Brief regering : Rapport monitoren grenseffecten brandstofaccijnzen en diverse andere toezeggingen

Nr. 81
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 7 november 2022

Met deze brief bied ik u het rapport aan over de effecten van de accijnsverlaging
op brandstoffen per 1 april 2022. Daarnaast bied ik u een bijlage aan die u informeert
over mijn gesprekken met Energie-Nederland en de Minister voor Klimaat en Energie,
de rol van de ACM en een btw-nultarief op boodschappen.

Hiermee kom ik tegemoet aan de volgende moties en toezeggingen:

Moties en toezegging over de brandstofaccijnzen

− De toezegging bij de Algemene Financiële beschouwing op 7 oktober 2021 (Handelingen
II 2021/22, nr. 9, item 14) om te laten uitrekenen/uitzoeken wat de (inverdien)effecten (met name met betrekking
tot grenseffecten) zijn van de verlaging van de accijnzen op benzine.

− De toezegging bij het commissiedebat Belastingen op 17 maart 2022 (Kamerstuk 31 066, nr. 999) om de effecten van de accijnsverlaging in de grensstreek te monitoren en de Tweede
Kamer hierover te informeren.

− De toezegging bij het plenaire debat over de voorjaarsnota (Handelingen II 2021/22,
nr. 100, item 37) om de Tweede Kamer te informeren wat de effecten zijn van de accijnsverlaging op
de benzine met name in de grensstreek.

− De motie van het lid Azarkan1 die de regering verzoekt om het verschil in brandstofprijzen te monitoren en indien
nodig het beleid bij te stellen.

− De motie van het lid Idsinga2 die de regering verzoekt de effecten van de verlaging van de brandstofaccijns in
Duitsland in kaart te brengen en te onderzoeken welke mogelijkheden er zijn om de
afstemming met buurlanden te versterken en te onderzoeken bij welk prijsverschil op
brandstoffen met buurlanden de belastingopbrengsten per saldo dalen.

− Het deel over de brandstoffen van de motie van het lid Stoffer3 over het monitoren van de effecten van de compensatie voor de gestegen energie- en
brandstofprijzen.

Moties en toezeggingen over de btw

− De toezeggingen in de debatten op 15 (Handelingen II 2021/22, nr. 92, items 4, 6 en 8) en 16 juni jl. (Handelingen II 2021/22, nr. 93, items 6 en 10) over respectievelijk de Voorjaarsnota en de Wet aanvullende fiscale koopkrachtmaatregelen
2022 (Kamerstuk 36 088) – waarmee de tijdelijke btw-verlaging op energie werd voorgesteld om uw Kamer te
informeren over mijn gesprekken met Energie-Nederland en de Minister voor Klimaat
en Energie, de rol van de ACM en een btw-nultarief op boodschappen.

Rapport over de effecten van de accijnsverlaging op brandstoffen per 1 april 2022

In de afgelopen maanden is onderzoek gedaan naar de effecten van de accijnsverlaging
per 1 april 2022 in Nederland. In bijlage 1 is het complete rapport opgenomen. In
2014 is een soortgelijk onderzoek gedaan naar aanleiding van een verhoging van de
accijns op diesel.

Het onderzoek bestaat uit 2 delen. In deel 1 is op landelijk niveau gekeken naar de
prijsontwikkeling in Nederland en buurlanden en de ontwikkeling van de afzet van brandstoffen
en de belastingontvangsten van accijnzen op brandstoffen. In deel 2 is op basis van
microdata met gegevens per tankstation een grenseffectenonderzoek gedaan. Hiertoe
hebben oliemaatschappijen en pomphouders op mijn verzoek vertrouwelijke gegevens aangeleverd.
Ik wil hier mijn erkentelijkheid uitspreken voor de medewerking die ik hierbij heb
gekregen van de oliemaatschappijen en pomphouders en ook voor de brancheverenigingen
VEMOBIN (voorheen VNPI), BOVAG, BETA en NOVE die hierbij geholpen hebben. Daarnaast
wil ik mijn erkentelijkheid uitspreken voor Bas van der Klaauw (hoogleraar Economie
aan de VU) die als externe deskundige heeft meegedacht over de methodologie van deel 2
van het rapport en heeft meegelezen met dit deel.

Landelijke ontwikkeling van de pompprijzen

Nederland heeft de accijnzen op brandstoffen op 1 april 2022 verlaagd, België verlaagde
de accijnzen per 18 maart 2022 en Duitsland deed dit per 1 juni 2022.

Deze accijnsverlagingen hebben de al lang bestaande verschillen tussen pompprijzen
in Nederland, België en Duitsland (tijdelijk) groter of juist kleiner gemaakt. In
België lagen de prijzen van benzine en diesel in de periode van 18 maart tot 1 april
veel lager dan in Nederland. In Duitsland waren de prijzen van benzine in april en
mei bijna gelijk aan de prijzen in Nederland en de prijzen van diesel lagen iets lager
dan in Nederland. In juni verlaagde Duitsland de accijnzen naar de minimumtarieven,
waardoor de prijzen weer lager lagen dan in Nederland. In Duitsland is de verlaging
per 1 september weer teruggedraaid en in België stijgen de accijnzen van benzine sinds
10 september stapsgewijs (de accijns op diesel is nog niet gewijzigd). De wijzigingen
vanaf september zijn nog niet meegenomen in dit onderzoek.

Er zijn verschillende indicaties dat de accijnsverlaging in Nederland is doorberekend
aan de consument. Allereerst zien we in de dagen direct na de accijnsverlaging dat
de pompprijzen van benzine, diesel en LPG ongeveer met de verlaging inclusief btw
zijn gedaald. Ten tweede zien we kleine verschillen tussen de pompprijzen exclusief
belastingen tussen Nederland, Duitsland en België zowel voor als na de accijnsverlaging.
Tot slot zien we bij een benadering van de opbouw van de pompprijs dat het aandeel
van de overige kostprijs en marge niet veel is gewijzigd na de accijnsverlaging (in
de maanden van de meetperiode). Dit duidt erop dat de Nederlandse accijnsverlaging
niet heeft geleid tot een hogere winst van de sector.

Landelijke ontwikkeling van de afzet en de belastingontvangsten

De afzet van benzine en diesel in 2022 toont ongeveer dezelfde ontwikkeling als in
2021. Dit vormt een indicatie dat de grenseffecten van de tijdelijke verlaging op
macroniveau beperkt zijn. Hierbij geldt wel dat het lastig is om de grenseffecten
te scheiden van andere factoren, zoals de effecten van COVID-19, de grote prijsstijging
vanaf begin 2021 en reguliere maandeffecten.

Bij de belastingontvangsten zien we bij benzine en diesel een daling in de ontwikkeling
vanaf april 2022 die we in andere jaren niet zien. In lijn met de ontwikkeling van
de totale afzet – die niet toeneemt na de verlaging – duidt dit op beperkte grenseffecten
op macroniveau. Ook hier geldt dat de grenseffecten moeilijk te scheiden zijn van
andere factoren.

Grenseffectenonderzoek met microdata

Op basis van gegevens van individuele tankstations is een analyse van de grenseffecten
gedaan. De microdataset bevat ongeveer 36% van het aantal tankstations in Nederland.
De ontwikkeling van de geleverde liters benzine, diesel en LPG komen goed overeen
met het finaal verbruik wegverkeer volgens de CBS-cijfers. Vanaf 2019 is het aantal
liters in de steekproef ongeveer 50% van de in Nederland verkochte liters benzine,
40% bij diesel en 60% bij LPG.

Doordat de accijnsverlagingen in Nederland en België bijna gelijktijdig waren, zijn
de resultaten van de Belgische en Belgisch/Duitse grensregio lastig te interpreteren.
Conclusies over grenseffecten hebben daardoor voornamelijk betrekking op de Duitse
grensregio.

Er is zowel een grafische als een econometrische analyse gedaan. Uit beide volgen
de verwachte grenseffecten in de Duitse grensregio als gevolg van de accijnsverlaging.
Na de accijnsverlaging in Nederland worden in de Duitse grensregio extra liters benzine
en diesel verkocht vergeleken met het binnenland. Na de accijnsverlaging in Duitsland
worden minder liters benzine en diesel verkocht in de Duitse grensregio vergeleken
met het binnenland. De grenseffecten uit de analyse passen binnen het standaard gedragseffect
van 20% waarmee nu al gerekend wordt bij tariefswijzigingen van de brandstofaccijnzen.

In reactie op de toezegging over het duiden van inverdieneffecten en de motie van
het lid Idsinga om onderzoek te doen naar prijsverschillen met buurlanden en opbrengsten,
kan worden geconstateerd dat de resultaten suggereren dat met de huidige accijnsverlaging
(17 eurocent verlaging per liter benzine en 11 eurocent verlaging per liter diesel)
nog lang niet het punt bereikt is waarbij de opbrengsten stijgen in plaats van dalen.
De huidige verlaging leidt daarmee tot gederfde inkomsten. Wanneer de accijnzen worden
verhoogd (met 17 eurocent en diesel met 11 eurocent) zodat ze weer op het oude niveau
komen, suggereren de resultaten dat de opbrengsten stijgen. Het is op basis van het
onderzoek niet mogelijk om te zeggen bij welke accijnsverhoging en prijsverschil met
de buurlanden de opbrengsten gaan dalen. In het algemeen geldt dat dergelijke omslagpunten
erg lastig, zo niet onmogelijk op voorhand te kwantificeren zijn.

Conclusie

Uit het onderzoek op basis van landelijke gegevens volgen indicaties dat de accijnsverlaging
in de maanden van de meetperiode is doorberekend aan de consumenten en dat grenseffecten
op macroniveau beperkt zijn.

Uit het grenseffectenonderzoek op microniveau volgt dat de accijnsverlagingen van
Nederland en Duitsland grenseffecten met zich meebrengen. Deze grenseffecten passen
binnen het gedragseffect waarmee nu al wordt gerekend bij tariefsaanpassingen.

In de resultaten zie ik geen aanleiding om de voorgestelde tarieven uit het Belastingplan
2023 (Kamerstuk 36 202) te wijzigen. Wel zie ik aanleiding om nogmaals het belang van meer gelijke tarieven
binnen de Europese Unie te benadrukken. Naast Nederland hebben ook onze buurlanden
te maken met een onzekere brandstofmarkt en volatiele prijsontwikkelingen. Dit zijn
aanvullende, onzekere factoren die het nemen van een besluit kunnen beïnvloeden. Dit
geldt mogelijk ook voor de met een besluit samenhangende grenseffecten. Desalniettemin
is er op ambtelijk niveau regelmatig contact over de stand van zaken rondom de beleidsontwikkelingen
op accijnsgebied.

Tot slot vind ik het belangrijk om de grenseffecten bij de komende wijzigingen te
blijven monitoren. Hierover zal contact gezocht worden met de sector. Als de oliemaatschappijen
en pomphouders bereid zijn ook in de komende perioden gegevens te leveren, zal ik
u in 2024 informeren over de resultaten van het vervolgonderzoek.

De Staatssecretaris van Financiën,
M.L.A. van Rij