Brief regering : Procesafspraken in strafzaken
29 279 Rechtsstaat en Rechtsorde
Nr. 742 BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 26 oktober 2022
Inleiding
Tijdens het commissiedebat strafrechtelijke onderwerpen op 5 oktober jongstleden (Kamerstuk
29 279, nr. 737) heb ik toegezegd u nader te zullen informeren over de vervolgstappen wat betreft
procesafspraken in het strafrecht. Hieronder licht ik toe wat procesafspraken zijn
en hoe ik hier tegenaan kijk. Daarna bespreek ik de recente uitspraak van de Hoge
Raad over procesafspraken. Ik sluit de brief af met de gevolgen die ik verbind aan
de uitspraak van de Hoge Raad en het vervolgtraject dat ik voor ogen heb.
Procesafspraken
Procesafspraken betreffen afspraken tussen de officier van justitie en de verdediging
over het verloop van de strafprocedure of de wijze van afdoening van een strafzaak,
waarvan een gezamenlijk afdoeningsvoorstel aan de rechter deel uitmaakt. Dergelijke
afspraken kunnen bijvoorbeeld gaan over de aard en ernst van de strafbare feiten die
de officier van justitie in de tenlastelegging zal opnemen en de hoogte van de strafeis,
en over de omvang van door de verdediging in te dienen onderzoekswensen (bijvoorbeeld
verzoeken om getuigen te horen). Met een voorstel voor de in de strafzaak uit te spreken
bewezenverklaring (en bijbehorende kwalificatie) en/of de sanctieoplegging leggen
de officier van justitie en de verdediging een gezamenlijk afdoeningsvoorstel voor
aan de rechter, dat binnen het huidige stelsel van strafvordering door de rechter
– met behoud van diens zelfstandige verantwoordelijkheid voor de uitkomst van de strafzaak –
bij de beoordeling van de zaak wordt betrokken.
Procesafspraken kunnen een bijdrage leveren aan de effectiviteit en voortvarendheid
van het strafproces, met name in omvangrijke of complexe zaken. Door de totstandkoming
van een door het OM en de verdediging gedragen afdoeningsvoorstel voorafgaand aan
het onderzoek ter terechtzitting, zal de desbetreffende zaak daarna doorgaans minder
zittingstijd vergen en sneller door de rechter kunnen worden afgedaan. Dit kan bijdragen
aan een verkorting van doorlooptijden en de werklast en capaciteitsinzet in omvangrijke
of complexe strafzaken beperken. Dat is dan ook de reden dat ik, zoals ik aangaf tijdens
het hierboven bedoelde commissiedebat en eerder ook in antwoord op Kamervragen, positief
sta tegenover procesafspraken.
Uitspraak Hoge Raad
Op 14 juni 2022 is de procureur-generaal bij de Hoge Raad in een vordering tot cassatie
in het belang van de wet ingegaan op verschillende varianten waarin procesafspraken
zich in de rechtspraktijk voordoen en op de vraag welke randvoorwaarden gelden als
procesafspraken worden gemaakt. In zijn uitspraak van 27 september 2022 (ECLI:NL:HR:2022:1252)
heeft de Hoge Raad zich naar aanleiding van deze vordering uitgesproken over de mogelijkheid
tot het maken van procesafspraken. Kort samengevat heeft de Hoge Raad geoordeeld dat
het op grond van het huidige stelsel van strafvordering mogelijk is om dergelijke
procesafspraken te maken – ook na aanvang van het onderzoek op de terechtzitting en
in hoger beroep – en dat de rechter tot een uitspraak kan komen die overeenstemt met
het afdoeningsvoorstel van het OM en de verdediging. Tegen die achtergrond formuleert
de Hoge Raad enkele randvoorwaarden en aandachtspunten die daarbij in acht moeten
worden genomen, waaronder de vereisten dat bij het tot stand komen van procesafspraken
de verdachte van rechtsbijstand is voorzien en de officier van justitie in voorkomende
gevallen rekening houdt met de belangen van onder andere het slachtoffer. Met het
oog op de rechterlijke beoordeling van de strafzaak waarop het gezamenlijk afdoeningsvoorstel
betrekking heeft, stelt de Hoge Raad voorop dat de totstandkoming van zo’n afdoeningsvoorstel
geen afbreuk doet aan de zelfstandige verantwoordelijkheid van de rechter voor de
uitkomst van de strafzaak. Dat betekent concreet dat de rechter zijn eigen verantwoordelijkheid
behoudt dat de behandeling en de beoordeling van de strafzaak plaatsvinden overeenkomstig
de daarvoor geldende wettelijke regeling – in het bijzonder de artikelen 348 en 350
van het Wetboek van Strafvordering – en de eisen van een eerlijk proces (artikel 6
EVRM), en dat de rechter daarmee beslissingen kan nemen die afwijken van het gezamenlijk
afdoeningsvoorstel van het OM en de verdediging. De Hoge Raad noemt verder een aantal
aandachtspunten die ertoe strekken de rechter in concrete zaken houvast te geven bij
de wijze waarop deze – binnen het bestaande wettelijke en verdragsrechtelijke kader –
procesafspraken kan betrekken bij de behandeling en beoordeling van de strafzaak.
Gevolgen uitspraak Hoge Raad en vervolgtraject
In de rechtspraktijk wordt – zoals ook blijkt uit het jurisprudentie-overzicht in
de vordering van de procureur-generaal bij de Hoge Raad – al geruime tijd gewerkt
met procesafspraken. De uitspraak van de Hoge Raad biedt een helder en werkbaar kader
waarbinnen de praktijk van procesafspraken kan worden ingebed en voortgezet. Ik zie
in deze uitspraak bevestiging van mijn eerder in antwoord op Kamervragen gegeven opvatting
dat de huidige wettelijke regeling de nodige ruimte biedt voor het maken van procesafspraken.
In dit verband is nog van belang op te merken dat sinds de inwerkingtreding van de
Innovatiewet Strafvordering (Stb. 2022, nr. 276) op 1 oktober 2022 (Stb. 2022, nr. 362) rechters tijdens de strafprocedure zogenoemde prejudiciële vragen aan de Hoge Raad
kunnen voorleggen over de uitleg van het bestaande recht. Daarmee is gewaarborgd dat
indien in toekomstige gevallen onder de huidige wettelijke regeling nadere rechtsvragen
rijzen over procesafspraken, deze via het stellen van een prejudiciële vraag aan de
Hoge Raad kunnen worden voorgelegd.
De hiervoor geschetste uitspraak van de Hoge Raad zal ook worden benut bij de voortzetting
van de voorbereiding van een OM-Aanwijzing over procesafspraken. Verwacht wordt dat
de conceptaanwijzing in de eerste helft van 2023 gereed zal zijn. OM-aanwijzingen
worden na instemming van de Minister en vaststelling door het College van procureurs-generaal
gepubliceerd in de Staatscourant en op de website van het OM. Een dergelijke aanwijzing
heeft rechtskracht en bindt het OM op grond van beginselen van een behoorlijke procesorde.
Burgers kunnen er dus rechten aan ontlenen en zich hier voor de rechter op beroepen.
Bij elkaar genomen is naar mijn oordeel gewaarborgd dat de rechtspraktijk de komende
tijd voldoende houvast wordt geboden wat betreft de mogelijkheden om onder de huidige
wettelijke regeling procesafspraken tot stand te brengen, en wat betreft de wijze
waarop de rechter daarmee dient om te gaan.
Wetgeving
Zoals ook tijdens het hierboven genoemde commissiedebat van de kant van de Tweede
Kamer naar voren werd gebracht, ligt het in de rede om uiteindelijk een wettelijke
regeling van procesafspraken in het nieuwe, gemoderniseerde Wetboek van Strafvordering
te treffen. In het nieuwe wetboek wordt namelijk ingezet op een «beweging naar voren»:
met een samenstel van maatregelen wordt bevorderd dat strafzaken beter voorbereid
bij de zittingsrechter terechtkomen. Dit komt de kwaliteit van de berechting ten goede
terwijl de doorlooptijden worden teruggedrongen. Een regeling over procesafspraken
zou goed passen binnen deze beweging naar voren. Als het OM en de verdediging de mogelijkheid
hebben om – met inachtneming van bepaalde randvoorwaarden – afspraken te maken over
het verloop van de strafprocedure en de wijze van afdoening van de strafzaak, wordt
immers bevorderd dat voorafgaand aan de zitting duidelijkheid bestaat over de inhoud
van de te voeren procedure voor de rechter en de belangrijkste twistpunten tussen
het OM en de verdediging. Daardoor kan het onderzoek ter terechtzitting vlot verlopen.
Bij het maken van keuzes over de inhoud van een wettelijke regeling over procesafspraken
kunnen de uitspraak van de Hoge Raad, de inhoud van de Aanwijzing en – niet in de
laatste plaats – de wijze waarop de praktijk van procesafspraken zich op basis daarvan
zal ontwikkelen, nader richting geven. Daarbij moet worden bedacht dat – ook nu procesafspraken
zich in verschillende verschijningsvormen kunnen voordoen, zowel wat betreft de wijze
van totstandkoming als ten aanzien van de inhoud ervan – vooral uit de toepassingspraktijk
zal gaan blijken wat de belangrijkste, door de wetgever te beantwoorden praktische
en principiële vragen rondom procesafspraken zijn. Nader zicht op die toepassingspraktijk
kan eraan bijdragen dat de wettelijke regeling als geheel zoveel mogelijk aansluit
bij bestaande behoeften en op draagvlak kan rekenen. Daartoe zal die toepassingspraktijk
worden gemonitord.
Tegen deze achtergrond ben ik voornemens om, nadat een OM-aanwijzing tot stand is
gekomen en meer zicht is verkregen op de toepassingspraktijk, een regeling over procesafspraken
in voorbereiding te nemen die aansluit bij de uitspraak van de Hoge Raad en bij de
hierboven geschetste doelstelling van het nieuwe wetboek om met een samenstel van
maatregelen te bevorderen dat strafzaken beter voorbereid bij de zittingsrechter terechtkomen
(«beweging naar voren»). Deze regeling zal worden doorgevoerd in het nieuwe Wetboek
van Strafvordering omdat deze als gezegd goed zou passen bij de genoemde doelstelling
van dat wetboek. Deze regeling zal uiteraard niet meer kunnen worden meegenomen in
het wetsvoorstel tot vaststelling van het nieuwe wetboek zelf, dat, zoals tijdens
het genoemde commissiedebat door mijn ambtgenoot voor Rechtsbescherming naar voren
is gebracht, eind eerste kwartaal, begin tweede kwartaal 2023 bij de Tweede Kamer
zal worden ingediend. Deze regeling zal daarom neerslaan in een zogenoemde «aanvullingswet».
Voordeel van deze aanpak, die meer uitgebreid is beschreven in de zevende voortgangsrapportage
nieuw Wetboek van Strafvordering, is dat de behandeling van het wetsvoorstel tot vaststelling
van het nieuwe wetboek conform de wens van de Tweede Kamer geen vertraging behoeft
te ondervinden. Gelijktijdig is gewaarborgd dat de beoogde regeling een zorgvuldige,
separate wetgevingsprocedure doorloopt die begint met formele consultatie van adviesinstanties,
en na accordering door de ministerraad voor advies wordt voorgelegd aan de Afdeling
advisering van de Raad van State alvorens bij de Tweede Kamer te worden ingediend.
De planning is dat de regeling tegelijk met het gemoderniseerde wetboek van strafvordering
in het jaar 2026 in werking treedt.
Ik zal de Tweede Kamer van het moment van in voorbereiding nemen van het aanvullingswetsvoorstel
en van de voortgang daarvan op de hoogte houden via de voortgangsrapportages over
het nieuwe wetboek, die de Minister voor Rechtsbescherming en ik periodiek aan de
Tweede Kamer sturen.
De Minister van Justitie en Veiligheid, D. Yeşilgöz-Zegerius
Indieners
-
Indiener
D. Yesilgöz-Zegerius, minister van Justitie en Veiligheid
Bijlagen
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.