Brief regering : Reactie op verzoek commissie over het rapport 'Beëindigen van veehouderijen. Lessen uit 25 jaar beëindigingsregelingen' van PBL

Nr. 206
BRIEF VAN DE MINISTERS VAN LANDBOUW, NATUUR EN VOEDSELKWALITEIT EN VOOR NATUUR EN
STIKSTOF

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 2 november 2022

Naar aanleiding van het verzoek van de vaste commissie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
van 19 oktober 2022 zend ik u hierbij een reactie op de policybrief «Beëindigen van
veehouderijen. Lessen uit 25 jaar beëindigingsregelingen» van het Planbureau voor
de Leefomgeving (PBL). Deze policybrief is op initiatief van het PBL tot stand gekomen.

Het PBL refereert in de policybrief aan het Coalitieakkoord (Bijlage bij Kamerstuk
35 788, nr. 77) en aan de Kamerbrief over de hoofdlijnen van de gecombineerde aanpak van natuur,
water en klimaat in landelijk gebied, en van het bredere stikstofbeleid (Kamerstukken
33 576 en 35 334, nr. 265). Het PBL is van mening dat de verwachtingen over de reikwijdte en effecten van het
instrument «bedrijfsbeëindiging» niet zijn gestoeld op een systematisch inzicht in
de werking van beëindigingsregelingen in het verleden. In de policybrief beoogt het
PBL een aantal vragen te beantwoorden: In hoeverre is dit beleidsinstrument op een
grote schaal inzetbaar en zullen er voldoende deelnemers zijn om die gereserveerde
budgetten uit te geven? Welke aangrijpingspunten zijn er om de deelname aan vrijwillige
beëindigingsregelingen te vergroten? Wat zijn de ervaringen met beëindiging onder
dwang en wat zou de inzet van dat alternatief betekenen?

Bevindingen PBL

Het PBL komt tot de conclusie dat het «gericht beëindigen van veehouderijen, onder
de juiste condities, een effectief middel kan zijn om lokaal de natuurkwaliteit te
verbeteren [...] en het daarmee op termijn vergemakkelijken van vergunningsverlening
voor woningbouw of de energietransitie. Ook kan het bijdrage aan het perspectief voor
blijvende veehouderijbedrijven».

De combinatie van de omvang van het budget, de beperkt beschikbare tijd voor doelbereik
en de hoge ambities maakt dat PBL vraagtekens zet bij de haalbaarheid van regelingen
in termen van deelnamebereidheid. PBL wijst ook op de potentieel grote druk die kan
ontstaan op de uitvoering van maatregelen die zien op vrijwillige beëindiging.

Op basis van een analyse van beëindigingsregelingen van de afgelopen 25 jaar komt
PBL tot drie factoren die een grote deelname aan een beëindigingsregeling kunnen bemoeilijken.
Ten eerste kan het steeds moeilijker en duurder worden om ondernemers van rendabele
bedrijven te verleiden deel te nemen. Ten tweede gaan belangrijke factoren die in
het verleden speelden nu volgens het PBL niet zomaar op. Er was in het verleden vaak
sprake van moeilijke economische omstandigheden voor de sector (denk aan de varkenspest)
of een aankondiging van aanscherping van (milieu)regelgeving. Ten derde wijst het
PBL op de verbetering van het perspectief voor blijvers als de concurrentie afneemt.

Volgens het PBL is samenhangend overheidsbeleid voorwaardelijk voor succesvolle beëindigingsregelingen.
Het PBL geeft daarbij drie aanknopingspunten die een positieve invloed kunnen hebben
op de bereidheid bij ondernemers om deel te nemen aan een beëindigingsregeling. Ten
eerste zijn de voorwaarden en vergoedingen van grote invloed op de aantrekkelijkheid
en het bereik van een regeling. Duidelijkheid en betrouwbaarheid zijn daarbij cruciaal.
Voorkomen moet worden dat ondernemers gaan afwachten omdat er nog een aantrekkelijker
bod wordt verwacht. Duidelijkheid over het milieubeleid voor de toekomst en de vertaling
naar wat dit betekent voor de ontwikkelingsmogelijkheden van individuele veehouderijen
maakt dat ondernemers een betere afweging kunnen maken over hun toekomst. Het derde
aanknopingspunt is sturing op het natuurlijk verloop in de sector. Al decennia neemt
het aantal agrarisch ondernemers af en de schaalvergroting onder blijvers toe. Door
ondernemers die overwegen of besloten hebben te stoppen te verleiden om aan een beëindigingsregeling
deel te nemen kan een blijvende krimp van de veestapel, door een verkleining van het
productierecht voor melkvee, varkens en pluimvee, gerealiseerd worden.

Ten aanzien van instrumentarium gericht op niet-vrijwillige bedrijfsbeëindiging schrijft
het PBL dat ervaring met de inzet van verplichte instrumenten er in het geval van
intrekking van natuurvergunningen van veehouderijen nog niet is. Onder het Europees
recht geldt het ontnemen of reguleren van eigendom als een zwaar instrument, waarbij
aan overheden strikte eisen worden gesteld.

Kabinetsreactie

Het PBL heeft aan de hand van kennis over beëindigingsregelingen in het verleden inzichtelijk
gemaakt welke factoren een negatieve en welke een positieve uitwerking kunnen hebben
op de bereidheid onder veehouders om deel te nemen aan beëindigingsregelingen en daarmee
op het succes van het beleid gericht op beëindiging.

Ik ben het PBL erkentelijk voor hun analyse en zal in de verdere vormgeving van het
instrumentarium om bedrijfsbeëindiging te ondersteunen aandacht hebben voor de bevindingen
en aanbevelingen uit de policybrief.

PBL wijst op het gegeven dat in het verleden deelname aan een beëindigingsregeling
vaak mede werd ingegeven door moeilijke economische omstandigheden en aanscherping
van (milieu)beleid. Ook nu zijn er omstandigheden die ervoor zorgen dat ondernemers
het stoppen van hun bedrijf overwegen. Het Programma Stikstofreductie en Natuurverbetering
en het Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG) zijn nog in ontwikkeling, maar
feit is dat meerdere opgaven zullen samenkomen op het boerenerf. Zoals de heer Remkes
in zijn rapport «Wat wel kan, uit de impasse en een aanzet voor perspectief» van 5 oktober
2022 benoemt, is er een transitie en beweging nodig naar een langjarige toekomst.
De doelen voor stikstof, klimaat en water maken dat de milieugebruiksruimte afneemt
en ruimte om te ontwikkelen krimpt, met name nabij Natura 2000-gebieden. Hoge kosten
voor energie en grondstoffen leggen druk op het verdienvermogen. Naast deze factoren
zijn er nog vele andere, vaak ook meer persoonlijke, overwegingen die bepalen of een
veehouder nog toekomstperspectief voor zichzelf, zijn gezin en zijn bedrijf ziet.
Welke overweging of overwegingen hierin doorslaggevend zijn zal van geval tot geval
verschillen.

Beëindiging is daarbij vanzelfsprekend slechts één van de opties waar een ondernemer
uiteindelijk voor kan kiezen. Afhankelijk van genoemde omstandigheden en overwegingen
kan hij ook op een ander transitiepad uitkomen, zoals omschakelen, extensiveren of
innoveren. Vanuit het kabinet zetten wij ons ervoor in om ondernemers ook op deze
paden de nodige ondersteuning te bieden. In het Landbouwakkoord wil ik met de partijen
bezien wat er nodig is om boeren te ondersteunen in deze transitiepaden, zowel vanuit
de overheid als vanuit de keten.

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
P. Adema

De Minister voor Natuur en Stikstof, Ch. van der Wal-Zeggelink