd Koninkrijk,
de Verenigde Staten, Australië, Japan en Zuid-Korea.28 Ook in NAVO-verband wordt aan weerbaarheid gewerkt. We leren van de aanpak van andere
landen en wisselen onderling kennis uit over geïdentificeerde risico’s. Ook de economische
diplomatie speelt hierbij een rol. Voor Nederland is het belangrijk om richting derde
landen zo veel mogelijk in EU-verband op te treden, aangezien de EU een sterkere onderhandelingskracht
heeft, en internationaal met gelijkgezinde partners samen te werken.

Gegeven de complexiteit van internationale waardeketens, het grote aantal potentiële
risico’s en de veelheid aan publieke belangen is het belangrijk dat we ons ervan bewust
zijn dat het onmogelijk is om alle risico’s voor onze publieke belangen te identificeren
en uit te sluiten. We moeten beleid maken op basis van imperfecte informatie, zonder
in staat te zijn alle risico’s af te dekken. Daarom moet steeds worden afgewogen welke
publieke belangen in het geding zijn en wat mogelijke maatregelen kosten en opleveren.
Proportionaliteit is daarbij van belang, omdat inperking van strategische afhankelijkheden
vanuit welvaartsoogpunt duur kan zijn29 en ongewenst strategisch gedrag van derde landen kan uitlokken. Daarbij kennen ook
overheidsinterventies een risico. Om een goede inschatting te kunnen maken van de
proportionaliteit van maatregelen is het van belang om voortdurend schuivende geopolitieke
verhoudingen en de mogelijke gevolgen in de gaten te houden en mee te nemen in deze
afweging.

De Taskforce Strategische Afhankelijkheden i.o. zal zich onder andere over dit vraagstuk
ontfermen.

Taskforce Strategische Afhankelijkheden

De motie van de leden Brekelmans en Mulder (Kamerstuk 35 925 V, nr. 97), roept het kabinet op «een interdepartementale taskforce in te richten om strategische
afhankelijkheden te verminderen en de Kamer over de opzet en activiteiten van deze
taskforce te informeren, voor de begrotingsbehandeling van Buitenlandse Zaken in het
najaar van 2022». In reactie op de motie Brekelmans/Mulder richt het kabinet, bouwend
op de bestaande interdepartementale stuurgroep OSA30, een Taskforce Strategische Afhankelijkheden in die per december 2022 maandelijks
bijeen zal komen. De Taskforce zal worden opgehangen onder de Hoogambtelijke Commissie
EU zaken (HCEU) en de ministers van EZK, BZ en BHOS zullen samen de coördinerende
verantwoordelijkheid dragen, in nauwe samenwerking met relevante departementen, in
het bijzonder het Ministerie van JenV vanuit haar verantwoordelijkheid voor nationale
veiligheid. Alle departementen zijn uitgenodigd deel te nemen en zijn verantwoordelijk
voor de strategische afhankelijkheden die op hun beleidsterreinen liggen, specifiek
(maar niet uitsluitend) op het gebied van geneesmiddelen (VWS), transport (I&W), voedselzekerheid
(LNV), internationale veiligheid en geopolitiek (BZ) en nationale veiligheid en crisisbeheersing
(NCTV en JenV). De Taskforce zal gebruik maken van de expertise binnen en buiten de
rijksoverheid, bijvoorbeeld via nationale en internationale kennisinstellingen en
het bedrijfsleven, en zal hiervoor regulier overleg organiseren. De Taskforce richt
zich op de analyse van risico’s in de afhankelijkheidsrelaties met andere landen,
positiebepaling van Nederland in de EU en andere relevante gremia en mogelijkheden
voor samenwerking met andere gelijkgezinde landen, binnen en buiten de EU. De Taskforce
zal beleidsadvies uitbrengen en analyse aanleveren via bestaande ministeriële en hoogambtelijke
overlegorganen. Hieronder valt bijvoorbeeld het bijdragen aan het uitbrengen van advies
aan het kabinet over het, maken van een afbakening van sectoren die van belang zijn
voor voedselzekerheid, energiezekerheid en open strategische autonomie, met bijbehorende
beleidsopties, conform de nader gewijzigde motie van de leden Dassen en Omtzigt.31 De besluitvorming, uitvoering en coördinatie van vervolgacties valt eveneens binnen
bestaande competenties. Andere voorbeelden van initiatieven die ook in de Taskforce
kunnen worden besproken zijn de resultaten van de geo-economische monitor, de uitkomsten
van een verdere verkenning van de grondstoffenscanner en de scenario-studie naar de
invloed van China op de toekomstige Nederlandse maritiem-logistieke hubfunctie.

3.3 Bouwsteen 3: Vergroten geopolitiek handelingsvermogen van de EU

Wanneer een derde land misbruik maakt van een bestaande strategische afhankelijkheid
is het van belang dat de EU – het primaire handelingspodium van het Nederlandse buitenlandbeleid
– tegenmacht kan uitoefenen om externe druk af te wenden. Een EU die als geopolitieke
speler wil opereren moet snel en daadkrachtig kunnen reageren en effectief het geopolitieke
handelingsvermogen aanwenden. De marktmacht die de interne markt met zich meebrengt
draagt hier aan bij. De mogelijke inzet van het sanctie instrumentarium van de EU
kan ook bijdragen aan het afschrikken van derde landen en deze weerhouden strategische
afhankelijkheden als wapen in te zetten, of daaraan achteraf een prijs te verbinden.

Box 3: Voorbeelden van recente kabinetsinitiatieven ter vergroting van het geopolitiek
handelingsvermogen van de Europese Unie

• Een actieve rol in de onderhandelingen over het EU wetsvoorstel voor een anti-dwang instrument dat het handelingsvermogen van de EU kan vergroten wanneer zij geconfronteerd wordt met economische dwang.

• Het blijvend inzetten op QMV op sanctievorming en -implementatie, mensenrechtenverklaringen
in multilateraal verband en civiele GVDB-missies ten behoeve van effectievere besluitvorming
in het GBVB.

Gezien het belang van een sterke EU in deze context, zet het kabinet in op het verder
vergroten van het geopolitieke handelingsvermogen van de EU om een effectievere geopolitieke
speler te zijn. Geopolitiek handelingsvermogen heeft hierbij betrekking op alle facetten
van het externe beleid van de Unie zoals het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid
(GBVB), het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid (GVDB), handel en ontwikkelingssamenwerking.
Bij de inzet en koers op deze (deel)terreinen dienen overwegingen inzake open strategische
autonomie mee te wegen. Aanvullend zoeken wij samenwerking via coalities van bondgenoten
en gelijkgestemde landen binnen en buiten Europa, voor zover dat de Europese samenwerking
niet schaadt.

Binnen het GBVB is het de inzet van het kabinet om de besluitvaardigheid van de EU,
en daarmee haar slagkracht, te vergroten. Een onderdeel van deze inzet is erop gericht
om meer via besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid (QMV) te besluiten, in
eerste instantie met betrekking tot sancties, mensenrechtenverklaringen in multilateraal
verband en civiele missies. Mede omdat enkele lidstaten principiële bezwaren hiertegen
hebben zal dit een kwestie van een lange adem zijn. Het kabinet zal ook andere mogelijkheden
onderzoeken om de besluitvaardigheid te vergroten, zoals een Europese Veiligheidsraad.

Inzake veiligheid en defensie (GVDB) is open strategische autonomie een streven op
lange termijn, om de EU en haar lidstaten de vereiste weerbaarheid en het handelingsvermogen
te geven om de eigen veiligheidsbelangen te vrijwaren. Een groter militair handelingsvermogen
voor de EU is hard nodig, zodat Europa sterker en meer zelfredzaam wordt als het gaat
om de Europese veiligheid. In het in maart 2021 aangenomen EU Strategisch Kompas zijn
tientallen concrete doelstellingen en actiepunten overeengekomen om dat doel te realiseren.
Het kabinet benadrukt daarbij het belang van samenwerking met niet-EU partners zoals
de VS, het VK en Noorwegen. Een voorbeeld hiervan is de toetreding van deze NAVO-bondgenoten
tot het door Nederland geleide EU PESCO project op gebied van militaire mobiliteit.
Een grotere Europese bijdrage aan veiligheid en defensie draagt ook bij aan een sterkere NAVO en aan het
meer in balans brengen van de trans-Atlantische veiligheidsrelatie, waardoor deze
toekomstbestendiger en effectiever wordt. Het kabinet ziet de NAVO als de primaire
veiligheidsorganisatie voor collectieve verdediging.

Het gemeenschappelijke handelsbeleid draagt ook bij aan het versterken van de weerbaarheid
van de EU. Het kabinet verwelkomde dan ook de herziening van het Europese handelsbeleid
«een open, duurzaam en assertief handelsbeleid» dat het beleid nadrukkelijk in het kader van open strategische autonomie plaatst.32 Naast de diversificatie van handelspartners voor het verminderen van de risico’s
van strategische afhankelijkheden, is het van belang om het handelingsvermogen van
de EU te vergroten wanneer zij geconfronteerd wordt met economische dwang. In dit
kader zet het zich kabinet in voor een spoedige raadspositie voor het voorstel voor
een anti-dwang instrument33. Wanneer van kracht, zal het anti-dwang instrument een belangrijke aanvulling vormen
op het bestaande EU-instrumentarium om in dialoog te treden met het derde land dat
dwang uitoefent, en daar desnoods (onder voorwaarden) responsmaatregelen tegen in
te stellen. Daarnaast blijft het voor de EU mogelijk om vermeende schendingen van
handelsregels via geschillenbeslechting in de Wereldhandelsorganisatie (WTO) aan de
orde te stellen.

De EU en haar lidstaten geven samen wereldwijd het meeste uit aan ontwikkelingssamenwerking.
Nederland trekt in EU-verband op om ontwikkelingsdoelstellingen te bereiken en de
gezamenlijke inzet te versterken. De EU moet zich nadrukkelijker opwerpen als (democratisch)
alternatief voor China en Rusland in Afrika. EU ontwikkelingssamenwerking is een belangrijke
manier van bijdragen aan de weerbaarheid van onze partnerlanden, bijvoorbeeld door
het verminderen van afhankelijkheden van voedsel import of door via initiatieven als
Global Gateway de verbinding met de EU te versterken. Door middel van goede synergie
met activiteiten op het gebied van ontwikkelingssamenwerking kan de EU ontwikkelingsresultaten
in partnerlanden behalen, de lokale economie vergroenen, lokale IMVO standaarden verhogen
en zich gelijktijdig steviger positioneren als geopolitieke speler en bijdragen aan
de open strategische autonomie van de EU.

3.4 Samenhang tussen de verschillende bouwstenen

Het is de mix en samenhang tussen de verschillende bouwstenen en tussen offensief
en defensief beleid die uiteindelijk de weerbaarheid van de Nederlandse en Europese
economie en samenleving bepalen. Hierbij moet rekening worden gehouden met de effectiviteit
en proportionaliteit van de verschillende maatregelen, waarbij de impact op onze economie
en samenleving zo duidelijk mogelijk in kaart moet worden gebracht. Doordat de verschillende
strategische afhankelijkheden ieder een eigen (maatwerk)aanpak vragen, is de OSA-agenda
onvermijdelijk opgeknipt in diverse individuele trajecten waar verschillende departementen
verantwoordelijk voor zijn. Bijlage 1 geeft een schematische weergave van de OSA-bouwstenen
in relatie tot offensieve en defensieve beleidsopties. Ook koppelt het schema deze
beleidsopties aan beleidsinstrumenten die door de EU en Nederland reeds worden toegepast.
Dit is geen uitputtende lijst, maar dient ter illustratie van de vele en gevarieerde
set aan instrumenten die voor de OSA-agenda ingezet kunnen worden.

De Minister van Buitenlandse Zaken,
W.B. Hoekstra

De Minister van Economische Zaken en Klimaat,
M.A.M. Adriaansens

De Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking,
E.N.A.J. Schreinemacher