Brief regering : Toezegging gedaan tijdens het commissiedebat Wonen op 29 september 2022, over belastingdruk bij woningcorporaties

Nr. 555
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR VOLKSHUISVESTING EN RUIMTELIJKE ORDENING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 4 november 2022

Tijdens het commissiedebat op 29 september 2022 (Kamerstuk 32 847, nr. 974) heb ik toegezegd om een nadere toelichting te geven op de belastingdruk bij woningcorporaties
de komende jaren. Daarnaast zijn er bij de schriftelijke behandeling van het Belastingplan
2023 door leden van de fractie van de PvdA schriftelijke vragen gesteld over de omvang
van de uitgaven aan vennootschapsbelasting (hierna vpb), de relatie hiervan tot de
afschaffing van de verhuurderheffing en het aandeel van de Europese Anti Tax Avoidance
Directive (hierna ATAD11) hierin.

In deze brief geef ik, mede namens de Staatssecretaris van Financiën, een toelichting
op de belastinguitgaven van woningcorporaties aan vennootschapsbelasting en verhuurderheffing
sinds 2019 en de verwachte uitgaven aan vpb na afschaffing van de verhuurderheffing
in 2023. Ook ga ik in deze brief in op de toezegging aan de Eerste Kamer van 14 december
2021 om te reageren op de brief van Aedes «Belastingpakket 2022 en fiscale behandeling
woningcorporaties».2

Algemeen

De afgelopen jaren is er terecht veel aandacht geweest voor de financiële middelen
van woningcorporaties in relatie tot hun maatschappelijke opgaven. De geconstateerde
disbalans hiertussen heeft ertoe geleid dat het kabinet een wetsvoorstel heeft ingediend
om de verhuurderheffing af te schaffen.3 Door de afschaffing van de verhuurderheffing neemt de investeringscapaciteit van
woningcorporaties op landelijk niveau fors toe, zodat de disbalans wordt weggenomen.

Om de investeringscapaciteit van woningcorporaties, die is toegenomen met de voorgenomen
afschaffing van de verhuurderheffing maximaal efficiënt in te zetten voor de opgaven
van de corporaties, heb ik op 30 juni jl. met Aedes, de Woonbond en VNG de Nationale
prestatieafspraken4 (hierna NPA) getekend. Deze afspraken zijn een gezamenlijke agenda voor de beschikbaarheid
van voldoende betaalbare woningen, de verduurzaming van de sociale huurvoorraad, de
leefbaarheid van wijken en buurten en de betaalbaarheid. Het kabinet geeft woningcorporaties
weer de ruimte om te doen waarvoor ze zijn opgericht, namelijk het realiseren en goed
onderhouden van betaalbare en duurzame woningen voor mensen die dat nodig hebben.

De NPA zijn onafhankelijk doorgerekend om te toetsen in hoeverre de opgaven financieel
haalbaar zijn.5 Uit deze doorrekeningen blijkt dat woningcorporaties bij volledige uitvoering van
de NPA hun (aanvullende) investeringscapaciteit nagenoeg volledig gaan benutten.6 Woningcorporaties investeren maximaal binnen de financiële kaders. De opgaven en
middelen zijn dus in balans gebracht. In de doorrekeningen van de NPA is ook al rekening
gehouden met de toekomstige uitgaven van woningcorporaties aan vpb (inclusief ATAD1).
Uit de doorrekeningen van de NPA blijkt dat de totale belastingdruk, bestaande uit
verhuurderheffing en vpb, de komende jaren sterk daalt ten opzichte van de huidige
situatie en eerdere verwachtingen. In de navolgende paragrafen zal ik dit nader toelichten.

Fiscale regime woningcorporaties

Invoering integrale vennootschapsbelastingplicht voor woningcorporaties

Sinds 2008 zijn woningcorporaties integraal vpb-plichtig. Dit betekent dat woningcorporaties
sindsdien vpb verschuldigd zijn over hun fiscale winst. Corporaties maken winst doordat
zij mede een positief resultaat behalen over de exploitatie van hun sociale huurwoningen.
Die winst wordt in de regel opnieuw geïnvesteerd voor de opgaven waar corporaties
voor staan. Doordat woningcorporaties gebruik hebben gemaakt van diverse fiscale faciliteiten,
onder andere fiscale afwaarderingen vanwege de slechtere situatie op de woningmarkt,
hebben woningcorporaties in de jaren 2008 t/m 2015 relatief weinig vpb betaald.7 Afgaande op de laatste door woningcorporaties ingediende meerjarenbegrotingen (dPi)
is de verwachting dat nagenoeg alle woningcorporaties vanaf 2022 vpb gaan betalen
over hun fiscale winst.

Invoering renteaftrekbeperking (ATAD1) in de vpb

In 2019 is in de vpb een nieuwe algemene renteaftrekbeperking ingevoerd. Deze zogenoemde
earningsstrippingregeling vloeit voort uit de implementatie van ATAD1. De earningsstrippingmaatregel
is bedoeld voor het tegengaan van belastingontwijking, maar het kabinet beoogt met
deze regeling ook een meer gelijke fiscale behandeling van eigen vermogen en vreemd
vermogen te bereiken. Om die reden is de earningsstrippingmaatregel aanzienlijk strenger
vormgegeven dan ATAD1 als minimumstandaard. De earningsstrippingmaatregel is een generieke
maatregel en gericht op alle vennootschapsbelastingplichtigen, waaronder dus ook woningcorporaties.

Woningcorporaties zijn echter als kapitaalintensieve organisaties zonder aandeelhouders
nagenoeg geheel aangewezen op vreemd vermogen om hun opgaven te realiseren. Daardoor
worden woningcorporaties geraakt door de earningsstrippingmaatregel. Het kabinet heeft
de afgelopen jaren woningcorporaties voor de effecten van de earningsstrippingmaatregel
voorzien van een tegemoetkoming middels een verlaging van de verhuurderheffing.

Bij de invoering van earningsstrippingmaatregel in 2019 is bepaald dat de renteaftrek
wordt beperkt tot maximaal 30% van de EBITDA.8 Bij de invoering was de verwachting dat deze regeling woningcorporaties in 2019 circa
€ 102 miljoen en na 2021 structureel circa € 353 miljoen aan extra vpb zou gaan kosten9. Uit de aangiftecijfers van 2019 blijkt dat over 2019 voor € 1.139 miljoen aan rente
in aftrek beperkt is vanwege de earningsstrippingmaatregel. Effectief heeft dit geleid
tot € 88 miljoen aan extra betaalde vpb in 2019. Een groot aantal woningcorporaties
had nog compensabele verliezen waardoor de renteaftrekbeperking niet tot extra te
betalen vpb in 2019 leidde. De aangiftecijfers over 2020 zijn nog niet van alle woningcorporaties
in een overzicht beschikbaar, zodat daar nog geen uitspraken over gedaan kunnen worden
met betrekking tot ATAD1.

Om woningcorporaties tegemoet te komen voor deze extra belastingdruk is bij de invoering
in 2019 een structurele tariefsverlaging in de verhuurderheffing doorgevoerd (voor
circa € 100 miljoen10 per jaar). In het Belastingplan 2022 is de earningsstrippingmaatregel, naar aanleiding
van financiële dekking voor de uitvoering van de motie van het lid Hermans11, verder aangescherpt naar 20% van de EBITDA. Ook voor deze aanscherping van de earningsstrippingmaatregel
hebben woningcorporaties een tegemoetkoming ontvangen via een structurele tariefsverlaging
van de verhuurderheffing (verlaging van € 151 miljoen per jaar vanaf 2022)12.

Fiscale regime woningcorporaties in relatie tot het staatssteunkader

Bij de plenaire behandeling in de Eerste Kamer van het wetsvoorstel Verlaging tarief
verhuurderheffing en maandelijkse wijziging bedragen heffingsverminderingen op 14 december
2021 heeft de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) aan het
lid de Boer (GroenLinks) toegezegd te reageren op een brief van Aedes gedateerd 9 december
2021 met als onderwerp Belastingpakket 2022 en fiscale behandeling woningcorporaties.

Aedes vraagt in de brief het fiscale regime (verhuurderheffing en vpb) voor woningcorporaties
in zijn geheel kritisch te bekijken en te bezien of dat regime passend is bij de sociale
volkshuisvesting. Aedes vraagt daarbij ook hun wens te betrekken tot het afschaffen
van de vpb op DAEB-activiteiten en de wens om woningcorporaties uit te zonderen van
ATAD1.

De EC heeft in het DAEB-besluit van 2009 bepaald voor welke activiteiten woningcorporaties
in aanmerking komen voor compensatie (geoorloofde staatssteun). De geoorloofde staatssteun
betreft het rentevoordeel op door het WSW met overheidsgarantie geborgde leningen,
lagere grondkosten bij verkoop van gronden door gemeenten en onder voorwaarden project-
en saneringssteun. Voor andere vormen van staatssteun, zoals een (gedeeltelijke) vpb-vrijstelling,
gelden de reguliere staatssteunregels. Het is mogelijk om met een nieuwe meldingsprocedure
bij de EC om een nieuw DAEB-besluit te voor te leggen, waarbij de EC kan worden verzocht
om meer vormen van compensatie voor de DAEB-activiteiten voor woningcorporaties goed
te keuren (zie Kamerbrief EU-rechtelijke kaders rondom sociale huisvesting in Nederland
van 12 oktober 2022)13. Bij een dergelijke aanvraag zullen ook de bestaande staatssteunvormen opnieuw worden
bezien door de EC. Dit is een tijdrovend en risicovol proces met een zeer onzekere
uitkomst. Voorwaarde voor goedkeuring door de EC is onder meer dat Nederland aantoont
dat corporaties zonder deze extra staatssteun hun DAEB-taken niet kunnen uitvoeren.

Het kabinet is van mening dat een uitzondering voor woningcorporaties in de earningsstrippingmaatregel
niet mogelijk is, omdat ATAD1 niet in een dergelijke uitzondering voorziet. Die richtlijn
voorziet wel in de mogelijkheid om langlopende openbare-infrastructuurprojecten uit
te zonderen van de earningsstrippingmaatregel, waarbij die uitzondering geen aanleiding
mag vormen tot het verlenen van verboden staatssteun. Naar de mening van het kabinet
kunnen de activiteiten van woningcorporaties echter niet als openbare-infrastructuurprojecten
beschouwd worden. Bij openbare-infrastructuurprojecten moet in het bijzonder gedacht
worden aan wegen, bruggen en tunnels. Volgens het kabinet biedt de richtlijn geen
ruimte om woningcorporaties onder de uitzondering van openbare-infrastructuurprojecten
te brengen.

Belastingdruk bij woningcorporaties neemt de komende jaren fors af

De belastingdruk van woningcorporaties is de afgelopen jaren in absolute omvang licht
toegenomen, zoals onderstaande tabel laat zien. Zoals hiervoor al toegelicht zijn
de uitgaven aan vpb toegenomen mede doordat steeds meer woningcorporaties in een betalende
positie terecht zijn gekomen. Daarentegen zal de belastingdruk in 2022 aanzienlijk
afnemen door een verlaging van de verhuurderheffing en een aanmerkelijk groter budget
voor heffingsverminderingen dan eerdere jaren beschikbaar was. De belastingdruk zal
vanaf 2023 aanzienlijk verder afnemen doordat de verhuurderheffing geheel wordt afgeschaft.

Als gevolg van de afschaffing van de verhuurderheffing is de verwachting dat de uitgaven
aan vpb oplopen. De fiscale winst zal namelijk automatisch toenemen met het bruto
bedrag aan verhuurderheffing dat woningcorporaties minder hoeven te betalen. De uitgaven
aan de verhuurderheffing mogen nu volledig in aftrek gebracht worden op de fiscale
winst. Wanneer deze aftrek vervalt stijgt de fiscale winst automatisch met het niet
verschuldigde bedrag aan verhuurderheffing. Over de hogere fiscale winst zijn woningcorporaties
vervolgens vpb verschuldigd.

Voor 2022 is het nog niet mogelijk om een accurate prognose van de vpb-uitgaven van
woningcorporaties te geven. De meeste woningcorporaties hebben bij het opstellen van
de meerjarenbegroting (dPi) in het najaar van 2021 nog geen rekening gehouden met
een verlaging van de verhuurderheffing en de aanscherping van ATAD1 conform de motie
van het lid Hermans. Hierdoor zijn de cijfers voor 2022 niet representatief voor de
daadwerkelijk verschuldigde verhuurderheffing en vpb. Dit geldt ook voor de voorlopige
aanslagen vpb over 2022.

Tabel: uitgaven van woningcorporaties aan verhuurderheffing en vennootschapsbelasting
(x 1 miljoen)

Uitgaven belastingen

2019

2020

2021

Prognose 2022

Verhuurderheffing1 (dVi/dPi)

1.652

1.863

1.810

1.735

Vennootschapsbelasting (dVi/dPi)

698

662

776

631

Totaal

2.349

2.525

2.586

2.365

X Noot

1

Verhuurderheffing na aftrek van heffingsverminderingen

Opgelegde aanslagen Belastingdienst

Uitgaven belastingen

(aangiften en aanslagen Belastingdienst)

2019

2020

2021

2022

Verhuurderheffing (aangiften)

1.603

1.801

1.751

864

Vennootschapsbelasting

625

762

788

783

– waarvan voorlopige aanslagen

347

689

787

783

– waarvan definitieve aanslagen

278

73

1

0

Totaal

2.228

2.563

2.539

1.647

Zoals hierboven aangegeven, zorgt de afschaffing van de verhuurderheffing vanaf 2023
voor een aanzienlijke afname van de totale belastingdruk van woningcorporaties. In
de financiële doorrekening van de NPA is gerekend met een belastingdruk die na afschaffing
van de verhuurderheffing in de periode 2023–2026 naar verwachting gemiddeld € 1,5
miljard per jaar lager ligt dan in de situatie waarin de verhuurderheffing niet is
afgeschaft14 en verlaagd conform de motie van het lid Hermans, zie onderstaande tabel.

De uitgaven van woningcorporaties aan vpb liggen in de financiële doorrekening van
de NPA circa € 500 miljoen hoger dan waar woningcorporaties zelf rekening mee hebben
gehouden in hun meerjarenbegrotingen. Zoals eerder opgemerkt wordt dit verschil primair
verklaard door de afschaffing van de verhuurderheffing, waar corporaties in hun huidige
begrotingen nog geen rekening mee konden houden omdat zij zijn opgesteld vóór de bekendmaking
hiervan. De hogere fiscale winst maakt het wel mogelijk om een groter absoluut bedrag
aan rentelasten in aftrek te brengen, wat de uitgaven van woningcorporaties aan vpb
weer iets zal doen afnemen. De renteaftrekbeperking in de vpb brengt met zich mee
dat woningcorporaties niet meer rentelasten in aftrek op hun fiscale winst mogen brengen
dan maximaal 20% van de fiscale winst. Doordat de fiscale winst door de afschaffing
van de verhuurderheffing hoger uitvalt, ontstaat er daarmee ook meer ruimte voor een
groter bedrag aan renteaftrek.

De meeste woningcorporaties hebben zoals hiervoor aangegeven in hun meerjarenbegrotingen
nog geen rekening gehouden met de verlaging van de verhuurderheffing vanaf 2022 (en
de aanscherping van ATAD1). Daarmee geven deze cijfers een goed beeld van de belastingdruk
voor verlaging en voor afschaffing van de verhuurderheffing. Om een indruk te geven
van de belastingdruk die aansluit bij de actuele fiscale situatie in 2022 is een apart
scenario doorgerekend op de NPA. Hierbij is rekening gehouden met de verlaging van
de verhuurderheffing conform de motie van het lid Hermans en een stijging van de vpb
als gevolg van de lagere verhuurderheffing en aanscherping ATAD1.

Zoals ook uit het coalitieakkoord (Bijlage bij Kamerstuk 35 788, nr. 77) blijkt daalt in dit scenario de verhuurderheffing in 2023 aanzienlijk als gevolg
van de verlaging van het tarief, maar vooral vanwege een hoger beschikbaar budget
voor de aftrek van heffingsverminderingen. Na 2023 neemt het budget voor heffingsverminderingen
sterk af waardoor de uitgaven aan verhuurderheffing in de daaropvolgende jaren oplopen.
In vergelijking met dit scenario neemt de totale belastingdruk als gevolg van de afschaffing
van de verhuurderheffing in de periode 2023-2026 gemiddeld af met ruim 30%.

Tabel: belastingdruk voor en na afschaffing verhuurderheffing (x miljoen)

Uitgaven belastingen

Prognose 2023

Prognose 2024

Prognose 2025

Prognose 2026

Belastingdruk voor verlaging en afschaffing verhuurderheffing (o.b.v. dPi)

Verhuurderheffing1

1.854

2.002

2.041

2.297

Vennootschapsbelasting (o.b.v. 30% ATAD1)

838

952

1.041

1.075

Belastingdruk voor afschaffing verhuurderheffing

2.692

2.953

3.082

3.372

Belastingdruk na verlaging, maar voor afschaffing verhuurderheffing (o.b.v. bewerking
NPA)

Verhuurderheffing2

461

895

1.446

1.757

Vennootschapsbelasting (o.b.v. 20% ATAD1)

1.130

1.166

1.182

1.204

Belastingdruk na verlaging, maar voor afschaffing verhuurderheffing

1.591

2.061

2.628

2.961

Belastingdruk na afschaffing verhuurderheffing in 2023 (o.b.v. NPA)

Verhuurderheffing

0

0

0

0

Vennootschapsbelasting (o.b.v. 20% ATAD1)

1.483

1.568

1.585

1.623

Belastingdruk na afschaffing verhuurderheffing

1.483

1.568

1.585

1.623

 

Afname belastingdruk t.o.v. dPi

45%

47%

49%

52%

Afname belastingdruk t.o.v. situatie na verlaging verhuurderheffing

15%

28%

40%

46%

X Noot

1

Verhuurderheffing na aftrek van heffingsverminderingen

X Noot

2

Verhuurderheffing na aftrek van heffingsverminderingen conform coalitieakkoord

De belastingdruk van woningcorporaties laat na de afschaffing van de verhuurderheffing
in relatie tot de bruto huurinkomsten een stabiel verloop zien. De relatieve belastingdruk
uitgedrukt in een percentage van de jaarhuur blijft in de periode 2023-2026 met 9%
namelijk elk jaar nagenoeg gelijk. Voor afschaffing van de verhuurderheffing liep
de relatieve belastingdruk in de sector geleidelijk op naar bijna 18% in 2026 en bijna
16% als het verlaagde tarief van de verhuurderheffing nog van toepassing zou zijn,
zie onderstaande figuur.

Figuur: relatieve belastingdruk (in percentage van de inkomsten) voor en na afschaffing
verhuurderheffing

Tot slot

De belastingdruk van woningcorporaties gaat door de afschaffing van de verhuurderheffing
aanzienlijk afnemen. De extra investeringscapaciteit die dit oplevert gaan woningcorporaties
inzetten voor het realiseren van de opgaven uit de NPA. Uit een doorrekening van de
NPA blijkt dat de opgaven landelijk financieel haalbaar zijn. Hierbij is rekening
gehouden met de afschaffing van de verhuurderheffing en een stijging van de vpb zoals
toegelicht in deze brief.

In de NPA is ook afgesproken dat de (fiscale) lastendruk van corporaties actief zal
worden gemonitord, in het licht van de financiële haalbaarheid van de maatschappelijke
opgaven van corporaties. Er is afgesproken om de financiële haalbaarheid van de maatschappelijke
opgaven door corporaties in 2024 integraal in beeld te brengen. Daarbij worden ook
veranderingen in macro-economische omstandigheden meegenomen.

De Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, H.M. de Jonge