Brief regering : Fiche: Herziening richtlijn bescherming van werknemers tegen blootstelling aan asbest

Nr. 3539
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 4 november 2022

Fiche: Raadsaanbeveling betreffende toereikende minimuminkomens die actieve inclusie
borgen (Kamerstuk 22 112, nr. 3538)

Fiche: Herziening richtlijn bescherming van werknemers tegen blootstelling aan asbest

Fiche: Raadsaanbeveling EU-aanpak van Kankerscreening (Kamerstuk 22 112, nr. 3540)

Fiche: Verordening interne-marktnoodinstrument en bijbehorende aanpassings-regelgeving
(Kamerstuk 22 112, nr. 3541)

De Minister van Buitenlandse Zaken,
W.B. Hoekstra

Fiche: Herziening richtlijn bescherming van werknemers tegen blootstelling aan asbest

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Voorstel tot wijziging van Richtlijn 2009/148/EG betreffende de bescherming van werknemers
tegen de risico's van blootstelling aan asbest op het werk

b) Datum ontvangst Commissiedocument

28 september 2022

c) Nr. Commissiedocument

COM (2022) 489

d) EUR-Lex

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52022PC04…

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing

SEC(2022) 342 final – SWD(2022) 310 final – SWD(2022) 311 final – SWD(2022) 312 final

f) Behandelingstraject Raad

Raad Werkgelegenheid, Sociaal Beleid, Volksgezondheid en Consumentenzaken (WSBVC)

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

h) Rechtsbasis

Artikel 153, lid 2, onder b), Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie

i) Besluitvormingsprocedure Raad

Gekwalificeerde meerderheid

j) Rol Europees Parlement

Medebeslissing

2. Essentie voorstel

a) Inhoud voorstel

De Europese Commissie heeft een voorstel uitgebracht voor herziening van de Richtlijn
betreffende de bescherming van werknemers tegen de risico’s van blootstelling aan
asbest op het werk.

Doel van de richtlijn is om werknemers te beschermen tegen risico’s voor hun gezondheid
en veiligheid door blootstelling aan asbest op het werk. De richtlijn voorziet in
een consistent niveau van bescherming tegen de risico's van blootstelling aan asbest
op het werk door middel van een kader van algemene beginselen dat de lidstaten in
staat moet stellen te zorgen voor een consistente toepassing van minimumvoorschriften.
Deze minimumvoorschriften zijn bedoeld om de werknemers op het niveau van de Unie
te beschermen; lidstaten kunnen strengere bepalingen vaststellen.

Het doel van het voorliggende voorstel tot herziening is tweeledig: het zorgen dat
de grenswaarde voor blootstelling aan asbestvezels in de lucht op het werk meer effect
heeft door deze op basis van wetenschappelijke expertise te actualiseren, en het bereiken
van een meer uniforme en betere bescherming van werknemers in de hele Europese Unie.
Het verminderen van blootstelling aan asbest op de werkplek door de grenswaarde op
EU-niveau te verlagen, kan helpen in het terugdringen van het aantal werkgerelateerde
gevallen van kanker en het aantal werkgerelateerde sterfgevallen. Tevens kan de bescherming
van werknemers leiden tot een verbetering van de lengte, kwaliteit en productiviteit
van het werkende leven van werknemers in de Europese Unie. Naar schatting worden momenteel
4,1 tot 7,3 miljoen werknemers binnen de Europese Unie tijdens hun werk blootgesteld
aan asbest1.

Het voorstel omvat ten eerste een verlaging van de grenswaarde van 0,1 vezels per
cm3 naar een concentratie van 0,01 vezels per cm3 als tijdgewogen gemiddelde over 8 uur. Ten tweede is in het voorstel het voorschrift
aangepast over hoe de concentratie vezels moet worden bepaald. Daarbij is aangegeven
dat, indien mogelijk, een andere meetmethode die gelijkwaardige of betere resultaten
oplevert dan de in de originele Richtlijn genoemde methode2 moet worden gebruikt, zoals een methode op basis van elektronenmicroscopie (EM).

Daarnaast wordt voorgeschreven dat de blootstelling aan asbest moet worden verlaagd
tot zo laag als technisch mogelijk onder de grenswaarde en wordt meer in het algemeen bepaald dat indien de (overige)
voorschriften uit de Carcinogenenrichtlijn3 meer bescherming bieden aan werknemers, deze van toepassing zijn op het werken met
asbest. Ten slotte worden enkele kleine aanpassingen gedaan waardoor de richtlijn
onder meer verwijst naar de actuele Richtlijn voor het afvoeren van afval.4

Het voorstel wordt vergezeld door een mededeling waarin de Commissie de asbestopgave
koppelt aan de energietransitie. De noodzakelijke renovaties om gebouwen te verduurzamen
vragen om een goede bescherming van werknemers. Hier dient het voorliggende voorstel
tot herziening van de asbestrichtlijn in te voorzien. Daarnaast zal door de Commissie
in 2023 wetgeving worden voorgesteld over de screening en (digitale) registratie van
asbest in gebouwen. Ook kondigt de Commissie in de mededeling aan het EU Protocol
voor omgang met bouw en sloop afval te herzien, en te gaan onderzoeken of er nieuwe
technologieën beschikbaar zijn om milieuvriendelijker met sloopafval om te gaan.

b) Impact assessment Commissie

In de effectbeoordeling van het voorstel is nagegaan wat het effect is ten opzichte
van de huidige situatie (geen actie door de EU) en zijn diverse grenswaarden onderzocht,
rekening houdend met de wetenschappelijke evaluatie van het Comité risicobeoordeling
(RAC)5, het advies van het Europese Raadgevend Comité voor veiligheid en gezondheid op de
werkplek (ACSH)6 en de bestaande grenswaarden in lidstaten. Verscheidene andere opties werden onevenredig
of minder doeltreffend geacht voor het bereiken van de doelstellingen van het voorstel.

De Commissie heeft de overwogen opties vergeleken en rekening gehouden met de standpunten
van de verschillende geledingen van het ACSH. Op basis hiervan heeft de Commissie
de voorkeur gegeven aan de vaststelling van een grenswaarde van 0,01 vezels per cm3 als tijdgewogen gemiddelde over 8 uur. De optie wordt beschouwd als evenwichtig en
gerechtvaardigd in het licht van voordelen op de lange termijn, namelijk de vermindering
van gezondheidsrisico’s als gevolg van blootstelling van werknemers aan asbest en
het redden van levens, zonder dat het bedrijfsleven in de betrokken sectoren, waaronder
het mkb, onevenredig zwaar wordt belast. Zo schat de Commissie bijvoorbeeld in dat
met dit voorstel in de EU meer dan 663 gevallen van werkgerelateerde kanker kunnen
worden voorkomen over een periode van 40 jaar. De kostenvoordelen voor gezondheidszorg
worden ingeschat op een bedrag tussen de 166 en 323 miljoen euro over eenzelfde tijdspanne.

Rekening houdend met de technische ontwikkelingen en de noodzaak om veel lagere blootstellingsniveaus
te meten om na te gaan of de mogelijk herziene grenswaarde voor beroepsmatige blootstelling
wordt nageleefd, zijn alle geledingen van het ACSH overeengekomen dat naast PCM (momenteel
de referentiemethode voor het kwantificeren van asbestvezels in de lucht op de werkplek)
een modernere en gevoeligere methode op basis van elektronenmicroscopie (EM) kan worden
gebruikt wanneer dat haalbaar is. De werkgeversgeleding en de geleding van de lidstaten
benadrukten dat enige tijd nodig zal zijn om de nieuwe meetmethode in te voeren, aangezien
veel lidstaten nog steeds PCM gebruiken. Om die reden zal een aanpassingsperiode nodig
zijn om de laboratoria bijvoorbeeld in staat te stellen nieuwe apparatuur aan te schaffen
en technici op te leiden.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Het kabinet hecht veel waarde aan gezond en veilig werken. Richtlijn 2009/148/EG is
geïmplementeerd in de Nederlandse Arboregelgeving. In het Arbeidsomstandighedenbesluit
staan deze aanvullende voorschriften voor asbest omschreven. Zo is bepaald dat de
concentratie van asbestvezels van het type chrysotiel niet de grenswaarde van 2.000
vezels per m3 mag overschrijden (oftewel: 0,002 vezels per cm3), als tijdgewogen gemiddelde over 8 uur. Ook mag de concentratie van de amfibole
asbestvezels actinoliet, amosiet, anthofylliet, tremoliet en crocidoliet gezamenlijk
niet de grenswaarde van 0,002 vezels per cm3 overschrijden als tijdgewogen gemiddelde over 8 uur7. De Nederlandse grenswaarde is de laagste in de EU en is zodoende lager dan de grenswaarde
van 0,01 vezels per cm3 die in het voorstel van de Europese Commissie is opgenomen. De waarde van 0,002 vezels
per cm3 is gebaseerd op adviezen van de Gezondheidsraad en de SER Subcommissie Grenswaarden
voor Stoffen op de Werkplek (GSW). Nederland is één van de vier lidstaten (samen met
Frankrijk, Duitsland en Denemarken) waar reeds dezelfde of een lagere grenswaarde
wordt gehanteerd dan in het voorstel van de Commissie.

In Nederland wordt de voorgestelde meetmethode van scanning elektronenmicroscopie
(SEM) (een type elektronenmicroscopie, zoals in het voorstel) voor werkplekmetingen
reeds toegepast (opgenomen in NEN-norm 2939).

Het kabinet werkt aan wijzigingen in de nationale arboregelgeving om het asbeststelsel
meer risicogericht te maken8. Daarbij hecht het kabinet waarde aan bescherming van werknemers die past bij de
risico’s, en ruimte voor innovatie in werkwijzen en in beschermingsmaatregelen. De
wijzigingen in het nationale beleid – waarin o.a. de bestaande certificatieplicht
voor het verwijderen van asbest zal worden verankerd zodat deze geldt bij verwijderen
van inherent meer risicovolle asbesttoepassingen – staan los van het voorstel.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet staat positief ten opzichte van de doelen die de Commissie stelt in dit
voorstel. Asbest is een gevaarlijke stof die risico’s met zich meebrengt, waartegen
werknemers beschermd moeten worden.

Het kabinet ziet de voorgestelde verlaging van de grenswaarde naar 0,01 vezels per
cm3 als een noodzakelijke stap in de goede richting op Europees niveau. Nederland heeft
in het verleden actief bij de Commissie op verlaging van de Europese grenswaarde aangedrongen9. Dat de grenswaarde in het voorstel met een factor tien wordt aangescherpt is een
significante stap. Het kabinet had tegelijkertijd graag nog meer ambitie willen zien.
Een verdere verlaging van de Europese grenswaarde zou naar de mening van het kabinet
mogelijk moeten zijn, mits in voldoende lange overgangstermijnen wordt voorzien. Dit
sluit aan bij de opinie van de geleding van de lidstaten in het Raadgevend Comité,
die de Commissie opriep om na 3–4 jaar de haalbaarheid van een verdere verlaging te
bepalen.

Het kabinet is van mening dat bij het bepalen van de concentratie vezels/cm3 tijdens het werk, een methode gebaseerd op elektronenmicroscopie op termijn het uitgangspunt
moet worden. Het kabinet zal oproepen tot meer harmonisatie op dit punt.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

De meeste lidstaten zijn nog bezig een formeel standpunt over het voorstel te formuleren.
Naar verwachting zal er brede steun in de Raad zijn voor het beter beschermen van
werknemers tegen blootstelling aan asbest via het verlagen van de grenswaarde. Wel
zal er naar verwachting discussie zijn over de exacte hoogte van de nieuwe grenswaarde
omdat de huidige grenswaarden tussen de lidstaten uiteen liggen. Omdat de voorgestelde
grenswaarde (significant) onder de huidige grenswaarden van het grote merendeel van
de lidstaten ligt, is het onwaarschijnlijk dat er brede steun onder lidstaten zal
bestaan voor verdere aanscherping van de grenswaarde.

Het Europees Parlement heeft nog geen formeel standpunt ingenomen t.a.v. het voorstel,
maar zal naar verwachting voor een lagere grenswaarde pleiten. Het Europees Parlement
heeft in 2021 een initiatiefrapport gepubliceerd over asbest waarin het pleit voor
een grenswaarde van 0,001 vezels per cm3.

4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit

a) Bevoegdheid

Het oordeel van het kabinet over de bevoegdheid is positief. Het voorstel is gebaseerd
op artikel 153, lid 2, onder b), van het Verdrag betreffende de werking van de Europese
Unie (VWEU). Op basis van dit artikel kan de Unie op de in lid 1, onder a) tot en
met i), bedoelde gebieden bij richtlijnen minimumvoorschriften vaststellen die geleidelijk
van toepassing zullen worden, met inachtneming van de in elk van de lidstaten bestaande
omstandigheden en technische voorschriften. In deze richtlijnen wordt vermeden zodanige
administratieve, financiële en juridische verplichtingen op te leggen dat zij de oprichting
en ontwikkeling van kleine en middelgrote ondernemingen zouden kunnen hinderen. Het
kabinet kan zich vinden in de voorgestelde rechtsgrondslag. Op het terrein van sociaal
beleid heeft de Unie een gedeelde bevoegdheid met de lidstaten (artikel 4, lid 2,
onder b), VWEU).

b) Subsidiariteit

Het oordeel van het kabinet over de subsidiariteit is positief. Het voorstel heeft
tot doel om meer uniforme en betere bescherming van werknemers te realiseren en het
aantal werkgerelateerde gevallen van kanker en sterfgevallen terug te dringen. Tevens
kan de bescherming van werknemers leiden tot een verbetering van de lengte, kwaliteit
en productiviteit van het werkende leven van werknemers. Aangezien de risico's van
blootstelling aan asbest voor de gezondheid en de veiligheid van werknemers in de
hele EU grotendeels gelijk zijn, is er voor de EU een duidelijke rol weggelegd bij
de aanpak van deze risico's. Tussen de lidstaten bestaan verschillen wat betreft de
vaststelling van grenswaarden voor asbest waardoor het beschermingsniveau voor werknemers
afhankelijk is van waar zij werken. Deze verschillen tussen lidstaten zijn onwenselijk
en dragen bij aan een ongelijk speelveld binnen de EU. Het kabinet ziet daarom meerwaarde
in optreden op EU-niveau omdat dit leidt tot betere bescherming van werknemers binnen
de gehele EU en daarmee tot een gelijk speelveld.

c) Proportionaliteit

Het oordeel van het kabinet over de proportionaliteit is positief. Het voorstel heeft
tot doel om meer uniforme en betere bescherming van werknemers te realiseren en het
aantal werkgerelateerde gevallen van kanker en sterfgevallen terug te dringen. De
voorgestelde maatregelen zijn geschikt om dit doel te bereiken omdat de voorgestelde
lagere grenswaarde zorgt voor een betere bescherming tegen blootstelling aan asbest
en minder gevallen van kanker tot gevolg heeft. De voorgestelde maatregelen gaan ook
niet verder dan noodzakelijk, omdat bij de voorgestelde waarden de sociaaleconomische
haalbaarheidsfactoren in aanmerking zijn genomen na overleg met alle belanghebbenden
(werkgevers, werknemers, overheden). Lidstaten kunnen indien nodig nationaal nog strengere
grenswaarden stellen.

5. Financiële consequenties, gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke
aspecten

a) Consequenties EU-begroting

Het voorstel heeft betrekking op maatregelen die werkgevers en lidstaten moeten nemen.
Het voorstel heeft volgens de Commissie daarom geen consequenties voor de EU-begroting.
Nederland is van mening dat eventuele middelen gevonden dienen te worden binnen de
in de Raad afgesproken financiële kaders van de EU-begroting 2021–2027 en dat deze
moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting.

b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of medeoverheden

De Commissie schat in het voorstel de gemiddelde kosten op € 390.000 per lidstaat
per jaar. Het voorstel heeft voor Nederland (rijksoverheid en/of medeoverheden) echter
geen directe financiële gevolgen, omdat in Nederland al een lagere grenswaarde wordt
gehanteerd dan in het voorstel. Zodoende worden de door de Commissie genoemde kosten
voor Nederland niet verwacht. Eventuele budgettaire gevolgen worden ingepast op de
begroting van het beleidsverantwoordelijke departement, conform de regels van de budgetdiscipline.

c) Financiële consequenties en gevolgen voor regeldruk voor bedrijfsleven en burger

De financiële consequenties en gevolgen voor regeldruk voor bedrijfsleven en burger
actief in Nederland zijn nihil, omdat in Nederland al een lagere grenswaarde wordt
gehanteerd dan in het voorstel. Voor het bedrijfsleven en burgers in lidstaten die
momenteel een hogere grenswaarde hanteren dan in het voorstel opgenomen, kan dit voorstel
wel leiden tot financiële consequenties en gevolgen voor regeldruk.

d) Gevolgen voor concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

Dit initiatief zal volgens de Commissie een positief effect hebben op de concurrentie
in de interne markt door: (i) de concurrentieverschillen tussen bedrijven die actief
zijn in lidstaten met verschillende nationale grenswaarden voor asbest te verkleinen;
en ii) meer zekerheid te bieden over een afdwingbare blootstellingsgrenswaarde in
de hele EU.

De invoering van een lagere Europese grenswaarde zal een positief effect hebben op
het concurrentievermogen van bedrijven in lidstaten die een grenswaarde hanteren die
al dichter bij de voorgestelde grenswaarde ligt. Dit is met name relevant voor bedrijven
die actief zijn in Frankrijk, Denemarken, Nederland en Duitsland, waar de grenswaarden
vergelijkbaar zijn met of lager zijn dan de voorgestelde grenswaarde. Hoewel de meeste
asbestgerelateerde activiteiten worden uitgevoerd door bedrijven die slechts in één
lidstaat actief zijn, zouden grotere bedrijven (en in mindere mate middelgrote bedrijven)
met vestigingen in meerdere lidstaten kunnen profiteren van administratieve vereenvoudiging
dankzij meer geharmoniseerde regelgeving.

6. Implicaties juridisch

a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of sanctionering beleid
(inclusief toepassing van de lex silencio positivo)

Nationale regelgeving zal in overeenstemming moeten worden gebracht met de verplichtingen
die uit de richtlijn voortvloeien. Voor Nederland zijn er geen consequenties voorzien
als gevolg van het verlagen van de Europese grenswaarde, omdat de Nederlandse grenswaarde
al lager (strenger) is dan de nieuwe voorgestelde Europese grenswaarde. Ook zijn er
geen consequenties als gevolg van de nieuwe formulering van de eis over de te gebruiken
meetmethode tijdens het werk. Mogelijk leidt de bepaling dat wanneer de voorschriften
uit de Carcinogenenrichtlijn meer bescherming bieden aan werknemers, deze van toepassing
zijn op het werken met asbest, ertoe dat de schakelbepalingen in het Arbobesluit moeten
worden aangepast, maar dit zal geen grote wijziging in de praktijk betekenen.

b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling daarvan

Het voorstel bevat geen gedelegeerde en/of uitvoeringsbevoegdheden voor de Commissie.

c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum
inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met commentaar t.a.v. haalbaarheid

Volgens het richtlijnvoorstel dienen wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen
die nodig zijn ter uitvoering van de voorgestelde richtlijn uiterlijk twee jaar na
inwerkingtreding van de richtlijn van kracht te worden. Voor Nederland is dit haalbaar,
aangezien op basis van het voorstel geen aanpassing van de grenswaarde vereist is.

d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling

De voorgestelde richtlijn voorziet niet in een evaluatie.

e) Constitutionele toets

Niet van toepassing.

7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving

Omdat het voorstel niet zal leiden tot (substantiële) wijzigingen in de regelgeving
worden geen implicaties voor uitvoering en/of handhaving verwacht.

8. Implicaties voor ontwikkelingslanden

Het voorstel beperkt zich tot een verplichting voor Europese werkgevers en werknemers.
Het voorstel heeft geen implicaties voor ontwikkelingslanden.